孙伟｜论检察机关在城市数字化转型中的职能履行与业务变革

孙伟

上海市徐汇区人民检察院检察官

要目

一、城市数字化转型背景下的检察机关职能履行二、城市数字化转型背景下检察机关的业务变革结语

检察机关是城市数字化转型的守护者、贡献者与受益者。检察机关应当立足于打击犯罪职能，维护城市数据安全，遏制网络犯罪。检察机关在城市数字化转型中可以贡献推动社会综合治理、保障经济发展、提供优质法治服务等多种力量，助力转型成功。检察机关在转型中受益于数字化平台带来的技术赋能与信息开源，推动检察机关自身业务的不断变革与进步。检察机关应当积极拥抱城市数字化转型，通过内外互通的组织变革、培养专业人才团队、强化自身业务能力，并最终服务保障城市数字化转型。

近年来，上海市以“一网统管”“一网通办”为引领，率先发布《关于全面推进上海城市数字化转型的意见》，开启了超大规模的智慧城市创新实践，引领了国内城市数字化转型浪潮。检察机关在这一时代浪潮中应当不断加强检察职能履行，通过富有针对性的业务变革与提升为城市数字化转型保驾护航，向推进先进城市治理体系和治理能力现代化贡献检察力量和检察智慧。

一、城市数字化转型背景下的检察机关职能履行

目前，世界各国都在加大城市数字化转型力度，我国也已进入城市智慧转型建设的高峰期，城市数字化转型、“智慧城市”的全面构建成为城市治理最为重要的课题之一。在此背景下，全面审视数字化发展带来的法治问题，建立健全相关制度规范，加强数据、系统、网络、产品、安全等领域的法治标准体系建设显得尤为重要。检察机关应当在这些领域通过加强“四大检察”职能履行，为城市治理、社会发展提供优秀的法治产品，满足人民群众的需求，服务保障城市数字化转型的宏大工程。

严厉打击计算机网络犯罪，大力保护城市数据、信息安全

城市数字化转型意味着城市将以数据要素为核心形成科学信息化的治理力和生产力。2020年初，上海就以“一网统管”为引领，首创市、区、街镇城市运行管理中心的多级平台架构，以城市治理与民生服务为导向，全闭环、系统性优化数据采集、协同、共享、应用等各流程环节，推动公共数据和社会数据更大范围、更深层次开放共享，逐步建立完善城市数据资源体系，实现政府决策科学化、公共服务高效化、社会治理精准化。在这一过程中必然伴随着大量数据的采集、流通、应用，这些数据中不仅有未经处理的非结构化数据，更包含大量经过数据处理后的结构化数据，蕴含丰富的价值，这也带来了数据安全与数据犯罪的风险。一方面，网络犯罪呈高发态势，2020年全国检察机关起诉涉嫌网络犯罪人数同比上升47.9%。侵犯数据犯罪层出不穷，犯罪侵犯目标也从企业数据向政府公共数据等内容拓展。例如，非法获取车管所登记号牌信息、篡改健康码数据等案件屡见不鲜。可以预见的是，城市大数据平台储存的工商登记、居民身份等数据具有相当的经济价值，易遭受数据犯罪的侵犯。随着人工智能技术的不断深化，数据犯罪不再局限于静态形式，而是逐步演变成一种动态犯罪。另一方面，各级获取、处理、储存数据的仪器、人员已经越来越成为城市正常运行不可或缺的基本设施，任何导致数据处理失控、失效的行为都将使得城市运行陷入难以预知的负面情况，处理储存环节的增多也提升了系统失灵、数据泄露的可能性，数据安全风险愈加增大。检察机关在履职过程中应当勇担打击犯罪职责，严厉惩治计算机犯罪，按照城市数字化转型的总体要求引导建立数据治理和安全保障体系，促进数据价值最大化发掘，进一步提升社会生产力和运行效率，围绕数据安全、网络安全，加快构建与城市数字化转型相适应的大安全格局。

加强知识产权保护，服务保障民营经济，提供检察法治产品

在信息化时代，城市通过数字化激发城市生命体每一个细胞的活力，人人都能成为数据的生产者、治理者、使用者以及最终的获益者。在此基础上，需要进一步加强对数据确权、强化对知识产权的保护力度。上海检察机关目前试点设立的知识产权办公室即着力于捕诉研防一体，打通“四大检察”职能，落实对知识产权“严保护、大保护、快保护、同保护”，保障上海新兴数字产业、信息产业的发展。检察机关通过对知识产权的保护，进一步推动经济数字化转型，提高经济发展质量，加快推动数字产业化、产业数字化，放大数字经济的辐射带动作用，做优做强城市核心功能，助力“五型经济”发展。另一方面，检察机关应当采取包容审慎、支持创新的理念，避免对新兴行业动辄追究刑事责任，消除数字化转型过程中新技术、新业态、新模式发展的政策性风险，为各行各业的数字化转型提供制度保障。

在信息化、大数据时代，各类经济主体尤其是民营经济以数据流动牵引了资金、人才、技术、知识等要素的跨区域配置，形成跨地域科技资源的协作网络，亟须更加精准化的法治服务。检察机关更要通过检务科技化提高检察效率，建立健全法律监督信息化平台，满足人民群众对公正高效司法的期待。打破信息“孤岛”实现数据共享，积极融入“互联网+社会治理”新模式，通过信息化手段实现“个性化”检察定制服务。检察机关可以以助力企业合规经营、提出合理化检察建议等形式推动生产制造、科技研发、金融服务、商贸流通、航运物流、专业服务、农业等领域的数字化转型，促进产业互联网和消费互联网贯通发展，助力提升产业链供应链的安全性、稳定性。

推进检察公益诉讼，通过城市数字态势感知、数据共享平台助力法律监督

在推进国家治理体系和治理能力现代化的探索中，公益诉讼检察制度应运而生，其既是国家治理体系的重要组成部分，又是国家治理体系的重要保障。作为一项具有中国特色的司法制度，其职能定位是以诉讼方式履行宪法赋予检察机关的法律监督职责，更好地维护公共利益，促进国家治理。目前，检察公益诉讼面临线索发现难、调查取证难、监督执行难等多种困难，其根本原因在信息来源的匮乏与数据共享的不足。在物联网、互联网、人工智能等技术的应用下，城市治理愈发被数据化感知、记录，为公益诉讼提供了更加丰富的数据来源。未来检察机关应进一步融入城市数据平台，通过对城市大数据的分析，重点针对案件线索的感知、管理、挖掘、分析下苦功，破解目前信息匮乏的难题。以环境监测中的公益诉讼为例，检察机关可以通过城市管理中心的大数据平台与环保部门形成数据分享处理的协同工作机制，运用大数据技术应用系统，建立全方位、多领域的环境污染监测网络，全面分析环境监测需求；运用互联网智能捕捉系统，构建高密度、强关联的互联网监测平台，有效感知与传递环保数据分析效果，从而实现检察机关对环境监测工作的实时全面监督。以小见大，城市在融合应用数字孪生城市、大数据与人工智能等技术，推动城市“规建管用”一体化闭环运转，实现城市决策“一张图”、城市治理“一盘棋”，为城市精细管理和科学决策提供“说明书”的同时，检察机关也可“落子布局”，依托于数字化城市管理进行有预见性的提前服务。例如，城市建筑、市政设施和地下管线采取数字化管理系统建设和信息备案后，通过监控仪器实现实时监测感知建筑设施运行态势，经由数据分享机制使得检察机关对优秀历史建筑保护、重点区域环境治理进行数字化分析与实时态势监测。在数字化转型后，利用城市运行数据，前瞻规划和动态推演，科学设计、合理布局城市公共基础设施，逐步实现城市可视化、可验证、可诊断、可预测、可学习、可决策、可交互的“七可能力”，进而为精准、预见、量身定做的检察法律监督增效赋能。

二、城市数字化转型背景下检察机关的业务变革

随着网络化、信息化社会的到来，最高检先后设立了惩治网络犯罪维护网络安全研究指导组、网络犯罪理论研究中心、知识产权检察办公室以优化整合检察职能并加强对各级检察机关的指导，反映出检察机关对于新时代新问题的积极应对。在城市数字化转型过程中，检察机关更应顺势而为打造符合网络化、数据化、信息化时代需求的业务能力、组织架构、人才团队，主动实现业务变革。

在业务发展上积极拥抱城市数字化转型，通过大数据、人工智能等信息技术为检察业务赋能增效

城市数字化转型要求推动治理数字化转型，提高现代化治理效能，打造科学化、精细化、智能化的超大城市“数治”新范式。就检察业务而言，应当以数据为基础精准施策和科学治理，变被动响应为主动发现，优化资源配置效率，构筑新型数字化能力和竞争优势。中国极具开放性的智慧技术发展战略和应用策略促成了犯罪治理与新型技术的深度融合，大批科技企业在信息利用、大数据分析、人工智能等领域的快速发展造就了智慧技术大范围应用的“主场优势”，全景式监控等基础设施建设为智慧技术深入犯罪治理扫清了现实障碍。国家政策的大力推动、技术创新的市场诉求以及公共安全的治理压力，共同推动了智慧技术向犯罪治理的全面渗透，一个带有鲜明智慧技术烙印的技术化犯罪治理正在形成。基于智慧技术的“赋能导向式”应用，超大规模城市犯罪治理的复杂性得以有效化解。在此基础上，检察机关可依托城市一体化数据资源服务平台，聚焦公共安全、犯罪打击、生态环境保护等重点领域，实现态势全面感知、风险监测预警、趋势智能研判、资源统筹调度、行动人机协同，加强数据赋能检察业务，推进法治建设领域数字化转型。

具体而言，检察机关可以在现有全国统一业务应用系统的基础上，探索建立信息共享平台、辅助办案系统、线索发现系统等智能化系统，全面整合内外部的数据资源，完善与政府、法院等部门的信息共享，并依托大数据、人工智能技术进行数据加工、关联和分析，为检察业务赋能增效。在疫情期间，检察机关借鉴“健康码”设计了“非羁码”APP，通过智能化平台自动化的外出提醒、违规预警、定时打卡和不定时抽检等多重措施确保对犯罪嫌疑人的必要管控，并对其现实表现、风险等级进行综合研判评估和动态监管，实现审前羁押率与不捕风险的双重降低，这一创举有赖于城市数字化平台提供的大量数据以及对数据的综合研判应用。通过对“一网通办”“一网统管”平台沉淀的大量数据、信息的分析使用，检察机关将不断打通目前业务中的痛点、难点，提供更加优质的法治服务。例如，通过对社保缴纳、居住地址、工作单位等数据的分析，检察机关可以更加有效地判断犯罪嫌疑人的社会危害性，减少不必要的羁押；通过加强对犯罪前科、身份信息等数据的共享，检察机关能够进一步减少身份错误、遗漏前科等错案的发生；通过对城市窨井盖、高楼外墙等数据的分析处理，检察机关能预先发现社会公共风险，建议相关部门及时处理；通过对城市治理态势的感知和智能研判，检察机关可进一步提升公益诉讼与法律监督的质效，助力城市建设发展。

在组织架构上积极探索适应网络时代的办案机制，形成内外互通协作的强大合力

网络时代的“万物互联”使得检察干警单兵作战模式变为“推石头的希绪弗斯”，唯有加强内外互通协作，方能赶上大数据时代的浪潮。对内而言，“四大检察”“十大业务”之间具有整体性、互补性，不同检察业务之间的数据信息共享有助于检察职能的全面实现与社会的综合治理。例如，“套路贷”案件中往往存在民事监督线索，侮辱英烈刑事案件中蕴藏了公益诉讼案源，检察机关可以依据内部各检察业务的耦合程度，跨部门灵活组建以完成特定目标为目的的工作团队，并探索不同业务、不同部门间的常态化数据信息共享、工作互助机制，将不同的检察业务部门捏成一股合力。

对外而言，首先应当通过强化检察引导侦查机制等手段进一步加强与公安机关的协作合力。公安机关与检察机关同属于刑事诉讼中的追诉一方，二者的共同职责都是为了打击犯罪而查获犯罪嫌疑人、搜集、固定证据，行使国家对犯罪的追诉权，共同服务于审判。目的的一致性使得两者尽可能地互相配合、协助。网络犯罪涉及大量计算机专业知识，法律适用纷繁复杂，证据数量、内容远超普通犯罪且电子数据的固定、提取亟须及时性、专业性。因此加强网络犯罪案件的检察引导侦查机制是案件办理的必然要求，充分发挥公安机关的侦查优势与检察机关的法律审查优势，通过常态化的信息沟通与办案指引提升打击网络犯罪的质效。现在已经有部分检察院探索“证据清单”机制，在与公安机关双方案件信息互联互通的基础上，根据不同的犯罪种类列出相应的证据，发送公安机关；就证据是否可以指控犯罪的最低标准达成共识，提高公安机关人员对证据收集的认识，保证提取证据的质量。在城市数字化转型下，检察机关更可通过公检法之间的互联互通平台（例如“206”系统）进一步优化办案流程，通过全流程统一的证据标准、程序指引践行公平正义的法治理念。

其次，网络犯罪的泛滥折射出社会治理中存在的各种问题，需要检察机关与相关政府职能部门、金融机构、网络公司等协作形成全面治理合力。例如，在电信网络诈骗中往往出现提供手机号码、联络工具、收款账户等上下游黑灰产业的身影。产业链上游负责技术层面，通过制作相关链接、网页来诱导公民点击，非法获取公民相关个人信息。产业链中游负责通过数据平台将被害人的信息进行整合，整合后既可以将信息转卖来获利，也可以直接用于实施犯罪。产业链下游通过实施电信诈骗、撞库盗号、传销等犯罪乃至于垃圾邮件、骚扰推销等灰色手段将获取的公民个人信息用于违法牟利。为加强对犯罪的全链条打击，检察机关应当推进与网信部门、公安机关、商业银行、支付平台、通信部门等单位的交流合作，通过跨区域协作加强协调，开展跨区域的侦查、预防以及追赃挽损、社会综合治理等机制建设，以严厉打击非法制售“伪基站”“黑广播”设备，非法买卖个人身份证件、手机卡、银行卡、通信软件账号以及非法提供资金结算账户等网络黑灰产业来切断网络犯罪的上下游产业链，遏制网络犯罪的泛滥趋势。

第三，检察机关协同相关部门针对社会特殊人群积极履责加强保护与关爱。未成年人、老年人由于知识的相对缺乏，是网络犯罪的主要受害者，更需要检察机关的特别关注与帮助。对于针对未成年人实施的网络犯罪，应当依法严厉打击，特别是国际上比较关注的网络儿童性侵犯罪，打击网络贩卖婴幼儿犯罪，以及网上侵犯未成年人个人信息的犯罪。上海市检察机关已设立未成年人、老年人特别办案组实行专业化办案来强化对上述人群的保护。在办案之外，检察机关通过微信公众号、抖音号、微博等网络新媒体平台，以典型案例宣讲等多种形式推动针对上述群体的法治教育。以担任法治副校长、送法入社区等形式协同学校、街道等部门推动对未成年人、老年人的法律保障。另一方面，网络犯罪呈现年轻化态势，在校未成年人参与网络犯罪的比例有所上升。检察机关在治理未成年人网络犯罪时，应当注重惩治、预防、教育相结合，在严格打击的同时加强对未成年人犯罪的预防与教育。对于情节轻微的未成年人网络犯罪，坚持以教育训诫为主，积极与家长和学校联合帮教。

在人才培养、团队建设上积极强化专业素能养成，打造跨区域的智慧检察新高地

网络时代对于检察干警的专业素养要求愈发提升，检察官不仅要具备法律素养，更要懂技术、善学习。如何才能培养出符合网络时代的检察人才与专业团队？一方面，检察机关应从专业化养成着手，培养专业人才，建设专业办案团队。例如，针对计算机网络犯罪，挑选具有办案经验和丰富计算机、互联网知识的检察官、检察官助理、辅助人员组成专门办案团队，以实现办案专业化为目标，整合检察机关内部力量。通过采用一类案件指定轮案的方式，让专业化办案团队积累网络犯罪案件办理经验，不断提升在网络犯罪侦查方向、作案规律、证据标准等方面的办案能力，促使检察官、检察官助理形成带教助学的学习交流，打造出一支专业化的办案队伍。另一方面，检察机关也可引入“外脑”资源，通过外部专家智库加强自身能力。例如，聘请学校、研究机构、政府职能部门、企业等单位的专家学者组建专家智库，围绕网络犯罪中电子证据、网络安全等问题发表专业意见，有助于使得晦涩难懂的相关证据、案件事实变得易于理解，为查明案件事实、准确适用法律奠定坚实基础。网络时代是一个“万物互联”的时代，检察机关既要加强内功修炼，也要善于借助外部力量拓展自身能力。

在此基础上，检察机关还可探索跨院跨区域的纵向、横向专业团队机制建设，进一步拓宽检察合作，打造智慧检察新高地。上海已于2020年成立了智联检察研究中心，围绕上海提升城市能级和核心竞争力、创建全球智慧城市的规划目标，以惩治互联网犯罪、提升网络数据治理能力、促进人工智能规范发展为重点。智联检察研究中心按照“分区布点，突出特色”的原则，在徐汇区人民检察院设立“西岸基地（人工智能犯罪惩防研究基地）”，在普陀区人民检察院设立“长风基地（互联网犯罪惩防研究基地）”，形成“一个中心、两个基地”的运行机制。同年，上海市长宁区人民检察院、杭州市余杭区人民检察院、南京市建邺区人民检察院三地检察院组成了互联网区域保护检察联盟，建设网络犯罪专家办案库以及办案协作机制，为探索跨区域检察院间互相合作打击网络犯罪进行了新的探索。这些跨院跨区域的合作运行机制吸纳了不同级别、地区检察机关的专业办案人才，在案件办理之余总结研究计算机网络犯罪发展态势，加强检校、检企合作，形成证据审查指引、加强典型案例和类案指导，达成更高层面的统一认识，有利于更大范围内证据采信、事实认定、法律适用等方面的统一，助力城市数字化转型。

结语

城市数字化转型将推动生活数字化转型，提高城市生活品质。满足市民对美好生活的向往，打造智能便捷的数字化公共服务体系，加强政府、企业、社会等各类信息系统的业务协同、数据联动。以数字化推动公共卫生、健康、教育、养老、就业、社保等基本民生保障更均衡、更精准、更充分，打造智慧医院、数字校园、社区生活服务等一批数字化示范场景。通过数字化转型发挥社会和市场活力，推进商业、文娱、体育、出行、旅游等质量民生服务数字化新模式、新业态健康发展，加快城市公共设施的数字化转型，构建数字商圈平台、社区智慧物流网络、新能源设施终端等生活“新基建”，创造无处不在、优质普惠的数字生活新图景。检察机关在这一转型过程中，应当结合自身检察职能履行，助力城市化数字换转型，并推动检察机关内在的数字化转型。

随着城市数字化转型的推进，城市数字化平台成为整个城市最重要的管理中心，也必将面对日益增长的网络犯罪、攻击等风险。最高检自2020年成立惩治网络犯罪、维护网络安全研究指导组以来，以上率下统筹协调做好深化打击整治新型网络犯罪各项工作，以高度的决心打击遏制网络犯罪泛滥趋势。结合城市数字化转型背景，各级检察机关更应积极参与网络综合治理体系建设，齐抓共管推动综合治理，重点打击针对城市数字平台、职能部门等实施的网络犯罪，治理市域网络空间，共同构建网络命运共同体。在此意义上来说，检察机关是守护城市数字化转型的第一责任人。同时，检察机关也要进一步融入城市数据平台，加强信息共享互通，借助城市大数据为检察业务提效赋能，积极向数据要生产力。通过对大数据的分析，应用人工智能、区块链等信息技术，检察业务中许多的问题可迎刃而解，从而进一步为城市提供更精准、更有效的优秀法治服务产品，为促进产业发展、保障知识经济、保护生态环境等城市问题贡献检察机关的力量与智慧。

为满足城市数字化转型需求，进一步助力城市发展，检察机关要积极以信息化手段再造业务流程，同时，培养一批既懂业务又懂数字化的专门人才，组建专门的网络检察团队，打造专业的计算机网络检察研究基地，运用好大数据、人工智能、区块链等先进的信息技术，形成包含中国经验的引领性的智慧检察标准。在长三角、大湾区等城市带不断一体化的当下，检察机关也应当提升跨区域、跨院一体化、数字化的协作共建，依托于网络数字平台为更广大的区域提供普适化、同一性的检察服务，促进法治更高水平发展。检察机关并非城市数字化转型的局外人，而是这一浪潮的守护者、贡献者与受益者。随着信息技术的不断深化运用，城市中新形态的社会问题也将不断涌现，检察机关唯有在这一浪潮下不断深入服务数字化转型，才能当好法律监督者和公共利益的守护者，发挥中国特色社会主义检察制度优势。

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