课题组｜上海市浦东新区政法机关刑事诉讼涉案钱款管理机制研究——一体化管理工作的浅析与探索

上海市浦东新区委政法委

要目

一、背景和问题二、浦东政法机关刑事诉讼涉案钱款管理工作现状三、刑事诉讼涉案钱款管理工作中存在的问题及其原因
四、刑事诉讼涉案钱款管理新机制的浦东新区探索及启示
五、推进刑事诉讼涉案钱款管理一体化

刑事诉讼涉案钱款管理关系当事人合法权益保护，关系政法机关公信力，关系司法体制机制改革和全面依法治国大计，中央高度重视。当前刑事诉讼涉案钱款管理工作中的主要问题和短板包括：存在轻视主观思想，执法方式不规范，管理方式较为守旧，工作流程有待优化，处置不及时，监督有盲区，权利保障不到位等。在浦东新区公检法涉案财物共管工作的基础上，为破解涉案钱款管理难题，浦东新区人民法院和浦东新区公安分局积极探索以“一案一人一账户”为核心的新的管理机制，并取得了有益经验。推进刑事诉讼涉案钱款管理一体化，需要从多方面加以努力，即在刑事司法中树立案件和财物并重的观念，探索建立刑事诉讼涉案钱款一体化管理信息平台，融合金融机构的资源优势，将监督管理环节前移，加强对涉案钱款的权属甄别，强化对涉案钱款的依法判决和及时处置工作，加强刑事诉讼涉案钱款处理理论和实践研究。

为了有效解决目前刑事诉讼涉案财物管理存在的问题，2018年5月，在浦东新区政法委的牵头下，试点建立公检法三方涉案财物共管机制，搭建了“分派驻、共担责”的公检法涉案财物共管工作，打造了“智能化、规范化”的公检法涉案财物共管中心，建设了“一体化、全过程”的公检法涉案财物共管系统。浦东新区公检法涉案财物共管中心运行至今，中央政法委、中央电视台政法专项工作宣传会议摄录组也做了专题采访和取景，已接待国务院财政部行政政法司、公安部，北京、浙江、江苏、安徽、山西、贵州、云南、广西、宁夏等外省市和本市其他各区政法委、公安、检察院、法院各部门50批次的调研考察，参观人数500余人次。《人民公安报》专刊对此工作进行了报道，得到了市领导的高度赞扬和肯定。虽然浦东新区公检法涉案财物共管工作取得了一些工作成效，仍在不断完善相关工作内容，积极推进司法体制改革工作。尤其是涉及公检法的财务部门、涉案钱款专用账户的金融机构等跨行业、跨部门的涉案钱款管理工作，由于财务制度、金融机构实务工作的专业性与司法刑事诉讼法治要求存在一定距离，更是实务工作中亟待提升和优化的工作内容。

刑事诉讼涉案钱款管理是涉案财物处置工作的重要组成部分，由于财务部门、金融机构的工作专业性、特殊性，目前仍然是刑事司法实践中的薄弱环节，不能满足政法工作高质量发展要求，不能满足人民群众对公平正义的期待和要求。如何在现行法治框架内规范和创新刑事诉讼涉案钱款管理，是一个重要的实践和理论课题。课题组坚持以习近平法治思想为指导，坚持问题导向，坚持从实际出发，书面征求各政法单位意见，召开公检法相关业务部门负责同志和农业银行上海分行负责同志座谈会，广泛听取意见建议，在此基础上梳理总结刑事诉讼涉案钱款管理工作存在的问题及其成因，提出相应的对策建议，形成调研报告。

一、背景和问题

为什么要规范和创新刑事诉讼涉案钱款管理工作

1.中央部署要求

涉案钱款是涉案财物的组成部分。党的十八届三中全会明确提出要“规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序”，党的十八届四中全会强调要“进一步规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序”。随后最高人民法院、最高人民检察院、公安部先后出台《关于刑事裁判涉财产部分执行的若干规定》《人民检察院刑事诉讼涉案财物管理规定》《公安机关涉案财物管理若干规定》等具体的司法解释和内部规范性文件。2015年中办、国办印发《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》，着重明确政策或者政策取向，要求坚持公正与效率相统一、改革创新与于法有据相统一、保障当事人合法权益与适应司法办案需要相统一的原则，健全处置涉案财物的程序、制度和机制。目前，涉案物品处置已经有了长足进步，但是涉案钱款处置仍是比较突出的薄弱环节。

2.人民群众期待

推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。习近平总书记强调，要积极回应人民群众新要求新期待，系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居乐业。随着司法改革和全面依法治国的深入推进，人民群众法治观念越来越强，对公平、正义、民主、法治的要求日益增长。但是，刑事司法实践中“重案件处理，轻财产处理”“重人身权利，轻财产权利”的问题仍然比较突出，不能适应人民群众的新期待新要求。一些案件中，即使犯罪人受到刑罚制裁，但是由于未能依法追缴、没收犯罪人违法所得，极易引发被害人和社会公众不满。一些案件中涉案钱款（财物）被不当处置，当事人合法财产权益受到侵害。司法不公、贪赃枉法的一个突出问题就发生在刑事诉讼涉案财物处置的过程中，社会反映十分强烈。因此，应当坚持以人民为中心，规范和完善刑事诉讼涉案钱款处置工作，确保打击犯罪与保障人权的有机统一，更好地实现司法正义，增强司法公信力。

3.政法实践需要

一是解决刑事司法实践问题的需要。虽然我国刑法、刑事诉讼法对涉案钱款（财物）处置都有规定，也出台了不少司法解释和规范性文件，但目前涉案钱款（财物）处置工作中仍存在不少问题，严重损害当事人合法权益，严重影响司法公信力。同时，制度供给也存在滞后和短缺的问题，难以适应刑事司法实践中涉案钱款处置的需要，不利于刑罚权的实现。比如，近年多发的涉众型经济犯罪案件中，追缴追赃的对象和范围如何确定？网贷平台中的真实借款人未归还欠款如何追缴？由司法机关直接查扣冻，还是由平台或者集资参与人提起诉讼？实践中亟待解决的这些问题，目前尚没有明确的制度规定和成熟的实践做法。二是总结刑事司法实践经验的需要。近年来，浦东新区政法机关先行先试，借助信息化手段，发挥政法机关和银行的合力，探索创新刑事诉讼涉案钱款管理工作新模式新机制，取得了一些成绩，形成了一些共识，需要及时加以总结。这对于深化司法改革、优化法治化营商环境、推动上海数字化转型也具有重要意义。

问题界定与调研思路

本课题贯彻落实习近平法治思想，着眼司法改革和全面依法治国大趋势，立足浦东新区刑事司法工作实际，旨在厘清刑事诉讼中涉案钱款管理工作中的问题和症结，融合农业银行上海分行的金融服务优势，优化财务部门工作流程，力求把中央要求、群众期盼、实践需要和新鲜经验结合起来，探讨涉案钱款一体化管理的必要性、可能性及其制度设计，为破解涉案钱款管理难题寻找可能的方案，并提出对策建议，以规范内部管理工作为契机，提升执法规范化水平。因此，本课题聚焦刑事诉讼中的涉案钱款，不涉及涉案物品；重点关注有必要一体化管理的涉案钱款，即需要在不同政法单位之间流转的涉案钱款，各单位内部的涉案钱款处理不做重点考察。

二、浦东政法机关刑事诉讼涉案钱款管理工作现状

浦东公安分局涉案钱款管理工作现状

浦东公安分局自2009年以来，以公安机关执法规范化建设工作为契机，规范涉案财物管理工作，研拟《上海市公安局浦东分局涉案财物管理工作规定实施细则》《上海市公安局浦东分局执法质量考核检查方案》等内部规范性文件，强化内部管理工作。警务保障、审计、督察、法制等部门联合开展涉案财物管理的督查工作，特别规范内部涉案钱款管理工作，杜绝涉案钱款挪用、贪污、坐支等情况发生。浦东公安分局涉案钱款管理包括内部和外部两类管理流程。内部管理流程主要涉及公安内部办案部门（民警）、财务部门、监督部门（法制、审计等）等主体之间的业务关系。外部管理流程主要是公安分局与新区检察院之间的移转。一是由于公安分局与检察院的财务部门间的交接流程繁琐，缺少信息沟通渠道，造成办案民警因涉案钱款交接工作，需在公安分局与检察院之间来回奔波和协调。二是由于财务部门的工作专业性，执法监督部门较难以结合案件情况进行专项专户检查，检查工作往往存在事后监督等情况。

浦东新区人民检察院涉案钱款管理工作现状

由检察院的法律地位所决定，检察院在涉案钱款管理工作中处于承上启下的位置：公安机关扣押涉案钱款后，移送起诉时随案移送检察院，检察院提起公诉时再随案移送法院。

涉案钱款接收工作由检察院财务科负责，目前有三种途径。一是公安承办民警将涉案钱款信息交由公安财务部门，在公安财务开具相关单据后承办民警将单据交至检察院财务科，财务科开具行政事业单位资金往来结算票据及涉案钱款内部流转单据，并交由检察六部，案款接收程序结束；二是承办人将检察院接收涉案钱款账号转达至嫌疑人、一分院或市公安局，由对方转账至该案账号，财务人员在网银中查询到进账记录后，开具行政事业单位资金往来结算票据及涉案钱款内部流转单据，并交由检察六部，涉案钱款接收程序结束；三是法院审判结束后，认定的涉案钱款金额少于先前检察院的移交金额，法院财务将差额直接退回检察院涉案钱款账户或公安部门账户。检察院对涉案钱款管理工作只能履行“保”的工作职责，无法对案件中的涉案钱款情况进行审核审查。

浦东新区人民法院涉案钱款管理工作现状

浦东新区人民法院根据市高院的涉案钱款有关规定和代管款“一案一人一账号”管理机制，规范诉讼费、代管款、罚没款等日常操作流程，明确了案款发还审核签字规范与案款发还规范，严格管控扣划户和拍卖户。

涉案钱款的执行是法院关心的重点难点问题。刑事诉讼涉案钱款执行具体分为“存款账户扣划”“非银行协助单位对涉案钱款的执行”与“公安扣押款项的执行”三种类型。（1）存款账户的扣划（包括对被执行人名下的账户扣划，以及对案外人账户的扣划）。此种方式分为线上扣划和线下扣划两种。线上扣划通过最高院的总对总系统对被执行人名下账户进行扣划。但若该账户已被其他有权机关冻结，则该执行结果转为轮候冻结状态，无法扣划，仅当该有权机关解冻后，方可顺利扣划。线下扣划主要针对无法线上扣划的账户以及案外人账户，需要刑庭提前确认涉案账户的银行具体开户网点、相关冻结案号、需冻结（扣划）之金额以及对涉案账户后续的执行措施。当前实际工作中以线下扣划为主。（2）非银行协助单位对涉案钱款的执行。这种执行采取线下办理方式，要求与协助单位必须做好前期沟通，协助单位联系方式的查明尤为重要。（3）公安扣押款项的执行。此种执行针对的是公安已经扣押的钱款，通过线下办理。目前包括两种方式，一种方式是公安要求被告人将退赔款存入指定银行账户，此种情况法院需到该指定银行账户现场扣划；另一种方式是公安将现金交接给法院。在此类管理工作中，仍可能存在其他法院或其他机构移送的不明涉案钱款，对财务工作的涉案钱款信息溯源工作存在一定影响。

三、刑事诉讼涉案钱款管理工作中存在的问题及其原因

存在轻视主观思想

第一，公安刑事办案部门普遍存在重打击犯罪、轻钱款处理的观念，对刑事诉讼涉案钱款的权属、证据规格以及处理环节不够重视。比如有的案件，侦查机关查扣的涉案财产，合法财产与非法财产，被告人的财产与案外人的财产交织叠加，而证据方面只有查扣清单和相关文书，并无证明财产权属的实质性证据，导致涉案财产部分的举证、质证成为“走过场”，只能证明公安机关查扣了这些财产，却证明不了这些财产就是应当追缴、返还的违法所得，更无法在判决中做出明确处理。

第二，检察机关对于公安移送的涉案钱款，一般只做程序性审查，主要是根据扣押清单等进行书面审查，以确认其与案件的关联性，缺少对公安强制措施适用范围、适用条件以及涉案钱款权属情况的实质性审查；在法庭审理中，公诉部门也主要围绕案件定罪与求刑，对于查封、扣押的钱款的举证、质证均稍显薄弱。

第三，法院审理侧重对人的处理，对人的行为定罪量刑，对被告人财产状况审查不够充分，对涉案钱款审查较少，存在漏判、空判情况。

执法方式不规范

第一，办案单位获取涉案钱款不规范。个别办案部门存在执法误区，采取不规范的执法方式获取涉案钱款，以接受证据的方式变相扣押，或以调取措施替代扣押措施，未履行法定告知义务或保全流程，以简单执法方式替代强制措施流程。第二，办案单位违规收取退赔款。个别办案单位为追求追赃率，违规收取当事人的退赔款，例如交通肇事罪当事人的赔偿款。第三，办案单位以扣押替代冻结措施。个别办案单位在工作中违规要求当事人将违法所得以划账的方式缴纳退赔款，违反办案程序规定。第四，查封、扣押、冻结的钱款权属不清，范围失当。查扣冻钱款权属不清是实务部门反映较为突出的一个问题，有的涉及利害关系人权益，有的存在轮候查封，有的还涉及民事债权债务，法律关系复杂，难以在短时间内一并查清。比如非法集资案件中，大多数非法集资案件被告人将集资款用于投资、职业、经营等途径，涉及刑民交叉、利益关系人投资等问题，集资款的流向比较复杂。范围失当既有范围过窄的问题，特别是在涉众型经济犯罪中，查扣冻涉案钱款范围过窄，一定程度上影响追赃效果；又有范围过宽的问题，易引发后续民事纠纷，致使刑事审判结束后被查封之财产无法有效执行。

管理方式较为守旧

第一，相关业务主要采用传统人工方式，效率低，且较易出差错。比如，涉案钱款缴纳信息登记采用纸质单据填写方式，以致难以及时发现和纠正信息填写不完整、不规范的问题，进而无法通过财务数据关联案件、涉案人员和办案单位；涉案人员家属代为缴纳的，则缴款信息无法与案件和嫌疑人匹配（无法追溯缴款来源）。涉案钱款到账情况，需要办案民警往返银行人工查询，耗费不必要的人力和财力。涉案钱款冻结情况，采用人工记录提醒方式，容易发生漏冻情况。

第二，相关业务主要采用线下办理的方式。突出的有两类：一是公安机关与检察机关之间涉案钱款的流转，除了少量案款通过涉案财物共管平台在审查起诉阶段流转至检察机关，主要采用线下书面流转的方式。实践中，采取这种方式办理的案件依赖于办案人的个人记忆，有时容易被遗忘，且因未能与案件同步移送，影响涉案款物的及时处理。同时，有时由于出现网络、系统等问题，导致开票失败，公安民警需多次往返检察机关办理手续，亦影响办案效率。二是法院涉案钱款执行主要依靠线下办理。

即使是“存款账户扣划”执行方式中，由于线上扣划存在“刑事案件涉及案外人账户较多”“最高院总对总系统无法查询案外人账户情况”“有权机关在先扣划”等阻碍，实践中也是以线下扣划为主。线下扣划又因多涉及外地账户，需委托外地法院配合，但若冻结案号有误、冻结账户与银行网点不明，极易导致外地法院无法配合扣划。

第三，各单位内部业务流转环节多，程序复杂。前述关于涉案钱款管理工作现状的描述已经能够反映各政法单位内部业务流程之复杂，此处再以审查起诉环节的退赃为例加以说明。审查起诉案件的退赃程序是：承办人将单位收款账号通知到犯罪嫌疑人，在该账号收到钱款后，先由承办人到财务科获取收款凭证，再至案管录入案件系统，承办人最后开具扣押决定书和扣押清单，列明扣押来源和金额。由于流程复杂，加之检察院办案部门与财务部门办公地点相距较远，大大影响退赃效率和办案效率。

工作流程有待优化

第一，各单位内部不同部门之间信息不对称。一是办案部门（承办人）、财务部门、涉案财物管理部门（案管部门）之间信息不对称。比如检察院案款接收过程中（以嫌疑人移交为典型），院内承办人有时并不会及时告知财务科相关案款的嫌疑人以及金额，案款到账后，财务科无法和检察院案管部门核对，也无法开具案款内部流转单据，导致月末对账困难；也有部分承办人只有在案款需要移交时，才会联系财务开具单据。二是办案系统、财务系统、涉案财物管理系统之间因使用不同网络（互联网、公安网、感知网），数据不能在系统间自动关联转换。通过人工方式关联比对，不仅影响核对效率，也影响相关数据精确性。三是财务系统功能受限，相关财务数据无法完整体现涉案钱款与案件编号、办案单位等信息。

第二，各单位之间不同办案阶段信息不对称。一是款物分离管理（赃证物两条线管理），导致不同阶段办案机关信息不对称，流转过程中可能遗漏或延迟交付流转单，或者已经已被扣押钱款未列入流转单。比如，公安机关一般不将涉案钱款与案卷同时移送，赃款单比案卷晚3-5日甚至更长，有的速裁程序案件已提起公诉，检察院案件承办人还未收到赃款单。二是公检法各自使用不同的办案系统，案件命名和编号方式不同，影响流转对接效率。公安多以被害人姓名命名案件，检察院则以犯罪嫌疑人姓名命名案件，检察院在接收案款时难以迅速将公安移交的案款与在办案件正确对应，增加了时间成本和操作失误的可能性。同样，法院财务退回案款时，通常附言为法院案件号，并无嫌疑人信息，而检察院案件号与法院也不相同，亦需要人工核对案件嫌疑人信息后，才能交由相关承办人处理。三是法院判决信息未能及时到达公安，影响涉案钱款及时处置。

处置不及时

公安机关存在涉案钱款长期挂账未处理的现象，这是当前涉案钱款管理工作中的一个突出问题。公安分局财务数据显示，长期挂账账龄有1-3年的，也有极少数账龄3年以上的。其主要成因有：（1）未及时通知当事人。主要是由于相关承办人员责任意识不强，涉案钱款到期后未及时通知被取保候审人、保证金交纳人或暂扣款暂扣对象，未及时依法有效处理。（2）无法联系当事人或当事人已死亡。如有的涉案人员处于服刑状态，有的当事人已死亡，有的案件长时间搁置，已经没有当事人联系方式等，造成无法发还涉案钱款。也有的情况是经办人在缴纳涉案钱款过程中，银行缴纳单填写不当，财务部门无法确认该笔涉案钱款是哪个单位缴纳。长久挂账后，财务部门找不到对应登记的信息，无法催促处理。（3）已通知当事人，但当事人无法及时领取。（4）已通知当事人，但当事人拒绝领取或放弃领取。（5）未结案。部分案款所涉案件处于移送检察院、法院诉讼阶段，检察院沿用公安取保候审保证金，暂扣款等，或者需要等待法院作出生效裁判后作出相应处理，导致此类案款留存于公安扣款账户中。（6）未判决。即法院判决书没有明确如何处理涉案钱款，以致没有相关单位牵头负责处理涉案钱款。（7）未取得判决书。即法院已判决，但案卷尚未退回办案单位，以致无法及时取得涉案钱款处置依据。（8）未查找到实际承办民警。待清理保证金及暂扣款所涉案件大多为陈年旧案，由于承办民警轮岗调离、辞职、退休等流动较快，以及密钥脱手等原因，网办中承办民警与实际承办民警不一致，经多方查询仍无法查找到实际承办民警。（9）未查找到关联案件，来源不明。办案单位对需清理明细中所列款项逐笔清理后，仍有极少数款项未关联到相关案件，以致无法清理。（10）其他情况。如个别单位以实物形式扣押或暂存的涉案钱款和无主款，财务部门无法掌握，可能造成相关款项处理的遗漏。

法院在涉案钱款处理方面的问题，一是存在漏判空判情况。按照法律规定，可能判处被告人财产刑、责令退赔的，刑事审判部门应当对被告人的财产状况进行调查。但是实际情况通常未能对被告人财产状况充分审查，未能在判决中对涉案钱款作出明确处理。这既有法院“重人轻物”的原因，也有公安侦查、检察公诉没有提供足够实质证据的原因。二是存在发还滞后情况。按照法律规定，法院应在案件判决后，从扣押钱款中扣除犯罪数额及罚金，将余下的钱款及时通过法定程序发还被告人。但是实际情况下，法院的发还并不及时。此外也存在当事人拒绝领取的情形。如在一些刑事案件中，被告人为了减轻处罚，将赔偿款交到法院，但被害人对赔偿金额不予认可，拒不领取，导致涉案款无法及时处理。

监督有盲区

第一，监督覆盖不全。涉案钱款的缴纳、执行、处置缺乏相应的法律执法监督。个别单位和办案人员未能及时督促嫌疑人缴纳罚款，较易造成国家非税收收入受损，亦存在渎职和司法腐败风险。个别单位以实物形式扣押或暂存的涉案钱款和无主款，分局财务无法掌握，在实际管理中存在缺失。第二，监督主体局限。涉案钱款由财务部门监管，而一般执法监督部门不熟悉财务业务，经验不足，无法对财务部门的钱款管理工作进行监管，往往事后才能发现问题。第三，监督手段有限。监督部门缺少相应的监督措施，特别是缺乏信息化和科技手段支撑。比如检察院监督财产刑执行的手段过于落后，完全依托法院，对罪犯真实履行能力难以判断，限制了监督工作纵深发展。第四，监督模式滞后。多数是事后监督、被动监督，事前监督、常态化监督不够，预防和及时发现、纠正问题作用不明显。

权利保障不到位

当事人权利保障不到位，主要表现在，一是涉案钱款到期后，办案机关未能及时通知或者退还被取保候审人、保证金交纳人或暂扣款暂扣对象。二是虽然被告被判处刑罚，但被害人损失的钱款未能追回，被害人对此反映较为强烈。三是法院判决后，依法应当发还当事人的钱款，未能及时发还。加之程序上法院并不是直接发还给当事人，仍要先退还检察机关，由检察机关退还公安，再由公安发还当事人，各环节相加耗时耗力，消耗司法资源的同时，也严重影响当事人取回钱款的时效，侵害其合法权益。四是在押人员对涉案钱款去向不了解，对相关流程不清楚。实践中，有大量在押人员向执检部门提出了解其涉案财物的去向或欲取回的申请。由于在押人员对涉案财物的处置过程不清楚且部分涉案财物的流转时间过长，容易导致滞留，产生大量的此类控告案件。此外，案外人权利保障也存在不到位的情况，比如有的案件中涉案钱款查扣涉嫌侵害案外人合法权利，案外人难以了解或查询相关款项去向等。

四、刑事诉讼涉案钱款管理新机制的浦东新区探索及启示

为破解涉案钱款管理难题，浦东新区人民法院于2019年开发应用“e号通”代管款管理系统，实行“一案一人一账户”管理机制，浦东公安分局2021年开发应用“警银通”涉案钱款管理系统，亦实行“一案一人一账户”管理机制。

浦东新区人民法院“e号通”代管款管理系统

1.“e号通”代管款管理系统“一案一人一账号”的含义

“e号通”代管款管理系统“一案一人一账号”的管理目标是当事人在同一法院因同一纠纷进行诉讼执行过程中，通过为其分配一个固定的、独立使用的代管款资金账户，以方便法院对其缴纳的代管款资金统一管理、监督和处理。其中，“一案”指一案件而非一案号。即在同一法院因同一纠纷进行诉讼行为而产生的相关案件，也就是同一诉讼的审判、执行、申诉等不同阶段的同一案件，基层法院可能会涉及一审、执行、执恢、申诉、再初、再重等字号的案件，高中院除基层法院涉及的字号外，还会涉及二审相关字号的案件。“一人”指同一案件中的一个当事人，即可以是公民自然人，也可以是公司组织。“一账号”指一个独立的、贯穿整个诉讼执行过程中的银行专属账号，用于当事人处理因案件所产生的除诉讼费以外的代管款资金。

2.“e号通”代管款管理系统中的业务角色

在业务实施过程中，“e号通”系统涉及承办法官、当事人、法院财务、财务系统、代管款系统和银行系统六个角色和业务系统。（1）案件的承办法官是案件审理执行过程中，当事人代管款资金的缴纳、发还处理等业务的发起人。（2）案件当事人，依据案件承办法官开具的《代管款缴纳通知》，足额缴纳代管款资金至法院财务部门，或者法院指定的银行资金划入账户。（3）法院财务管理案件审理过程中发生的代管款，根据案件承办法官开具的《代管款缴纳通知》，核实应缴款项入账后开具收据；根据承办法官开具的《代管款处理通知》，核实后完成发还等处理事项。（4）法院财务人员，通过财务系统核实代管款来款的入账并开具收据，核实发还处理请求完成代管款的发还等处理，根据规定完成上缴国库等业务处理。（5）代管款系统是法院审判执行系统中，负责案件代管款管理的子系统，根据财务系统的来款收据和收据的发还处理数据，形成案件的代管款案款明细数据。承办法官在代管款系统中打印缴纳、处理通知书，以及后续的审批手续。（6）银行系统为法院提供“一案一人一账号”专属账号资源，账户产生入款与划付业务后，提供详细的实时信息与对账信息，供法院与之核对。

3.“e号通”代管款管理系统的账户分配

银行为法院提供一个预先分配的专属账户池。法院在案件的立案阶段为每个被告人按“一案一人一账号”原则，设定“专属账号”并自动嵌入应诉通知书或执行通知书内告知当事人，目前只在刑初（刑事一审案件）、民初（民事一审案件）、民督（申请支付令审查案件）、行初（行政一审案件）、执（首次执行案件）字号案件的立案中会自动分配。专属账户按需分配，可以在案件处理的任何阶段进行。因为专属账户是用于当事人向法院划入资金，所以需要缴纳代管款的当事人才需要分配专属账户账号。

4.“e号通”代管款管理系统的功能和业务流程

目前该系统具有收款、发款、不明款认领解除、代管款处理授权、代管款处理情况表查询打印、审批权限配置查看等功能。其中，收款流程主要包括如下环节：（1）法官开具缴纳通知书，通知当事人缴款；（2）银行到款，向高院反馈电子对账明细数据；（3）案款到达，法官打印开票通知书；（4）财务开具正式收据。发款方面，系统目前提供“退代管款、退保证金、转诉讼费、转罚没款、转公告费、转执行费、转评估费、转鉴定费、转他案代管款、上缴国库”等10种事由处理案款。

浦东公安分局“警银通”涉案钱款管理系统

浦东公安分局会同中国农业银行（浦东分行），对办案流程和财务需求开展逐项逐环节梳理，积极探索将数字化金融服务融入数字化办案、财务、审计等各个工作环节，定制打造上海公安机关“警银通”涉案钱款一案一人一账户的管理新机制。

1.主要做法

浦东公安分局与农业银行在前期加速对接、反复建模、不断优化的基础上，于2021年6月1日，在分局挑选部分办案部门试点开展“自动批量开立专设账簿、公众号申请及查询专属账簿、柜面免填单专属缴款、涉案钱款业务优先办理及特色报表”等业务工作，在实战中优化系统，力图寻找最优模式。目前已经形成较为成熟的、经得起考验的运作模式。

一是在涉案资金账户设立环节，实现汇集法律文书清单、案件编号和当事人信息的一案一人一账户的专属模式，确保涉案钱款账案款信息相符，做到逐案建立涉案钱款管理台账。二是在涉案资金缴纳方式环节，支持办案民警或当事人全渠道（支付宝、微信、POS机刷卡、网银、柜面受理等）进行缴款，扩宽涉案钱款缴款渠道。三是在涉案资金内部管理环节，银行自动将涉案钱款到账信息实时推送公安机关财务、办案等部门，办案民警可根据各类数据条件组合查询条件；财务部门、办案部门可实时下载银行入账凭证，提高工作效率。四是在涉案资金出账流程环节，将银行金融服务深入融合公安机关财务工作，优化财务管理模式，实现办案部门线上申请，财务部门线上审核，改变办案民警来回奔波等情况，实现“涉案钱款出账工作一键通”，为办案部门、财务部门工作减负。

2.主要成效

“警银通”涉案钱款管理系统的建成和投入运行，推动涉案财物管理更上一层楼，正在形成全市涉案钱款管理新范例。

一是实现了涉案扣押款、收缴款、保证金等账户管理无纸化、支付全渠道、来源明去向、信息可溯源的工作目标。着重解决涉案钱款在公安机关、银行间的交接难题，简化操作流程，切实为基层办案单位减负增能。

二是改变了传统作业模式，首次实现全市公安机关涉案钱款缴款线上化、数字化、智能化，更是全国公安机关首次引用银行公众号申设对公多级子账户，从源头上规范涉案钱款管理，实现“信息采集、案款关联、自动建账、账款相符”的闭环管理，有效杜绝涉案钱款来源不明、账务不符、私自挪用等情况发生。

三是解决了银行服务与公安业务适配性不高的问题，避免了办案民警因在银行非营业时间无法收取保证金只能加班看管犯罪嫌疑人的工作瓶颈；改变了当事人在银行间往返奔波的现状，切实提供便民利民服务；优化了公安机关财务部门工作流程，将银行金融服务环节前移，为财务工作人员减负；强化了公安财务信息、办案信息、银行信息的关联整合。

涉案钱款管理新机制探索的启示

浦东法院“e号通”代管款管理系统和浦东公安分局“警银通”涉案钱款管理系统的创新实践为破解涉案钱款管理难题探索出有益方向，积累了有益经验。总结借鉴两大系统先行先试的实践经验，对于破解涉案钱款管理难题是必要的也是可能的。

从实践来看，两大系统的有效运行，有一些共同特点。一是引入信息化手段，通过建立信息化管理平台，改变传统管理方式，提高了管理效率。二是政法机关和银行联动，集成优势明显，业务系统优化升级，更加符合政法机关办案特点和规律，业务功能更加健全，业务对接更加顺畅。三是实行“一案一人一账户”管理机制，推进涉案钱款的统一管理、监督和处理，大大提升了涉案钱款管理的规范化、专业化、科学化水平。四是实现了多方共赢，新的管理系统和管理机制不仅提高了政法机关和机关工作人员的治理效能和公信力，也拓展了银行业务范围，提升了银行服务精细化专业化水平，同时也便利了当事人，有利于保障当事人合法权益。

同时，也要看到，两大系统是法院、公安分别与银行合作、各自独立开发，其主要目标是解决法院、公安系统内部的涉案钱款管理难题。破解公安、法院、检察院不同单位之间涉案钱款管理难题，尚需在各自系统基础上进一步探索，推进涉案钱款管理的一体化。

五、推进刑事诉讼涉案钱款管理一体化

在刑事司法中树立案件和财物并重的观念

观念是行动的先导，推进刑事司法实践，首先要推进刑事司法理念和观念升级。当前的刑事诉讼实践中，“重案轻财、重人轻财”观念根深蒂固，涉案钱款（财物）处置从属于“办案优先”的固有观念，而没有被视为刑罚权实现的重要内容和内在要求，不能适应人民群众日益增长的公平正义、民主法治需求，与贯彻落实习近平法治思想的要求存在一定差距。应当树立“人财（物）并重”观念，把案件办理和涉案钱款处理放到同等重要的位置，把财产权保障和人权保障放到同等重要的位置。

当然也要看到，冰冻三尺非一日之寒。从长远看，要从根本上确立“人财（物）并重”，或者说案件和财物并重的观念，一要推进制度供给侧结构性改革，在立法上确立财产权保障和人权保障并重的价值观。立法是司法和执法的前提，立法理念影响司法和制度的理念。现行刑事诉讼法在强制措施部分，只规定了拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕等五种对人的强制措施，而对物的强制措施，如查封、扣押、冻结等则规定在侦查措施中。这种结构安排折射出立法层面亦存在重人轻物、重案轻财的观念，不利于司法和执法观念的转变。二是进一步完善以审判为中心的司法制度，通过在庭审过程中强化对涉案钱款（财物）的法庭调查和质证，倒逼公检法对涉案钱款（财物）问题的重视。学界有人甚至建议建立相对独立的涉案财物庭审程序。

探索建立刑事诉讼涉案钱款一体化管理信息平台

浦东新区人民法院“e号通”和浦东公安分局“警银通”的实践经验，以及涉案财物共管中心的实践经验启示我们，破解涉案钱款管理难题，可考虑探索建立涉案钱款一体化管理信息平台，在公检法之间打造一条方便快捷、信息互联互通的通道，形成涉案钱款从获取、移送到处理（发还、退还、没收）等的工作闭环。

涉案钱款一体化管理平台的优势和价值是明显的。比如，信息化手段的引入，有利于提高工作效率，比如借助信息技术可以通过案件当事人或关键词等信息迅速实现公检法以不同方式命名的案件之间的关联，大大节省人工比对成本，避免和减少差错发生。信息透明和信息共享，有利于公检法之间、公检法内部不同部门之间的信息对称和闭环管理，促进涉案钱款顺畅流转，也有利于保障当事人的知情权。信息平台推动管理流程再造和管理机制升级，有利于提高执法规范化水平，更好地保障当事人合法权利。信息化手段和信息共享，有力提高监督效果和监督常态化水平，有利于预防和避免问题的发生，也有利于及时发现问题，比如可以探索在系统中设置预警功能，发生应退未退、长期挂账等情况就会触发预警，及时通知相关单位和人员介入处理。

涉案钱款一体化管理平台的建设，也有几个需要深入思考的问题。第一，涉案钱款一体化管理平台与现行法律规定和制度要求是否冲突？我国宪法、刑事诉讼法均规定，人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。这就要求涉案钱款一体化管理平台应当符合“分工负责，互相配合，互相制约”的基本原则。中办、国办《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》强调“规范涉案财物保管制度”，明确要求“对扣押款项应当逐案设立明细账，在扣押后立即存入扣押机关唯一合规账户”。这就要求涉案钱款一体化管理平台不得违背“唯一合规账户”的具体要求。因此，在现行制度和政策条件下，涉案钱款一体化管理平台宜定位为信息管理平台，而不宜采用“共管账户”的形式，宜把实现信息同步、信息共享作为核心目标和功能。

第二，如何处理好涉案钱款一体化管理平台与公检法各政法单位现有平台的关系？当前反映较多的一个问题是，各单位均存在多个操作系统，且各系统相互独立尚未完全打通，如办案系统、财务系统、公检法涉案财物三方共管平台、上海刑事案件智能辅助办案系统等，同一个数据、同一个案件信息需要在不同系统中重复录入、重复操作，不利于工作开展，也增加人力成本和出错概率。因此，应当处理好多个平台之间的关系。一要处理好“条条”与“块块”之间的关系。各单位办案系统以“条条”为主，是全国公安、检察或法院办案系统的一部分，牵一发动全身。而公检法涉案财物三方共管平台、涉案钱款一体化管理平台以“块块”为主，是以尊重“条条”现状为前提的制度和机制创新。二要加强不同平台的整合，提高平台使用便利性和体验感，减少重复劳动。三要打通平台间数据壁垒，实现不同平台之间的数据兼容和数据关联，提高平台智能化水平。如公安系统在积极探索财务系统统、办案系统、涉案财物管理系统的三网（互联网、公安网、感知网）融合，以期打通系统间数据关联转换的壁垒，使由案到款、由款到人等要素之间的查询更加便捷。

第三，涉案钱款一体化管理平台坚持实事求是，不搞“一刀切”。涉案钱款信息原则上都要进入平台，但是也有例外情况。典型的如涉案外币。依据法律规定，浦东新区政法单位均无法开立外币账户，因此相关案件中涉案外币只能通过实物管理和流转的方式来处理。

加强对涉案钱款的权属甄别

涉案钱款的权属甄别是刑事对物之诉的起点和基础。查清涉案钱款权属，关系到刑事诉讼程序质量和顺利推进，关系到涉案钱款能否得到及时处理、判决能否执行到位，关系到惩罚犯罪、保护人权目标的实现，影响司法公信力和权威性。第一，提高公安法治意识和涉案钱款执法工作水平，加强公安内部业务指导、培训和监督。涉案钱款获取、移送和处理等工作实践暴露出部分执法人员存在法治意识不强、法条理解有误、法律适用不准确等问题，应当有针对性地加强业务培训和指导，通过上门授课、制发工作提示、制作微课程、点对点解答个案、典型案例通报等多种形式提高办案人员涉案钱款工作的法治化水平，对涉案钱款及时甄别与区分，准确实施查封、扣押、冻结等强制措施，以便于公诉机关在庭审中及时发表处理意见，并被列入判决结论，确保涉案财物得到及时处理。同时加强监督，及时纠偏。第二，检察院应加强对公安机关侦查活动的指导和监督。通过指引公安机关补充侦查，引导公安及时查封、扣押违法所得，注重搜集与案件关联性的证据。对于应当扣押、追缴但公安机关未处理的，应当及时指引公安机关进一步取证。第三，检察院应加强对涉案钱款的实质性审查。除了程序性审查，检察机关还应当审查公安机关扣押的来源、金额是否合理，与本案其他证据是否矛盾。第四，加强公检法之间的沟通协调和互相配合。由于办案职能与诉讼环节不同，公检法对于涉案钱款的认定标准存在一定的偏差，应当总结办案经验，加强沟通协调，提高涉案钱款权属认定和甄别质量。

强化对涉案钱款的依法判决和及时处置

《最高人民法院关于适用〈刑事诉讼法〉的解释》（法释〔2021〕1号）适应强化产权司法保护的要求，充实完善对涉案财物审查、处理、执行的相关规定，要求对定罪量刑和涉案财物处理并重。规定在立案审查阶段，要审查涉案财物是否随案移送并列明权属情况，是否有证明相关财物系违法所得或者应当依法追缴的其他涉案财物的证据材料；在庭前会议中，可以就涉案财物的权属情况和处理建议听取意见；更是规定在法庭审理过程中，应当对查封、扣押、冻结财物及其孳息的权属、来源情况，是否属于违法所得或者依法应当追缴的其他涉案财物进行调查，由公诉人说明情况、出示证据、提出处理建议，并听取被告人、辩护人等诉讼参与人的意见；案外人对涉案财物提出权属异议的，人民法院应当听取案外人的意见；在法庭辩论时，要就涉案财物处理的问题进行辩论。特别是针对个别案件中存在漏判随案移送的涉案财物的问题，如果在二审期间发现的，可以发回原审人民法院重新审判，由原审人民法院依法作出处理；判决生效后发现的，由原审人民法院对涉案财物另行处理。

第一，法院应依法加强对涉案钱款的审查和举证质证。依法查明被告人财产状况，维护被害人合法权益，做到对犯罪嫌疑人的刑事处罚与追赃挽损工作同步推进。检察院也应加大对涉案钱款在法庭审理中的举证、质证力度，做到不枉不纵。第二，法院应在判决等法律文书中明确对涉案钱款的处置，避免漏判。这样有利于避免涉案钱款处理没有依据、处理滞后以及长期挂账等问题，也有利于惩戒犯罪、保护受害人合法权利。第三，法院应依法及时处置涉案钱款，避免空判。由于法院内部并未明确财产刑是否统一移交执行局执行，因此财产性执行尚有漏洞和短板。法院内部应健全财产刑执行机制，明确执行主体，避免重案件刑事执行、轻财产刑执行，避免罚金刑判而不执等问题。需返还的扣押钱款，应当明确返还期限。涉及公安和检察的，应当明确涉案钱款处置的牵头单位和实施单位，避免案件判决之后，涉案钱款无人过问。第四，检察院应发挥法律监督作用。要监督法院对涉案钱款的处理，审查判决书对犯罪数额的认定和对涉案钱款的没收是否合理、合法，收到被告人反映未收到返还钱款的情况时，及时向法官了解具体情况，督促法院尽快返还。

加强刑事诉讼涉案钱款处理理论和实践研究

第一，要加强刑事诉讼涉案钱款处理的理论研究。目前国内刑事诉讼涉案钱款处理理论研究尚处于起步阶段，需要理论界和实务界共同努力，立足国情，提炼事实，批判借鉴域外理论和制度成果，不断认识和把握刑事诉讼涉案钱款的内在规律，为司法实践难题提供理论支持。比如，如何确定涉案钱款的范围，如何确定追缴对象范围，如何完善刑事诉讼涉案钱款执行机制，如何完善对财产刑执行的法律监督等。

第二，要加强刑事诉讼涉案钱款处理的实践研究。刑事诉讼涉案钱款的妥善处理，“不仅可以有效地限制法院在涉案财物追缴方面的自由裁量权，为被告人、被害人及其他利害关系人参与诉讼活动创造条件，而且符合审判中心主义改革的理念，可以提高司法裁判的公信力。”当前涉案钱款执法、管理、处置实践中，尚存诸多难题和薄弱环节。试举几例，由于法律对可追缴对象范围规定不够明确，如提供中介服务、广告宣传、软件设计、流量支持的人员获利是否可以追缴，实践中容易引起争议；司法解释对部分资金使用主体虽然作出了规定，比如依据有关司法解释，对已经离场的集资参与人获取的利息应当追缴，但如何追缴尚不明确，实践操作难度大。同时，法律追缴的手段有限，对追赃挽损效果影响较大。司法机关作为追赃主体，受制于司法资源和追赃手段的有限性，存在较大局限。而涉众型金融犯罪等案件本身的复杂性进一步加大了追赃挽损的难度，客观上还存在查不快，看不透、追不深、冻不实、处不了等问题。这些均是当前司法实践中较为突出的问题，亟待加以解决。

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