杨秀棋｜中欧航空旅客权益保护立法比较研究——以2017年《航班正常管理规定》为例
华东政法大学国际法学专业硕士生
要目
一、中国关于航空旅客权益保护的新进立法二、《航班正常管理规定》与《欧盟261/2004号条例》的比较与分析三、完善《航班正常管理规定》的建议与设想随着我国民航业的迅速发展，航空旅客权益保护的标准也需要相应的提高，但原有的相关立法尚未能实现此目标。2017年中国民航局出台的《航班正常管理规定》在旅客投诉管理、航班延误处置、附随义务等方面提高了对旅客权益的保护。通过对比分析，《航班正常管理规定》部分借鉴了《欧盟261/2004号条例》，但两者在立法目的、适用范围、航班延误的定义、救济方式、责任的免除等方面有较大差异。在航班延误的定义、补偿规定方面尚有不足。可以适当借鉴《欧盟261/2004号条例》的规定，结合我国国情，从明晰航班延误的定义、明确补偿标准以及进行配套立法等方面对《航班正常管理规定》进行完善。
一、中国关于航空旅客权益保护的新进立法
近年来，我国民航客运业迅猛发展，旅客运输量快速增长，对航空旅客的权益保护也需要进一步提高。在2017年《航班正常管理规定》施行以前，我国有关于航空旅客权益保护的规定散见于民用航空法（以下简称民航法）、2004年实施的《航班延误经济补偿的指导意见》（以下简称《延误补偿意见》），以及2007年下发的《关于规范客票超售有关问题的通知》（以下简称《客票超售通知》），但是这些立法尚不足以全面有效地保护航空旅客的权益。民航法第126条规定的承运人应当对旅客在航空运输中因延误造成的损失承担责任，虽然明确了承运人的赔偿义务，却因仅是航班延误赔偿的原则性规定，显得空泛而缺乏可操作性。《延误补偿意见》要求航空公司在因自身原因导致延误4个小时以上的情形下对乘客进行经济补偿，但并没有规定统一的补偿标准，而由航空公司根据自身情况制定。作为一个政策性的指导文件，《延误补偿意见》不具有法律效力，旅客的保护难以得到真正的落实。《客票超售通知》设立了航空公司的航班超售告知义务，要求航空公司制定优先登机规则，并在办理乘机手续柜台等明显位置进行公告。无法登机的旅客则享有承运人提供的相应服务与一定的补偿。但是，实践中航空公司对于告知义务、优先登机规则以及补偿方式与标准的规定仍不完备，航班超售问题仍需要法律统一的规定。
尽管我国的航空运输总周转量排名世界前列，但航空延误始终是困扰民航业与旅客的大问题，甚至会出现旅客采取极端手段维护自身权益的情况。考虑到已有的立法尚不足以妥善解决问题，我国民航局制定了《航班正常管理规定》并于2017年1月1日开始实施。该规定是民航局制定的第一部规范航班正常工作的经济类规章，从航班正常保障、延误处置、旅客投诉管理、监督管理、法律责任等方面进一步明确了航空公司、机场、空管等航空运行主体的责任，同时把维护消费者合法权益作为基本原则之一。《航班正常管理规定》的出台为维护乘客合法的权益、保障正常航空运输秩序提供了重要的法律依据。
在制定《航班正常管理规定》时，为提高航班正常管理水平，民航局参考了欧盟在航空旅客权益保护方面的晚近立法—《设立关于航班拒载、取消或长时延误事件发生时对旅客补偿与协助之共同规则的条例》（即《欧盟261/2004号条例》，以下简称《261号条例》）。该条例于2004年1月11日通过，并于2005年2月17日起对欧盟各成员国生效。以“给予旅客更高水平的保护”为主旨，《261号条例》规定了航班拒载、航班取消以及长时延误下旅客的救济方式，并增加了承运人的责任，比如为旅客办理退票或者变更航程的义务、严格的赔偿责任、关怀与照顾义务（包括提供2次免费通讯、餐饮与住宿）、信息告知义务等。
与《261号条例》类似，《航班正常管理规定》明晰了承运人在航班延误或取消情形下承担的义务，包括信息告知义务、为旅客办理退票或者改签手续、提供餐饮和住宿等。此外，承运人需在运输总条件中注明，是否在航班延误时进行补偿；以及若给予补偿，应注明补偿的条件、标准和方式等相关内容。这与《261号条例》项下的强制赔偿不同，在《航班正常管理规定》项下，航班延误情形下的补偿并不具有强制性，而是交由各个承运人根据自身经营情况设定。两部立法均致力于保护航空旅客权益，但也存在诸多不同之处，主要体现在立法目的、适用范围、航班延误概念的认定、救济方法以及责任免除等方面。通过对比两者具体规定的差异，可以明晰《航班正常管理规定》的优点与不足，进而得出完善《航班正常管理规定》的建议与设想。
二、《航班正常管理规定》与《欧盟261/2004号条例》的比较与分析
《261号条例》在序言中鲜明地指出其目的在于在发生航班拒载、取消或长时延误事件时给予旅客更高水平的保护，并且该主旨在实践中多次被欧盟法院用于解释《261号条例》的规定，充分显示出欧盟在保护旅客权益方面的坚决态度。而《航班正常管理规定》在第1条指出制定的目的在于提高航班正常率，有效处置航班延误，提升民航服务质量，维护消费者合法权益和航空运输秩序。该规定目的的丰富性意味着，《航班正常管理规定》的具体内容涵盖处理不正常航班、延误处置、维护消费者合法权益等多个方面。因此，相比于《261号条例》，《航班正常管理规定》的优点在于能够通过一部规章规制承运人、机场、空管等航空主体的责任，同时给予消费者一定的保护。但是，从消费者角度而言，权益保护的规定夹杂在一系列规制其他主体的规定当中，不便于旅客运用法律维权。在此方面，《航班正常管理规定》的效果不如简单直白仅仅规定承运人责任与消费者权益的《261号条例》。
在适用范围方面，《261号条例》第3条规定了条例适用的两种情形。第一种情形为适用于从欧盟成员国境内某一机场出发的旅客，旅客与承运人的国籍在所不问。这意味着，《261号条例》的适用范围具有一定的“域外性”，即运营从欧盟成员国境内机场出发的航班的承运人，即使是欧盟成员国境外的第三国承运人，在发生航班拒载、取消或者长时延误时，也有可能因被旅客在欧盟境内起诉而受《261号条例》拘束。因此，《261号条例》的影响力并不仅在欧盟成员国境内，在特定条件下会延伸到欧盟成员国以外的他国承运人。第二种情形为，如果航班的运营航空承运人是共同体承运人，《261号条例》也适用于从一个第三国机场出发前往欧盟成员国境内机场的旅客，除非该旅客已在第三国获得利益或补偿，并得到协助。
就《261号条例》本身的规定而言，即使第一种适用范围有一定的“域外性”，在实践中并不会引起太大的争议。原因在于：一个欧盟成员国以外的第三国旅客通常会选择在其本国内提起诉请，鉴于第三国的法院并无义务适用欧盟颁布的《261号条例》，《261号条例》在第三国得到适用的可能性不大。《261号条例》规定第一种适用情形的目的更多是为乘坐他国承运人航班的欧盟成员国旅客提供救济的机会。但在晚近的实践中，欧盟法院出于保护其成员国旅客的目的，在“韦格纳案”（Claudia Wegener v. Royal Air Maroc SA）中强行将《261号条例》适用于一个在欧盟境外国家（摩洛哥）出发，由非共同体承运人（摩洛哥皇家航空公司）承运，最终到达欧盟境外国家（摩洛哥）的航程，扩大了《261号条例》的适用范围，甚至违反国家主权原则，因而备受争议与批评。
与之相似，《航班正常管理规定》第2条规定其适用对象除了依照中华人民共和国法律设立的承运人（国内承运人）以及其他服务保障单位，还包括航班始发点或者经停点在我国境内（不含港澳台）机场的港澳台承运人和外国承运人。当非国内承运人运营的航班在我国境内机场始发或者经停发生航班不正常情形时，基于属地管辖原则，《航班正常管理规定》规定的信息告知义务、提供餐饮与住宿等附随义务完全符合国内法与国际法。但是在航程的境外部分出现不正常情况时适用《航班正常管理规定》，则会产生类似《261号条例》的适用“域外性”的问题。对此，根据参与起草《航班正常管理规定》的中国民航大学民航发展政策与法规研究中心刘光才主任的解读，《航班正常管理规定》的适用范围限制在“在国内运行的”外国航空公司和港澳台地区承运人。虽然该解读并不是有权解释，但是也代表了我国在适用《航班正常管理规定》上的谨慎态度，即不会一味追求保护旅客权益而罔顾国际法规则，与欧盟在保护旅客权益上一意孤行的态度泾渭分明，体现了我国尊重国际法规则的负责态度。
在定义航班延误方面，欧盟创设了一种将航程距离结合延误时间进行判断的标准。根据《261号条例》第6条第1项，航班延误是指一个运营承运人合理预期其航班将比预定起飞时间延误一段时间并符合以下三种情形之一：（1）航程为1500千米或者以下并且延误2小时或者2小时以上的航班；或（2）航程为1500千米或者以上并且延误时间达到3小时或者3小时以上的共同体境内航班以及航程在1500千米与3000千米之间并且延误时间达到3小时或者3小时以上的其他航班；或（3）除了上述两种情形之外，延误时间达到4小时或者4小时以上的所有航班。可见，《261号条例》对于延误并没有直接的定义，而是以航班“预定起飞时间”为起算点，结合航程距离与延误时间的关系认定延误，这一计算标准与蒙特利尔公约项下界定延误的标准截然不同。尽管蒙特利尔公约条文本身没有直接定义“延误”，但是在长期的实践发展中形成了通常以目的地标准来界定延误这一惯例，《261号条例》以运营承运人合理预期比预定起飞时间延迟一段时间来界定延误，将会扩大航班延误的范围。
然而，在实践中，欧盟法院通过一系列的先决裁判，改变了《261号条例》规定的航班延误认定标准。在原告分别为斯特金（Sturgeon）和博克（Bock）的两起航班长时延误案件的合并审理中（Sturgeon and others v. Condor FlugdienstG mbH，以下简称“斯特金案”），欧盟法院裁判认定，只要旅客比预定到达时间晚于3个小时或者3个小时以上到达最终目的地，即是遭受了延误并且处于能够行使《261号条例》第7条项下获得赔偿的情形。该先决裁判增加了承运人在延误情形下本应由蒙特利尔公约排他支配的赔偿责任，与蒙特利尔公约违背，因此一再遭到欧盟成员国国内法院和诸多航空法学者的质疑与追问。然而，欧盟法院始终坚守《261号条例》的主旨，并在后续的“福尔克茨案”（Air France v. Folkerts）与“纳尔逊案”（Nelson and Others v. Deutsche Lufthansa AG and TUI Travel plc and Others v. Civil Aviation Authoriy）中确认，只要晚于预定到达时间3个小时或者以上到达最终目的地，旅客即可依据《261号条例》第7条向承运人请求赔偿。因此，欧盟法院通过其解释实践，创设了一种新的航班延误认定标准：晚于“预定到达时间”3个小时或者以上到达最终目的地。
相比之下，《航班正常管理规定》对延误的定义与欧盟立法和实践大不相同。《航班正常管理规定》第3条将延误分为三种情形：（1）“航班延误”，是指航班实际到港挡轮挡时间晚于计划到港时间超过15分钟的情况；（2）航班出港延误”是指航班实际出港撤轮挡时间晚于计划出港时间超过15分钟的情况；（3）机上延误”是指航班飞机关舱门后至起飞前或者降落后至开舱门前，旅客在航空器内等待超过机场规定的地面滑行时间的情况。通过清晰的界定，“延误”摆脱了以往认定模糊的状态，有利于判断不同延误情形下承运人的义务，提高民航服务质量，也有利于保护旅客的合法权益。但是，从文本上看，对于延误的定义还是偏技术性，注重从民航业的角度看待延误，而不是从旅客的角度进行定义。这会导致旅客难以依据法律判断何为延误，最终还是选择以主观为判断，并且进一步引起旅客与航空公司之间理解不一致产生的不必要纠纷。因此，可以借鉴《261号条例》对航班延误较为简明易懂的定义方式，采用目的地标准，进一步明晰《航班正常管理规定》下的延误定义。
《261号条例》规定了发生航班拒载、航班取消以及航班延误三种情形时承运人的义务。当发生航班拒载的情形时，《261号条例》第4条规定，承运人应当首先寻找自愿放弃座位的旅客，并给予他们相应的利益作为交换。除此之外，承运人还应协助自愿放弃座位的旅客行使《261号条例》第8条规定的退票权或航程变更权。如果旅客自愿放弃座位之后仍不足以让其他旅客登机，承运人可以违背旅客的意愿强行拒载。被强行拒载的旅客享有《261号条例》第7条规定的赔偿权，第8条规定的退票权或航程变更权以及第9条规定的关怀权。发生航班取消时，旅客享有《法规》第5条第1款规定的以下救济：（1）《法规》第8条规定的退票权或变更航程权；（2）《法规》第9条规定的关怀权；（3）《法规》第7条规定的获得赔偿权。在延误情形下，依据《261号条例》第6条的规定，旅客仅享有《261号条例》第9条项下的关怀权，当延误超过5个小时，旅客有权请求承运人协助退款。值得注意的是，在延误情形下，《261号条例》本身并没有赋予旅客根据第7条获得赔偿的权利，但是欧盟法院通过解释实践，增设了旅客请求赔偿的权利。
《261号条例》在第14条还规定航空公司应当履行信息告知义务，包括告知义务、告知地点和告知方式。承运人应确保在值机处有清晰、显而易见的告示，以告知旅客在航班拒载、取消或者延误至少2个小时的情形下在值机柜台或者登机口索要权利书，特别是与赔偿、协助有关的内容。发生上述事件时，承运人应向受影响的旅客提供一份书面通知，通知中应包含赔偿金、协助内容以及相关投诉机构的联系方式等内容。
由此可见，《261号条例》项下的救济方法包括民事赔偿以及附随义务的规定。其中，第7条的规定根据航程分级设定固定的赔偿金额，不问具体的情形，构成对承运人的惩罚性赔偿。附随义务的规定不仅包括为旅客退票或者变更航程、关怀与照顾义务（包括餐饮、住宿、电话通讯援助），还有详细的信息告知义务。
《航班正常管理规定》规定了航班取消、航班延误（包括机上延误）情形下承运人的义务，并未纳入航班超售旅客被拒载情形下的救济。《航班正常管理规定》第17条规定：“承运人应当制定并公布运输总条件，明确航班出港延误及取消后的旅客服务内容，并在购票环节中明确告知旅客。国内承运人的运输总条件中应当包括是否对航班延误进行补偿；若给予补偿，应当明确补偿条件、标准和方式等相关内容。”可见，我国对于延误情形下的补偿义务并非强制性的，而是交由各航空公司自行决定，这样的规定虽然注重航空公司的自主经营权，但是实践效果难以保证，还会出现补偿标准不一致的混乱情形。
在航班出港延误或者航班取消的情形下，《航班正常管理规定》第26条规定承运人应及时、准确地向旅客发布包括航班出港延误或者取消的信息。依据第27条，承运人应当根据运输总条件、客票使用条件，为旅客妥善办理退票或者改签手续。旅客要求出具航班延误或者取消书面证明的，承运人应当及时提供。承运人还承担第29条规定的为旅客提供食宿服务的义务。发生机上延误的情形时，根据第33、34、35条，承运人需要及时通告机上延误的航班动态信息，保证盥洗设备的正常使用，视延误时长提供饮用水和食品或者安排旅客下飞机等待。这些附随义务涵盖各种情形，形成了一个较完善的附随义务的体系，有利于更全面地维护旅客的权益。最后，《航班正常管理规定》第58、59、60条规定了承运人违反上述义务的，由民航行政机关责令限期改正、给予警告或者处以罚款。
可见，《航班正常管理规定》下的救济方式包括行政处罚、附随义务以及航空公司自行规定的补偿。诚然，采用行政处罚的方式有利于发挥民航行政机关对航空公司的监督职能，促使承运人积极履行《航班正常管理规定》项下的义务。但是对旅客而言，《航班正常管理规定》回避了航班延误时对旅客的补偿规定，这会导致航班延误补偿在实践中无法有效地落实。
此外，值得注意的是，《航班正常管理规定》的告知义务限于延误信息与航班动态等情况，并不包含“告知旅客享有的一系列权利”这一内容。参考《261号条例》将这一告知内容（包括告知义务、告知地点和告知方式）纳入承运人的告知义务中，有助于减少旅客实现权益路途的曲折，航空公司也能够及时妥善地解决与旅客之间的纠纷，减少针锋相对的诉讼。
发生航班取消时，旅客有权依据《261号条例》第7条请求承运人进行赔偿，除非出现以下的情形（1）承运人于预定起飞时间前至少2个星期通知旅客航班取消；（2）承运人于预定起飞时间前两周到7天时间内通知旅客航班取消的，为旅客提供变更航程的服务，使得旅客能够在原预定起飞时间前2个小时内起飞，同时比预定到达时间后不超过4个小时到达；（3）承运人于预定起飞时间7天内通知旅客航班取消的，为旅客提供变更航程的服务，使得旅客能够在原预定起飞时间前1个小时内起飞，同时比预定到达时间后不超过2个小时到达。在这三种情形下承运人均可免除赔偿的责任。《261号条例》第5条第3款也给承运人提供了“非常情势”（extraordinary circumstances）抗辩，即如果承运人能证明，航班取消是由采取一切必要措施也不可避免的非常情势所引起，则承运人不承担《261号条例》第7条规定的赔偿责任。但是承运人仍需承担对旅客的关怀与照顾义务。“非常情势”抗辩在《261号条例》的规定下仅适用于航班取消的情形，但是欧盟法院通过“斯特金案”的先决裁判，规定承运人需在航班延误情形下进行赔偿的同时，允许承运人以“非常情势”为由进行抗辩。
《航班正常管理规定》没有对承运人责任的免除作出规定。《航班正常管理规定》出台时，曾引起较大争议的是第29条第2款“由于天气、突发事件、空中交通管制、安检以及旅客等非承运人原因，造成航班在始发地出港延误或者取消，承运人应当协助旅客安排餐食和住宿，费用由旅客自理。”第29条第2款的规定免除了承运人安排餐食和住宿产生的费用，但是并不免除其为旅客联系安排的责任。诚然，从消费者角度而言，该种情形下食宿自理增加了出行的成本。但从法律角度来看，民航法和《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》均没有规定在发生天气、突发事件等不可抗力事件时，承运人需要承担安排餐食和住宿的费用。在不具有过错的情形下，承运人为了保证安全选择延误或者取消航班是合理的。并且，《航班正常管理规定》设定的此情形下的协助义务是最低保障，在实践中，航空公司可以根据自身经营情况在其运输总条件中对发生不可抗力事件时的应对作出更高保障的承诺。
三、完善《航班正常管理规定》的建议与设想
尽管《航班正常管理规定》细致地界定了三种不同情形下的延误，即航班延误、航班出港延误和机上延误，并且明确了相应的责任，但是这种定义依然不够全面。首先，该定义实际上属于延误的判断标准，从文本上来看，并没有正面对延误进行定义。其次，采用的民航业术语具有技术性，难以为旅客掌握。最后，基于航空的技术性特点，航班延误的原因是多样且复杂的，单纯采取时间作为判断标准较为片面。因此需要考虑不同因素对航班延误进行进一步的界定。鉴于蒙特利尔公约项下的延误一般采用目的地标准，并且《261号条例》在实践中确定的延误判定标准简单易懂，可以根据我国航班延误的情况，为判断航班延误设定目的地标准。此外，蒙特利尔公约以及我国民航法均规定了承运人在航班延误情形下的免责条款，即“承运人证明本人或者其受雇人、代理人为了避免损失的发生，已经采取一切必要措施或者不可能采取此种措施的，不承担责任”，因此，应当将非承运人过错导致的航班延误情形与其他的延误情形区分开来，避免忽视承运人行为标准的刀切做法。
《航班正常管理规定》在一定程度上回避了航班延误下承运人赔偿责任的问题，但是旅客往往十分关注这方面。立法层面上缺失统一标准，由承运人自行决定是否进行补偿，在实践中难以真正保障旅客的权益，产生纠纷时也不利于法院判断具体的赔偿金额。在旅客权益保护日益被重视的当下，许多国家均立法规定了航班延误下承运人的赔偿责任。若要真正提高对航空旅客权益的保护，承运人的赔偿责任是绕不开的问题。因此，可以适当参考欧盟结合航程与时间作为考虑因素给予赔偿的做法，对延误情形下我国承运人的赔偿责任作出明确具体的规定。考虑到蒙特利尔公约的排他适用性，赔偿责任的规定不宜适用于国际航班，从而也不宜适用于运营涉及境外航程的外国承运人。此外，可以根据实际情况，允许各地对具体标准进行适当调整以保证旅客能够得到切实的补偿。
无疑，《航班正常管理规定》的出台是我国提高旅客权益保护立法的一大进步，然而，基于以上分析，《航班正常管理规定》涉及多方主体，兼具不同职责的规定，有关保护消费者权益的条款在其中是有限且不易被直接明了掌握的。整体而言，《航班正常管理规定》注重的是行政管理以落实承运人的行政责任而非民事责任，以行政处罚的形式规制承运人的行为实际上难以真正落实对旅客权益的保护。相比之下，欧盟围绕单一鲜明的主旨，即提高旅客权益保护水平，进行立法，《261号条例》行文以“旅客”应当得到的承运人提供的各项权利为中心展开，是一部面向旅客、为旅客所用的法规。因此，为了进一步建立、完善我国航空旅客权益保护的制度，未来可以探索单独立法给予旅客保护的可能。在制定相关法律规则时，应注重从旅客的角度出发，尽量使用简洁易懂的术语，采用清晰的法律概念，使法律规则真正为旅客所用。
随着我国民航业的迅速发展和民航技术的大幅提升，承运人已不再是民航业发展之初需要法律与政策给予特别保护的一方，旅客作为消费者的身份开始被强调。因此法律的天平在承运人与旅客的利益之间应当适当向旅客倾斜，否则两者之间的矛盾会越发突出，一味地保护承运人甚至会阻碍民航业的发展。我国原有的对旅客权益保护的相关立法，如民航法、规范航班延误的《延误补偿意见》、以及规范客票超售的《客票超售通知》，尚不足以全面有效地对旅客进行保护。2017年民航局出台的《航班正常管理规定》提出了保护旅客权益的原则，对航班延误的定义、承运人在航班延误与取消时的责任以及旅客投诉管理进行了规定，使得旅客维权有法可依。然而，与欧盟规制航班拒载、航班取消以及航班延误下承运人责任的《261号条例》相比，《航班正常管理规定》仍面临航班延误的定义难以被旅客掌握、缺乏关于补偿的规定、救济方式采用行政处罚难以真正落实旅客权益保护等问题。对此，为了完善《航班正常管理规定》以及我国的航空旅客权益保护制度，可以适当借鉴《261号条例》的规定，采用目的地标准明晰航班延误的定义、明确航班延误情形下的赔偿责任，以及进行配套的旅客权益保护立法。
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