张琴｜区域协同立法的宪法检视
华东政法大学法律学院宪法与行政法专业硕士生
要目
一、问题的提出二、区域协同立法的宪法检视三、区域协同立法的未来发展区域协同立法是地方立法机关立足解决跨区域性问题，在各自立法权限和立法程序中相互对接，分别立法的行为方式。从宪法角度对区域协同立法实践样态予以检视：协同立法存在的现实必要性符合宪法指导思想之科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想的指示精神和内容；区域协同立法的实施依据是对中国共产党关于区域建设的领导意志转化和落实；协同立法的工作方式符合中央统一领导-地方主动性的逻辑关系，属于宪法所规定的调整中央与地方关系基本原则的范畴。但因宪法规范针对区域协同立法规定上的抽象性和概括性，未来需继续完善相关配套设施，细化协同实施细则、完善区域协同立法机制链条，以保证区域协同立法始终在宪法和法律的轨道上运行。
一、问题的提出
在国家经济社会发展规划和区域发展战略的指引下，以经济建设为中心，跨区域事务合作与发展全面开花。其中，作为经济和社会发展重要基础的立法工作，为了适应新形势，解决跨区域性问题和保障合作成果，各地方的立法主体主动创新，开展区域协同立法实践。从京津冀、长三角到成渝经济圈，再到福建省内的厦门、漳州、泉州、龙岩市四市立法协同，不难发现，无论是省际之间，还是地市之间，伴随着跨区域性问题的涌现，区域协同立法实践的数量和形式也在不断增多。
这一立法领域的新生事物，具有跨行政区划和立法合作两个典型的实践特征。因此，应当从空间范围的界定和实践方式的识别两个方面对其概念和范畴予以把握。首先，关于空间范围的界定，关于“区域”一词，从语义上看，现代汉语词典中给出的解释是地区、范围，而从该解释中并不能直观知晓“区域”的具体所指，区域作为一个空间范围上的概念，在不同语境下被讨论时才能被具体化为特定的空间范围。其次，关于此项立法活动实践方式的识别，“协同”一词最早来源于古希腊语，从我国汉语角度对其进行解析，其实质属于复合词，可拆分成“协”与“同”两个字来分别进行理解。《说文解字》中提到“协，众之同和也。同，合会也”，也正是对此种拆解方式予以肯定。“协”表示合众人之力，而“同”则表达共同、一致的含义，因此，协同是指两个或两个以上的主体协商配合，共同完成一项任务或达成某一目的其实质包含了从行为到追求结果的两个阶段。综上，本文从上述区域和协同的基本意蕴出发，认为区域协同立法是指两个或两个以上的地方立法主体，基于解决跨区域性问题，围绕调整特定的法律关系，在各自立法权限和立法程序中相互对接，分别立法的行为方式。
目前，通过对区域协同立法活动进行梳理，根据区域范围的不同，可将协同立法大致分为两类。一类是省级立法主体之间的协同，例如东三省（黑吉辽）、京津冀、长三角（沪苏浙皖）、川渝地区等；另一类是一省内部拥有立法权的地市级之间的协同，例如湖南省邵阳、娄底、益阳开展的资江保护协同立法活动；福建省龙岩、泉州、漳州、厦门四市针对九龙江领域生态环境保护开展协同立法活动等。笔者通过在中国政府网、中国人大网、国家发展和改革委员会网以及各省市政府网站、人大网站的检索，共整理出全国范围内共8个不同区域的协同立法活动，并分别从协同主体、协同依据、协同平台和立法事项四个方面对其具体情况进行了分门别类的整理和归纳，具体情况如下表1所示。
从实践层面来看，区域协同立法主要呈现出以下基本特征：
当前我国区域协同立法推进的主要依据是中央层面的规划纲要以及对立法工作做出具体安排的规范性文件。针对各区域出台的规划纲要的内容虽然未直接对区域协同立法的工作开展做出具体的指示，但因立法工作具有对经济、社会发展基础性和保障性作用这一本质属性，其围绕特定区域未来建设方向和实施重点的要求，其实质上间接点明了区域协同立法的工作重点，确立了以促进经济建设为中心，保障区域协调发展战略推进的基本立法精神，立足于解决跨区域性问题，实践新发展理念的基本原则。同时也为具体的规范文件的制定确立了指导思想。
围绕协同事项、方式、程序等方面做出具体安排的规范性文件，成为区域协同立法活动的主导性依据，直接作为相关立法工作开展的准绳。应当注意到的是，无论是实施细则，还是工作协议，均是在协同座谈会上由各地方共同讨论通过的，即仅针对自愿接受该规范性文件内容的主体予以遵守，其规范效力的实施范围是有限的。
各地方人大及其常委在协同立法中发挥主导作用。根据我国立法法第72条和第82条的规定，地方立法主体中，省级人大及其常委会、设区的市的人大及其常委会享有制定地方性法规的权力；省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府享有制定地方政府规章的权力。而回归到此次协同立法活动中，立足于为区域协调发展战略提供法律保障的出发点，在立法主体上实现了各区域的人大及其常委会的联动，将协同立法成果的法律位阶定位于地方性法规，这是对中央层面要求地方人大在区域协同立法中发挥主导作用的积极响应。
同时，这里需就东三省的特殊情况予以特别说明，其最开始的协同立法主体是由政府所主导的，每年年底由各方轮流召开三省法制办主任联席会议，研究确定立法协作项目和论证项目。在之后协同立法发展的过程中，东三省区域也在寻求人大层面的协同立法，以期提高协同立法成果的影响效用，更好促进区域之间的协作发展。总之，目前的区域协同立法形成了地方人大全面主导协同立法的局面。
从京津冀的《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》《水污染防治条例》到长三角地区的《大气污染防治条例》，再到川渝地区的《优化营商环境条例》、嘉陵江水域生态环境保护协同立法计划，各区域开展的协同立法项目涉及领域众多，涵盖了经济建设、基础设施、生态环境等多个方面，但综合看来，均具有跨行政区划的特点，在发展和治理上需要涉及到多个行政区划，表现为区域性问题。
一方面，因为环境因素跨区域的流动性，在大气、水域等方面本身就必然涉及多个行政区划，需要联合起来才能达到治理根本的目的。同时，伴随着社会、经济流动性要素加快循环，行政区划之间的联系网络呈现深度融合的趋势，尤其是进入2020年，因受到国内和国际局势的影响，在同年7月展开的中共中央政治局会议上指出当前的经济形式仍然复杂严峻，必须从持久战的角度加以认识，加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，其构建方法之一即为培育区域发展新增长极和动力源。因此，跨区域性问题的出现和增长对协同机制的构建提出了需求。另一方面，政府之间的合作而非政府间竞争成为协同立法提供了重要的动力机制。各地方从原来相对独立式发展到主动融入区域互动建设规划中，不仅是中央层面统一推进引领的结果，同时也是各地方主动求变、应对需求的体现。各地方从被动到主动状态的转变，从本质上加快了地方横向之间的交流与协作，更加积极、正面去回应和解决跨区域性问题。
重新整合各区域协同立法过程可知，京津冀协同立法工作定位是立法工作协同，长三角地区的人大同样也强调“地方立法工作协同”，不难发现，各区域协同立法过程呈现出一个普遍性的特点，即共同协商与分别立法相配合。在前述对“协同”一词的解析中，其含有合众人之力以达到共同目标之意，笔者将其理解为其实际涵括了两个阶段，先有协商的过程，后为达到一个一致的结果。将目前的区域协同立法过程剖开来看，当前的协同是在立法事项、法规内容、立法节奏上的协商和交流。从上述过程可以发现，目前的区域协同存在于工作方式上的协同，而这一方式所涵盖的范围主要是围绕区域协同立法事项的确定以及内容如何进行规制，除此之外，地方立法主体依旧是在各自的立法权限和立法程序中来完成对特定事项调整规则予以规范化和法律化。因此，“协同”一词中的“同”，目前在区域协同立法实践中能够得以体现的是调整内容上的一致与统一。正如有学者所指出的，当前我国的区域协同立法实践并未形成新的立法体制以及新的联合立法主体。
以上即是对区域协同立法这一创新立法实践的初步解读和认识，结合习近平总书记所强调的“凡属重大改革都要于法有据”，面对这一立法领域的创新活动，我们不得不思考其存在的合理性是什么？各地方横向立法协同是否符合我国法律的规定？在当前我国宪法框架下该项立法创新活动有否具有发展空间，如果有，这一空间的边界何在？围绕上述区域协同立法仍未解决的基础理论问题，有必要结合宪法规范的内容对其予以考察，进一步论证其宪法基础，补充目前关于区域协同立法理论研究的缺陷，最后进入认识指导实践的阶段，对区域协同立法未来发展提供初步的设计方案。
二、区域协同立法的宪法检视
区域协同立法现实必要性，可以从外部环境需求和内部机制特征两个维度来予以把握。首先是外部环境需求，以新近活跃的成渝地区为例，2011年《成渝经济区区域规划》的出台将重庆市31个区县和四川省的15个市紧密联系在一起，经济、社会建设领域的合作全面开花，而正是在多项合作工程中的推进过程中，两省市在有关问题的法律规定上出现的偏差成为合作推进的重要障碍，这一现实问题直接促就了《关于协同助力成渝地区双城经济圈建设的合作协议》的产生，两地人大开始探索协同立法活动，在法规制定、清理以及立法后评估等阶段逐渐达成共识，要求尽量做到同频共振。其次是协同立法内部机制特征。相较于传统的地方活动，区域协同立法在其实施的过程中更加强调地方立法主体的横向关系发展，并试图通过实际的立法行动建立起地方之间的联系，打破了以往仅局限于本行政区域内部建设情况的格局，这是二者最为不同的特征所在，也是协同立法能够在地方不断加强合作的潮流中，直面现实横向立法需求所应运而生的重要内生动因，因此成为立法领域不可或缺的重要创新措施。
基于区域协同立法的必要性的分析，2018年宪法修正案序言部分第七段内容指出为了完成社会主义现代化建设的根本任务，要继续在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想指引下前进。其中科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想作为2018年宪法修正案中的新增内容，其入宪的契机正值改革开放四十周年承前启后的时期，是总结改革开放的伟大成就和宝贵经验，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦不懈奋斗的关键时期。新的指导思想入宪代表的是从宪法层面确认了我国经济建设、社会发展已经进入新的阶段的判断，因此，从宪法指导思想出发，解读其本质内涵，确定其所涵括的内容，能够直接判断是否给与了区域协同立法必要性的存在空间。
科学发展观。科学发展观在合适的契机作为指导思想被纳入宪法序言中，成为宪法指导思想，其承载的丰富内涵是重要的内生动力。其中，科学发展观的根本方法是统筹兼顾，具体表现为统筹城乡发展、区域发展、经济与社会发展、人与自然和谐发展五大关系，这一要求不仅是对历史实践的认识，更是基于对社会发展规律的前瞻性判断，由此所释放出的信号是宪法层面上对社会主义现代化建设中区域发展、协调发展趋势的认识和肯定，从宪法角度对国家区域战略实施给予了直接保障。区域协同立法作为法治建设的创新举措，在区域发展中发挥着引领和保障的重要作用，是区域发展战略内容中所不可或缺的一部分，因此，区域协同立法的存在和实施是对科学发展观思想内容的转化和落实，进而可得出的结论是：区域协同立法在宪法指导思想之科学发展观下具有存在和发展的理论基础。
习近平新时代中国特色社会主义思想。习近平新时代中国特色社会主义思想涵盖了改革发展进程中的多个领域，结合理论与实践对新时代背景下发展中国特色社会主义做出了全面性的布局。其中，习近平新时代中国特色社会主义思想组成内容之一是“坚持新发展理念”，即“发展是解决我国一切问题的基础和关键，发展必须是科学发展，必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”，该项具体内容中所强调的协调发展理念具有重要的参考价值，协调发展理念的提出，正面回应了现实中存在的问题，要求始终坚持中国特色社会主义事业总体布局，重点推动区域协调发展，不断增强我国社会建设的整体性和协调性。正是在这一指导思想推动下，“一带一路”建设、长江经济带建设、京津冀协同发展战略规划、长三角协同发展战略规划等相继确立，共同组成了改革开放新格局。由此可以看出，协调发展理念强调地方之间的合作与交流，支持发展特征相近的各地方在经济、社会等各方面建设过程中充分配合多方，以求共赢发展。这是对区域协同立法实践由来的更本源性追溯，区域协调发展战略是区域协同立法出现的直接助推器，而新发展理念则是在宏观层面上为区域合作与发展擘画了更为全面、更具整体性的发展蓝图。
习近平新时代中国特色社会主义思想组成内容之二是“习近平法治思想”，习近平总书记围绕全面依法治国的工作布局做出了深刻的阐述，其核心要义可具化为“十三个坚持”，其中之一为“坚持依法治国依法执政依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府法治社会一体建设”，这既是全面依法治国的工作布局，也是法治中国建设的核心要义。由此，“共同推进，一体建设”内涵和外延的把握对于判断该项论断下的法治建设空间具有重要意义。共同推进、一体建设从表层含义来看，其强调的是法治建设中各个主体所建设的相关内容能够具备系统性和协同性，在社会关系的调整和社会问题的解决上能够保证相关要素的之间的配合与辅助，从而打破原有的法治建设中“各自为政”的劣性状态，提升社会治理能力。由此可以看出，其实质内涵中包含了协同发展的理念，不论是宏观层面上的国家、社会、政府之间法治建设的配合还是微观层面上具体法治工作的开展其遵循的基本指导思想突出了合作、同步的意识，赋予了协同的发展空间。因此，习近平法治思想作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，同新发展理念一样，为各地方在社会治理中追求横向的上的协同合作提供了可发展空间。
综上所述，在宪法指导思想中，无论是科学发展观，还是习近平新时代中国特色社会主义思想，通过对其内涵的研究与论证，可以得出结论的是：作为具有宪法效力的规范内容，其肯定了区域协同立法存在的必要性，区域协同立法的存在意义与指导思想所指示的协作配合等内涵相契合，进而可以认定宪法序言为区域协同立法提供了存在和发展的理论空间。但同时需要认识到的是科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想作为宏观层面上的指导思想，对于区域协同立法的实施目的予以了肯定，而在具体机制的设计与运行上仅具有概括性的引导，即要求最终的目标是为社会主义现代化建设所服务，其主要发挥的是评价作用，用于衡量区域协同立法运行的整体方向是否合宪，而不具有对实际协同措施进行宪法裁判的效力。
区域协同立法的实施依据主要包括两种形式，一是中国共产党中央委员会（简称中共中央，下同）、国务院印发的区域建设规划纲要，结合各区域的实践情况和发展特征，从经济、生态、文化等多个领域做出了全局性的安排，例如《京津冀协同发展规划纲要》《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》《粤港澳大湾区发展规划纲要》等。二是各地方的协同立法主体立足于建立的协同平台制定的具体实施规则，这一类型的实施依据的出台首先是以前者—区域规划纲要为基准，更加贴合不同区域的实际情况，在平衡各方利益之下就协同立法开展的基本原则、协作重点、协同平台等相关内容做出更具针对性和操作性的设计。例如长三角协同立法过程中出台的《关于深化长三角地区人大工作协作机制的研究》《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》等。
我国宪法第1条第2款规定：“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”其中，“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”是2018年宪法修正案新增内容，此次在宪法总纲中对党的领导予以明确规定，完成了党的领导由政治原则转变为宪法规范的进阶。从外部环境来看，这是对改革开放以来我们党要坚持和发展中国特色社会主义宝贵历史经验的深刻总结，也是我们党领导革命、建设、改革辉煌历史的理论结晶。从宪法自身建设来看，确认和巩固党的领导地位，是完成宪法序言中提出的国家根本任务、建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国和实现中华民族伟大复兴的国家目标的需要，前后所形成的逻辑上的连贯效力使得“党的领导”更具规范性，也使得宪法中的“社会主义”发展具有更加确定性的方向和保障。
对“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”的理解，可以从中国共产党的领导和社会主义本质特征两个维度结合把握。中国共产党作为一个始终代表着最广大人民根本利益的先进政党，是我国社会主义事业建设中指导政府发挥作用，调动各方面积极性，推动社会主义市场经济更好发展的根本保证，其领导地位和核心作用经历了历史的考验。近些年中国共产党领导下的中国在应对自然灾害、公共卫生事件、经济恢复发展等众多挑战中做出的应对举措以及取得成效直观地说明了中国共产党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，其不仅仅是一个执政党，更是能够全面领导国家和社会生活的政党。另外，从社会主义本质特征的角度，社会主义制度是我国的根本制度的规定最早是在1982年宪法中确认的，而2018年宪法修正案的新增内容结合了新的时代特征，对社会主义的内涵进行了更为明确的补充和丰富，这一重要内容的出现和完善，指明了实现社会公正、实现经济上强者与弱者平衡的现实路径，即坚持一个强有力的执政党的领导。而在此之前，对于党的领导是否具备写入宪法规范中的条件时，1982年宪法起草的主要牵头人彭真认为，在党的威信下降，党的领导受到质疑的情况下，不能将党的领导写成一种主张，一种不容置疑的判断式规定，只有在阐述20世纪党领导中国人民所做的几件大事之后，才能寓理于现实，统一思想。时至今日，中国共产党用实际的行动和成就回应了质疑，支撑起了其作为本质特征的基础。综上，该条款充分彰显了现行宪法中“党的领导”在社会主义事业建设中的规范意义，因此，遵循党的领导精神和指示，自觉维护和巩固党的领导地位，成为国家机关、社会组织和公民个人行为开展的宪法指引和评价标准。
着眼于法治建设领域，坚持中国共产党的领导是一切活动开展的起点，党的法治建设思想和精神应该成为立法机关开展立法活动中的指向标。进一步，在区域协同立法实践中，作为协同立法指导依据的区域发展规划其实质是中国共产党在区域发展建设中的意志体现和表达，地方立法机关将政策和指导精神予以转化和实施，开创区域的横向协同立法工作，是对执政党领导地位的巩固和维护，并且是将该宪法条款的内容推进到现实实践中的关键一步。因此，可以得出结论的是：党的领导意志赋予了协同立法的实施思路，区域协同立法实践符合宪法中关于中国特色社会主义最本质条款的规范内涵。
区域协同立法区别于传统地方立法活动的关键点在于地方立法主体在立法过程中打破了行政区划的界限，针对社会的立法需求，从前期的调研到立法项目、立法内容的确定，再到法规的审议节奏，实现了信息上的互通和立法节奏上的同步，成为解决跨区域性问题的重要立法实践。总结来说，区域协同立法活动中，立法主体是各地方的立法机关，主要的协同阶段出现在中期立法内容的讨论上，在基本立法内容成型之后分别由各地方的立法主体通过相应的立法程序完成对法规的出台和公示。这一过程的实质是地方在横向关系上的拓展和创新，实现了由各自独立、相互竞争向合作交流、协同发展状态的转变。
宪法第3条第4款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这一内容被认为是在单一制国家结构形式下处理中央和地方关系的重要条款，中央的统一领导地位是毫无疑问的，但由于该条款对地方角色的定位给出的是抽象性的陈述，无论是实务界还是学术界，讨论和争议最多的即地方的主动性和积极性的发挥界限应如何进行界定。由于把握标准尚未形成统一，导致实践中对于同一地方性事务建设产生截然不同的态度和看法，而这对于地方治理能力和治理效果具有直接的影响，需要予以针对性的讨论和研究。
区域协同立法作为地方立法主体所作的创新和求变，其更加贴合地方主动性的实施范畴。而立足于对区域协同立法的考察，地方主动性的范畴研究应当集中于地方立法权行使的空间问题。地方立法权的限度，受到两个因素的制约和影响，一是我国单一制的国家结构形式，二是协调、统一的法治建设要求。单一制的国家结构形式之下由中央确定其组成部分的权力范围，并通过宪法或立法法予以确认，具体表现为我国宪法规范中对全国人大及其常委会、国务院、地方人大及其常委会、地方政府的职权范围进行了明确规定，可以作为权力划分的主要依据。在此应当认识到的是中央与地方权力的划分其隐含的基础是以各行政区划为独立单位，这是地方立法权行使的基本规则。进一步，地方立法权除了在宪法中所规定的行政区划内行使，在单一制的国家结构形式之下是否有横向联合的可能性？由于宪法规范在这一问题上的概括性、模糊性规定因此我们需要结合相关社会情事来进行具体化理解。
各地方形成联合体共同建设地方事务的实践不在少数，1984年开始发展的西南六省区市七方经济协调会（已停止）到今天的长三角经济协调会，各地方围绕区域经济发展，成立横向经济协调组织，而中央则赋予经济协调会以权力，用于制定与本地区经济相关的经济行政决议。同样，还有为了三峡工程的建设和运营这一类特定的跨区域事业，其所在的湖北省与重庆市产生事实上的联合，结合为特殊的联合体，在中央层面成立了国务院三峡工程建设委员会及其办公室作为横向的议事协调机构。以上实践活动具有两方面的特征，一是各地方围绕某一共同事项事实上形成横向的协调机构；二是协调机构的权力形式来源于中央的授权或者直接由中央进行主导和引领。而后者正是与区域协同立法存在重要区别的关键点所在，前文中已经从宪法序言的指导思想和中国共产党领导的本质特征两个角度对区域协同立法进行了考察，指导思想的内涵肯定了协同立法的现实必要性，中国共产党关于区域建设的意志亦为区域协同立法提供了实施思路，但二者因其规范的抽象性特征，在肯定区域协同立法开展的宪法正当性的同时，未从宪法层面为其进行直接的授权。因此，可以得出结论的是：目前区域协同立法实行的工作方式上的协同符合地方主动性的发展范畴，但是在相关统一法律出台之前，任何立法主体的联合以及新的立法体制的创建超越了地方主动性的实施范畴，是不能被当前的宪法规范所认可的。
三、区域协同立法的未来发展
区域协同立法作为立法领域应运而生的新兴事物，通过宪法角度的检视，其存在的现实必要性得到了宪法指导思想的肯定；实施目的和开展思路是对中国共产党在区域建设上的精神、政策的转化和落实，是对中国共产党领导的维护和巩固；协同工作方式属于地方立法权行使主动性的范畴之内，因此，区域协同立法具有宪法上的基础，其存在和发展遵循了宪法规范的内容。未来，在不形成新的地方联合立法主体，仍然遵循工作方式协同的前提下，使区域协同立法机制与原有的立法机制实现顺利的融合，促进协同立法的运行机制更加成熟，保障协同立法的成果能够得以落实，还应就相关的配套制度进行补充和完善，以促进区域协同立法未来更好发展。
立足于目前区域建设的情况和法律制度建设的条件，对于指导依据的完善，有两条路径可供参考。首先是在目前区域协同立法实践尚未完全成熟，无法律层面统一、具体的实施规则的情况下，可以继续发挥区域发展规划纲要在协同立法中的指导作用。有学者直接指出，从软法的意义上讲，区域发展规划纲要已经超出了一般意义上的国家政策，对立法的间接指导效应是不言而喻的。因此，立足于中共中央、国务院所引发的区域发展规划纲要内容，在未来的发展中，中共中央可以对全国范围内的具备协同发展的区域做出国家层面的设计和规划，同时在具体内容的开展予以更加细化的指导和规定，以促使地方的立法主体在规划纲要的指示更具针对性地开展相关立法实践活动。
其次是及时总结区域协同立法实践状况，根据地方在开展协同立法过程中面临的问题以及相关处理方式和后果进行调研，当地方协同立法实践进行到一个相对成熟的阶段，适时地进行法律层面上有关于区域协同立法专门性规定的讨论，在宪法精神的指引下结合《立法法》已确立的立法体制，尝试以法律的形式对区域协同立法的体制机制做出设计，将立法的目的、原则、事项、程序等以法律规范的形式固定下来，进而为区域建设发展创造更加良好的法治环境。
在区域协同立法实践中，目前主要的协同工作集中于前期的调研协商阶段，而一旦对协同内容确定之后，各地方就回归原来的独立立法状态，进行立法的起草、审议和通过。事中和事后工作上协同举措的缺失，使得协同内容在面对区域经济、社会发展变化或是地方立法主体出现自身的问题时难以按照原来预定的轨道发展，对协同立法成果的落实造成了直接的威胁。因此，区域协同立法中除了前期的调研协商机制外，还应当建立中期的跟进调整机制和后期的法规评估机制，以期形成完整的协同立法机制链。
美国学者托克特·帕森斯曾指出：“解释功能可以说是法律制度的核心功能。”区域协同立法内容出台之后，无论是实施执行还是规范的遵守，都需要立足于对立法内容充分的理解和把握，因此，立法解释机制在辅助明确规范内容含义的同时也有利于区域协同立法内容同社会现实及发展需要之间进行良性互动。
联系区域协同立法的实际情况，由于并不存在统一的联合立法主体，因此立法内容的解释需要由各地方人大常委会和地方政府来确定最终的解释内容。但是，协同立法的内容并不是由单个地方立法主体所确定的，对其内容的解释也应当充分考虑区域内其他地方的实际需求，因此，立法解释机制中同样需要形成协同机制，各地方立法主体在协同交流平台上及时互通立法信息，提出立法解释的请求，同区域立法制定活动相类似，各地方针对立法解释内容进行协调，以确保立法内容得到明确并能适用区域经济、社会发展的需要。
法律冲突是法律实施过程中常见的现象，而在区域协同立法实践中，这一问题可能更为频繁。当以行政区划为单位的独立的地方立法主体开始在区域关系中寻求横向协作，此时立法所面对的空间范围和社会客观因素无疑是增多的。在改革开放新格局建立之后，区域性社会关系的不断变化使得区域协同立法内容同现实发展需要之间的矛盾随之增加。
具体而言，当区域协同立法内容出台之后，首当其冲的是本行政区域内其他对协同立法事项同样进行规定的法律规范之间的矛盾调和。此时，需要借助基本原则和相关的制度规范来为法律适用者在相关联规范之间进行审慎选择。首先是根据效力位阶的高低予以取舍，这也是立法法中对法律的效力等级的判断确立的基本原则，概括来说即上位法优于下位法，上与下的划分标准是立法机关及其权限的大小。在区域协同立法活动中，由于最终立法成果的出台仍旧是独立的地方立法主体，无论是地方人大常委会还是地方政府，可以直观地从立法主体地角度对相关法律规范性文件地效力位阶进行判断。其次是及时的法规清理机制，很多时候法律冲突事件的发生其原因在于新的立法规范内容与已不具有指导意义但未被废止的规范之间出现法律秩序的错乱，直接导致法律适用者在进行规范选择时不知所措。因此，在围绕跨区域性问题已经形成新的区域性立法规范之后，各地方立法主体应当主动、及时对本行政区域内的所涉相关规范内容进行清理，以保障法制统一，更好引领区域性发展。
法规评估，即对立法内容实施之后的效果、存在的问题等进行调查并做出相应的应对措施，这一机制不仅有利于立法者完善立法内容，提升立法质量，而且在推动立法与社会需求的良性互动中具有重要的作用。由区域协同立法实践情况可知，协同内容实施之后的常态化评估机制尚未成为地方立法主体的重点关注领域，因此，结合立法评估的主要价值，在协同立法活动中引入法规评估机制具有实施的必要性。
同立法解释机制类似，基于协同立法内容的跨区域性，对其实施效果的评估也不仅仅是单独一个地方所能全部概括的情况，因此，在法规评估机制中首先也应确立共同评估的协同平台。因目前的协同座谈会或协调会仅是每年召开一次，其时间上无法保障解释或者评估的常态化和稳定化，因此，在未来协同机制建设中应该充分利用地方立法主体的机构力量，打造常态化的协商机制，能够使得立法信息得以及时的反应和沟通。同时，任何跨区域性问题的讨论，地方利益之间的博弈是不可忽视的重要因素，因此，就立法评估过程的具体展开，需要遵循中立性和专业性原则。协同立法中涉及多方立法主体，立法中各地方立足于本行政区域的立场上来判断问题这是无可厚非的，但是协同的特征就必然要求各地方在利益要求上进行取舍，唯有在该协同理念的指引下才能保证协同内容能够得以实践和发展。其次在专业性原则上，立法评估工作必须保证运用专业性的知识来正确评判立法内容在落实过程中的实效，这一工作的落实可以通过地方立法主体与法律专家、高校研究团队的合作来予以实现。
往期精彩回顾
上海市法学会官网
http://www.sls.org.cn