俞北瑜 包文超｜监测新型传染病的法制化路径之刍议——以新冠疫情事件为例展开

俞北瑜 包文超

上海市海华永泰律师事务所律师

要目

一、问题的提出二、新型传染病的监测之法律体系三、监测新型传染病的路径分析四、完善新型传染病监测之意见与建议结语

新型传染病具有难监测、易暴发流行、社会危害大等特点，监测的敏感性对能否及时纳入法定传染病管理，以及后续的预警、通报、发布而言至关重要。报告是监测的重要手段，其内容、方式及质量均影响着监测的有效及时性。我国现行传染病监测的相关法律规范针对法定传染病可谓行之有效，但对于新型传染病的监测仍存在有监测路径不清、监测敏感性不足，以及防范疫情漏报情形不力等问题。围绕厘清和完善新型传染病监测的法制化路径这一意旨，梳理和检视目前我国新型传染病监测的法律体系，且在厘定新型传染病的定义的基础上，提出并分析了我国监测新型传染病的三种可能路径，即疑似传染病的监测路径、以不明原因肺炎为代表的个案型不明原因疾病的监测路径、群体性不明原因疾病的监测路径。在监测新型传染病的路径选择上，应以群体性不明原因疾病的监测路径为主，且藉疑似传染病的监测路径、以不明原因肺炎为代表的个案型不明原因疾病的监测路径为重要补充。此外，亦在加强漏报检查与完善漏报责任、开展症状监测，以及采取非正式渠道的疫情报告等手段防范漏报等方面提出了相关完善见解。

一、问题的提出

自2003年SARS疫情暴发以降，我国对传染病监测尤为重视，在公共卫生法制度化进程中先后分别颁布及修订了《突发公共卫生事件应急条例》、传染病防治法、《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》《国家突发公共卫生事件相关信息报告管理工作规范》《国家突发公共卫生事件应急预案》《全国不明原因肺炎病例监测、排查和管理方案》等一系列法律法规及规范性文件，以此建立起了全国范围内的传染病监测体系及相应的疫情网络直报系统。新型传染病具有难监测、易暴发流行、社会危害大等特点，早期能否有效监测至关重要：一方面原因，新型传染病的有效监测，影响着疫情预警、通报、发布等后续程序；另一方面原因，考虑到传染病防治法所规定的法定报告方式、强制隔离措施等仅针对该法第3条所涉及的法定传染病，故唯有在有效监测到新型传染病，国务院卫生行政部门方能在第一时间根据该新型传染病的感染强度、危害程度等因素进行科学评估，并将其调整为法定传染病以纳入常规监测进行管理。

2019年12月我国武汉爆发新冠疫情，在抗击疫情结果上，我们取得了非凡的成就，而在疫情的早期监测层面，仍有诸多值得检视之处。从2019年12月30日李文亮医生以质疑SARS疫情再起的方式“吹哨”，到2020年1月20日国家卫生健康委发布2020年第1号公告—将新型冠状病毒感染的肺炎纳入为现传染病防治法规定的按照甲类管理的乙类传染病。这段时间内，期初的新冠病例并未按照现行传染病防治法的“疑似SARS病例”进行网络系统直报，也未遵照《全国不明原因肺炎病例监测、排查和管理方案》第3部分不明原因肺炎报告的明确规定进行网络系统直报。当存在数起病例有类似症状表现，且具有来自同一海鲜市场的流行病学史的情形时，《突发公共卫生事件应急条例》第19、20条所规定的群体性不明原因疾病这一报告路径亦暴露出了监测不敏感的弊端。这背后存在着诸多相互缠绕的原因，一一述之，至少包括有：1）我国现行规范新型传染病监测的法律文件较为散乱，存在大量的下位规范性文件，使得多种新型传染病监测路径并存，未成相应体系化，不利于理解与执行；2）在新型传染病的监测中，相对于《突发公共卫生事件应急条例》，存在过分依赖和拔高传染病防治法的作用，不利于新型传染病监测的工作侧重；3）新型传染病监测的可操性有待进一步加强，未能充分有效避免地方保护主义带来的不利影响；4）现行的传染病监测网络对新型传染病监测的敏感性有待提高。为此，通过梳理新型传染病监测的法律体系框架，尤其是传染病防治法与《突发公共卫生事件应急条例》两者的关系。以此为基础，通过尝试分析监测新型传染病可能的法制化路径，并分析其利弊，提出相关完善意见与建议，以盼藉新型传染病监测法制之完善以提升相应的依法治理水平。

二、新型传染病的监测之法律体系

传染病监测的简介

传染病监测是一种对传染性疾病流行趋势的分析，而这种监测的基础是数据搜集。因此，新型传染病能否有效监测，受到报告的内容、方式，以及质量的把控等因素影响。为提升传染病的监测能力和防治水平，我国于2003年SARS疫情后建立了传染病监测制度，同时还创设了相应的传染病与突发公共卫生事件网络直报系统。通过该系统，一旦基层卫生工作者将疫情信息输入到网络直报系统，国家疾病预防控制中心、对应的省级与市级的疾病预防控制中心皆能第一时间同步获取到该疫情信息。疫情报告主要包括常规疫情报告与特殊疫情报告，前者是指针对已纳入法定传染病的病种为监测对象的常态化报告；后者包括以暴发疫情、新发现或不明原因疾病等为监测对象的专项报告。

1.常规疫情报告

对于常规疫情报告，其报告对象为传染病防治法所规定的甲乙丙类法定传染病。在报告的形式与时限上，依据《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》第18条，规定甲类传染病和按照甲类管理的乙类传染病应在两小时内进行网络报告，乙类和丙类传染病应在24小时内进行网络报告。若无网络直报条件的，则于规定时间内寄出传染病报告卡。

2.特殊疫情报告

对于特殊疫情报告，其报告对象主要为《突发公共卫生事件应急条例》《国家突发公共卫生事件相关信息报告管理工作规范》及相关规范性文件所规定的突发公共卫生事件。具言之，依据《突发公共卫生事件应急条例》第19条规定，突发公共卫生事件可包括五大类：一是，发生或者可能发生传染病暴发、流行的；二是，发生或者发现不明原因的群体性疾病的；三是，发生传染病菌种、毒种丢失的；四是，发生或者可能发生重大食物和职业中毒事件的；五是，其他可能造成重大社会影响的突发事件。在报告的形式与时限上，依据《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》第19条规定，责任报告人于两小时内以电话等方式向属地卫生行政部门指定的专业机构报告，具备网络直报条件的要同时进行网络直报。

新型传染病的监测之法律体系

现行传染病防治法从前期的报告、监测，到后续的预警、通报、公布，乃至疫情控制，其内容之规定主要针对法定传染病。然而，新型传染病初期在性质上属于非法定传染病，传染病防治法对其报告、监测的要求，以及各级疾病预防控制中心对非法定传染病的相应职责等内容仅仅做出了原则性规定，而具体的报告程序、方式和时限却规定在突发公共卫生事件的相关法律规范中。在法定传染病的常规监测下，应以执行传染病防治法为主，且以《突发卫生公共事件条例》及相关规范性文件为辅。然而，在新型传染病监测的情形下，应以执行《突发卫生公共事件条例》及相关规范性文件为主，且以传染病防治法为辅。进一步地，在突发卫生公共事件的监测中，新型传染病监测应以发现群体性不明原因疾病为主，不明原因肺炎为代表的个案型突发不明原因疾病为辅。以下详述。

1.监测以突发公共卫生事件为主，且以法定传染病为辅

依据现行传染病防治法第17条，我国建立传染病监测制度，并且针对以下四类疫情进行监测：一是，传染病的发生、流行情况；二是，影响传染病发生、流行的因素；三是，国外发生、国内尚未发生的传染病；四是，国内新发生的传染病。结合《国家突发公共卫生事件应急预案》对“新传染病”的定义，其将“新传染病”解释为全球首次发现的传染病。由此可见，新型传染病的监测实际上已被传染病防治法第17条第3项、第4项所纳入为监测内容。该监测内容亦相应体现在传染病防治法第30条对疫情报告的规定上，“疾病预防控制机构、医疗机构和采供血机构及其执行职务的人员发现本法规定的传染病疫情或者发现其他传染病暴发、流行以及突发原因不明的传染病时，应当遵循疫情报告属地管理原则，按照国务院规定的或者国务院卫生行政部门规定的内容、程序、方式和时限报告”，即疫情报告包括了如下三类：一是，本法规定的传染病疫情；二是，其他传染病暴发与流行；三是，突发原因不明的传染病。根据国务院法制办对该条做出的释义指出，所谓的“本法规定的传染病疫情”，指的是甲乙丙类法定传染病，包括散发病例情形，以及暴发与流行情形；所谓的“其他传染病暴发与流行”中的“其他传染病”是指未纳入甲乙丙类传染病的非法定传染病；所谓的“突发原因不明的传染病”包括了群体性原因不明疾病和个案型原因不明疾病。结合此次新冠疫情事件，新冠病例在未开展实验室的病原学检查前，依据《国家突发公共卫生事件相关信息报告管理工作规范》，可被认定为的“不明原因肺炎”。若对应到传染病防治法第30条所涉及的三类疫情报告，“不明原因肺炎”可属于第二类“其他传染病暴发与流行”，也可归类至第三类“突发原因不明疾病”。综上，传染病防治法实际上已规定了对新型传染病的监测要求，也将其纳入到了要求的报告内容之中。

然而，现行传染病防治法对传染病报告、监测，以及后续的预警、通报、公布，乃至疫情控制的规定内容，皆主要针对法定传染病。新型传染病初期表现为非法定传染病，而传染病防治法对其报告的程序、方式和时限并未具体规定。实际上，该内容被转致规定于《突发公共卫生事件应急条例》及其配套的规范性文件之中。在新型传染病监测的实务中，从发现新型传染病到纳入常规化监测，大致可以分为三个阶段：第一阶段，经由突发公共卫生事件监测以发现的新型传染病病例，此期间属于特殊疫情报告；第二阶段，一旦发现并核实新型传染病后，国务院卫生行政主管部门依据传染病防治法第3条第2款及《突发公共卫生事件应急条例》第30条及时将新型传染病纳入为法定传染病，并依据传染病防治法第4条决定是否采取甲类传染病的控制措施；第三阶段，依据传染病防治法及其配套法规，新型传染病以法定传染病的要求进行常规化报告。综上，在新型传染病的监测过程中，优先直接发挥作用的是《突发卫生公共事件应急条例》及其配套规范性文件，其次，才是传染病防治法。换言之，对于新型传染病的监测，应以突发卫生公共事件监测为主，且以法定传染病监测为辅。

2.监测以发现群体性不明原因疾病为主，且以发现不明原因肺炎为代表的个案型不明原因疾病为辅

如前所述，新型传染病的监测活动可分为三个阶段。其中第一阶段，经由突发公共卫生事件监测以发现新型传染病的过程中，监测活动应以发现群体性不明原因疾病为主，且以发现不明原因肺炎为代表的个案型突发不明原因疾病为辅。

依据《突发公共卫生事件应急条例》第19条规定，突发公共卫生事件包括有五大类，其中与传染病发病直接相关的包括“发生或者可能发生传染病暴发、流行的”“发生或者发现不明原因的群体性疾病的”。对于“发生或者可能发生传染病暴发、流行的”的理解，可依据《传染病防治法实施办法》第73条可知,所谓的“暴发”是指在一个局部地区，短期内，突然发生多例同一种传染病病人；所谓的“流行”是指一个地区某种传染病发病率显著超过该病历年的一般发病率水平。所谓的“重大传染病疫情”，依据《国家突发公共卫生事件应急预案》第8条规定，是指某种传染病在短时间内发生、波及范围广泛，出现大量的病人或死亡病例，其发病率远远超过常年的发病率水平的情况。从该定义来看，“重大传染病疫情”的内涵等同于前述的“发生或者可能发生传染病暴发、流行的”，应作一致理解。对于“重大传染病疫情”的外延，依据《国家突发公共卫生事件相关信息报告管理工作规范》第4部分报告与范围规定，应包括了“第一类传染病”中第25项“不明原因肺炎”。从突发原因不明的传染病的定性上，“不明原因肺炎”应属于个案型突发不明原因疾病。因此，新型传染病的监测实际上可以通过“发生或者发现不明原因的群体性疾病的”项下的群体性不明原因疾病来进行监测，亦可以通过“发生或者可能发生传染病暴发、流行的”项下的不明原因肺炎为代表的个案型突发不明原因疾病进行监测。

在对呼吸道疾病的临床实务中，医师采取的治疗策略一般以对症治疗为主，而不轻易采取对因治疗，尤其是病毒性感染，因患者发病往往具有自限性，医师一般采取支持性疗法即具符合相关诊疗指南规范。因此，在诊断以新冠肺炎为例的呼吸道传染病，医师并不会第一时间选择开展病原学检测以探究其病因，取而代之地，会采集以症状为代表的信息以开展对症治疗。在这个阶段，作为个案型散在的不明原因肺炎并不容易被发现。唯有当责任医师在诊疗时发现多个病例在相近时间内出现相似临床表现、具有相似的流行病学史，此时该责任医师方才高度怀疑存在群体性不明原因疾病的人间疫情。若构成，则医师应按照法定报告的程序、时限等规定进行突发公共卫生事件的报告，并采取进一步的病原学检测以与传染病控制。

综上，在突发公共卫生事件的监测中，监测新型传染病应以发现群体性不明原因疾病为主，且以发现不明原因肺炎为代表的个案型突发不明原因疾病为辅。这既遵循传染病监测的科学原则，也符合一线医务工作者的临床实务经验。

三、监测新型传染病的路径分析

实际上，我国传染病监测相关的法律规范对新型传染病既未统一使用相关术语，也未对其内涵和外延做出明确统一的定义。本节旨在通过对散落在多个规范性文件中的可能具有新型传染病之含义的专有名词进行梳理和分析，以探求新型传染病监测的可能路径。

新型传染病的定义梳理

经查阅传染病监测相关的法律条文，具有类似与“新型传染病”含义的专有名词散落在不同法律规范性文件中，其中包括了传染病防治法中第4条和第30条中的“突发原因不明疾病”，及其第31条中的“疑似传染病”，《突发公共卫生事件应急条例》第19条中的“可能发生的传染病暴发与流行”“群体性不明原因疾病”，《国家突发公共卫生事件相关信息报告管理工作规范》的中的“不明原因肺炎”“新发传染病”，以及《国家突发公共卫生事件应急预案》中的“新传染病”。

1.新型传染病的内涵

新型传染病的内涵可广义理解为包括了传染病防治法第17条所规定的“国外发生、国内尚未发生的传染病”和“国内新发生的传染病”。前文所述的《国家突发公共卫生事件应急预案》中的“新传染病”，其定义与传染病防治法第17条中新型传染病内涵一致。此外，《国家突发公共卫生事件相关信息报告管理工作规范》中的“新发传染病”，其定义为“发生本县（区）从未发生过的传染病”，系反映传染病监测按区县地域划分管理的特点，实则也与传染病防治法第17条新型传染病内涵一致。因此，本文所述的新型传染病与散落在相关规范性文件中的“新传染病”“新发传染病”应作内涵一致的理解。

2.新型传染病的外延

对于出现在传染病监测相关规范性文件中的“可能发生的传染病暴发与流行”“群体性不明原因疾病”(同“发生或者发现不明原因的群体性疾病的”)、“不明原因肺炎”“突发原因不明疾病”“疑似传染病”，上述专有名词皆属于新型传染病的外延。这些专有名词之间既有联系，又有区别。如前所述，“可能发生的传染病暴发与流行”与《国家突发公共卫生事件应急预案》规定的“重大传染病疫情”应作一致意思理解，其皆包括了《国家突发公共卫生事件相关信息报告管理工作规范》第4部分中规定的“不明原因肺炎”，因此，“可能发生的传染病暴发与流行”与“不明原因肺炎”是一种上下位概念的关系。所述的“突发原因不明疾病”可以是群体性不明原因疾病，也可以是个案型突发不明原因疾病。同时，“不明原因肺炎”属于“突发原因不明疾病”中的个案型突发不明原因疾病。因此，“突发原因不明疾病”包括了“群体性不明原因疾病”“不明原因肺炎”的含义。新型传染病的出现初期作为“突发原因不明疾病”，其可能以“群体性不明原因疾病”的形式被发现，也可能以不明原因肺炎为代表的个案型突发原因不明疾病的形式被发现。

此外，依据传染病防治法第31条规定，“任何单位和个人发现传染病病人或者疑似传染病病人时，应当及时向附近的疾病预防控制机构或者医疗机构报告”。同时，国务院法制办公室对传染病防治法该条释义认为，该疑似传染病应包括法定传染病和非法定传染病。因此，新型传染病未经法定程序被纳入为法定传染病管理前，因初期尚未被确诊的，亦以疑似非法定传染病的形式所表现。

新型传染病的监测路径之分析

如前所述，新型传染病在未确诊前可能以“疑似传染病”的形式被监测；在监测突发公共卫生事件层面，新型传染病若表现为群体性不明原因发病，则以“群体性不明原因疾病”的形式被监测；若是个案散在的突发不明原因发病，例如在此次新冠疫情事件中，则可以“不明原因肺炎”的形式被监测。对此，本节对这些发现新型传染病的可能路径进行如下分析。

1.疑似传染病的监测路径

（1）疑似传染病的概念厘定

传染病防治法多处条文中出现了专有名词“疑似传染病”，但其含义并不明确。虽然，该法第78条对“疑似传染病”做出定义，规定为“传染病人和疑似传染病病人指根据国务院卫生行政部门发布的《传染病防治法规定管理的传染病诊断标准》，符合传染病病人和疑似传染病病人诊断标准的人”。然而，该定义仍然未能合理界定疑似传染病的范围，其仅指代该法第3条所规定的甲乙丙类法定传染病的疑似病例，还是也包括了非法定传染病的疑似病例，对此尚未明确。对“疑似传染病”的合理解释，直接涉及新型传染病发生时能否以疑似传染病的名义进行报告。

值得注意地是“疑似传染病”在传染病防治法不同条款中的含义存在矛盾应追溯立法之目的对不同的条款中的“疑似传染病”做不同的理解：其中，如传染病防治法第32条规定，“港口、机场、铁路疾病预防控制机构以及国境卫生检疫机关发现甲类传染病病人、病原携带者、疑似传染病病人时应当按照国家有关规定立即向国境口岸所在地的疾病预防控制机构或者所在地县级以上地方人民政府卫生行政部门报告并互相通报。”从公权力谦抑性的角度，该疑似传染病病人应限缩解释为法定传染病；如传染病防治法第31条规定，“任何单位和个人发现传染病病人或者疑似传染病病人时应当及时向附近的疾病预防控制机构或者医疗机构报告”此处的疑似传染病依据国务院法制办公室对传染病防治法该条释义认为，应既包括法定传染病也包括非法定传染病。这样的解释符合传染病群防群治的基本经验，亦符合新型传染病频发背景下的传染病监测的立法目的。

（2）疑似传染病监测的路径分析

依据传染病防治法第30条规定医疗机构及其执行职务的人员发现本法规定的传染病疫情或者发现其他传染病暴发、流行以及突发原因不明的传染病时应当遵循疫情报告属地管理原则按照国务院规定的或者国务院卫生行政部门规定的内容、程序、方式和时限报告。依据《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》第1条规定，责任疫情报告人发现甲类传染病和乙类传染病按照甲类管理的疾病病人或疑似病人时应于两小时内进行网络报告；对其他乙、丙类传染病病人、疑似病人和规定报告的传染病病原携带者在诊断后，实行网络直报的责任报告单位应于24小时内进行网络报告等。据此传染病防治法规定需进行疫情网络直报的疑似传染病被限定为法定传染病。在传染病监测的实务中，在疫情网络直报系统的界面显示疑似传染病可录入的病种分类也仅限于法定传染病。这也导致了一旦出现某种新型传染病，以“疑似传染病”进行网络报告成为不能。对此，虽然新型传染病不能按照疑似传染病进行网络直报但依据传染病防治法第31条的规定任何单位和个人仍然有报告的义务，需应通过电话、传真、邮寄等其他非网络直报方式报告至相应疾病预防控制中心。

疑似传染病的网络直报限于法定传染病这一做法具有一定的合理性。至于原因大抵出于卫生经济学的考量，并不是所有的非法定传染病的散在性病例都需要纳入传染病网络直报系统。因此，新型传染病作为非法定传染病，其通过“疑似传染病”进行网络上报存在着一定障碍。单纯以疑似传染病作为发现新型传染病的监测路径其弊端明显：首先，传染病防治法第31条只规定了义务，却未有规定相应的法律责任，仅是宣誓性条款；其次,非网络直报形式易受地方保护主义的干预导致疫情预警、通报、公布以及疫情控制的延误。因此，疑似传染病监测应是新型传染病的监测路径的良好补充单纯以疑似传染病作为发现新型传染病的监测路径不具有可操作性。

2.不明原因肺炎的监测路径

（1）不明原因肺炎的概念

不明原因肺炎属于突发公共卫生事件中重大传染病疫情的范畴其报告与监测的目的是为了筛查可能的SARS病例和人禽流感病例及其他传染性呼吸道疾病早期发出预警并采取相应的防控措施。

依据《全国不明原因肺炎病例监测、排查和管理方案》第2部分规定同时具备以下四条不能做出明确诊断的肺炎病例为不明原因肺炎即1）发热（≥38℃）；2）具有肺炎或急性呼吸窘迫综合征的影像学特征；3）发病早期白细胞总数降低或正常或淋巴细胞分类计数减少；4）经抗生素规范治疗3-5天病情无明显改善。因此，对不明原因肺炎的理解并非如文义所表述的未能确诊病因的肺炎感染疾病而具有明确的定义。

（2）不明原因肺炎监测的路径分析

虽然新型传染病的概念远大于不明原因肺炎但从21世纪的传染病流行情况来看SARS疫情、甲流NIHI疫情、禽流感疫情、新冠疫情等皆是以呼吸道症候群为表现。因此在新型传染病的监测上，不明原因肺炎的监测路径具有典型性在报告程序及时限方面，《全国不明原因肺炎病例监测、排查和管理方案》规定了医疗机构的临床医务工作者发现符合不明原因肺炎定义的病例后，应立即报告医院相关部门，由医院组织本医院专家组进行会诊和排查，仍不能明确诊断的，应立即填写传染病报告卡进行网络直报，并电话报告当地县级卫生行政部门。尚不具备网络直报条件的医疗机构，应在6小时内电话报告当地县级卫生行政部门，同时报至县级疾控中心，县级疾控中心应立即进行网络直报。

不明原因肺炎的监测路径对于某些特定的呼吸道症候群的新型传染病具有较好的监测效果。但其弊端在于，不明原因肺炎创设的目的是为了筛查可能的SARS病例和人禽流感病例，故其限定条件有所特指，并不适合用来发现所有的呼吸道症候群或以其他症候群为表征（如胃肠道传染病）的新型传染病。因此，以不明原因肺炎作为发现新型传染病的监测路径是监测以类似于SARS病例和人禽流感病例等以呼吸道症候群为主的新型传染病的有效途径，但鉴于其筛查范围过窄，单纯以不明原因肺炎作为发现新型传染病的监测路径不具有可操作性。

3.群体性不明原因疾病的监测路径

（1）群体性不明原因疾病的概念

群体性不明原因疾病属于突发公共卫生事件中的一大类，依据《突发公共卫生事件相关信息报告管理工作规范》规定，群体性不明原因疾病指的是两周内一个医疗机构或同一自然村寨、社区、建筑工地、学校等集体单位发生有相同临床症状的不明原因疾病三例及以上。

（2）群体性不明原因疾病监测的路径分析

医师在诊疗发热病人时需搜集患者的诸如境外逗留史、饮食习惯等流行病学史相关信息，若是多个病例在相近时间内出现相似临床表现，又具有相同的流行病学史，则应高度怀疑是否构成群体性不明原因疾病。若构成，则医师应依据《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》第19条,应当在2小时内以电话等方式向属地疾病预防控制中心报告，具备网络直报条件的要同时进行网络直报，不具备网络直报条件的则邮寄出纸质报卡。

如前所述，在监测新型传染病的情形下，应以执行《突发卫生公共事件条例》及相关规范性文件为主，且以传染病防治法为辅。在突发卫生公共事件的监测中，监测应以发现群体性不明原因疾病为主，且以发现不明原因肺炎为代表的个案型突发不明原因疾病为辅。群体性不明原因疾病的监测路径对于新型传染病的发现具有较好的优势，其相较于疑似传染病的监测路径，对病例报告具有时限、程序、方式方面的法定要求，而相较于不明原因肺炎的监测路径，其所监测的病种范围更广泛。

然而，群体性不明原因疾病的发现有赖于医师对多起不明原因疾病的个案信息掌握，一方面，这需要医师对数个不明原因疾病患者的流行病学调查较为详细，能否将数个病例联系在一起受医师的执业水平影响较大；另外一方面，同时期感染的不同患者极有可能前往不同医院就诊，或仅就药店进行购药治疗，这亦将阻碍群体性不明原因疾病监测的敏感性。

四、完善新型传染病监测之意见与建议

在此次新冠疫情事件中，新冠病例被实验室初步检查为“SARS病例”。依据传染病防治法第30条以及《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》第18条规定，责任报告人发现甲类传染病和按照甲类管理的乙类传染病病人或疑似病人时，应于两小时内进行网络报告；未实行网络直报的责任报告单位应于2小时内以最快的通讯方式向当地县级疾病预防控制机构报告，并于2小时内寄送出传染病报告卡。因此，即使该病例暂时不能确诊，亦完全应该以“疑似SARS病例”进行网络直报，待疾控中心进行核实后，若不构成“SARS病例”，则再予以疫情订正。

同时，新冠病例初期亦是符合突发公共卫生事件中的“不明原因肺炎”的诊断标准，依据《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》第19条规定，责任报告人应于两小时内以电话等方式向属地疾病预防控制中心，具备网络直报条件的要同时进行网络直报。然而，在此次新冠疫情中，最先发现病例的医院并未严格执行该办法规定选择通过网络直报的方式，而是直接报给了上级行政主管机构。此外，从此次新冠疫情的处置时效来看，群体性不明原因疾病的监测路径在敏感性方面仍然有待进一步提高。

新型传染病监测相关法律体系的梳理

我国公共卫生法学界和实务界存在对传染病防治法与《突发公共卫生事件应急条例》两者之间关系的认识误区，认为传染病防治法作为全国人大常委会制定的法律，应优先于国务院制定的《突发公共卫生事件应急条例》这一行政法规。在传染病监测实务中，相对于《突发公共卫生事件应急条例》，存在过分拔高传染病防治法在前期监测新型传染病方面的作用情形。《突发公共卫生事件应急条例》的理解与执行一方面虽然受到传染病防治法的指导，但其与传染病防治法的关系并非仅是上下位法的关系，还应视其为全国人大常委会所制定的《突发事件应对法》之下位法而与传染病防治法呈并列关系，理由如下：一是，SARS疫情暴发后，2003年5月9日国务院率先出台了《突发公共卫生事件应急条例》，2003年6月，我国卫计委开始传染病防治法的修订工作，并于2004年3月16日审议通过。因此，在1989版传染病防治法尚未制定建立传染病监测制度的前提下，从颁布时间的先后顺序来看，后颁布的法律不存在指导前一行政法规的情形；二是，传染病仅仅是公共卫生领域的一个重要分支，而从《突发公共卫生事件应急条例》中对突发公共卫生事件的定义来看，其还包括了食品中毒、职业中毒等非传染病情形，这亦可看出两法并非仅是上下位的关系；三是，在传染病监测实务中，法定传染病的监测与突发卫生公共事件的监测是并重的，法定传染病的暴发与流行可能会构成突发卫生公共事件，而突发卫生公共事件亦蕴藏了未来将纳入法定传染性的新型传染病。两法应是互为补充的关系。

厘清传染病防治法与《突发公共卫生事件应急条例》两者的关系，有助于在新型传染病监测过程中，做到有所侧重—对于常规传染病监测情形，以执行传染病防治法为主，且以《突发卫生公共事件条例》及相关规范性文件为辅；对于新型传染病监测情形，应以执行《突发卫生公共事件条例》及相关规范性文件为主，且以传染病防治法为辅。在此后的传染病防治法修订过程中，应着重加强两法的机制衔接，包括“新型传染病的发现”与“纳入法定传染病管理”之间的过渡机制。此外，我国现行对于规范新型传染病监测的法律文件较为散乱，存在有大量下位的规范性文件，此次法律修订过程中应总结近15年传染病监测的成功经验，将新型传染病监测进行体系化专章设计，以利于理解与执行。

填补漏报责任缺失约束网络直报行为

在此次新冠疫情中，相关责任报告单位本应以“疑似SARS病例”，或“不明原因肺炎”的监测路径进行网络直报的，却并未执行，导致了漏报情形发生。对此，有必要对新型传染病监测相关法律规范的可操性进行进一步检视。其中，对于漏报情形的法律责任，从法律条文中只能找到因隐瞒、谎报、缓报导致漏报情形的追责条款。隐瞒、谎报、缓报是手段，漏报是结果。漏报存在有至少两种情形：一是，因隐瞒、谎报、缓报导致的漏报；二是，非因隐瞒、谎报、缓报导致的漏报。

至于前一情形，依据传染病防治法第37条及《突发卫生公共事件条例》第21条规定，相关报告责任人员不得隐瞒、谎报、缓报传染病疫情及突发公共卫生事件。若一旦存在隐瞒、谎报、缓报情形，则分别依据传染病防治法第69条以及《突发卫生公共事件条例》第45条追究其法律责任。

至于后一情形，回到本次新冠疫情中，最先发现病例的医院并未选择以“疑似SARS病例”或“不明原因肺炎”的形式进行网络直报，而是直接向上级行政主管机构做了报告。这样的形式即不导致瞒报，也不导致谎报情形。但对于应网络直报而未报告的行为是否构成缓报，由于该条款适用并不明确，存在着一定的争议。

综上，目前传染病防治法及《突发卫生公共事件条例》，对于非因隐瞒、谎报、缓报而导致的漏报情形，存在着法律规定责任不明的情形，这将导致应网络直报而仅采取电话报告疫情的行为得不到相应的约束。在传染病防治法修订过程中应予以填补该空白责任。在修订之前，可通过对“缓报”进行扩大解释，将应网络直报但未及时履行职责的行为纳入缓报行为中。

完善报告方式防范隐瞒、缓报、谎报情形

1.明确优先适用网络直报系统

对于我国上下级疾病预防控制中心，两者并非领导与被领导关系，而是业务指导关系。某学者指出，这样的管理体制由于不是垂直系统，易于滋生地方保护主义。2003年SARS疫情后，我国所创设的疫情网络直报系统在一定程度抵消了这种地方保护主义的影响。通过该直报系统，一旦全国某一基层医院报告了某类传染病病例，则所在的县、市、省疾控中心，以及中国疾控中心都可以看到，不需经过任何行政部门的审批。

依据传染病防治法第30条的规定，法定传染病与突发公共卫生事件的报告按照国务院卫生行政部门规定的内容、程序、方式和时限报告，此为转致条款。针对新型传染病的报告，依据《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》第18条规定，“发现其他传染病和不明原因疾病暴发时，应于2小时内将传染病报告卡通过网络报告；未实行网络直报的责任报告单位应于2小时内以最快的通讯方式向当地县级疾病预防控制机构报告，并于2小时内寄送出传染病报告卡”。从法条结构的规范化分析来看，网络报告方式优先于非网络报告方式。同时，新型传染病初期作为不明原因疾病，也属于突发公共卫生事件，在该管理办法第19条亦规定了，“获得突发公共卫生事件相关信息的责任报告单位和责任报告人，应当在2小时内以电话或传真等方式向属地卫生行政部门指定的专业机构报告，具备网络直报条件的要同时进行网络直报”，从法条结构的规范化分析来看，非网络报告方式优先于或至少等同于网络报告方式。对于新型传染病的报告方式，同一规范性文件中两个法条明显存在一定的矛盾。

该管理办法制定于早期2006年，当前基层医疗卫生系统早已普遍信息化，故在此后修订传染病防治法时，对于出现传染病防治法第30条需报告的情形，建议应一律优先适用疫情网络报卡。若相关疫情报告单位不具备网络报卡条件的，作为例外情形，需经相关审批或备案程序后，方可准予非网络化报告。在未修订传染病防治法前，从体系解释出发，对该管理办法中新型传染病报告应做优先网络直报的合理解释。

2.明确与完善疫情报告的非正式渠道

依据传染病防治法第31条规定，任何单位和个人发现传染病病人或者疑似传染病病人时，应当及时向附近的疾病预防控制机构或者医疗机构报告。因此，传染病监测的信息有两个来源：一个是以责任报告人员或单位报卡为途径的官方正式渠道，另一个是非正式渠道。按照世界卫生组织的分析，官方正式渠道的疫情信息只占约30%，而非正式渠道约占70%。由此可见，非正式渠道信息是官方正式渠道的重要补充。此外，非正式渠道信息也是遏制隐瞒、缓报、谎报疫情的重要手段。

同时，依据传染病防治法第9条规定，“国家支持和鼓励单位和个人参与传染病防治工作。各级人民政府应当完善有关制度，方便单位和个人参与防治传染病的宣传教育、疫情报告、志愿服务和捐赠活动”。群防群治是我国传染病防治的一条基本经验，对传染病疫情的举报和报告是任何单位和个人的权利，应当予以保障。此外，非责任报告人员无须遵循传染病防治法第30条规定的属地报告原则，可具有越级上报的权利。

开展症状监测，提高监测敏感性

在新型传染病监测的情形下，应是以《突发卫生公共事件条例》及相关规范性文件为主，且以传染病防治法为辅。进一步地，在突发卫生公共事件的监测中，监测应以发现群体性不明原因疾病为主，且以不明原因肺炎为代表的个案型突发不明原因疾病为辅。然而，从此次新冠疫情期间的发现结果来看，以群体性不明原因疾病监测作为新型传染病监测的路径敏感性有待提高。为提高突发公共卫生事件发现的及时性，应及时全面开展症状监测。

与传统公共卫生监测相比，症状监测对于新型传染病的监测具有相当高的敏感性，因为前者是以特定病例的诊断为基础，而后者是以非特异性的症状为基础。在临床实务中，医师在诊治发热、腹泻等症状的患者时往往会采取对症治疗的策略，而非对因治疗，故症状监测的设计即顺应了临床诊疗实务的这一特点。在症状监测的管理流程中，按照上海市长宁区症状监测的做法，首先，基层医疗机构负责搜集以流感症候群、发热呼吸道症候群、发热肺炎症候群、腹泻症候群等数据信息；其次，相应的疾病预防控制中心定期将上述数据信息进行统计分析，经结果与既往的基线水平比较后，若监测数据超过了基线水平两个标准差，则视为异常信号。若一旦出现异常信号，相应的疾病预防控制中心的防疫人员应深入开展流行病学调查，以排除新型传染病的可能性。

症状监测的做法在我国其实早已验证行之有效，在2003年7月至2004年1月之间，国家疾病预防控制中心与WHO合作开发了SARS早期症状监测，取得了较好的实践。此外，在我国台湾地区，其传染病监测系统亦包括了症状监视通报系统。因此，在修订传染病防治法时，应总结当前症状监测的成功经验，将症状监测上升为法律规定，并明确医疗机构以及疾病预防控制中心各自的职责及相应责任。

结语

由于世界经贸全球化不断加剧、人与自然疫源地的接触越发频繁等因素，新型传染病的暴发流行的周期性显得越发地短暂。若我国于2003年SRAS疫情后建立的传染病监测制度是从无到有的创举，则2019年年末新冠疫情对我国传染病监测制度在法治水平提出了更高的要求。监测程序是预警、通报、公布的前置程序，而报告是监测的重要手段。我国现行传染病监测的相关法律规范针对法定传染病可谓行之有效，但对于新型传染病却暴露出监测路径不清、监测敏感性不足、漏报防范不力等问题。围绕新型传染病监测的法制化路径这一议题，剖析了目前我国新型传染病监测的法律体系，且在梳理了新型传染病的内涵与外延的基础上，提出了我国当下监测新型传染病的三种可能路径，即疑似传染病的监测路径、不明原因肺炎为代表的个案型不明原因疾病的监测路径、群体性不明原因疾病的监测路径。

《突发卫生公共事件条例》与传染病防治法的关系并非仅是上下位法的关系，而应视为《突发事件应对法》的下位法而与传染病防治法呈并列关系。对此，在新型传染病监测体系下，应采取《突发卫生公共事件条例》及相关规范性文件为主，且以传染病防治法为辅；在突发卫生公共事件的监测中，监测应以发现群体性不明原因疾病为主，且以发现不明原因肺炎为代表的个案型突发不明原因疾病为辅。在监测新型传染病的路径选择上，应以群体性不明原因疾病的监测路径为主轴，而疑似传染病的监测路径、不明原因肺炎为代表的个案型不明原因疾病的监测路径为重要补充。同时，鉴于群体性不明原因疾病的监测路径仍然是以疾病诊断为基础，导致在新型传染病的监测上敏感度仍有待提高。据此，本文提出应常规开展症状监测这一监测路径。此外，本文在加强漏报检查与完善漏报责任，以及在如何采取网络直报系统、非正式渠道的疫情报告等手段防范隐瞒、缓报、谎报等漏报情形提出了针对性意见，以盼用法治之盾御新型传染病危害之矛。

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