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王荣亮|海洋战略视野下中国健全海洋立法、维护权益的必要性研究

王荣亮 上海市法学会 东方法学 2022-11-11

王荣亮

扬州工业执业技术学院讲师

要目

一、中国海权意识的历史演变二、海洋战略实施下建设海洋强国的历史必然性三、实施海洋强国战略下中国加强海洋权益保护的有效对策


党的十九大提出,要加快边疆发展,确保边疆巩固、边境安全。坚持陆海统筹,加快建设海洋强国。当前,为牢固树立总体国家安全观,党和国家应引导全社会增强海权意识,积极界定新时期国家核心利益,在实施海洋强国战略下健全海洋立法、运用国家力量去维护海洋权益,认真处理好来自海洋方面的各种不利因素,通过自身和平发展更好地维护世界和平,促进人类命运共同体的长远发展。本文通过在实施海洋战略背景下介绍中国海权意识的历史演变,剖析了近代中国在经略海洋方面落后的原因,指出国家通过健全海洋立法、引导全民树立海洋意识,实施海洋强国战略,实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴“中国梦”。

自古以来,中国就是一个海洋大国,海岸线长达18000多公里,岛屿多达6500个之多。《联合国海洋公约》规定:沿海国拥有200海里范围的专属经济区及其大陆架。按照这一规定,中国在法律上可管辖海域面积超过300万平方公里,储藏着大量的油气能源和渔业资源。六百多年前,随着郑和下西洋的结束,中国在海洋方面失去了优势,错过了新航路开辟和马汉“海权论”思想提出这两次实现海洋强国的历史机遇。马汉认为制海权对一国发展至关重要,海上航线能带来巨大经济利益,由此掀起了世界范围内大力发展现代海军的思潮。近代中国与这两次历史机遇失之交臂,在经略海洋方面长期落后于西方国家。为实现中华民族的伟大复兴,党的十九大作出了建设海洋强国的战略决策,加快推进这一战略实施,对促进经济高质量发展,实现中华民族伟大复兴的“中国梦”都具有重要现实意义。习近平同志强调:实施海洋强国战略符合中华民族伟大复兴的必然要求,关心、认识和经略海洋,将助推海洋强国建设不断取得新成就。当前,倡导构建人类命运共同体,实现合作共赢目标已成为世界各国人民的普遍共识。中国在谋求本国发展的同时,建立平等均衡的新型全球发展伙伴关系,促进各国共同发展。地理区位决定了中国必须在海洋和陆地方向做出地缘政治抉择,“一带一路”倡议恰好在这两个方向上适应了这一历史抉择。“一带一路”倡议的提出既有历史因素,也有现实因素考虑,是中国适应全球一体化背景、破解中国和平发展崛起困境所做出的重大战略调整。因此,建设海洋强国是党和国家在实现中华民族伟大复兴历史征程中作出的一项重大战略决策,是新时代中国特色社会主义建设事业的重要组成部分。

一、中国海权意识的历史演变

进入21世纪后,海洋在全球经济发展格局中的作用更加突出,在维护国家主权安全和发展利益中的地位急剧上升,沿海各国开始大规模开发利用海洋以增强本国综合实力。实施海洋强国战略是中国为克服大国崛起困境而对原有地缘政治经济战略做出的重构,重构地缘政治经济战略的逻辑思路应在如下框架下展开:首先,在实施海洋强国战略中如何界定和实现国家利益;其次,增强全民海权意识,如何正确处理威胁中国国家利益的关键要素;第三,在坚持国家总体安全观的前提下如何加强海洋立法体系建设,怎样运用国家综合实力去维护海洋权益。

中国自古以来长期经略海洋

《战国策》载:吴国两次从海上进攻齐国,春秋各国开始注意到海洋在军事上的重要作用。《汉书》载:汉武帝派兵通过航海发现了南沙群岛,泛称包括南沙群岛在内的南海诸岛为崎头。《三国志》记载,吴国派将军卫温率领船队抵达台湾岛。随着造船技术的进步和国家“大一统”局面的出现,封建统治阶层开始依托海洋扩张土地和维护国家安定。东汉初期,光武帝令大将马援分乘一千余艘舰船、共载两万多人平定交趾(今越南);唐高宗时,唐朝军队联合新罗在白江口海域打败百济、日本联军;唐宋以来,朝廷开始重视海洋的开发利用,允许百姓在今南海广大岛礁定居生活并从事捕捞等经济活动,朝廷将今南海广大岛礁命名为万里长沙、千里石塘;及至明清时期,朝廷正式将南沙群岛划归琼州府(今海南省)管辖,郑和下西洋被认为是中国古代海上活动发展的最高峰。明代,民族英雄戚继光率领“戚家军”打败倭寇,维护了东南海疆安全;清军入关后,民族英雄郑成功率军渡过台湾海峡打败荷兰殖民者,收复台湾继续坚持抗清斗争;康熙年间,大将施琅率军收复台湾,这一系列历史事件的发生均体现了海洋在国家主权中的重要地位。进入19世纪70年代以后,晚清统治阶层在整体国防战略上开始转为近海防御,重视海防,斥巨资向英德等国购买铁甲舰,先后建立了福建水师、北洋水师和广东水师等三支海军力量,使晚清海军实力跃居世界第六;民国建立后,中国部分有识之士开始重视国家海权问题,南京临时政府设立海军部,黄钟瑛为总长,汤芗铭为次长,于民国二年(1913年)提出建造30艘巡洋舰。由于当时国家工业基础薄弱,上述宏伟计划仅能停留在纸面,不能从根本上保障国家海权。新中国成立后,党和国家对海权的认识也有一个渐进过程。毛泽东用诗词“可上九天揽月,可下五洋捉鳖”表达了中华民族和中国人民不怕艰辛、敢于尝试的精神,创造了新中国利用海洋的成就,为实现海洋强国奠定了重要基础。2018年《中国海洋经济蓝皮书》指出:蓝色海洋产值达到83415亿元,比上年增长6.7%,占GDP的9.3%。当前,我国海洋经济重工业化趋势明显,以海洋能源、海洋生物和海洋化工产业为主,海水综合利用产业发展较快,但因基础薄弱,规模较小,目前仍处于初始发展阶段。

历史上“重陆轻海”观念长期主导统治阶层治国思想

当前,中国外向型经济高度依赖海洋,对海洋依赖度逐步增强,海洋因此成为中国未来经济发展的重要依托。中国自古就有“重陆轻海”的地缘政治观念,重视“塞防”,忽视“海防”。在冷兵器时代,中国外部战争威胁主要来自北疆游牧民族,匈奴、突厥等民族深处亚洲内陆,社会经济发展方式以游牧为主,军事实力强大,时常进犯中原农耕地带掠夺牲畜和人口,这一系列原因导致中原王朝统治阶层长期重视陆地边疆守卫,忽视海疆防卫,依托海洋这一天然军事屏障防御可能来自海上的外部入侵。中原历代王朝对来自北疆的军事威胁采取了如修筑长城、屯田护卫和移民实边等积极防卫策略,有效抵御了游牧民族的侵袭。陆地边疆经过中原王朝千百年的经略,形成了相对完善的边疆治理体系,如唐代通过羁縻府州制度将游牧民族控制区纳入自己版图。鸦片战争后,来自海上的战争威胁一直伴随着中国近现代史的发展历程,长期忽略海洋最终使海防成为近代中国国防的薄弱环节。当前,中国外部威胁主要来自海上尤其是台海和南海区域,一些争议岛屿面临脱离中国主权管辖的危险,这种不稳定局面的形成都与中国历代忽视海权和近代外敌入侵密切相关。

海权意识落后使近代中国陷入积贫积弱局面

中国自古以陆地为主要依托,农耕文明长期占据主导地位,统治阶层对海权这一概念认识不够。《中国海军百科全书》载:海权论是适应殖民时代西方列强侵略扩张而提出的观点,对当前海洋军事理论研究仍有重要借鉴。中国封建统治者长期存在“重陆轻海”观念,在治国策略方面不具备通过海洋向外扩张的需求。明清禁海政策使中国长期处于闭关锁国之中。自古以来,中国劳动人民长期利用海洋从事经济活动,并出现了郑和下西洋那样的壮举。明清交替之际,社会动荡不安,大规模海上活动逐步结束。清初,朝廷实施“海禁”,更是迟滞了中国在近代进入海洋大国的步伐。十五世纪以后,随着新航路的开辟,世界进入海洋时代,西班牙和葡萄牙凭借地理位置优势率先崛起,荷兰、英国、法国和俄国等也通过海上扩张进入世界强国行列。中国统治阶层继续坚持“重陆轻海”的传统思想,幻想通过实施“闭关锁国”政策来抵御西方殖民扩张,结果适得其反。自鸦片战争以来,西方国家从海上入侵中国超过470次,海权意识落后使近代中国陷入被动挨打、积贫积弱的危机局面。

二、海洋战略实施下建设海洋强国的历史必然性

新形势下,实施海洋强国战略在新形势下具有重要战略意义。人类已进入海洋时代,这是中国加快实施高质量发展、努力实现中华民族伟大复兴的世纪。作为海洋大国,中国的和平崛起与发展日益受到世界海洋秩序变化尤其是周边国家安全战略调整等因素的深刻影响。在钓鱼岛争端和南海纷争的背景下,实施海洋强国具有更为现实的意义,不仅有利于增强我国的海洋实力更有利于实现中国和平统一大业。

近代中国海权意识淡薄造成国家落后

《汉书》载:汉武帝时设楼船军,这可看作是中国海军的雏形。三国时,吴国造船技术先进,吴主曾派将军卫温率万余人组成大型船队出海到达夷州(今台湾岛),这也证明台湾自古以来就是中国的固有领土。在白江村海战中,唐军装备了技术更为先进的舰船,加之战略战术运用恰当,以少胜多,打败了日本舰队,确立了唐帝国在东亚政治秩序中的中心地位。南宋时期,海外贸易达到国家财政收入的二成,大量海外贸易活动带动了手工业、商业和运输业的极度繁荣,中国掌握了印度洋航运的控制权,将贸易航线延伸到非洲的东海岸,为建立在商业基础上现代世界的形成奠定了基础。南宋海军数量一度超过十万之众,兵力之庞大在当时世界上屈指可数。明清时期,长期“闭关锁国”政策不仅没能使中国避免被侵略奴役的命运,而且严重迟滞了近代海军的建立,甚至使海权这一近代概念长期进入不了国人视野。随着洋务运动的兴起,洋务派以“自强”为口号先后建成南洋水师、北洋水师和福建水师等三支海军力量,使中国跻身于世界海军强国行列,但很快就在中法战争和甲午战争中覆灭。民国时期,北洋政府和南京国民政府在海军建设中也长期停滞不前,有海无防,外国军舰可在中国近海和长江上自由游弋。近代中国陷入百年被动挨打屈辱史的一个重要原因在很大程度上就归根于国家海权意识薄弱,这也导致我们在建设海洋强国的道路上将面临许多挑战和阻力。

中国同周边国家存在激烈海洋争端

进入21世纪后,沿海各国对海洋资源的开发利用竞争日趋激烈。海洋资源蕴藏总量相对陆地丰富,截至2019年底,位于大陆架上的海洋石油探明储量超过二百亿吨,海洋天然气探明储量超过80万亿立方米。随着现代海洋科技的日益进步,沿海各国对日益关注海洋,围绕海洋资源的争夺日趋激烈,世界政治经济格局因海洋利益调整变得日益错综复杂,世界大国围绕海洋权益展开激烈争夺,频繁举行包括联合执法、海上搜救在内的各种军事演习,导致地区局势紧张。渤海、黄海、东海和南海海域面积为470万多平方公里,按照《联合国海洋法公约》的规定和历史上我国对有关海域的权利及一贯主张,我国可管辖海域约为300万平方公里。黄海、东海和南海由于受地理条件的限制都与周边国家存在海域划界矛盾,同时与一些国家还存在岛屿主权争端。目前,我国面临的海上划界和维护海洋权益任务复杂艰巨,海洋问题纷繁复杂。越南、菲律宾等国以争夺海洋资源为目的,以海洋安全威胁为借口蚕食我国岛屿和海疆。中国与周边多国存在海洋利益争端,包括韩、日、菲、马、越等国,在主权属中国的300万平方公里海域中有一半存在争议,历史上原属中国管辖的海域和岛礁被菲、越、马等国侵占。其中,越、菲、马共侵占南沙岛礁43个,并派兵修筑军事基地,大肆掠夺中国海域石油天然气资源,同时将美、日、印等国介入南海争端,使南海问题复杂化、国际化。越、菲、马在南中国海问题上的无理做法激起中国政府和人民的强烈愤慨,这也在一定程度上增强了国家海权意识,为党和国家实施海洋强国战略提供了有利契机。当前,国际政治、经济、军事和科技发展与海洋活动日益紧密,人类命运共同体的构建也必然更多依赖海洋,实施海洋强国战略符合国家和民族长远利益。2012年6月21日,中国民政部对外宣布,经国务院正式批准,撤销西沙、南沙、中沙办事处,建立地级三沙市,市政府驻西沙永兴岛,这是中国在维护海洋权益、解决南海问题走出的重要一步,为健全海洋立法提供了有利契机。2012年12月14日,中国常驻联合国代表团向联合国秘书处提交了东海部分海域二百海里以外大陆架外部界限划界案。由此可见,近年来中国政府在海洋外交方面一直与相关各方进行密切磋商,寻找利益共同点,海洋外交政策正日趋成熟,这对于在海洋强国背景下扩展国家管辖海域范围和未来发展空间具有重要战略意义。

海洋强国战略对维护国家总体安全十分重要

海洋安全是国家安全的一个重要组成部分,在国家总体安全中处于关键地位。近五百年来世界大国崛起的历史经验表明:抵达不了外海就不会守住近海,失去近海必将失去沿岸国土。从1840年到1949年,中国共遭受西方列强海上入侵479次,沿海大部分海港和岛屿屡遭列强侵占。在国际海洋权益争端日趋激化的形势下,党和国家实施海洋强国战略才能有效保障海洋权益,提升海洋开发利用的软、硬实力。在当前钓鱼岛争端和与南海争端中,中国只有建成世界一流海军、加强海上执法力量,凭借海洋硬实力才能有效捍卫海洋权益。同时,中国要想妥善处理当前纷争复杂的海洋争端还需提升海洋软实力,这有利于实现中国的和平崛起发展,推进人类命运共同体构建。中国要成为真正意义上具有世界影响的强国,首先应建设成为海洋强国,实现这一宏伟目标需要靠建设世界一流海军和增强海上执法力量,还要靠增强国民海权意识这一海洋软实力的提升。随着中国海洋综合实力的显著提升,这必将有利于保障社会经济高质量发展要求下对资源、能源的现实需求,确保中国在解决周边海域纷争问题时始终处于主导地位,有利于实现中国的和平崛起发展战略。这就要求中国在实施海洋战略时应立足于国家安全和长远发展的战略全局,着力构建推进与中国国际地位、国家权益和发展利益相适应的海洋事业,加强对海洋经济的宏观调控,促进海洋产业集群化、规模化发展,提高海洋综合管理能力,不断强化我国海洋的软实力、硬实力。

三、实施海洋强国战略下中国加强海洋权益保护的有效对策

新形势下,加强海洋立法,推进海洋生态保护开发是中国参与海洋治理的一个重要组成部分,全球海洋命运共同体是中国参与全球海洋治理的最终目标。党的十八大以来,中国政府积极倡导构建人类命运共同体,推进利益共同体、责任共同体、命运共同体建设。在全球海洋治理领域,就是要积极推动“全球海洋命运共同体”建设。这个共同体是“五位一体”,由海洋政治、海洋经济、海洋安全、海洋生态和海洋文化五个维度构成。中国要真正有效参与全球海洋治理,谋划中国参与全球海洋治理的战略和路径,加强海洋生态保护与开发研究是一条有效途径,这就为中国参与全球海洋治理提供了重大机遇,具有重要现实意义和学术研究价值。历史上,中国作为世界文明古国曾经拥有光辉灿烂的东方文明,在经略海洋方面甚至一度走在了世界前列,近代以来却被西方列强凭借坚船利炮从海上叩开国门,中华民族从此陷入了被动挨打的百年苦难历程,成为中华民族发展史上的一个沉痛教训。由此可见,中国在实现民族伟大复兴的历史征程中积极倡导构建多级化世界政治格局和人类命运共同体,尤其重视海权运用,逐步走出陆权强国道路的发展局限性,以“海权、陆权相结合的方式”实现强国之路。

加强海洋立法,从传统走向现代海洋经略模式

中国在历史上一直是一个海洋大国,拥有广泛的海洋利益。当前,中国在海洋开发利用方面已进入了一个新时期,取得了一系列重要成就,为下一步建成海洋强国打下了重要基础。党和国家应统筹国内外两个发展大局,坚持陆海统筹,坚定不移走出一条依海富国、以海强国与人海和谐的发展新路子,通过和平发展方式实现合作共赢的目标。纵观近代世界强国崛起的道路,依托海洋、重视海权是其成功之路。西方早期殖民帝国西班牙、葡萄牙凭借大航海时代到来的有利时机,积极开辟新航路发展海上贸易,实现了全球性物资流通和掠夺性贸易的完成;17世纪,荷兰凭借毗邻大西洋的地理优势,高度重视海洋,大力发展海上贸易,成为“海上马车夫”;英国从传统的海洋观念出发,将海洋视为其发展的生命线,凭借武力扩张在全球范围发展贸易,构建起庞大的“日不落帝国”。传统海洋发展模式仅限于海洋捕捞和有限的海上贸易,现代海洋发展模式则注重全面利用海洋促进经济的发展,加强海内外的交流,保障国家的安全,实现和平崛起的战略目的。在推进海洋强国战略这一历史进程中,党和国家应提高海洋综合开发利用能力,注重海洋生态环境的整体保护,努力推进海洋经济发展逐步向质量效益型转变。目前,海洋经济是建成海洋强国的重要支撑,广东、江苏、山东和浙江等沿海省份应全面提高海洋资源综合开发能力,扩大海洋开发勘探领域,逐步推动海洋经济成为国民经济新的主要增长点。国家发改委、自然资源部等应加强海洋产业规划指导,优化海洋产业结构,提高海洋蓝色经济增长质量,培育壮大新兴海洋产业,提高海洋蓝色产业对经济高质量增长的贡献率,将海洋产业发展为国民经济的重要支柱。在海洋治理领域,中国积极参与联合国维和行动,派出海军实现也门撤侨,参与亚丁湾护航,与有关国家签署《南海各方行为宣言》,加入《东南亚友好合作条约》,这些都大大提高了中国的国际地位;海上执法力量的沟通与合作,对于在南海和东海这样的争议海域的维稳和维权具有特别重要的意义。在海上联合执法合作方面,中国政府正探索建立区域海上执法力量联络、交往与合作机制,通过跨国交流对话向存在海上争端的国家传播善意、减少冲突对立;在实施海洋强国战略和加强海洋权益维护方面,中国应坚持“包容、开放、合作、发展”,秉承合作共赢的发展理念,与韩、日、菲、越等国加强合作,在“搁置争议、主权归我、共同开发”的原则基础上共建“21世纪海上丝绸之路经济带”,在合作共赢的基础上构建起符合各国利益的海洋命运共同体。

积极构建与国内外局势相适应的海上安全战略

党的十九大提出,统筹发展和安全,增强忧患意识,做到居安思危,是我们党治国理政的一个重大原则。中国必须坚持国家利益至上,以人民安全为宗旨,以政治安全为根本,统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全,完善国家安全制度体系,加强国家安全能力建设,坚决维护国家主权、安全、发展利益。新时期,习近平主席针对国家未来发展道路指出,要维护国家海洋权益,着力推动海洋维权向统筹兼顾型转变。当前,中国海上安全面临一系列不利因素的影响,这些问题和争端对国家主权完整提出了严重挑战,海上贸易通道安全畅通对国家能源战略安全与经济长远发展的潜在威胁,西方敌对势力对中国发展战略空间的挤压、对中国和平崛起形成的海上围堵和外部威胁,这些挑战时刻威胁着中国的海上安全与国家安全。当前,我们必须坚持总体国家安全观,变“海防意识”为“海权意识”,将海上安全置于国防安全首位,推动全民对海洋安全内涵进行深入理解。

树立海洋强国大局观,增强全民海权意识

党的十九大将建设海洋强国上升到国家战略的高度,这就要求党和国家加强全民海洋意识培养,进而树立海洋强国的观念。首先,在全社会范围内牢固树立蓝色国土观念,推动公民普遍认识海洋,普及蓝色国土观念,使全民认识到中国领土还包括300多万平方千米的蓝色海域,推动党和国家将海洋强国战略纳入国家整体发展战略规划;第二,树立海洋命运共同体意识,实现中国同周边睦邻友好合作。中国应妥善处理与海上邻国在争议海域的矛盾,努力扩大相关各方利益的交汇点,和平利用海洋。大陆架和沿海岛屿是维护海洋权益的重要基石,全国人大应开展海洋立法协调、调研及专题研究,沿海地区应积极开展无居民海岛管理制度建设和实践,做好国家海岛立法调研路线安排、材料准备等工作,开展海岛规划、海岛管理技术规范的研究和试点,启动海岛可再生能源调查评价,研究制定海岛可再生能源开发利用技术标准和推进措施;第三,将海洋立法、加强海洋权益保护写入宪法,在宪法的指导下通过加强海洋立法、合理利用海洋。根据《联合国海洋法公约》相关内容,我国应加快制定符合自身特色的海洋基本法,逐步建立起许多与之相适应的法律法规,将发展海洋经济纳入生态文明建设,明确党和国家对海洋生态环境保护、海洋资源利用开发的战略目标。

建设世界一流海军,坚决捍卫蓝色国土

建设世界一流海军和加强海上执法力量是建成海洋强国的必要条件。当代海军主要职能包括:预防海上军事冲突、保证对海洋的控制、对航海自由和海洋秩序的维护、向海外投送兵力及开展海上国际合作。当前,人民海军是中国履行国际义务,承担国际责任和推进国家间军事合作的重要力量,是保卫国家海上贸易和能源通道安全,维护国家海外利益的战略武装力量。在实施海洋强国战略中,拥有一支世界一流海军既是我国建成海洋强国的力量支撑,也是维护中国世界大国地位的战略力量。习近平主席于2018年4月12日在南海检阅部队时强调,在新时代的征程上,在实现中华民族伟大复兴的奋斗中加快海军现代化进程,努力把人民海军全面建成世界一流海军。新形势下,守卫蓝色国土、保护漫长海岸线是建设世界一流海军面临的主要问题。新中国成立后,中国海军建设经历了一个从弱到强的发展历程,党和国家历代领导集体重视海军建设。经过七十多年的努力,我国已建成一支具有远洋作战能力的现代化海军,具备维护海外权益的能力。中国一直奉行积极防御的国防政策,人民海军始终是维护国家海洋权益的主要力量。首先,实施近海防御与远洋进攻相协调的战略。在斗争方式选择上优先运用非战争方式,慎用战争方式;其次,适当调整人民海军的防卫海域范围,实现近海绝对安全与远洋积极防御的有效目标。在纷繁复杂的海上斗争中,控制近海、远洋防御在确保国土整体安全中具有重要战略意义。中国只有牢牢控制住黄海、东海和南海等近海海域,才能在国防体系中形成大跨度、立体化和多维度的海上战略纵深防御区域,确保海洋国土版图完整;第三,积极参与海上维和,建设世界一流海军。亚丁湾护航、马航失联客机搜救、152编队环球航行、“和谐使命”人道主义医疗服务、“海上联合”系列演习……人民海军的航迹遍布全球,全面提高了维护国家海上安全的作战能力,成为维护世界和平、促进合作共赢的重要力量。

当前,中国作为新的国际权力结构的重要组成部分,在国际政治舞台上具有一定的话语权,可通过在构建人类命运共同体的视野下实施“一带一路”倡议,建设世界海洋强国,推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展。新形势下,增强海权意识、建设海洋强国是实现祖国统一,增强国家安全、改善与周边国家关系,促进经济稳定发展的关键重要环节。中华民族的伟大复兴必须实施海洋强国战略,从战略高度来维护海洋权益,力争早日建成海洋强国,增强中国在世界政治舞台上的影响力。

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