王俊 李业青｜新时代中国检察权的运行逻辑、范式及再思考——以检察机关协同参与社会治理为视角

王俊

江苏省南京市浦口区人民检察院党组书记、检察长，二级高级检察官

李业青

南京江北新区人民检察院，一级检察官

要目

一、中国检察权的职能配置与定位二、新时代中国检察权的运行范式三、未来中国检察权运行的几点思考结语

检察权是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，在国家治理体系中居于重要的位置，经过长期实践发展，已形成较为完善的职能配置与定位，并在运行范式上体现出新的特色和属性。进入新时代，我国社会治理面临许多新情况和新问题，这之于检察机关既是挑战，也是机遇。检察机关应立足中国国情、司法实践和法规体系，从检察权的历史性架构、结构性价值、制度性安排等逻辑向度，完善其法律监督属性的宪法定位，明确法律监督权、法制保障权和社会治理权是新时代检察权相辅相成、层层递进的三个运行范式，在此基础上，对如何更好协同参与社会治理进行一些新探讨和再思考。

习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告中指出，经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代。这也是我国法治体系发展新的历史方位。随着国家对检察权的部分调整和重构，检察机关作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，如何融入国家治理体系，体现检察权在国家治理体系和治理能力现代化中的作用和价值，是一个值得思考的问题。检察机关作为我国社会治理的重要参加者和积极实践者，明确自身职能定位，自觉准确运用检察权，更出色地服务保障于国家治理体系和治理能力现代化这个大局，可以也应该有所担当和作为。

一、中国检察权的职能配置与定位

“检察权是历史的，也是现实的，更是动态的，它与一国的国家意志和国家利益、国家任务乃至国家权力的配置原则与方式等密切相关。”在我国的组织架构中，检察机关是国家的法律监督机关，并与审判机关、执法部门互相配合、互相制约。实际上，检察权是国家检察机关依据宪法所享有的国家权力。从逻辑上说，检察权的宪法定位是国家的法律监督权，并与审判权、行政权相互独立。然而，我国检察权的运行逻辑不是某一个时间点完成了自洽，它通过不断学习、借鉴、试错，逐渐形成适合中国国情发展的有效路径，是中国制度合力与接力的过程，具有鲜明的中国特色。

历史性架构：纵向自洽

我国的检察制度是借鉴苏联社会主义检察制度建设模式和经验，汲取我国古代传统政治体制（以御史制度为主）和西方现代文明（主要是大陆法系国家的文明）的精华，并结合我国的国情实际建立起来的。随着检察制度的实践发展，我国逐渐形成了具有中国特色的社会主义检察权运行体系，其以法律监督权为基础，围绕批捕、公诉和诉讼监督等业务内容，代表国家维护法律统一实施，监督行政权、审判权，参与社会治理。“应当承认以法律监督为内容的检察权是一个从内容到形式都十分中国化的概念。”而这与他国检察制度并没有等而上或下的区别，不过是在本国适合或更适合。可以说，中国检察权是传统元素、红色基因和人类法治文明的有机结合，是立足国情、司法实践和法规体系的产物，具有历史的合理性。

当然，法律监督权之于检察权，这种程序性的国家公权力对司法权与行政权还不足以体现实质意义上的监督价值，其自身兼具司法性、行政性等职能属性的争论一直都存在，“公检法流水式作业模式”也屡遭外界诟病。但是，无论我国宪法还是刑事诉讼法、人民检察院组织法等法律，均明文规定了我国检察机关的法律监督属性。检察权的这种历史性架构，在于以监督权力行使规范权力运行，以程序公正促进实体公正，以保护民众人权维护国家法制。这也是中国特色社会主义法治发展使然。

结构性价值：横向自洽

“检察权的特征是由检察权的定位所决定的，在检察权配置和运行过程中蕴含着内在和必然的客观联系，这种联系呈现较强的稳定性，决定着检察权的基本逻辑、运行规律和发展趋势。”人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。这是我国宪法确立的一个基本原则。不妨对这种职能分工做如此形象类比：如果公安机关是人之四肢，负责侦查事实、收集证据；审判机关是人之大脑，负责适用法律、裁判事实；那么检察机关则是人之脊椎，负责审查事实、监督诉讼。“它是法治的中枢神经，牵连四方，传导着正义的讯息。如果中枢神经被切断，我们只能卧床不起。”可以说，检察权是刑事证据流转的中坚力量，是审判为中心压力传导的必经环节，在刑事诉讼中发挥着重要的程序保证、制度支撑和司法中立作用，而绝不是流水式作业上简单的一环。

还应看到，全国人大常委会授予最高人民法院、最高人民检察院对工作中具体应用法律问题进行司法解释的权力。刑事司法实践中，最高法、最高检往往以联合的方式作出司法解释，但这不仅仅是简单的统一法律适用标准。国家最高审判机关与最高法律监督机关共同对具体法律条文的适用作出解释，检察机关通过释法合作，在一定程度上也实现了法律监督，避免审判机关的释法局限，有利于法律的正确实施。总之，提起诉讼、法律监督和授权释法的三重身份定位，统一于检察权运行的全过程，体现了检察权结构配置的逻辑完整性。

制度性安排：逻辑自洽

制度具有合理性，才能验证其先进性。制度优势是一个国家的最大优势，“中国之治”的根本奥秘就在于制度优势。实践证明，中国特色社会主义制度和国家治理体系是具有强大生命力和巨大优越性的制度和治理体系。作为参与国家治理的具体制度，我国检察权的权力配置，是制度性安排的产物，具有逻辑上的合理性，并在实践中不断丰富完善，也从本质上区别于西方“三权分立”权力结构模式下具有行政或司法属性的检察权。

检察权的属性取决于我国的权力结构模式。“人民代表大会制度赖以建立的理论基础即人民民主专政理论是我们研究中国宪政问题的现实合理性的分析工具。这种政治理论决定了中国的政治制度具有权力一元化的价值倾向。”从制度层面上看，我国是“一元多立”的权力结构模式，即全国人民代表大会是最高国家权力机关，在此基础上，授权各级国家机关代为履行部分国家权力，后者由前者产生，并对其负责，受其监督。这种权力架构的弱点是缺乏有力的制约机制，为了防止权力腐败和滥用，就必须在人民代表大会之下设立专司法律监督职能的机关。在我国国家权力体系中，行政权、审判权、检察权等相互独立又各司其职，从分权理论，检察权理应配备法律监督的基本功能。当然，制度意义上的法律监督权是宏观的，具体到职权层面，检察权是一套在整体上呈现出法律监督属性的权力系统，包括职务犯罪侦查、审查逮捕和提起公诉等为代表的“诉讼职权”以及刑事诉讼监督、民事诉讼监督和行政诉讼监督为代表的“监督职权”。检察制度改革的经验表明，检察机关首先是一个办案机关，也就是代表国家和社会提起公诉，并通过办案来维护国家利益和社会公共利益；其次在于，针对部分国家机关的违法行为，进行监督并督促其予以纠正。检察权“诉讼职权”与“监督职权”的二元并立结构，也为检察制度的改革发展提供了可能。

近年来，为有效推进检察机关依托法律监督职能参与社会治理，国家进行了一系列的顶层设计和制度安排。一方面，随着国家监察体制改革的推进，隶属于检察机关的职务犯罪侦查部门整体转隶到监察委员会，具有显著行政权属性的职务犯罪侦查权从检察权中剥离；另一方面，刑事诉讼法中认罪认罚从宽制度的适用，以及修改后的民事诉讼法、行政诉讼法分别确立了民事公益诉讼和行政公益诉讼制度，检察权的运行触角得以进一步延伸。在新的时代条件下，中国检察权正回归“法律监督”的宪法定位，并逐渐呈现出新的运行范式。

二、新时代中国检察权的运行范式

国家对检察机关部分职能的调整，应置于国家治理体系和治理能力现代化的时代语境中审视，这也释放出以良法保障善治的制度愿景。职务犯罪侦查部门整体转隶后，检察机关在国家治理体系中获得了新的角色和定位。

基本功能：法律监督权

一切的自律都蕴含着他律，或是离不开他律。作为检察权的基本功能，法律监督权在新时代只会加强，不会减弱。这也是检察机关融入国家治理体系的应有之义。然而，检察机关如何既保证自身的独立性以保证检察权的独立性，又监督权力依法行使以保障权力规范运行，这是法律监督落到实处不可回避的两个问题。

1.独立性问题

人民检察院依法独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这是宪法层面的制度保证。事实上，检察机关及其内设机构的地位普遍低于同级政府及其内设机构，特别是检察机关的人、财、物均受制于地方，法律监督不可避免地受到地方利益的制约，这与国家的法律监督机关应有的权威性极不相称。另外，司法责任制改革确立了检察官独立办案的原则，取消了检察机关内部案件的行政审批流程，但区别于法官的是，检察官仍须在检察长领导下开展工作，检察长可以委托检察官行使部分职权、签发法律文书，而重大办案事项仍由检察长决定。检察机关外部身份的地方化和检察官内部办案的有限独立，都制约着检察机关法律监督权的独立行使。

2.监督权问题

“客观来说，监督工作仍然是检察工作的软肋，信息渠道不够宽、监督手段不够多、监督刚性不够强。”司法实践中，重办案、轻监督是普遍存在的问题，而依靠检察业务量化考核倒逼出来的监督数据，含金量不足；民事、行政诉讼监督相比刑事诉讼监督，在人员专业化程度、业务规范化水平、理论知识储备等方面长期重视不够，具有先天的劣势；而行政机关的执法部门、法院的民事审判部门，相比检察机关的民事行政检察部门，各方在信息共享、案情通报、案件移送等司法衔接上又缺少系统性的制度安排。国家监察体制改革之后，监察委员会实现对所有公职人员监察的全覆盖；检察机关的职务犯罪侦查权作为一种“刚性监督手段”已不复存在，而对于法院、行政机关（包括侦查机关、执行机关）的法律监督，只剩下提出抗诉、纠正意见或者检察建议等“柔性监督手段”。这些问题的存在，不仅让检察机关继续按照传统思路开展法律监督事倍功半，也让社会民众对检察权的认知愈加模糊。

3.现实进路

政策层面上，为确保依法独立公正行使检察权，党的十八届三中全会上即提出推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。党的十八届四中全会进一步强调，各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权；建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度以及司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度，完善主任检察官办案责任制，落实谁办案谁负责。随着政策层面的制度化、法治化，通过司法的去行政化、去地方化以保障检察权独立行使是现实可期的。

实践层面上，无论是先天的劣势还是监督的柔性，法律监督权的症结在于检察机关自身。检察权对行政权、审判权等公权力的法律监督，首先是基于我国组织构造权力制衡的平行监督，监督主体与被监督主体的地位是平等的，意图单纯依赖制度上的地位、监督权力的优势，令被监督主体对检察权心生敬畏，监督效果也只会差强人意。况且，监督也不是法治的目的。“法治的基础，正是在于沟通理性的建立，在于协商精神的成长。”法律监督的基础，也在于此。以一种努力保护而非大声呵斥的站位，与其他国家机关形成良性、互动、积极的工作关系，以此督促公权力依法规范运行，这是检察机关协同参与社会治理应具备的政治智慧、法律智慧和检察智慧。值得一提的是，近年来，最高检陆续向教育部等中央机关部门分别发送的一至六号检察建议，在协同推进社会治理方面取得了实实在在的效果，形成示范标杆。这无疑是检察机关熟稔运用法律监督权的典型事例。

核心要义：法制保障权

在具体制度下，法律作为方法，应服务于将制度优势更好地转化为国家治理效能。“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”而高效的法治实施体系的形成，离不开民众对法治的信仰和法律实施权威的树立。从检察制度的发展历史来看，其诞生之初就与保障法律的统一实施相关，检察机关负有维护法律统一实施的天然职责。

民众有自己的朴素正义观，正如他们只相信他们愿意相信的事情。“群体无疑总是无意识的，但也许就在这种无意识中间，隐藏着它力量强大的秘密。”因为看到，所以相信。这是他们对公平正义的直观感受。“公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命的破坏作用。”因此，民众对公平正义的期待，也是检察机关的使命所在。一方面，认罪认罚从宽制度在刑事诉讼格局中的配置，确立了速裁程序、简易程序、普通程序繁简分流的多层次诉讼格局。“惩罚犯罪的刑罚越是迅速和及时，就越是公正和有益。”检察机关充分发挥认罪认罚从宽制度的作用，积极行使检察权，使绝大部分案件简化速办，给违法者以及时惩戒，民众对公平正义的感受立竿见影，法治对民众的教育亦潜移默化。另一方面，违法必究是公平正义的基本内涵。国家对于损害社会公共利益的违法行为，以及行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，赋予检察机关提起公益诉讼的权力。虽然，启动这一制度，检察机关还须尽可能适用诉前程序或提出检察建议，公益诉讼属于最后的救济手段；而且，该项制度在具体适用上，比如检察机关的启动层级、公益诉讼的案件范围、抽象行政行为的司法审查等问题，还有待进一步研究论证；但是，检察机关提起公益诉讼制度的确立，在一定程度上延展了检察权运行的覆盖面，使检察机关在协同参与社会治理方面得以持续发力。

可以看出，检察机关通过确保法律法规与宪法规定、宪法原则和宪法精神相统一，维护了法律的实施权威；在司法效率和民众利益上的有效作为，不断提升着司法公信力；而民众对法治的信心，则彰显了中国检察权的制度优势。

本质属性：社会治理权

检察权在运行中存在“重打击、轻保护”的传统。随着物质文化生活水平的不断提高，民众的权利意识逐渐形成，参与社会事务的积极性持续增强，对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需求也日益高涨，这些都促使检察权从“权力本位”向“权利本位”转变—除了完成依法惩治犯罪的诉讼职权任务之外，还要切实保障民众在国家治理体系中的主体意识和主体地位。这也是新时代检察机关协同参与社会治理的内在要求。

法治社会的进步，是要让所有人都感受到关怀，而不是将一部分人排除在外。在刑事诉讼领域，检察机关对被告人定罪量刑并提起公诉，不再是检察权运行的首要目标；尊重和保障人权，最大限度地减少、转化社会对立面，修复社会关系，已成为需要着力解决的问题。办案不能先入为主，不应凉薄无情，更不是积累仇恨。从某种意义上说，检察官办案与医生治病十分类似，应该亲历和共情。尊重当事人对于法律的朴素理解和内心感受，主动释法说理；在必要的时候，保持沉默，懂得倾听，并为其留足自我选择的时间；同时，关注案件背后的社会现象和民生问题，让检察权回归人性，并接受民众监督。因为，“我们办的其实不是案子，而是别人的人生，是公众的价值观，是国民对法治的期待”，我们办的也是我们自己的人生。这也与认罪认罚从宽制度的流程设计相契合，其中散发着平等尊重协商的意味，实际上也体现了无罪推定的刑事诉讼原则。在公益诉讼领域，检察机关要加强与行政机关、社会组织的沟通协作，在制度框架内通过参与保护国家利益和社会公共利益，积极回应民众诉求，不断满足民众对美好生活的新期待。尽管，国家和社会充分的利益秩序不可能是这种诉讼方式的变革带来的，但至少会成为国家治理体系现代化的必要因素。

更重要的是，市域社会治理下的民众自治，是国家治理体系现代化的重要组成部分。在司法供给侧领域，检察机关要着力引导民众规范参与社会治理，充分发挥检察权能优势。通过践行新时代“枫桥经验”，尽量将行政争议社会矛盾预防和化解在检察环节；畅通信访申诉渠道，做到及时耐心答复；同时，用好以案释法庭审直播人民监督员等普法手段，让民众通过参与司法而知法评价司法而懂法、监督司法而守法，逐渐养成诚信意识、规则意识、责任意识，最终树立民众对法治的信心和信仰，实现国家法治和民众自治的良性互动。

三、未来中国检察权运行的几点思考

在全面深化司法体制改革的时代背景下，中国检察权运行的一系列改革在逐步试点后已全面推开，取得了一定的成效，也积累了经验，但还存在一些问题。对问题的思考比问题本身更重要。通过探讨这些问题，使检察权更好的协同参与社会治理实践，这值得尝试。

法律监督权的现代化

国家治理体系和治理能力的现代化，需要“法治产品检察产品”的现代化，以此保障公权力运行的现代化。作为“检察产品”的生产者，检察机关必须对产品的质量负好责把好关。

1.内部行使独立性问题

司法责任制改革的价值在于，法官检察官在司法办案中的主体地位。目前，检察机关内部已经取消了案件的“三级审批制”，检察官的办案主体性空前加强。虽然新修订的检察官法以及人民检察院刑事诉讼规则均新增了检察长授权领导检察官开展工作的规定，这是由检察机关的领导体制决定的，但颇值得玩味的是，检察长是否可以授权副检察长或是部门分管主任代行检察长职责。关于这个问题，在新法修正前最高检法律政策研究室有过明确地肯定答复。因此，在某些时候或是既成现实的，检察官对于一些案件必须依内部办案流程向副检察长或是部门分管主任报告并由其审批决定，甚至层报检察长或检委会讨论决定，形成事实上的新“三级审批制”。即使最高检关于检察人员执法责任划分落实办案责任制有过一系列内部规定，且现行有效；但不可否认的是，十八届四中全会确定的“主任检察官办案责任制”改革并不彻底，检察权内部行使的独立性仍任重道远。

2.监督理念问题

从司法理念中去除陈旧落后的“监督产能”，是法律监督权现代化面临的紧迫问题。为完成考核任务树立办案权威或是求得心安理得等思想的存在，导致实践中使用检察建议纠正意见等监督手段表现得过于精致利己。有效的监督，必须心态端正。善意用心提醒，一起直面问题，在分析问题中共享经验，通过解决问题提升司法产能，以实现保障公权力运行的现代化，这才是双赢、多赢、共赢的法律监督。毕竟，稳定的配合制约关系，更需要相互扶持，而不是仰望。另外，法律监督权的现代化离不开创新，但视野不能狭隘，而脱离法律规定和司法逻辑的创新，往往让严肃的法律监督泛自由化，以致原有的监督权威也会荡然无存。比如口头纠正违法意见的书面化，并编制配发正式办案文号。这是不规范监督的个例，却说明监督创新存在的一些普遍问题。

3.智能辅助办案问题

最高检张军检察长多次指出，“检察产品”的核心就是办案，就是以办案为中心。如何多办案、快办案、办好案，是检察机关长期面临的问题。云计算、大数据、人工智能等新技术的产生发展，为检察产品提供了新的解决思路。建设智慧检务，研发智能辅助办案和管理系统，意图通过科技创新产品助力提高检察权运行监督质效。对此，我们理应感到鼓舞，但不应庆祝。

实践中，智能辅助办案，既不智能，也不辅助。一方面，卷宗扫描、智能识别和自主学习等技术还处于起步阶段，在尚未开展大规模商用的情况下，便寄希望于不成熟的技术以代替人脑的法律监督、刑事办案，最后疲惫的是检察官的身体；另一方面，系统的基础架构需要算法支撑，所有的算法均由人主导设计，但设计者不是万能的，而人工智能技术还不能实现自动交互、自主学习。对于初任检察官而言，它是了解程序、锻炼能力和学习成长的好助手；而在资深检察官看来，不加区分简单与复杂案件是傻瓜式重复性操作。毕竟，认罪认罚从宽制度的全流程适用，办案在复杂程度上已经远远超出传统检察权的运行容量。我们要理性慎重借助人工智能技术，去解决办案中亟须解决也可以解决的问题，比如基础办案信息数据的统一共享、刑事办案的阅卷摘卷负担、辅助精准化量刑以及判决裁定的比对审查等等。毕竟囿于技术门槛，现阶段建设智慧检务，小步慢跑仍是检察权现代化的长远之道。

法制保障权的合理进化

时代在发展，检察权也需要合理进化，但不是异化。检察机关要做好法律的“守夜人”，既严格准确实施法律，又要结果公平和民众满意。

1.人的问题

检察机关的制度定位，要求检察官必须秉持客观公正的立场，严格适用法律；但适用法律的过程，也是检察官对法律字面意思解构再认知的过程。即便为更好地适用法律而制订了统一权威的解释，解释的适用仍离不开检察官的个人因素。而每个检察官如何援引法条以及检察官个人对每个案件的解释理解，因为不同的思维方式和价值判断，是一件带有主观性的事情，很难完全一致；更何况，法律相对于时代的发展，总是滞后的，虽然法律的真实含义自然会随着社会发展而变化，不应该也不可能墨守立法原意。正因为此，检察官对所适用法律的理解是否也会滞后于时代？这是一个考验着检察权运行正当性的问题。其实，问题的关键在于人。就案办案，尽管是依法就案办案，仍不免落于本本主义的窠臼，尤其在应对纷繁复杂的社会中层出不穷的新类型案件时。办案质效高不高、理论水平够不够、司法理念强不强，这应是新时代衡量检察官的三个层进标准，其中更重要也最容易忽视的是，新时代检察机关法制保障权的进化，归根结底需要检察官司法理念的跟进—能否遵从内心真实，能否反复说服自我，能否经得起他者诘问。或者，至少站在律师的视角独立思考和判断。无论如何，令民众满意的公平正义，才是公平正义，也许这样的公平正义并不一定会让公权力机关满意。当然，这已不仅仅是一个法律问题。

2.事实问题

“检察官履行职责，应当以事实为根据，以法律为准绳，秉持客观公正的立场。”案件事实由证据事实所体现。办理刑事案件，是追求认定有罪事实的证据自由，还是希望全面核实证据的事实自由，这是须考虑的首要问题。犯罪事实清楚、证据确实充分是刑事案件提起公诉的两个必要条件，而事实问题，或者是有罪事实，主要取决于证据的证明力。检察官对证据的采信可以有自己的偏好，但不重要，因为经法定程序查证属实的证据是客观的，无论主观性或客观性证据，尤其科技进步使证据收集更加高效、严谨。如此，检察官认定事实很容易对证据产生路径依赖，却忽视了证据背后可能的主观臆断，即使认定的有罪事实存在合理怀疑，即使这种小概率事件似乎不会出现。有时，与所认定事实的合理怀疑相比，检察官在惯性入罪思维主导下的证据运用，让完整的案件事实和证明体系变得无足轻重，甚至会刻意选择更有利的证据细节或是间接证据片面认定有罪事实。主动做“加法”与被动甚至不做“减法”思维主导下的审查思路，不仅限制了事实认定的完整性，最终还很有可能以此认定被告人有罪，虽然完整的案件事实也只是接近于客观事实的法律事实。可以说，对有罪事实认定的宽容，终将成为实现公平正义的最大障碍，这也与“疑罪从无”的刑事诉讼原则背道而驰。因此，在待证事实与案件事实之间，检察官要保持无偏见的独立，不受个人情感左右裹挟；更应保持必要的中立，在罪与非罪之间平等运用证据，进行符合逻辑和经验的证据推理，排除认定事实的合理怀疑，形成对事实的内心确信，以主观见之于客观的审查思路，忠实于案件真相，维护法制实施的权威。

3.法的问题

（1）司法解释

最高法、最高检依法可以作出属于审判、检察工作中具体应用法律的解释。在司法解释施行后，法院、检察院应当在司法文书中援引。截至2020年12月底，现行有效的司法解释共计474部，其中最高检单独作出36部，最高法、最高检联合作出63部，最高法单独作出375部。对比分析可以看出，最高检单独或联合作出的司法解释数量偏少，且全部集中于刑事方面。当然，这种情况与之前同时涉及检察和审判工作中具体应用法律的问题主要集中于刑事案件领域有关。然而，我国以立法形式正式确立了检察机关有权提起公益诉讼制度之后，检察机关理应对刑事案件之外司法解释的制定保持密切关注和必要参与。根据最高法、最高检《关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》的规定，法院审判委员会讨论与检察工作有关的议题，应当告知检察院列席。而最高法发布的司法解释，应当经审判委员会讨论通过。因此，有关民商事、行政等涉及广大人民群众切身利益的司法解释，检察机关可以也应当主动参与法院审判委员会的议题讨论，依法履行法律监督职责，确保释法科学。

（2）司法审查

虽然我国立法法规定，最高检可以向全国人大常委会书面提出审查行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的要求，但对于行政机关的规范性文件并没有明确。事实上，规范性文件在社会生活中发挥着重要的治理作用。检察机关作为国家利益和社会公共利益的代表，在履职中发现行政机关违法行使职权或是不行使职权的行为，当然可以检察建议或者行政公益诉讼的方式督促其纠正。如果是行政机关的具体行政行为损害了社会个体的利益，包括公民、法人或是其他组织，那么社会个体只能通过行政复议或者行政诉讼的方式救济权利。虽然，法律赋予了社会个体在对具体行政行为申请行政复议或行政诉讼时，可以一并向行政复议机关或是法院提出对具体行政行为所依据的规范性文件的审查申请，但规范性文件损害社会个体利益，还可能侵犯社会公共利益，或是侵犯的潜在风险，检察机关据此提起行政公益诉讼，也就不存在法律上的障碍。当然，这还需要司法实践的探索。从保障法律统一实施的宪法定位而言，检察权至少可以行政公益诉讼为切入点，为司法审查开辟一种可能。

社会治理权的协同联动

检察权的审慎谦抑是战斗力，必要扩张也是战斗力。套用一句时髦的话：必须十分努力，才能看上去毫不费力。检察机关既要充分发挥自身的检察权优势，主动担当，有所作为；更要与社会组织、行政机关、法院等积极配合，正向组合发力，以构建高质量的社会治理共同体。

1.乐见民间社会组织的发展壮大

“实践证明，在环境保护、慈善募捐、社区管理、行业自治等诸多领域，社会组织的自治性管理比政府更为有效。越来越多的社会组织，在参与社会公益活动中不断创新组织形式，深入到微小的、国家权力难以顾及的社会末端，发挥着修缮、医治社会肌体的功能。”随着社会组织登记的逐渐放开，民间社会组织发挥自身优势，参与基层社会治理有了制度化的保障，民事公益诉讼提起主体也有了多重选择。相比之下，虽然检察机关在民事公益诉讼上具备一定的地位优势，但更要有开放办案的姿态。在案件业务上，加强与民间社会组织的沟通配合，相互补短取长，探索行业专业人员辅助办案机制；在专业问题上，通过专家论证、公开听证等形式听取民间社会组织意见，结论也会更加中立客观。毫无疑问，双方形成建设性的互动关系，也是推进国家治理体系现代化的必由之路。

2.参与诉前行政争议的实质性化解

行政争议实质性解决的问题由来已久。2010年8月，最高法已就该问题进行了专题调研，地方部分法院也相继出台了有关意见，但案结事了人和方面并不尽如人意，症结主要在于“程序空转”，这在行政诉讼中表现尤为明显。我国行政诉讼法规定，法院只审查行政行为的合法性，而不审查其正当性与合理性；大多数情况下，检察机关亦不能对正确适用法律的生效判决、裁定或者调解书进行法律监督。最终，一套甚至几套完整的诉讼程序下来，民众通过诉讼保护自身权益的诉求依然没有实质性解决。其实，检察机关可以把参与行政争议的关口前移，尝试诉前程序介入行政裁量，探索将行政复议未终决的案件以及未进入实体审理程序的申诉案件作为行政检察监督的切入点，通过社会治理检察建议或是公益诉讼检察建议的形式，并在必要的时候一并抄送被建议单位的同级或者上级机关，主动依职权督促依法行政，以“非诉”促成“息诉”，真正实现案结事了、政通人和，并努力通过个案创新，推进检察机关协同参与社会治理的有益尝试。同时，还要注意加强与同级监察委员会的协作配合，将不涉及行政公益诉讼的相关问题线索，及时移交监察委员会处理。

另外，探索建立跨行政区域的公益诉讼巡回检察院，作为最高检的派出机构，实现重大行政公益诉讼案件、跨区域民事公益诉讼案件的就地办理。如此，既可以有效化解地方检察机关专业能力与经验不足的问题，推动民事行政检察业务的快速发展；也让最高检参与社会治理的工作重心下沉，在一定程度上有助于提升检察机关在民众中的影响力。

3.着力服务于法院庭审实质化

我国刑事诉讼法确立认罪认罚从宽制度之后，检察机关对认罪认罚案件提出精确量刑建议将会成为司法常态。同时，刑事诉讼法及配套规定明确，一般情况下，检察机关提出的量刑建议将是最终的量刑。这一规定最大限度消除了检察机关量刑建议的不确定性，赋予了检察官对认罪认罚案件的“预审法官”地位。从引入检察机关提出量刑建议到认罪认罚从宽制度确立检察机关量刑规范化，国家对法院、检察院之间的这种诉审权力配置，不能理解为一个简单的此消彼长过程。

表面上看，检察院的求刑权是在向法院的审判权“过度扩张”，但这种法院刑事裁判权的适当让渡，本质上体现了司法权的相互配合与制约。其价值在于，一方面体现对检犯双方合意的尊重，另一方面也是为了更充分地实现庭审实质化。由于司法资源的有限性，试图追求所有案件的庭审实质化，既无可能，也无必要。认罪认罚从宽制度实为通过推动刑事案件的繁简分流，让认罪的人享有程序选择权，并可以认领一定的量刑从宽幅度，体现检犯双方的合意；不认罪或是有重大社会影响的案件，不宜适用认罪认罚从宽制度的，给予当事人充分完整的诉讼程序，以审判为中心，保证程序公正，实现实体公正。还应看到，检察机关在办理认罪认罚案件过程中，既要准确及时惩罚犯罪，也不能弱化人权司法保障，还要在关键节点上开展充分的释法说理，主导并承担着绝大部分的程序性和事务性工作，这都为法院的庭审实质化起到了重要的保驾护航作用。而容易忽视的是，检察机关通过主导实践认罪认罚从宽制度，有力分担了法院作为公正最后防线的责任，体现了检察权在刑事诉讼中的作为与担当。如此，法院通过审判为中心的压力传导机制，有效发挥了对侦查起诉的制约引导作用。可以说，认罪认罚从宽制度是宽严相济刑事政策落实到司法制度层面的一次有益探索。当然，推动这项工作的落地见效，不仅需要司法机关之间原则意义上的配合制约，更重要的是制度层面的司法互信。总之，“认罪认罚从宽制度虽然看起来只是一场效率变革，但是其通过效率、公正价值的重新匹配，悄然实现了刑事诉讼格局的重组，是潜在的，但却是颠覆性的”。

结语

中国检察权经过长期实践发展，已形成较为完善的职能配置与定位，并在运行范式上体现了新的特色和属性。“当代中国正经历着我国历史上最为广泛而深刻的社会变革，也正在进行着人类历史上最为宏大而独特的实践创新。”中国已全面建成小康社会，实现了第一个百年奋斗目标。在新的历史起点上，检察机关既要保持战略定力，明确自身职能定位，自信而不盲从；也要在规范与事实之间，自觉准确运用检察权，有担当而作为，在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。

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