潘慧斌 郑丛华｜重获新生：自然人执行不能案件的出路与利益衡平——以构建个人破产制度为思路

潘慧斌 郑丛华

温岭市人民法院法官助理

要目

一、边界确定：执行不能的研究重点二、依法退出是执行不能的现实图景与客观属性之必然三、构建个人破产制度的必要性与可行性四、域外借鉴构建个人破产制度的路径设计结语

从主体维度看构建个人破产制度是市场经济有序健康发展的需要是法院化解执行积案实现司法公正帕累托最优的需要，是债务人重获新生与债权人公平受偿之间利益衡平的需要。从制度维度看个人破产制度有弥补现有参与分配制度局限的构建必要性又有相关配套制度成熟带来的构建可行性。本文通过这两维度分析，得出构建个人破产制度是实现自然人执行不能案件退出与多方利益衡平的一种极好的思路。本文明确了个人破产制度的适用主体、简易程序的优先适用、移送破产前的严格审查，并从免责制度的规范、失权与限制消费制度的制定、恶意逃债的监督、免责撤销权、刑事追责几个方面重点构建了滥用个人破产制度恶意逃债的规制制度。

2019年2月27日，最高人民法院发布了《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见暨人民法院第五个五年改革纲要（2019-2023）》，首次提出“研究推动建立个人破产制度”。个人破产制度是国家破产法律制度中一个不可或缺且非常重要的组成部分。我国的企业破产法于2006年出台，却未同时推出个人破产法，也因此一直被法学界戏称为“半部破产法”。深刻分析当下形势，全国法院每年新收执行案件超过500万件，仍是高峰值，遏制增量、削减存量尚且面临诸多难啃的硬骨头，而客观执行不能的案件又占据相当大的比重。大量的自然人执行不能案件的积压，又缺少退出机制，既阻断债务人的重新发展，又影响债权人利益的公平实现，更制约社会经济秩序的稳定发展，推动构建个人破产制度的呼声越来越高。

一、边界确定：执行不能的研究重点

执行不能的具体含义，是指案件在执行过程中，人民法院穷尽财产调查措施及相应的强制执行措施后，确无被执行人财产可供执行。作为执行不能的实质标准，确无被执行人财产可供执行有三种情况，一是人民法院没有发现被执行人有可供执行的财产，二是被执行人虽拥有财产但不具备执行条件，比如某些地区的集体土地无法处置，三是被执行人虽有一定财产但生活处于最低保障阶段而无履行债务能力。执行不能程序上要求人民法院穷尽强制执行措施、财产调查措施和执行制裁措施之后依然无法实现生效法律文书确认的申请执行人权益。本文所研究的自然人执行不能，属于客观上无可执行财产的一种客观执行状态。

执行不能以被执行人的种类不同而分为自然人执行不能与组织执行不能。常见的组织执行不能如企业可以通过执转破进入破产程序经破产和解、重整或者清算实现债务的足额清偿而执行完毕或者不足清偿的按比例清偿并注销从而实现执行案件的彻底性终结。组织的执行不能最终是可以画上句号的即使这个句号不完美。但是，自然人执行不能以终结本次执行的方式结案，这种结案是暂时性的，不具有案件结案的彻底性，待发现被执行人财产便会立刻恢复执行。正是当前的自然人执行不能案件存在无法彻底终结的局限，尤其显得具有研究意义。是故，本文的研究对象限定于自然人作为被执行人的执行案件的执行不能。

二、依法退出是执行不能的现实图景与客观属性之必然

实证检视：自然人执行不能的形势严峻

以Z省W市法院2017年至2019年自然人为被执行人的执行案件的结案情况来看（详见图1），第一，以终结本次执行方式结案的案件比重过大。2017年至2019年的占比分别为79%、71%、68%。可见执行难的形势严峻，执行不能的情况显著。第二，以终结本次执行方式结案的执行案件，通过后期执行恢复完毕的很少。2017年至2019年终本后恢复执行完毕的案件分别占总案件的10%、4%、3%，而终本后未恢复执行完毕的案件占比分别为69%、67%、65%。这说明自然人为执行人的案件在短时期彻底执行完毕困难很大，绝大多数属于长期执行不能的案件，也反映了执行不能的积案比较严重。那么，寻找到有效的自然人执行不能案件的出路迫在眉睫。

图1 Z省W市法院2017-2019年自然人执行案件结案情况

客观特性：执行不能唯有退出执行

执行不能区别于执行难，其具有明显的客观性。执行不能的案件处于一种客观执行状态，要么被执行人客观上无任何财产，要么查控被执行人客观上无任何财产，要么查控财产被处置后无财产可供执行，要么虽有财产但受客观他因阻断而无法执行。进一步理解，首先，被执行人的财产状况或履行能力在案件执行时是相对固定的客观事实。其次，客观事实须有主观认识。上述几种执行不能客观状态均表现为法院采取足以令人信服的财产查控和强制执行措施后仍无法发现有可供执行的财产。在此认识的基础上可以看到，对于执行不能案件，“法院继续穷尽一切执行措施没有任何实际效果，不能归责于执行工作不力，不是真正意义上的‘执行难’，应通过完善相应的法律制度或社会保障制度予以解决。比如，建立破产制度来消化无财产可供执行的案件；对涉民生的无财产可供执行案件，通过司法救助制度来消化。”简而言之，执行不能的客观性要求我们必须去寻找执行不能案件的退出道路。特别在目前我国司法资源承载能力有限的现实状况下，通过某种正当的制度设计使案件最终完全退出执行，显得极具现实意义。而执行救助机制在客观上囿于救助资源有限性，所以，以构建个人破产制度为思路的执行不能退出机制作为自然人执行不能案件的出路与利益衡平的重头戏，值得重点探索。

三、构建个人破产制度的必要性与可行性

构建个人破产制度是自然人执行不能案件退出与多方利益衡平的一种极好的思路。2018年10月24日，时任最高人民法院院长周强在第十三届全国人大常委会第六次会议上作人民法院解决“执行难”工作情况的报告时建议，推动建立个人破产制度，畅通“执行不能”案件依法退出路径。

主体维度

1.市场经济有序发展与社会治理现代化的需要

时过境迁，我们现处的时代是大众创业、万众创新的时代，从事商品交易或提供服务行为以谋利的商个人愈来愈多，自然人对商事活动的参与也越来越深入。“人的普遍商化使得商事主体与一般法律主体相融合，无法将‘商人’与民法规定的公民和法人相区别”。当前，个人破产制度的缺失极大制约了市场经济体制高质量建设和市场经济主体规范性退出。允许自然人在生产经营失败之后保留最基本的自由财产进入破产程序，无疑是个体经济、私营经济有序健康发展的有力保障。我国个人信用体系比较完善，配套的管理措施较为严密，具备了较为完善的社会治理基础，为个人破产制度的推动奠定了基石。此外，构建个人破产制度又是进一步提升社会治理现代化的重要一环，也是司法工作融入、推动社会治理现代化的需要。

2.法院执行积案化解与司法公正帕累托最优的需要

执转破制度的有效实施，有效消化了一部分执行积案。但囿于企业破产法适用对象仅限企业法人，执转破制度无法适用自然人执行案件。然而，从Z省W市法院执行信息系统中的数据来看，执行案件中至少70%是自然人作为被执行人。并且，上文关于Z省W市法院2017年至2019年自然人执行案件的结案情况统计数据已经表明了自然人执行不能的严峻形势。可见，自然人作为被执行人的执行积案的严重问题已经凸显。所以，构建个人破产制度填补“半部破产法”的空白，不管是从横向维度上化解执行积案的角度看，还是从纵向维度上建立缓解执行积案的长效机制来看，均是推动自然人执行不能案件“清库存”的强有力举措。

构建个人破产制度能让执行工作实现帕累托最优。首先要正确定位执行工作，“司法没有自身的利益，它的全部价值在于在司法权的行使中最大限度地把写在纸上的法律实实在在地转化成为现实中‘看得见、摸得着’的鲜活的公平正义，真正让全体社会成员共享法治的公平与正义。”投入较小的司法成本获得最大的司法收益是司法工作在经济学上的永恒追求。实际上，相当部分的执行不能案件，耗费大量执行资源却收效甚微，应当适时退出执行程序交由规范的破产程序解决。只有对有限的司法资源进行最合理地配置，才能够实现司法公正的帕累托最优。此外，从Z省W市法院执行信息系统中的数据来看，同一个被执行人涉及3个以上执行案件的案件数占案件总数的比重至少有35%。这些案件的被执行人大多已是破产状态，如此类案件不能转入破产程序，将导致大量“抽屉案”产生。解决执行难，不仅是执行工作力度的强化过程，更应是执行不能案件的清理过程，执行不能案件的久拖不绝无疑会损害司法公信力。

3.债务人重获新生与债权人权益保障的需要

对债务人而言，需要一种解除债务枷锁和保障生存发展权的制度。英国法学家费奥娜指出：“很多破产者应当受到关注复苏胜过关注惩罚的仁慈对待，法律及法律程序应当反映出这一点。”在现代化法治国家，“诚实而不幸”的债务人应当受到法律的保护与拯救。沉重的债务枷锁所带来的婚姻家庭破碎、非法暴力讨债袭扰等已经严重影响了债务人及其亲属生存发展权的基本保障，至于奢望东山再起更是不切实际。个人破产制度，作为一种社会容错机制的体现，能够将“诚实而不幸”的债务人从无休止的债务清偿中拯救出来，在保障生存发展权的基础上让其重获新生。

对债权人而言，需要一种利益平等保护和债权最佳清偿的制度。第一，个人破产制度能充分保障全体债权人申报债权的权利，主要体现在破产受托人会通过公告、电话等主动联系，通知广大债权人申报债权，还利于拓展可供破产分配的财产范围，有效甄别虚假债权债务，达到全面高效、公平有力保障债权的目的。第二，债务人在沉重的债务压力下，无法获得重新上阵的机会。破罐破摔思想的蔓延导致债务人丧失了偿还债务的积极性，执行不能成为永久性的执行不能，严重影响了债权人的利益。通过破产程序中的免责制度能让债务人在一定程度上获得债务豁免，使得债务人保持还债积极性，使债权人的受偿比例最大化。第三，有助于提升债权人风险意识和自我保护意识。“执行不能的退出机制会使债权因缺乏公权力救济而无法实现，但执行案件的客观不能不因公权力干预而改变，势必会使债权人在民事活动中提高警惕、防范风险。”

制度维度

1.弥补参与分配制度的不足

当前，在执行程序中，对多个债权人利益平等保障的主要制度就是参与分配制度，而现有的参与分配制度局限性已无法满足客观需要。个人破产制度可以弥补这种局限：（1）参与分配制度主要体现为已取得执行依据的债权人按比例受偿，是保障有限范围内的公平，个人破产制度是保障经债权申报程序后的全体债权人的公平受偿。（2）参与分配制度无法撤销财产危险期间的个别清偿”非正常低价出售”“对没有财产担保的债务提供财产担保”等欺诈、偏袒性清偿行为形成的债权，而这些行为损害了其他债权人的利益。个人破产制度可以通过破产撤销权对债务人在破产程序开始前的法定期间内（通常是6个月）所为的侵害债权人利益的行为，申请法院否认其效力并予以撤销。（3）参与分配制度无法拯救债务人，而个人破产制度让债务人拥有重新起步的机会。个人破产制度尊重人类的基本生存权利，体现了现代法律的文明和人性关怀，具有独特的制度优越性。对于诚信的债务人，破产后可以通过个人破产的免责机能免除其部分债务，债务人的自由财产即保障最低生活需求的财产可以受到保护，还可通过破产和解或重整恢复生产经营的能力，从而重获新生。

2.相关配套制度已较成熟

总体来看，制定个人破产法的配套条件已经比较成熟了。一方面，我国社会信用体系和社会保障制度已经初步形成。截至2018年8月末，央行征信系统的数据库累计收录信贷信息33亿多条，我国已经建立起约9.7亿人自然人统一信用档案的信息基础数据库。1982年开始建设的我国社会保障体系，历经30多年的完善，在社会保障的力度、类型及覆盖范围等方面都已有所建树。其他相关的配套制度也在逐步健全，比如法院建立了“黑名单”制度、限制高消费制度等一系列限制失信被执行人的制度，再比如不动产登记已经实现全国联网，其他个人财产的登记制度也已较为完备。另一方面，构建个人破产制度与完善配套制度应当同时推进，不能等到配套制度完善了再启动建立个人破产制度。

四、域外借鉴构建个人破产制度的路径设计

个人破产区别于企业破产的几点制度构建

1.明确个人破产制度的适用主体

目前国际上的个人破产立法主体模式有三种。商个人破产模式以法国、意大利为代表，仅承认按照法定程序取得商事能力、独立从事营业性商行为、依法承担商法权利和义务的自然人具有破产能力，但否认消费者的破产能力。消费者破产模式以丹麦、荷兰为代表，只承认基于非营利性行为所负债务的消费者具有破产能力。一般个人破产模式以德国、英国为代表，认为商个人和消费者均可破产。

我国的个人破产制度宜采取一般个人破产主义。第一，人的普遍商化使社会个人的商属性界限比较模糊，无法精准区分商个人与消费者。比如民间借贷的借款既用于生产经营又用于生活消费很常见，实际上做到准确区分的调查取证难度很大。第二，现代破产法的拯救机能应当具有主体宽泛性，契合法之平等价值。只要债权人愿意，商个人和消费者可以被拯救。至于主体宽泛所带来的恶意逃债可能性增加，可通过预防惩戒制度来规制，毋庸担忧。第三，一般破产主义符合世界潮流，域外实践经验又丰富，在此基础上的一步到位立法符合立法先进性的目标。

2.简易程序的优先适用

个人破产制度一旦设立，大量符合执转破的案件增长预期要求法院必须寻找一条经济便捷的方式处理个人破产案件。一般来说，相较于企业破产程序冗长复杂、消耗资源之大，个人破产中的债务人财产规模小、债权人数量少、债权债务关系简单明确，这为简易程序的设计与适用提供了可能。个人破产的简易程序优先适用“可以保护债权人的利益，避免从破产财团中划出过多的破产费用和节省国家为个人破产付出的成本”。德国破产法有关个人破产程序简化的规定值得借鉴。例如“以书面方式进行不开庭审理；只有审查期日而无报告期日；以破产财产监管受托人取代破产管理人；依破产财产监管受托人申请，法院可裁定不变现债务人的全部或部分财产，而由债务人在期限内向债权人支付同等的价款”。

笔者对我国个人破产简易程序的设计有以下几点建议：（1）设立破产受托人，区别于企业破产法设立破产管理人，破产受托人的设置要简单灵活，职责也要简化。不同于企业破产管理人，不要求由律师事务所、会计师事务所等专业机构组成，也不要求需先提交竞选方案且经法院筛选后摇号选定。法院可以视具体情况直接裁定确认合适个人（如法官助理、会计师）担任受托人。（2）支持书面认可取代债权人会议。允许债务调整协议的书面认可，区别于企业破产法必须召开债权人会议。破产期间，简单事项允许由受托人直接解决，重要事项允许由债权人书面表决。（3）简化个人破产的财产调查。通过确立以债务人申报为主、受托人调查为辅的模式，缩短调查时间、减少调查成本，也符合受托人职责简化的要求。要求债务人申请破产时必须向法院提交申请日前2年内涵盖全部有重要影响的个人支出收入的财务报告。虽说要优先适用简易程序，但当个人破产案件债权数额大、债权人人数多、债权债务关系复杂时，也应当然采用一般破产程序。

3.移送破产前的严格审查

只有满足特定条件，法院才可移送破产审查。这种条件既包括作为破产原因的实体标准，又应包括基于我国现实条件下的相应程序要件。第一，参照破产立法例，个人破产的实体标准是，不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力。第二，程序要件是，以终结本次执行且持续2年作为依职权移送破产的前置程序。终结本次执行后的2年内，法院应继续查询被执行人财产，申请执行人应持续追踪并提供被执行人财产线索，被执行人应定期向法院报告财产，若始终未发现被执行人有财产，则法院可移送破产审查。

规制滥用个人破产制度恶意逃债的制度构建

有不少人担心个人破产法会被恶意利用成为债务人逃避债务的“保护伞”。诚然，风险是存在的，但也不能因噎废食，一直搁置个人破产制度的立法。只要逐步健全个人破产制度，利用个人破产恶意逃避债务的“漏洞”就能被及时堵上。

1.免责制度的具体规范

破产免责是法律赋予债务人的一种特殊利益，是以损害债权人部分债权为基础的双方利益衡平。域外立法均对破产免责给予了限制，若不加以限制，则对债权人严重不公。

（1）明确一般债务可免责性

个人破产制度应具有拯救和康复意义的免责制度。自然人破产制度可以明确偿还部分债务为免责的条件。通过制定债务调整方案或者清偿方案的形式，经债权人多数同意，债务人在一定时间内对部分债务偿还完毕就可以获得剩余债务的全部免责。

（2）明确免责的严格审查许可

首先，可参考德国实行的典型个人破产许可免责主义。德国明文规定只有债务人申请并经法院审查后，债务人才得就剩余债务免责。许可免责主义的优点在于，由法院严格审查债务人是否符合免责条件，能有效防止通过虚假破产损害债权人利益的情形发生。其次，我国社会信用体系尚有诸多待完善之处，需要减少人们对债务人通过虚假破产逃避债务的隐忧。因此，我国应以许可免责主义作为立法模式，明确债务人财产经破产程序分配完毕后，就剩余未清偿债务并不享有当然获得免予清偿资格，其必须在满足一定条件后向法院申请，由法院严格审查认定。具体到审查操作层面，要重点审查债务人是否是诚实破产人，是否具有虚假破产情形，是否因实施了欺诈行为或其他不当行为致使到期债务无法清偿。

（3）明确特殊债务的不予免责

个人破产法拯救的对象是诚实的债务人，免责是对诚实债务人的褒奖。各国考虑到人道主义、人身专属性等因素，立法时将某些特殊情形排除在免责范围之外。建议立法时对不可免责的特定类型债务进行详细明确规定，具体归结起来有以下几点：第一，人身损害赔偿金不可免责。人身专属性赔偿的价值属性远高于一般债务。第二，应承担的赡养、抚养费用不可免责。作为生活依靠的费用被免除，违背社会基本道德。第三，盗窃、诈骗等犯罪导致的民事赔偿不可免责。不能违背国家打击犯罪的原则。第四，奢侈浪费、赌博、投机行为导致负债的不应免责。免责不是让债权人为债务人恣意浪费等严重过错买单。第五，债务人支付严重不足。允许债务人清偿债务过少就可免责，则会过度损害债权人权益。

（4）债务调整计划以延期还款为核心

从域外个人破产立法的经验与教训来看，不免责主义的立法无助于个人破产制度的应用，而围绕债务调整计划的有限免责主义才是当代法治社会的理性选择。个人破产制度对债务人的拯救，要侧重于债务调整计划的延期还款，而不是轻易免除债务。因为，债务调整计划若以债务免除为核心，必定招致债权人的不满。而以延期还款为核心能使债权得到较大实现，会更容易被债权人接受，从而推动个人破产的顺利开展。

2.失权与限制消费制度的制定

失权制度和限制消费制度设立的目的，既是教育惩戒债务人，又是保护债权人利益，有助于避免个人破产的流产。失权是对针对自然人破产人的一种惩罚，表现为特定期间内对其各种公私法权利和资格的限制，但具有可恢复性。我国在构建个人破产制度时，可参考《最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》，并适当借鉴域外经验，建立合理的失权和限制消费的约束制度，要加宽限制范围、加长限制时间。建议规定债务人在破产期间内，下列消费行为和从业资格受到限制：第一，不准使用奢侈品牌或者同类中较高价物件；第二，不能购置不动产或新建、扩建、高档装修房屋；第三，不准在星级以上宾馆、夜总会等场所高消费；第四，不得旅行、度假；第五，交代清楚资产或负债后方可自由出省外，事前将行程、住处及联络方法通知破产受托人，须指定日期内返回省内；第六，不得参与招投标活动；第七，不能出任特定人士，如党代表、公职人员、会计师、律师、合伙企业的合伙人、公司的董事及监事等。

3.恶意逃债的监督、免责撤销权、刑事追责

（1）强化监督

依照个人破产制度的相关要求，作为自然人的债务人，因无力清偿到期债务被宣告破产后，其在一段时间内必须接受破产受托人、债权人、法院以及其他社会主体的监督。比如破产受托人要不定期到家中视察，重点关注家中是否有较高价值的物件等。在监督期限之内，不准有奢侈的生活，法律只保障破产者最低生活标准和基本工作的延续以及一些个人的专属物品。法院要公告破产人名单，让破产人接受全社会监督。包括债权人在内的任何个人和单位发现破产人有违反个人破产法规定的行为的，均有权向法院、破产受托人举报。比如公安机关可以通过人脸识别系统、身份证使用预警系统对破产人入住高档酒店、景点旅游情况进行监督并及时向法院反馈。法院还要定期从生活状况、经营行为、对外债权债务等方面审查其是否存在恶意逃债相关行为。

（2）免责撤销

免责撤销权是指债权人发现已取得破产免责的债务人有不能免责情形，在法定时间内，享有向人民法院请求撤销对债务人免责的权利。之所以赋予债权人免责撤销权，是因为免责是一项特许利益，是损害债权人部分债权为债务人提供东山再起的机会，放任债务人免责会严重有失公平，还会使其心存侥幸。免责撤销的后果是债务人复原其原来债务，当然要扣除已实际履行的那部分。全部债权人均有权向债务人求偿当初免责的债务，除非其自愿放弃求偿权利。此外，应当对出现免责撤销的债务人给予额外惩戒，比如罚款或者追究刑事责任。免责撤销分两种情形：一种是债务人在破产时被发现有不可免责的情形，则法院应裁定其不可免责，并撤销原来的破产裁定继续执行原裁判；另一种是破产时未被发现，比如债务人隐瞒财产难以及时被发现，但破产程序结束后发现有不可免责的情形的，债权人向法院申请撤销对债务人的免责认定。但是债权人的免责撤销权不可能无限期地存在。时间越长，债权人找到债务人隐瞒财产的证据就越不可能。所以，各国一般规定为1年。建议规定债务人在破产期间内出现包括但不限于以下情形的可适用免责撤销：第一，隐匿、转移财产的；第二，违反失权制度和限制消费的；第三，对其财产状况作出虚假报告以及作出不当清偿的；第四，不配合破产进行，情节严重的；第五，有欺诈犯罪行为或其他不诚信记录的。

（3）刑事追责

对恶意利用个人破产制度规避债务的被执行人，性质严重、行为恶劣的，可以按照刑法的有关规定，以拒不执行判决、裁定罪依法严厉追究其刑事责任。同时，对于妨碍审判秩序或者严重损害他人合法权益的，以相应的虚假诉讼罪等罪名追究其刑事责任。

结语

制度无法改变人性，只有充分尊重人性，使私人成为制度的合作者和利用者，才能统合国家和个人的能力和资源，更有效地促成秩序的形成。解决执行难，需要跳出执行看执行，仅从执行内部寻找出路的探索会进入死胡同。司法资源承载力有限，自然人执行不能案件数暴涨，终局性退出机制缺失，使法院近乎成为只吃不吐的“貔貅”。构建个人破产制度能消解大量自然人执行不能案件，既能赐予债务人的重获新生，又能保障债权人的公平受偿，更能完善市场经济体制的有序发展，于国于民都是利好。当然，要破除个人破产制度有效落实的最后一道藩篱，离不开工作合力。要形成党委领导、政法委协调、人大监督、政府支持、法院主办、部门配合、社会参与的综合治理工作新格局，推动个人破产机制高效运转，助力社会治理现代化，稳定社会经济秩序。

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