蒋奇 陈楚｜企业刑事合规酌定不起诉制度研究

蒋奇

浙江省湖州市人民检察院第二检察部主任

陈楚

浙江省湖州市人民检察院第二检察部检察官助理

要目

一、刑事合规的基本价值二、刑事合规酌定不起诉制度的功能三、刑事合规酌定不起诉制度存在的问题
四、刑事合规酌定不起诉制度的完善途径

企业刑事合规酌定不起诉制度，有利于激励企业积极开展合规建设，促进企业合法经营，体现了检察机关积极参与社会治理，为良好营商环境的营造贡献出检察智慧。然而，由于企业刑事合规酌定不起诉制度尚处于初试阶段，在适用对象、检察机关与行政机关的协调配合、监管期限设置、监管模式的选择等方面还存在着一些亟须解决的问题。对此，应将刑事合规酌定不起诉适用对象范围由企业扩大至企业主，并加强检察机关与行政执法部门的协调配合，促进行政执法部门对企业合规的认可度。此外，检察机关还应充分利用捕诉一体优势，保证有充足的时间用于企业合规建设及监管考察活动。不仅如此，为确保监管考察的有效性，还应构建检察机关主导，第三方组织具体执行监管的合规监管模式。

随着市场经济不断发展，企业在促进经济稳定发展、增加就业岗位、推进科技创新等方面作出了重大贡献。然而，在企业实现自身价值、奉献社会的同时，其自身存在的刑事风险也成为了需要关注的话题。近年来，企业刑事案件呈现高发态势，就以某市检察机关办理的涉企犯罪及企业犯罪案件为例，该市于2018年至2020年近三年的时间里年均办理涉企犯罪案件300多件，共办理企业犯罪案件110多件。为保障企业持续健康发展，防控企业家犯罪，检察机关积极作为，在审查起诉阶段运用酌定不起诉方式激励企业建立和完善刑事合规计划，促成企业内部形成合规文化，从而降低企业犯罪率。

一、刑事合规的基本价值

刑事合规是指为避免因企业或企业员工相关行为给企业带来的刑事责任，国家通过刑事政策上的正向激励和责任归咎，推动企业以刑事法律的标准来识别、评估和预防公司的刑事风险，制定并实施遵守刑事法律的计划和措施。企业在国家刑事政策的激励下，通过建立和完善刑事合规计划，不但有利于刑事风险防控，实现可持续发展，而且对企业履行社会责任，节约刑事司法成本也大有裨益。

有利于企业防控刑事风险，实现可持续发展

短期来看，企业建立和完善刑事合规计划可能会损失一些违法犯罪所得以及增加合规计划的运行成本。但放眼长远，一家有着有效刑事合规计划的企业，能够在经营中自觉遵守刑事法律，抵制犯罪诱惑，避免因受到刑事制裁，造成经济损失、商誉受损以及交易机会丧失的严重后果，从而影响企业的可持续发展甚至导致企业一蹶不振。此外，对于一些实施轻微犯罪的企业，也能够积极寻求与司法机关达成建立、完善、实施刑事合规计划的协议，从而获得量刑从宽甚至不起诉的机会，在降低损失的同时也使企业自身获得一次建立并完善合规计划的机会。不仅如此，刑事合规计划还能有效地实现企业与企业员工责任的切割，防止企业因员工个人的犯罪行为而被不当追究刑事责任。比如，依据反不正当竞争法第7条规定：“……经营者的工作人员进行贿赂的，应当认定为经营者的行为；但是，经营者有证据证明该工作人员的行为与为经营者谋取交易机会或者竞争优势无关的除外。”有官方解释认为，经营者已制定合法合规合理的措施，且采取有效措施进行监管，不放纵工作人员实行贿赂行为，可认定为该工作人员的行为与为经营者谋取交易机会或者竞争优势无关。

有利于促进市场经济健康发展

企业制定有效的刑事合规机制能够使企业内部形成合规文化，并在企业的经营活动和员工的对外交往中体现出来，形成示范效应，以便其他市场经营主体和民众效仿，对促成市场形成公平竞争环境，社会诚信机制的建立能够起到重要作用。比如，企业通过建立反商业贿赂专业合规机制，不但能够降低不必要的行贿成本，还能够倒逼企业加强内部创新，生产更有竞争力的产品，使企业在市场上更有竞争力。其他企业为使自己生产的产品不被淘汰，必然也会努力开展技术革新工作，从而形成万众创新、诚信经营的环境，最终必将促进市场经济健康发展。

有利于降低国家刑事司法成本

国家通过刑事追诉的方式对民营企业处以高额的罚金刑，没收其违法所得，固然能够对犯罪企业或潜在的犯罪企业起到一定的威慑作用，降低其再犯可能性。然而，对于一些分支机构众多，且存在复杂的管理体系和层级结构的涉案的大型企业和跨国企业而言，国家司法机关若要全面收集、审查证据且准确区别企业与企业员工、合作伙伴、交易第三方的犯罪责任可能会消耗大量的司法成本。但是，一旦企业建立有效的刑事合规机制，就可以及时的应对企业存在的犯罪风险并向司法机关披露实施犯罪的自然人，极大的降低司法机关的调查取证资源的消耗。此外，检察机关以酌定不起诉为条件要求企业主动开展刑事合规建设，还能够避免案件进入刑事审判、刑事执行阶段，从而节约审判、执行成本。

二、刑事合规酌定不起诉制度的功能

刑事合规酌定不起诉是指检察机关对涉嫌轻微犯罪的企业规定一定的考察期，要求其在考察期内履行制定并完善刑事合规计划，并按照刑事合规计划完善规章制度，健全内部监督管理体系和刑事风险防控机制，依法依规开展经营活动的合规义务，在企业于考察期内履行完合规义务的前提下，对其决定不起诉。通过刑事合规酌定不起诉制度的适用，检察机关在有效激励并促成涉案企业开展合规建设，使企业，尤其是民营中小企业避免因轻微犯罪行为而受到刑事制裁的同时，也为推动营造法治化营商环境以及经济社会高质量发展提供更加优质的检察产品。

有效激励企业开展刑事合规建设

合规计划以刑事激励和预防刑事法风险为核心。企业建立、完善、实施合规计划需要投入大量的人力、物力，一旦欠缺刑事激励机制，企业很难自觉主动地开展刑事合规建设。从我国刑事法律制度来看，刑事合规并非法定的出罪、量刑情节，最多只能作为酌定量刑情节，案件一旦进入到审判阶段，涉案企业很可能会被定罪量刑，即便该企业在审判阶段完善并有效实施刑事合规制度。酌定不起诉体现了检察机关的起诉裁量权，一旦检察机关在审查起诉阶段对犯罪嫌疑人适用酌定不起诉，该犯罪嫌疑人将不再受到刑事追究，刑事诉讼程序即告终止。因此，检察机关适用刑事合规不起诉制度，能够有效激励企业开展刑事合规建设以避免案件进入审判阶段而被定罪量刑。

加强对民营企业的保护力度

近年来，随着民营企业的快速发展以及在稳定增长、增加就业岗位和税收等方面的作用，党和国家愈加重视对民营企业的保护。检察机关也在其职责范围内，推进合规不起诉制度实现对民营企业的保护，促进其健康成长和发展。诚然，对一些严重破坏社会主义市场经济秩序的民营企业依法起诉、审判是十分必要的，但对因内部合规机制不健全而偶尔实施轻微犯罪的民营企业起诉、判刑的价值可能未必大于以不起诉为条件要求此类民营企业建立、完善、实施合规计划的价值。特别是一些对地方就业作出重要贡献的中型、小型民营企业，其自身竞争力、资金来源、交易机会远远不如国有企业和大型民营企业，一旦因轻微犯罪被起诉、判刑，罚金损失倒在其次，严重的是企业会从此被贴上犯罪标签，丧失商业信誉，失去交易机会，甚至最终走向破产、倒闭。反之，检察机关对民营企业适用刑事合规酌定不起诉制度，在对涉案企业不起诉的同时，也使其获得一个重建刑事合规计划的机会，对今后的可持续发展也大有好处。

拓展了检察机关参与涉企犯罪治理的空间

检察机关对涉案企业适用刑事合规不起诉制度，拓展了检察机关服务经济社会发展履职空间的重要途径。总的来说，检察机关主要职责在于监督违法，其主动服务保障市场主体的可用手段和可施展的空间较为有限。刑事合规酌定不起诉制度丰富了我们的职能手段，将法律监督职能有效延伸到更深层次的社会经济生活，拓展了检察机关服务经济社会发展的空间。在经济高速发展，企业法人犯罪问题日益突出的今天，如何更好地惩治企业这个特殊的社会经济体、特殊的法律拟制人，是司法机关面临的一个紧迫问题。现行立法和司法制度设计，是以追究个人犯罪刑事责任的思维模式来处理企业犯罪。坚持以构建涉企案件治理新模式为目标开展企业合规工作，“惩”“治”并重，深化对企业犯罪的溯源治理，创新了我国司法体系中涉企犯罪的治理模式。刑事合规酌定不起诉制度既是服务企业刑事政策的有机延伸，也是推动营造法治化营商环境以及经济社会高质量发展重要举措。从制度的实践来看，检察机关往往会参与到企业合规整改的过程中，通过对涉案企业进行考察，进而向企业提出认真整改、合规经营的具有可操作性的检察建议，同时，检察机关也会派员监督或委托行政机关、独立监管人对企业的合规整改行为进行监管。此外，检察机关在作出不起诉决定后，还可以继续跟进监督，确保企业真正合规经营，形成合规文化。

三、刑事合规酌定不起诉制度存在的问题

刑事合规酌定不起诉制度在司法实践中已经开始适用，对促进民营企业健康发展贡献出了检察智慧。然而，刑事合规酌定不起诉制度毕竟是一种具有改革创新性的试验方式，在对检察机关传统的办案模式产生影响的同时，也产生出一些亟须解决的问题。

酌定不起诉适用对象问题

合规制度起源于西方国家，在适用过程中逐渐形成了一种经验，这种经验通俗的来讲就是“要放过涉嫌犯罪的企业，就必须严惩负有责任的自然人”。这将企业责任与企业人员责任进行了有效的区分，不仅有效推动了企业开展刑事合规建设，也对企业人员产生了强大的震慑作用，促使其遵守法律，自觉接受企业合规管理。然而，我国企业中很多法定代表人、企业高管，也就是被我们常称之为企业家的群体，他们大多是企业的创始人或控股股东，对企业的经营方向、投资决策起着至关重要的作用。由于企业家在企业内部一般都享有高度的决策权，在我国刑法对企业法人犯罪实施双罚制的状况下，企业一旦实施犯罪行为，企业家往往也负有相应的责任，但司法机关如若严格追究企业家的刑事责任，对企业家采取限制人身自由的强制措施、适用监禁刑罚则可能会导致企业经营衰退的危险，可如若简单以企业刑事合规为条件对企业家不予追诉又可能放纵犯罪，毕竟企业犯罪主要还是由具体的责任人策划、实施的，而责任人往往是对企业具有一定控制地位的企业家。因此，出于民营经济的保护和打击犯罪的需要，涉案企业家能否适用刑事合规酌定不起诉则是需要考虑的问题。

检察机关与行政执法部门的配合、协调问题

在我国，对于企业常常实施的环境资源犯罪、金融犯罪、扰乱市场秩序等犯罪往往是由行政执法机关先行调查后再移送到公安机关立案侦查的。行政执法机关在对企业进行调查的过程中，可能存在对涉案企业先行作出行政处罚的行为，一旦行政执法机关处罚过重，如处以高额罚款，取消营业资质乃至直接吊销营业执照，可能会导致刑事合规不起诉制度对企业的激励作用大大降低乃至无法适用。此外，检察机关在对企业适用不起诉后，由于自身无行政处罚权，往往要将未经行政处罚的涉案企业移送行政机关处理，如何使行政机关认可企业的合规建设工作，确保企业的合规成果效用最大化也是需要解决的问题。

合规考察期限问题

检察机关在对企业适用刑事合规酌定不起诉制度时，会设置一定期限的考察期用于企业开展刑事合规计划构建以及对刑事合规计划的有效性进行评估。为了确保企业能够建立完善的刑事合规计划，保证合规考察人员有效监督、指导企业合规计划的建设与实施，也为了能使检察机关对企业刑事合规计划的有效性进行充分评估，需要设定充足的考察期。从西方国家刑事合规暂缓起诉或不起诉的实践来看，检察机关与企业达成协议的，通常会设定1至3年的协议履行期，以使企业达成包括巨额罚款、内部治理改革与合规计划的协议条件。企业在协议履行期内达成协议条件的，检察机关则作出不起诉决定。然而，基于刑事诉讼法的规定，我国检察机关审查起诉期限一般为一个半月，即便用足两次退回补充侦查的时间，也不过6个半月，这一时限对企业完成刑事合规建设任务显然过短。因此，检察机关如何能够在法定的办案期限内对涉案企业的刑事合规建设完成监管考察也是需要考虑的问题。

合规监管模式的选择问题

检察机关在适用刑事合规酌定不起诉制度的过程中，需要对企业的合规建设过程、效果进行监管考察，以保证企业合规建设的合法性、真实性、有效性。从目前的制度实践来看，检察机关选择适用的监管模式包括三种：一是检察机关直接指派其内部人员参与履行对企业的监管职责；二是检察机关委托税务、银保监、海关等专业的行政执法部门对企业实施监督考察；三是由律师事务所等中介机构作为独立监管人对企业进行监管，而独立监管人的来源包括由检察机关委托或由企业自行聘请。

经过对以上三种合规监管模式的研究发现，第一种模式由检察人员对企业进行监管固然能够体现检察机关参与企业治理方面的主导作用，也能够保证监督考察过程和结果的中立性。但不同企业的刑事风险点不同，合规涉及到的专业知识和内容也各有差异，加之检察机关平时需要履行办案等法律监督职责，很难抽出足够的力量对企业合规构建工作进行全面有效的监管。正因如此，检察机关自行监管考察无论从专业性还是监管精力方面都存在不足之处。第二种模式由专门行政执法部门对涉案企业履行监管职责。该模式在保证监管具有一定专业性的同时还能有效实现行刑衔接，使得行政执法部门对涉案企业合规计划制定、实施的监管不仅限于考察期限内，而且及于考察期届满，该涉案企业被酌定不起诉之后，从而确保企业制定的合规计划能够长期得到实施。但是，行政执法部门对涉案企业进行监管也存在监管精力不足的问题，一旦需接受考察企业数量增长，行政执法机关很难抽出足够的人力、物力、时间实施具体的监督考察工作，从而使得监督考察效果减弱，不利于企业合规酌定不起诉制度效用的充分发挥。第三种模式通过独立监管人对涉案企业进行监管能够保证监管的专业性和足够的监管时间，但如何能实现监管的规范性与中立性则是需要考量的问题。

四、刑事合规酌定不起诉制度的完善途径

要使企业刑事合规制度能够在我国真正落地生根并展现其制度优势，需要对其中存在的问题进行解决，在吸取现行制度实践经验的同时，也应对该制度进行改造，使其能够在防控企业犯罪风险，促进企业依法经营方面发挥真正的作用，最终促进形成中国特色的企业合规管理模式，适应、助推中国特色社会主义市场经济发展。

酌定不起诉的适用对象范围可扩大至企业主

在西方国家，企业刑事合规制度适用的主要目的在于放过企业，追究自然人刑事责任。这要求企业向司法机关积极披露对企业犯罪负有责任的相关人员，并由司法机关加以严厉的制裁，司法机关甚至会根据企业的披露程度考量对企业从宽处置的幅度。但在我国，一些民营企业，尤其是家族式企业，如果企业负责人被依法追究刑事责任，企业可能很快就垮了，同时给社会、给国家都带来了损失，也会导致企业刑事合规酌定不起诉制度无法得到适用。这种情况下，对涉案企业的处理，就不能简单地就案论案、就事说事。对企业责任人进行追究的目的并非使企业无法正常经营，而且为了促使企业依法合规经营，保证社会主义市场经济健康发展。因此，在对企业适用刑事合规酌定不起诉制度的时候，要更加注重贯彻宽严相济的原则。一方面要求企业坚决披露对企业犯罪负有责任的自然人（含企业主），消除企业再次犯罪的隐患，另一方面则要考虑教育、感化、挽救，要求涉案企业企业主积极开展企业合规计划的建设、实施工作，检察机关可以通过考察企业主在合规计划建设、实施方面的表现情况，最终决定是否对企业主适用酌定不起诉或者向法院提出从轻、减轻的量刑建议，以做到真严管，真厚爱。

加强检察机关与行政执法机关的配合、协调

企业刑事合规酌定不起诉制度是检察机关在办案过程中创新服务经济社会发展的改革举措，目的是为了促进企业守法合规经营，服务经济社会高质量发展。但仅仅依靠检察机关是无法实现这一目的。对此，检察机关需要与行政执法机关的密切配合，促进合规效益最大化。一是做好刑事合规与行政合规的融合。在合规工作中，检察机关可以和行政执法机关共同制定对企业刑事合规、行政合规效力认可的文件，通过对刑事司法力量和行政监管力量的统筹运用，实现司法和行政在制度、政策、手段上的有机融合。在刑事合规酌定不起诉制度的适用过程中，要求企业在开展刑事合规建设的同时，加强行政合规建设，确保企业合规成果在刑事和行政领域得到同步显现，最大程度惠及企业经营发展。二是做好刑事合规与行政处罚的衔接。为防止行政执法机关处罚过重而导致企业无力开展合规建设情况的出现，检察机关应当积极与行政执法机关进行沟通，对于愿意开展合规（含行政和刑事合规）建设，且积极付诸实施的涉案企业，建议行政执法部门在法律规定的范围从轻、减轻对企业的处罚，以使企业有能力完成合规建设工作。同时，由于检察机关目前并未有罚款权等相关的实体性处罚权力，为使涉案企业对其违法行为承担一定的后果，检察机关在对行政机关尚未处理的涉案企业作出不起诉决定后，应当将涉案企业及时移送至行政执法机关处理，并视企业合规建设情况提出从宽处罚建议。不仅如此，检察机关在办案过程中还应当研究、分析、总结提炼不同经营领域的企业容易出现的违法犯罪风险点，并及时报送相关的行政执法部门有针对性地开展监管工作。

充分利用捕诉一体优势，确保考察评估期限的充分性

习近平总书记多次强调，重大改革创新试点要于法有据。企业合规改革试点是司法检察工作中法律适用方面的改革创新，更加不能随意突破法律。检察机关在适用刑事合规不起诉制度的过程中应当严格遵循审查起诉期限，不得因为对企业合规监管考察而突破审查起诉期限的限制。因此，为避免出现审查起诉期限过短而无法满足对企业合规效果进行充分有效评估的要求，检察机关可以充分利用捕诉一体优势，在审查批捕阶段对符合条件的认罪认罚的企业主适用取保候审强制措施，要求其主动对涉案企业开展合规计划的建立、完善和实施工作。在保证涉案企业有充足的时间开展合规建设的同时，也使检察机关能够对企业合规计划的有效性进行全面充分的考察评估，防止出现功利化倾向的风险。

构建检察机关主导，第三方监管组织具体执行的合规监管模式

前文已经对检察机关监管模式、行政执法机关监管模式以及独立监管人监管模式的利弊进行了分析。为克服不同合规监管模式的弊端，只有构建检察机关主导，行政执法机关、中介机构专业人员组成的第三方具体执行监管的监管模式才能在确保监管中立性、规范性的同时，克服监管专业性不足、时间不充分等问题，确保对涉案企业合规建设的监管效果。同时，检察机关应积极引导企业正确开展合规建设，提升企业对合规的认同度，确保企业能够自觉接受、配合合规监管，履行合规义务，这对监管效率和效果的提升也有积极的意义。

1.引导企业合规建设，提升企业对合规及合规监管的可接受性

企业刑事合规酌定不起诉制度目的在于促进企业开展合规建设，防范违法犯罪风险，需要有针对性地从严加以规范。在对涉案企业合规建设、监管的过程中，检察机关应当积极发挥好作用，重点围绕涉案企业可能面临的特定合规风险，在主动与涉案企业进行协商，就整改期限、事项、合规监管方式充分听取涉案企业及相关行政监管部门、中介机构专业人员的意见后，通过检察建议的方式为涉案企业打造一套专属的合规管理体系。这样能够提升企业实施合规计划的内生动力，主动开展合规建设并接受监管考察。当然，企业合规管理，不是一个可伸缩、没有牙齿的制度机制，如果经过规制，未能做到合规经营，检察机关就要依法起诉，或者移交给相关行政主管部门依法从重处罚。此外，检察机关对涉案企业作出酌定不起诉决定之后，还需要再对企业的合规执行情况进行跟踪，促进企业形成合规的自觉。

2.主导第三方监管组织开展合规监管活动

对涉案企业的合规监管，靠检察机关一家之力是不够的，需要联合专业的行政执法机关、中介组织开展监管活动。对此，检察机关应当发挥好主导作用，组织专业的行政执法机关、律师事务所、会计师事务所等中介机构成立第三方监管机制。在这个机制下，检察机关前期主要负责启动合规监管程序及根据企业的专项合规计划确定第三方监管组织的组成成员，对涉案企业的具体监管工作可主要交由第三方监管组织进行。在合规监管过程中，检察机关通过对有关行政执法机关、中介机构专业人员的具体监管行为进行监督、评估，对监管中存在的不当之处及时提出纠正意见，确保监管工作依法依规进行。当然，检察机关也可以不定期、不定时、不定方式地到涉案企业了解合规管理体系的建设情况及合规计划的实施效果。在监管期限届满后，检察机关应当结合第三方监管组织出具的监管意见对涉案企业作出起诉与否的决定。

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