刘学涛｜行政法治视阈下的数字政府：文献述评与反思

刘学涛

西北政法大学枫桥经验与社会治理研究院研究员

要目

一、数字政府——一个新兴的研究领域二、理论与实践推动数字政府研究三、数字政府的文献回顾与总结结论

信息化建设是信息时代的产物，数字化发展是数字时代的产物，目前已从电子政务走向政府数字化，数字政府时代已经全面来临。国家政策的明文规定与地方实践发展的日新月异均在某种程度上进一步明确数字政府研究大势所趋。通过对中国知网以“数字政府”为检索词进行主体检索的筛选、分析可以将目前国内的研究分为理论与实践双重层面，结合国外相关研究我们可以发现已有研究的不足在于：缺乏法治视角、法治保障不足，理论深度不够、缺乏域外吸收，实证研究不足、缺乏经验总结。在新形势下，我们应以法治政府为引领，对数字政府建设发展的基础性关键性问题进行系统思考，从而更好推进政府治理体系和治理能力现代化，进一步落实网络强国、数字中国建设。

一、数字政府——一个新兴的研究领域

近些年，随着信息化、网络化、电子化、数据化、全球化的拓展和深入，一种利用信息、数据作为治理手段的趋势方兴未艾，且有加速推广的明显迹象。党的十六大报告将电子政务作为行政管理体制改革的一部分明确提出，表明了电子政务的重要性。2015年，十八届五中全会首次提出“国家大数据战略”，发布《促进大数据发展行动纲要》；2017年，“数字政府”一词开始出现在政务服务相关的政策语言体系中；2019年，党的十九届四中全会强调“推进数字政府建设，加强数据有序共享”的新时代治理体系改革目标，“数字政府”有关的建设规划在全国范围内铺开；2020年，新冠疫情更深刻地展现了数字政府建设对于当代社会及经济发展的时代性和紧迫性；2021年，《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》更是将“加快数字化发展，建设数字中国”单列成篇，要求加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革。2021年11月17日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，审议通过“十四五”推进国家政务信息化规划，加快建设数字政府、提升政务服务水平。当前，数字政府建设以网络化、数字化、智能化等信息科技的快速发展和广泛应用，改变了人类社会的政治、经济、社会和文化的运作机制，孕育了新的社会结构和文明形态，也考验着人类对新社会结构和文明形态的治理能力和治理水平。在危机中育新机，于变局中开新局。对于数字政府的研究不仅成为了一个重要的未来发展课题，而且也是现如今社会发展的热点议题。

社会的数字化迭代升级，数字政府，利国利民，数字政府建设成为时代趋势。比如，2020年突如其来的新冠肺炎疫情暴发初期，一些地方使用纸质表格办理出入登记，效率低、准确度不高，还存在接触感染、隐私泄露以及追溯难等一系列问题。为解决这些问题，“健康码”“电子出入码”应运而生。依托于日常高频使用的微信、支付宝等社交媒介，居民通过“扫一扫”功能，只需几秒即可完成个人信息的登记，生成二维码，完成出入核验。此后，在新冠肺炎得到有效控制但仍面临重大挑战的新形势下，全国多地相继推出健康码，对于助力健康复工复产复学，建立与疫情防控相适应的经济社会运行秩序，无疑具有重要的推动价值。数字抗疫的成功实践是对我国近年来数字政府建设成效的一次全面检验，也显示出推进数字政府建设的良好基础和巨大潜能。可以肯定的是，数字政府建设是新时期下政府自我变革的必然选择，也是政府最大寻优的基础路径，更是法治政府、阳光政府、高效服务型政府建设的重要环节。但是，数字政府建设是否对于法学理论发展是一次革新，对于法治化的蓬勃发展是否可以起到推波助澜的作用。毫无疑问，答案是肯定，目前我国从中央政策到地方实践都在有序开展与探索数字政府建设。但国家治理体系下数字政府建设的发展究竟如何？数字政府建设对国家治理体系可以做出怎样的回应？这一问题至今尚未得到比较妥帖的回答，法学界对此问题也缺乏比较系统且有分量的研究。本文希望带着此问题进行一个专业性研究，深层次剖析数字政府发展的态势，认清现实，着眼未来，本文的目的在于对数字政府作出一个整体性回应，对于国家治理体系下数字政府作出一个铺垫性研究。

二、理论与实践推动数字政府研究

全球治理体系面临深刻变革，全国多地政府数字化转型进入深水区，数字政府建设亟需兼具继承性与创新性的新视角。准确把握行政法治中数字政府发展指向有利于为下一步发展提出科学、客观的意见建议，为“加快数字化转型，建设美好数字中国”助力，从而站在新的历史起点和数字化发展创新风口，紧跟当前发展趋势和响应国家政策号召。

国家治理体系和治理能力的现代化是在党的十八届三中全会所提出的，是中国特色社会主义制度下的必然要求，是全面深化改革的总目标。国家治理体系是一个主权国家治国理政制度体系的总称。党的十九大明确将完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作为新时代全面深化改革的总目标。党的十九届四中全会聚焦国家治理体系和治理能力现代化建设，描绘了国家治理现代化的宏伟蓝图，向世界亮出了“中国之治”的鲜明旗帜，这为数字政府建设中行政法发展和创新提供了广阔舞台与重要机遇。尤其是十九届四中全会通过的《决定》中明确指出：“建立健全运用现代信息技术手段进行行政管理的制度规则，推进数字政府建设”。从此，数字政府建设作为一项国家政策性要求被正式提出来。

数字政府建设的一项重要内容在于可以通过信息技术进一步加强与优化。数字政府是新时代政务信息化发展的新战略，标准化建设是电子政务落实和推广的前提和基础。2020年6月，中央网信办等六部门联合印发《国家电子政务标准体系建设指南》，为全面推进数字政府建设及其顶层规划、标准化体系建设提供了依据。在此之前，也有相关的行政法规规定使得数字政府建设不断发展起来。数据已经成为土地、劳动力、资本和技术等传统经济增长要素外，新的推动经济增长和产业变革的核心要素。在这场数字化浪潮中，谁掌握了数据，谁就是主导。数据要素市场培育核心政策的文件性规定也在逐步清晰与明确，为数字政府发展蓝图提供政策保障。自数字政府首次明确为国家发展项目，数据被列入五大生产要素行列以来，我国数据要素市场培育相关的政策文件出台如雨后春笋，加速助推着数字政府的发展进程，指导各地的发展实践。

地方实践中，关于数字政府的政策性文件也在不强增长与细化。比如，江苏省依托江苏政务服务网，构建跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的立体协同管理和服务模式。广东省确立数字政府建设总体规划，依托“粤省事”移动政务集合式服务平台，实现服务事项“指尖办、掌上办、刷脸办”。浙江省深化实施“最多跑一次”改革，依托“浙里办”事项服务平台，实现线上能办尽办，线下“一窗受理、集成服务”统筹布局。同时，加快对数据资源要素的开发、市场培育、交流共享，增值、安全保障等。改革开放的先行地深圳围绕数据要素做足了文章，建立了区域数据融通、数据跨境国际合作、数据质量管理、数据价值评估、数据市场保障等机制体系，率先建立数据权属界定和保护利用制度，构建全球领先的数据要素市场，依法开展数据交易活动。此外，其他各地也都在制定发布数字政府相关政策，以此助推数字政府建设。党中央的政策性文件和地方性规定的一系列重要论述，将在推进新时代数字政府建设现代化和高质量发展中继续发挥重要指导作用。

总而言之，未来我国将会继续以数据深度运用为驱动，倒逼政府管理理念、管理方式和手段的深刻变革，引领生产生活方式的全面升级，创造出真正面向未来的数字政府新体验。实践是理论的基础，理论指导实践，为实践的发展指明方向，关于数字政府建设只是在现有科技等基础支撑的情况下，各地区根据自身发展需要和其他地区已形成的先进经验为自身数字政府建设设定发展格局，因此，对于数字政府建设目前尚不能形成统一的建设发展标准，在发展过程中遇到的法律问题，尤其涉及改革主体自身与相对服务主体之间法律关系的变动、调整都是莫衷一是的，这都需要数字政府建设过程中引起顶层设计人员的重视。此外，法律规范及政策性文件的出台，有利于保障数字政府建设始终在法治轨道内平稳运行，确保数字政府建设服务于责任型政府、服务型政府、阳光型政府等，确保数字政府建设的目标、方向朝着更高层次发展。

“行政法学是以行政为研究起点的”，我国目前正处于社会变革当中，新的情况与新的问题不断出现，行政机关需要对行政法的制度、手段、理论等进行创新才能适应社会变革。创新发展必然挑战着先行行政法研究体系，引起行政法的基础理论、行政行为和程序随之变化，尤其是作为公权力的行政权力与作为私权的公众所享有一切权利之间关系的影响最为深远。“未来数字行政法或许将成为大数据时代法治建设领域全新的行政法学科分支。”数字政府建设催生政府进行自我变革、自我发展、自我优化，对政府自身而言既是时代机遇也是现实挑战。数字政府建设过程中产生的变革对行政法学理论研究和行政法治实践带来影响和挑战，主要因为电子化行政行为的自身特点，很难全部纳入传统行政法理论体系中。为此，如何更新行政法学观念，完善行政法学理论体系，解决好技术与法律的互动问题，有效地指导行政法治实践，是当代行政法学不可回避的问题。

“行政法不是仅进行形式上的、论理性的法解释学探讨便可以完结的，必须对行政法的活生生的丰富的实际内容及其存在基础予以必要的重视，并进行相应的探讨。”新时期，科技革命掀起引领社会发展的时代风暴，数字政府建设是行政管理主体借助智慧科技的力量，推动自身新的变革，促进生产力的提升、生产方式的改革及相应法律、社会等关系的变化。因此，数字政府的建设，涉及的主要关系就是行政法律关系。数字政府建设的合理、稳步、有序推进，事关国家顶层设计落实成效，事关社会和谐稳定，建设中应当符合、融合行政法的基础理论及传统行政法律关系加以阐释、研究和构建。综合而言，无论是从学术角度抑或实践角度看，从法学角度研究数字政府建设都是一个具有重要意义的课题。

三、数字政府的文献回顾与总结

通过对于既有研究成果的梳理，不仅可以发现目前该问题的研究状态，还可以进一步凸显该问题未来如何去做。因此，对于既有研究成果的整理与分析是一个基础性且重要性工作。

国内相关研究

通过中国知网以“数字政府”为检索词进行主体检索，截至2021年10月1日，通过筛选、分析得出有效文献总计千余篇，但2017年12月30日之前不足总计发文的数量一半，具体如下图所示。

图1 2001-2020年学界对数字政府的研究情况

经过仔细对比可以发现，2002年、2008年和2018年是三个关键时间节点，这或许与我国出台相关政策节点高度相关，具体来看，2002年中国出台首个国家电子政务总体规划；2008年机构改革新成立工信部；2017年年底国家提出“加快建设数字中国与运用大数据提升国家治理现代化水平”。为了更好地明确本文的研究内容，我们需要回顾与反思既有的研究成果。由于目前研究数字政府的文献较多，为了更好地展现研究成果，本文特将其分为如下几个部分：

1.理论部分

（1）电子政务研究

电子政务属于新兴学科，研究领域涉猎管理学、计算机科学、经济学、法学等多个学科体系，关于电子政务学科取向的研究受到国内外学者的关注。“电子政务的构建影响到其作用发挥的方向力度。”起始，高秦伟教授指出“电子政府是信息技术创造出的一种新的政府架构，是政府再造的理性选择。”之后高家伟教授在研究中指出“电子政务是现代信息技术在公共行政中推广应用而产生的一种崭新的公共行政模式。”同时，周汉华教授对于该问题也进行了相应层次的价值研究。

杨桦教授对电子政务展开系统性的研究，并出版专著《论电子政务与行政法治》一书。书中从行政法视角讲述电子政务对行政法学发展带来的机遇与挑战；探讨电子政务条件下行政法制度变迁及行政法治的发展。电子化行政行为及其法律规制研究以公共行政、服务行政和法治行政为导向，对电子化行政行为问题从制度的层面而不是从技术层面进行研究，从法学的角度而不是从管理学的角度进行研究，将电子化行政行为纳入行政法学的研究框架与行政法的调整范围，审视电子化行政行为的实施所带来的行政法问题及行政法对电子化行政行为的回应、保障与规范问题，促进行政法的理论与制度创新。在上述几位学者研究基础之上，更多的法学研究者（行政法学者）对于该问题进行了深层次研究，并出现了大量学术文章。但是，电子政务、电子政府与数字政府既有关联又有区别，本文将会采用专门的篇幅对其进行介绍与说明，试图厘清之间的关系，更好明确本文的研究对象。

（2）行政自动化研究

德国行政法对行政自动化已有规定。“行政自动化革新了传统政府管理形式，政府管理方式的变革为政府管理和居民生活带来便利，但凸显出的法律问题也日益显著。”学者指出“行政自动化提升效率之外，也提高了行政管理的秘密性，与行政公开性原则相悖；行政自动化中无法在程序中裁量，综合考虑相关因素，不符合行政合理性原则等。”此外，自动化行政的性质确定也面临法律挑战。“完全自动化行政（无裁量能力）中的裁量判断、监督责任、适用情景亟须研究探讨；有裁量能力的自动化决策将会引来新的变革，需要做好展望和准备”。

目前，行政自动化研究被学术界高度关注，学者指出“防范自动化行政所引起的法律风险，应当采取法定许可的立法思路设定自动化行政实施事项，保障行政相对人的程序参与权。”同时，自动化行政时代，“也应当遵循正当程序原则，以解决程序与证据等方面面临的挑战。对于自动化行政出现处罚错误时，行政主体就是责任主体，采用无过错责任原则。”也有学者认为“现代行政法控权方式背景下，运用电子方式作出行政行为更多地应当受到法律保留原则、平等对待原则以及行政正当原则的规制。”此外，有学者认为应从“主体、权利、程序等几方面综合考量自动行政化法律控制要素，有助于对现有法律体系进行修正或需要建构新的法律规则情形下予以补足。”

域外成熟的研究经验也值得研究交流探讨。有学者指出“可以借鉴域外（德国）有益做法，在特别法中补充对全自动具体行政行为的规范，以提升公民电子信任为目标，平衡电子政务发展和公民的权利保护。”自动化行政在德国相关的法律条文中有明文的规定，我国对于该制度的研究与目前本文所研究的具有一定的区别。

（3）数字政府的概念

关于数字政府的概念表述也是莫衷一是，学者们基于自身不同领域的研究和认识对其进行了相应的阐述。有学者认为数字政府是指“政府依托信息技术进行数字化式行政管理，体现网络化、智能化、便捷化、精准化、前瞻化特征。”也有学者认为“数字政府的含义是政府采取协调性、信息化和以客户为中心的政策来改革政府提供公共服务的模式。”此外，有学者将“电子政务等同于早期的数字政府。”

“数字政府”一词最早出现于2001年，《中国行政管理》是第一本集中刊发“数字政府”研究文章的刊物。“数字政府其核心在于解放理念，以科技赋能，重塑或者最大空间维度内延伸行政权能，推动管理模式的升级或者再造。概念探讨中有学者指出，数字城市是政府运用遥感等高新技术，对治理中所需求的信息以数字化的形式进行整合、运用，实现城市的动态监测。”数字政府属性研究中，研究者提出“数字政府是在认可政府存在价值和功能的前提下，赋予政府运行的智能化和技术化属性，表现为政府管理数字化与政府决策数字化两个属性方面。”

电子政务与现代政府的关系究竟如何？也是一个值得探讨的课题。有学者指出“二者之间是相辅相成的关系，现代政府从电子化中获取创新的驱动力，而电子政务依托现代政府推进公共行政的落实。”《科技进步与对策》杂志也于2001年刊发数字政府相关文章，对数字政府含义进一步精确，数字政府是“依据信息对社会实施有效管理的一种技术手段。”因此，2001年可以被认为是我国学者关于数字政府研究的开启年。

内涵上，有学者指出“数字政府是政府借助云计算等信息通信技术，以实现社会治理精准化、公共服务无纸化、政府决策科学化为目标，通过连接网络社会与现实社会，重组组织架构，再造行政流程，优化服务供给，推动政府对施政理念、方式、手段等进行系统性、根本性变革，促进经济社会运行全面数字化而建立的一种新型政府形态。”

内涵和外延综合观之，“内涵上，数字政府是一种新型的政府治理模式，在电子政府基础上，继承其决策方式、管理行为、工作流程，并依靠科技实施再创新；外延上，在数字政府的目标导向下，政府更多地扮演设计者而非管理者，不仅能运筹帷幄的掌舵，更能够高屋建瓴的预测、分析。”从以上不同的表述中可以发现，现行关于数字政府的概念缺乏完整性与系统性，这也需要本文根据目前的国家政策与地方规定做进一步的分析。

2.实践部分

（1）地方探索

实践中关于数字政府建设文献最早可追溯到成都市政府办公厅政务信息化建设纪实。其后，上海嘉定区借助大数据技术，推行机关干部工作纪实系统，该系统是现代智慧治理体系的雏形，初步实现从数字政府向智慧治理的转变。

同时，一些学者通过实证研究的分析方法，借助于地方典型做法进一步阐述了数字政府在地方的先进探索。如有多位学者基于浙江的先进经验，进行了一系列研究。学者在以厦门市为研究样本时指出，“厦门市数字政府建设起步较晚，水平较低，可以借鉴西方有益的机制模式。”学者在以吉林省为研究样本时指出，“吉林省数字政府建设存在顶层设计不足、数据孤岛现象严重、信息安全保障不足等问题，未来应从安全层、硬件层、系统层、平台层、决策层、软件层等方面加强数字政府建设。”学者在以贵州省为研究样本时指出，“‘云上贵州’政务数据平台数字化转型对数字政府建设产生巨大推动力。”“鉴于治理信息与治理创新路径的内嵌与耦合，尝试构建信息赋能政府创新框架以探寻地方政府可持续的数字化治理创新路径。”目前，现有的研究对于地方实践的做法没有一个完整系统地总结与梳理，本文将对其进行专门的整理。

（2）问题梳理

我国数字政府建设过程中也暴露出存在系列问题需要解决，主要体现在“法律法规及规范性文件缺乏；地方领导者在数字政府推进过程中偏重突出特色多元参与整合机制效能不高等。”“数字政府存在治理组织内部与外部双重的治理结构演进动因，演进过程中面临现运行治理结构适应者的反对治理主体之间的协同效能不高；对系统权变治理结构成效存在质疑以及内外部环境之间互动交流力度欠缺等问题。”此外，我国数字政府治理平台以形成体系化运作模式、系统性服务内容、一站式全流程服务为发展趋势。但是数字政府治理平台的构建面临平台的可实用性、价值规范性、治理的时效性和亲和性不佳等问题，尚需进一步加强。

我国数字政府“在微观上存在具体业务规划不精准、事项执行标准不统一、政企合作不到位等问题困扰着地方政府推进数字政府建设的能动性。”目前，取得显著成绩的广东省创新出可复制的探索经验，“广东依托信息技术着力发展数字政府，以理念、制度和技术创新为抓手，探索建立政企合作的新模式，打造整体政府，实现信息资源的交流共享，推动基础设施集约化建设。”同时，“广东省以整体政府理念推进‘数字政府’改革的实践，蹚出了一条可行的路径，是化解政府数字化转型困局的积极探索。”《数字政府治理的理论解读与实施方法探析》一书从数字政府治理的理论解读、实施方法、典型案例分析，为我国政府部门数字治理、精准治理、智能治理提供理论方法论探讨。对加强国家信息数据治理，拓展经济发展新空间，做优数字经济，以有效手段护航数字经济持续向优发展提供有益借鉴。现有的研究或者是宏大性的政策问题，或者是重复性反复叙述，缺乏一个体系化与学理性问题的反思，本问题意识的不凸显、不突出也激发了本文对其进行讨论。

（3）对策建议

针对数字政府的建设性建议，学者们也进行了大量研究。如学者梁木生作为我国最先关注数字政府研究的代表人物之一，他认为“为了保证‘数字政府’始终在公正的轨道上高效运行，必须对其进行民主的制度建构，努力建构制衡、公开、责任、专家型的‘数字政府’。”《数字政府2.0》一书全面展示了阿里巴巴服务数字政府的实践，专注于帮助该领域的所有参与者，在数字经济的大背景下，围绕数据化、网络化和智能化，利用数据共享和智能算法提升跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理水平和服务供给能力。《数字政府》一书从政府的角度切入，研究分析数字技术应用推动政府数字化转型，实现从提升政府效率，到改进内部流程、扩大公众参与和创新公共价值的转变；在剖析数字政府内涵和成熟度模型的基础上，提出了数据驱动的数字政府框架；并在系统梳理国内外数字政府研究与实践的基础上，深入分析了数字政府建设发展过程中的治理与协同、服务与创新、开放与参与、决策与支撑、能力与评价等关键问题；总结了数字政府建设过程中国内与域外形成的实践经验。王益民将“数字政府划分为数字基础准备度、数字环境支撑度、数字服务成熟度、数字协同治理度、数字公众参与度和数字技术使用度六个层面评估体系。”“数字政府的建设是技术层面下对权力态度的在审视，服务于人民为根本，落脚于治理能力的提升。”因而，数据要素是数字政府建设的关键，推行数字政府建设一方面“必须消除信息孤岛、部门壁垒，建立数据共享机制，落实数据共享责任。”另一方面“需要培育公共精神，优化公民参与的有序性，完善公民参与的路径。”

数字政府建设过程中，学者基于发展实践从知识共享方面入手总结了三大实践经验：“其一，注重关注项目启动前的前期分析，明确关键性的决策和共识；其二，认识到能力是多维、互补、动态的；其三，学会跨界工作，网络化的战略可以满足复杂的社会需求，因而要求个人及集体开展跨部门、跨行业、跨领域、跨国等合作。”也有学者基于总结、对比域内外个别地区案例，提出“推动政府数据公开、高速无线网络地域覆盖、构建服务群众的高效智能服务体系、集约化电子政务以及设立信息办公室和信息官等可行性数字政府建设建议。”

此外，基于数字政府建设过程中不同问题关注点，有学者提出“应健全数据共享、安全机制，建立“一网通办”精准化高效服务模式”。提出建设全国一体化政府大数据平台；提出整合和重塑数字政府流程，均衡分配治理资源，强化治理主体能力，提升公民参与效果；提出实现数据无障碍式流动，智能化应用优先服务于国家战略和民生福祉项目；提出构建数字政府治理能力、数据治理体系建设、培养数字技能弥合数字鸿沟；提出数字基础+数字服务+数字经济+数字治理四位一体发展策略；提出加强部门间协同，彻底地重塑行政的作业单元；及清晰的数字政府架构、数据治理模式、公共服务创新和数字文化构建等方面为数字政府建设作支撑。

强化顶层设计，构建完善的数字政府治理法律体系，升级重塑多元治理参与机制，夯实先进的技术支撑，有利于提升政府的数字化转型进程。不同的对策性建议对于我国数字政府的完善起着关键性作用，但是对策的零碎化、片面化也需要我们对其进行深化研究，从而对其做以整体性回应。

国外相关研究

20世纪90年代，“电子政务（Electronic Government）”和“数字政府（Digital Government）”已在外文文献中出现使用。英国学者帕却克·邓利维（Patrick Dunleavy）是数字治理理论的代表人物，他主张将信息技术及信息系统运用到公共管理过程中，催生数字政府治理雏形。之后，进一步主张将大数据等先进数字技术运用到公共服务供给中，提升数字政府治理水平。林奎斯特（Lindquist E.A）和休斯（Huse I）撰文分析了数字政府治理过程中的政府监督问题，他们认为问责制是民主社会的基本原则，也应该存在于数字政府治理过程中。

关于学术文献，1994年发表的《再造政府：那里有“那里”吗？》一文提到“一站式、不间断（One-stop，Non-stop）”的“电子政务”；1998年，《21世纪的数字政府》一文指出，“数字政府”就是政府利用IT技术尤其是互联网为公众提供的信息服务。美国学界成立了“数字政府协会（Digial Government Society）”，并从2000年开始组织年度“数字政府研究国际会议”。至于早期学术著作为什么多以“数字政府”为题，美国著名电子政府学者、马萨诸塞州立大学国家数字政府研究中心主任简·E.芳汀（Jane E.Fountain）教授解释说，这是因为美国国家科学基金会（NSF）设有专门的数字政府计划，用于为数字政府方面的许多重大研究项目提供资金，而接受这个计划资金支持的所有项目全都被冠名为“数字政府”项目，这是“数字政府”流行的来历，也是早期有影响的学术著作常常使用它的原因。

域外发展过程中总结的有益经验可以指导我们更好的发展，对比英国和美国的《政府数字化战略》，发现明确各级领导机构的职权地位、范围，信息技术创新中心、团队建设，电子公共服务业务流程优化等事项的重要性，在数字政府建设过程中予以特殊关注。此外，讨论Gartner、Accenture和早稻田大学等数字政府成熟度模型，学者对国外智能化治理的实践总结出厘清信息资源体系架构、夯实信息技术基础、发展移动电子政务、人工智能、建设智慧城市等经验，积极驱动数字政府发展，不断优化数字政府服务水平。

我国学者何枭吟认为“美国数字政府起步较早，现已比较成熟，研究其建设历程、发展现状及成效，对我国数字政府的建设提供若干有益借鉴。”学者赵强进一步对域外研究进行了总结并指出“西方国家数字政府的发展呈现出一些新的特征和趋势，这些新趋势有公共服务、公民（顾客）导向和无缝隙与综合，这对于我国目前的数字政府建设和发展具有重要的借鉴意义。”有学者对北美数字政府跨国工作组（North America Digital Government Working Group）进行介绍，也有学者对“美国推行数字政府路线图”进行了描述，亦有学者认为美国数字政府战略是美国打造‘21世纪政府’总统命令中的重要内容。此外，其他多位学者均试图通过对于域外国家数字政府的研究来回应对于我国的启示。

研究小结

自从学者开始关注数字政府的研究后，结合当下政府发展趋势，话题的探讨日渐火热。《数字中国：大数据与政府管理决策》是第一部阐述大数据在我国政府管理场景中的应用实践案例读本，全面展示我国电子政务与数字化建设的成果，深度理解实施国家大数据战略的重要意义。有学者“打破传统从行政管理的角度探讨该问题，第一次试图通过法律视角对该问题进行研究，提出为强力约束数字政府合规运行，需要将其整体纳入法律范畴调控，完善法律调控体系及监督机制，确保数字政府依法运行。”目前主要研究聚焦于政府治理模式及演进、回应大数据和法治化建设数字政府等方面。同时，学者们从自身的研究领域与特长先后对数字政府相关的问题进行了细化研究。如研究了“数字政府”如何公开信息；数字政府与网上政治文化入侵；政府信息化与政府绩效；数字政府与行政文化；非政府组织与数字政府治理；数字政府环境下政务服务数据共享等。

杨解君教授在关于数字政府的论述中提到，“数字政府则是政府在信息时代将数字技术应用于政府治理活动中的全新表现方式。”2020年华南师范大学马颜昕主持的课题《数字政府建设中自动化行政的法律回应研究》和湖南大学展鹏贺主持的课题《数字政府时代行政方式变革的法治化研究》均获得了青年项目立项，由此不难发现，行政法学界对于数字政府建设中凸显出的法治问题开始加大关注和深入研究。

现今，数字政府领域的研究如火如荼进行，研究成果逐步丰富，有些成果已经成功运用到实践中。但是学科研究均是存在局限性的，各个学科的学者大多基于自身的研究领域和专长进行分析论述，且研究多集中于公共管理领域，法学领域对此问题的研究较少，此外，它们缺少相互之间的互动、互通，难以形成整体性、体系性。

结论

当前我国数字政府建设已进入全面提升阶段，数字政府成为推进服务型政府建设的重要抓手、一体化政府建设的重要助推器、提升治理智慧化水平的重要工具。在新形势下，深度认识数字政府对经济社会全领域的数字化转型发展的核心作用，对数字政府建设发展的基本问题进行系统性思考，显得尤为重要。

数字政府研究的意义与价值

新世纪之初，我国学者皮纯协、胡锦光、王丛虎就敏锐地呼吁“采用何种模式、方法和手段来规范‘虚拟世界’，以保障信息技术进步和社会稳定发展，则应是行政法学研究的一项新课题。”我国学者高家伟也认识到“新的经济基础需要上层建筑的更新。其中，作为政府组织形式、职能、管理方式的法律依据的行政法也必然作相应的变革。”探索规范形式规范虚拟世界，保障社会发展，是行政法学研究的新课题之一。然而，时隔多年，对“虚拟世界”中行政法变革依然鲜有研究，正如余凌云教授所言：“几乎没有得到什么后续的热烈回应。”“行政法的实践者，既期看到组织结构、程序与实体政策之间的互动，以及相关行政法基本原则与实践中某些特定领域的融合关注与展开。”

“将科技与治理有机结合，是政府实现治理能力现代化的必由之路。”数字政府建设不是传统政府建设过程中的技术化加成，而是有针对性的系统化变革。在政府的治理框架内，数字政府是传统政府的升级优化，实现治理效能、治理进度、治理程序的蝶变，一定程度上是政府理念的变革、治理方式的转变、运行机制的重构、政务流程的优化和体制资源的整合。现阶段，数字政府建设是世界各国政府提升自身施政能力，优化政府管理能力和管理体系的重要抓手，均投入大量的人力、物力和财力支持数字政府建设，但数字政府建设者和运行者在设计实施过程中更多关注的是行政管理，鲜有建设者在设计之初将可能引起的法律关系变革考虑在内，这是数字政府建设引起组织结构、程序与实体政策之间互动不畅的原因之一。因此，在数字政府建设时代之趋势下，要在管理变革与法律关系变革之间把握好，文章通过实践解读数字政府建设中引起的行政法学层面的变革，研究二者之间的互动关系。我国数字政府建设正在如火如荼开展，从行政法治的视角研究我国数字政府建设中的法律问题，是对于法治发展变迁和治理能力现代化提升的回应。行政实现了对社会主体由生至消逝过程的全面干预。“公共政策是在政策争议、法律限制及其之间的关系中展开的，目的是为行政机关设置规范权力运行的笼套，科学地实现公共规制，实现公共福祉。”

“行政法的生命在于适应社会的需求，政府职能的变化就是行政法发展的依据。在构建和谐社会中政府承担了监管、调控、服务和管理的众多责任，需要有不同形式的行政法规范，行政法应当积极适应这些变化，尽快地进行制度构建方式和法学研究方式的改革。”以行政法的基础理论与基本规则为基点，以数字政府建设中行政法的视角为切入点，通过分析其发展过程，为描绘和完善这一数字化改革实践中出现的特殊制度提供一定分析框架，或许有利于我们能够将现行行政法治中存在问题作为整体进行统一归纳。对议题的探讨，以期激起学界对部门行政法与行政法总论中不同制度旨趣下新网络技术机遇与挑战等问题的进一步讨论，推动学界关于行政法变革的系统性思考。在实践层面，数字政府建设作为一项国家战略，已经逐渐在地方实践基础上出现了一些定型化的稳定做法。通过对数字政府这一制度资源进行相对完整的理论化经验分析、研究和总结，有利于进一步解决数字政府建设中行政法变革问题。

“信息科技的腾飞，对政府自身的管理思维、管理方式、管理流程时刻产生质的挑战。”总的来说，探究行政法治视角下数字政府建设是研究行政法的基础性议题，同时也是研究我国网络法律制度一个关键课题。制度建构是我国行政法学研究的重心点，这与当前全方位改革中的需求要素是相吻合的。数字政府建设中新的难题需要法律来解决。可以说，研究好数字政府建设中行政法的规制，对研究和评价行政法变革制度具有纲举目张的作用，有助于解决行政法治发展过程中的相关理论争议，进一步推动行政法治实践发展。

目前数字政府研究反思

通过上文的梳理，我们可以发现目前关于数字政府的研究成果丰富，但是经过仔细阅读与整理可以发现，目前的已有成果存在以下几个层面的问题，这也进一步激发未来我们应持续加大对这一新兴领域的关注与研究。

1.缺乏法治视角、法治保障不足

数字政府建设在我国已历经近二十年发展。这期间，理论界针对数字政府及相关问题的研究成果车载斗量，但多集中在政治学、管理学、行政学等学科领域，但基于法学，甚至行政法视角的研究凤毛麟角。作为法学研究的目标，在数字政府研究、数字政府建设方面，目前如果我们梳理知网上的文献，有三个逻辑：技术逻辑、管理逻辑、治理逻辑，但最缺乏的是法治逻辑，是行政法的程序逻辑，是相对人的权力逻辑。此外，有限的相关法学研究成果主要集中在电子政务立法、电子政务信息公开及行政自动化等方面。这与法治化发展道路上的信息技术发展具有很大的差异性，现有研究只能为数字政府建设提供决策方案的比较选择，缺乏了法治视角和行政法治依据，缺乏根本的理论支撑。无法从行政法治学理层面有效回应数字政府建设遇到的瓶颈，也不能更好地指导数字政府建设的进一步突破与革新。

2.理论深度不够

数字政府建设作为国家建设的新倡导，但是已有的研究缺乏较有深度的理论创新，现有研究多在于解释中央文献精神，多集中于制度层面和实践层面，只能解决是什么，有哪些可选择方案的基础问题，无法解决为什么和如何选择以及如何前瞻性应对的深层次问题。

3.实证研究不足、缺乏经验总结

数字化比较发达的城市在关于数字政府建设的具体实践中普遍存在着创新的理念和先进的做法，现有研究主要涉及浙江省、广东省、贵州省等城市的研究，对更多城市的缺乏深入的调研和实证研究，存在着大量的创新理论和先进经验尚未被挖掘。同时，现有的实践研究缺乏比较分析和概括总结，缺乏有效借鉴的可执行性和可操作性。

总体观之，学界现有关于数字政府建设的研究，集中于行政学、管理学学科领域较多，它们或立足不同城市，或关注理论，或回顾历史，或整体建构，从自身的理论知识与视角阐释了数字政府的基本概念、主要内容和路径选择等，为本文的研究提供了重要的研究基础。但是，就行政法治视阈下的数字政府而言，现有的研究成果明显是一个缺漏，有待进一步在既有研究的基础上深入研究。有关数字政府建设中行政法治缺乏体系性研究，未来，我们应该通过对已有数字政府建设中出现的客观现象进行法治化分析与研究，期冀完善我国行政法治中的理论基础，为数字政府建设提供法治保障，从而为理论和实践带来智力支持。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视法治政府建设。2015年党中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，提出了到2020年的工作任务和目标。为了落实习近平总书记关于全面推进法治政府建设的要求，正当我国全面实现小康社会，开启全面建设社会主义现代化国家新征程之际，2021年1月，中共中央印发了《法治中国建设规划（2020—2025年）》，2021年8月，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》。从政府法制到法治政府不仅仅是概念的变化，更是其内涵和法治工作深度、广度的巨大变化。数字政府正是法治政府中的重要一环，是通过现有理论知识对数字政府所涉及的法律问题进行比较深入、系统的研究，力求在法治领域为数字政府建设提供一种研究路径。正如周汉华教授所言：“建设数字政府，需要紧跟数字技术发展的步伐，适应科技进步和经济发展的需要，完善相关体制机制和管理方式。”现阶段数字政府既是技术变革，更是流程再造的制度变革。通过数字化改革做好政府自身变革，数字政府对于缩小数字鸿沟、释放数字红利，支撑党和国家事业发展，促进经济社会均衡、包容和可持续发展，提升国家治理体系和治理能力现代化均具有十分重要意义。

往期精彩回顾

上海市法学会官网

http://www.sls.org.cn