课题组｜市域社会治理现代化视角下社区平安协同治理研究——以上海市闵行区实践为例

上海市闵行区委政法委

黄林平、许忠辉、吴清荷

黄林平（课题组负责人）

上海市闵行区委政法委副书记

许忠辉

闵行区委政法委副书记

吴清荷

闵行区委政法委综治室主任

要目

一、社区平安治理的基本问题二、闵行区社区平安协同治理的实践探索三、闵行区推进社区平安协同治理实践的经验启示
四、当前社区平安治理中存在的问题
五、完善社区平安协同治理的对策和建议

习近平总书记明确指出，要把市域社会治理现代化作为社会治理现代化的切入点和突破口。社区作为社会管理中最重要的组成单元，是连接人口和各类资源的基本节点，社区治理现代化是实现社会治理现代化的关键环节。新时代下社区平安治理的概念不再局限于“治安”层面，而是对社区管理效能、管理能力的综合反映。本文以闵行区关于市域社区平安协同治理的实践为例，提出在市域社会视角下，要完善社区平安协同治理的体制机制，建立多元参与的共建共治共享协同治理架构，提升社区平安治理法治化、智能化、专业化水平，建设协同共治的社区治理共同体。

党的第十九届四中全会发布的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出了“加快推进市域社会治理现代化”的行动要求。党的十九届五中全会提出“加强和创新市域社会治理，推进市域社会治理现代化”。习近平总书记明确指出，要把市域社会治理现代化作为社会治理现代化的切入点和突破口，进一步明确了市域在国家治理体系中的关键地位。“市域”是指省级以下，县级以上的行政区域，市域具备完整的社会治理体系，具有统筹各方资源和协调各类治理因素的优势。市域社会治理是国家治理在市域范围的具体实施，在国家治理体系中具有承上启下的枢纽地位。上海市闵行区区域面积372.56平方公里，辖9个镇、4个街道，1个市级工业区。闵行区经济总量稳居全市前列，产业集聚效应明显，在上海市整体产业布局中占据重要位置。产业经济高度发展的同时，也带来了很多社会治理问题，闵行区具有超大城市城郊结合地区的显著特点，既有高度城市化地区，也有农村地区；既有高度集中的产业园区，也有城市化改革中形成的多个“大居”，这给社会治理带了诸多难题。2020年，上海市闵行区成功申报了全国市域社会治理现代化首期试点，围绕推进社会治理体系和治理能力现代化的总目标，积极探索具有闵行特点、时代特征的市域社会治理现代化新路径。近年来，闵行区开展了诸多符合区域发展实际的探索试点，针对基层社区治理，在区级层面进行了系列顶层设计，全区推广平安协同治理模式、“红色物业”等机制，切实巩固了社区治理的基层基础，初步形成了符合市域社会治理现代化要求的社区平安协同治理新路径。

一、社区平安治理的基本问题

社区平安治理的基本概念

社区是基层社会治理的细胞，在社会治理中处于微观层面，更是社会治理的“前沿阵地”、关键一环。社区是最基本的社会结构，也是人民生产生活的基本载体。社区平安是人民安全需求的第一环，也是社会平安治理的第一步。平安从狭义上理解是安全，指人民群众生命财产安全不受侵害的生活环境，这是人民群众最基本的需求；从广义上是指更高层次的可以满足人民对美好生活向往的生活环境，能够提升人民群众获得感、幸福感、安全感。社区平安治理，是以满足人民群众对安全的基本需求为基础，通过多元协同的治理机制、创新的治理方式，解决社区突出治安问题，及时化解社区各类矛盾纠纷，构建和谐友爱的共治氛围，实现社区治理体系、治理能力的现代化，从而以社区撬动区域大平安。

社区平安治理的重要意义

社区在社会治理中具有独特的功能优势，社区直面基层一线，也是社会治理相关政策的执行者、落实者，社区作为连接人口、各类资源最稳定的节点，对人民群众的辐射力、影响力最强，最为直接。社区在矛盾风险的源头发现、化解处置中也占据重要位置，现实中一些突出矛盾和重大风险往往产生在社区，汇聚在社区。风险防控中，社区具有最优治理半径和最大政策边际效应，是社会矛盾风险排查化解的最直接、最有效的治理层级。社区平安治理是社会平安治理的第一步，充实社区治理力量、最大限度挖掘社区治理资源，将平安的隐患管控在社区、将平安的问题解决在社区，以社区平安推进社会平安，这是新时代背景下创新社会治理理念，助推社会治理体制和方式现代化的一项重要探索。

二、闵行区社区平安协同治理的实践探索

近年来，闵行区以贯彻落实市委创新社会治理加强基层建设“1+6”系列文件精神为统领，紧紧围绕“党建引领”这个核心关键，不断深化基层社区治理的实践探索，初步形成了一条符合区域发展实际，社区平安协同治理现代化的新路径。

全面推广平安协同治理“田园模式”，夯实社区治理底板

平安小区协同治理“田园模式”，是以小区治理权责法定为依据，以小区物业安保为抓手，由公安机关启动、物业企业响应实施，房管等职能部门和居民委员会、业主委员会等社会组织多方联动的小区治安管理体系（以下简称“田园模式”）。该模式最早是由闵行区公安分局田园新村派出所实践首创，后经区委政法委指导、培育、固化经验，逐步形成一套行之有效的基层协同治理机制。自2015年起，闵行区在全区推广平安协同治理“田园模式”，并按照可复制、可推广、可量化的工作要求，逐步形成四项十条“田园模式”建设标准，在全区范围推广。截至目前，“田园模式”基础版在闵行区覆盖率已达100%。主要做法包括：

1.坚持党建引领，建全协同治理组织架构

“田园模式”根本之意在于围绕小区治安治理，充分调动涉及小区管理的各方力量，理顺不同主体间的监管、配合关系，加强基层党建引领作用，督促和指导社区各方治理主体恪尽职守、依法履责。按照“田园模式”推进标准，全区小区全部建立健全以居民区党组织为核心，居委会为主导，业委会、物业企业和社区民警为管理主体，房管专管员、司法调解员、社区顾问律师为专业指导主体的“四位一体”协同治理组织架构。一是充实基层党组织力量。借助“班长工程”充实一批优秀年轻干部到基层担任居民区党组织书记，发挥居民区党组织书记在基层治理中的带头作用。二是加快业委会组建步伐。在符合业委会组建条件的小区，由居民区党组织把好业委会成员推荐关，加快组建业委会，推动业主自治组织发挥主人翁意识，积极参与社区治理。截至目前，全区居民小区业委会组建率已从55%上升至95%。三是推动专业力量参与小区治理。积极落实社区民警担任党组织副书记或居委会主任助理，将社区警务工作要求融入社区治理，要求房屋专管员、社区调解员社区顾问律师每季度参与“四位一体”例会，对设施改建、维修资金启用等重大事项提供专业意见和指导。

2.“三防”升级改造，解决社区治安突出短板

全面提升居民小区治安防范基础，根据住宅小区的普遍资金承受力，明确小区治安防范设施的基本要素以及配置要求：视频探头做到监控全覆盖、无死角，配备专人24小时值守视频监控，防盗门数量与门洞数比值在1以上，并配备卫星定位巡逻系统实现24小时巡逻，小区保安持证上岗率达75%以上，推动住宅小区普遍实现治安防范基本要素到位、配置达标。在硬件建设资金来源上要求商品房小区通过动员居民支持使用维修资金和公共收益的方式实现，老旧小区依托“美丽家园”工程以奖代补和居民自筹结合的方式实现。

3.明确主体责任，规范小区日常管理运行

深化社区协同治理机制建设，并明确具体工作流程、频率和标准要求，要求工作痕迹以规定形式向居民公开，以公开方式监督制度落实。一是建立“四位一体”例会机制。明确由社区党委牵头，每月定期召集居委会、物业公司、业委会、社区民警等召开“四位一体”例会，通报小区警情和三防检查维护情况，明确阶段性工作计划，并将会议情况进行通报公示。二是强化关键信息公开。全区设有平安小区建设工作栏1064个，定期向全体小区居民公布小区警情、小区“四位一体”落实整改措施情况、平安建设评定结果和小区三防检查维护情况；全区设置居委“微信公众号”504个，每月按照规定要求定期公开三项十二条小区基础管理信息，吸引居民关注和参与小区公共事务，倒逼小区管理主体切实落实各项规定措施。三是加强日常工作督查。组织市民巡访员进行抽查暗访，对落实不到位的小区进行通报批评并予以考核扣分，借此实现小区日常治理机制的常态化规范有序，建立每月高发案通报和年度高发案小区督办机制，“一小区一方案”督促落实问题整改，及时补齐工作短板。

平安小区协同治理“田园模式”推广以来，闵行区基层社区协同治理的架构基本构建，协同治理的理念深入人心，为后续深化社区治理，提升社区治理效能打下了基础。截至目前，区域治安形势实现了根本好转，入民宅盗窃“110”接报数从2015年底的9980起下降至2020年底的511起，降幅达94.8%。入民宅盗窃“零发案”小区占比上升至91.5%。上海康城、华唐苑、银都苑等一批老大难治安薄弱小区已改头换面，逐步驶入良性管理轨道。以上海康城为代表的“田园模式”治理经验获得“创新社会治理、深化平安建设”上海市十佳示范案例、“2017中国（上海）社会治理创新最佳案例”等荣誉称号。

“红色物业”激发多元主体力量，提升社区治理效能

闵行区“党建领航·红色物业”的创新、实践与探索，源于对党建引领基层社区治理的聚焦与推进。为切实提升社区治理效能，从2017年开始，闵行区委推进城市基层党建工作向社区全面延伸、全域探索，构建起了以居民区党组织为领导核心、业委会和物业服务企业共同参与的“党建领航·红色物业”新格局。主要做法包括：

1.强化党建引领，健全上下贯通的组织体系

区级层面，建立了由区委组织部牵头，区委宣传部、区公安分局、区民政局、区房管局等13个部门单位组成的“红色物业”联席会议机制，定期研究、评估“红色物业”推进情况。组建区物业服务企业党建联盟，涵盖138家辖区物业服务企业，以“1+5”形式项目化推进党建工作与物业治理。街镇、社区层面，把党建引领主线贯穿始终，全面组建各街镇物业服务企业联合党委（党总支），加强物业服务企业党组织和党员统一归口管理。

2.固强领导核心，建设“一核三元”协同机制

闵行区委把党建引领这条主线贯穿于“红色物业”始终，健全“1+3+N”工作格局，落实党组织领导居委会、业委会、物业服务企业等“三驾马车”的制度性安排。持续推进“班长工程”，累计选派130余名机关、事业单位干部到居民区党组织任书记。大力推进业委会中党的组织和工作覆盖面，赋予居民区党组织对业委会成员的“人选建议权”“结构建议权”和“资格审查权”，571个业委会与居民区“两委”实现交叉任职。符合成立党组织条件的业委会499个，组建党支部97个，组建党的工作小组381个，组建率为95.79%。全区273家物业服务企业共有党员1081名，169个企业已组建党组织，覆盖率为61.9%。

3.加强支撑保障，完善居民区治理格局

深入推进“大党委制”，整合各职能部门职责，全面落实“一居五员”，每个居民区配备社区警务员、城管执法员、房屋专管员、法律顾问员和网格巡查员，共配备1600余人。建立物业服务“红黑榜”，拓宽线上线下公开渠道，近几年，通过“红黑榜”制度，全区共淘汰54家物业服务企业，引入22家优质物业服务企业。进一步加强工作指导，街镇全面成立业委会主任联谊会和业委会顾问团，引进专业化社会组织18个。

4.探索科技赋能，提高联通各方的运行能力

强化科技赋能和信息技术支撑，开发“闵行区物业行政监管评价系统”，建立“五维评价”体系，由居民、业委会、居委会、街镇、区职能部门“背靠背”对住宅小区物业服务现状进行打分，提升智能化监管能力。发布物业服务企业综合评价排名，共评选出78家A级物业服务企业，105个小区物业费实现成功调价。开通“闵行物业服务直通车”平台，对住宅小区物业服务现状问题进行实时采集、上报处置及评价反馈。

闵行区以“红色物业”为切入口，实现了基层党的建设与基层治理同研究、同部署、同推进，激发了基层党组织活力，通过党建引领汇聚基层社区治理中的各方主体力量，引导居民自治组织、物业服务企业有效融入社区治理，切实解决小区停车难、治安防范差、消防隐患大等一批老百姓的急难愁问题，形成了“点亮一盏灯、照亮一大片”的效应。通过“红色物业”创建，闵行区截至2020年底，排查出的39个矛盾小区问题已基本化解，12345市民热线涉及“物业管理类”案件同比下降10.3%，平台重复投诉率下降6.5%。

三、闵行区推进社区平安协同治理实践的经验启示

近年来，闵行区关于创新社会治理的探索，牢牢把握了社会治理核心是人、重心在城乡社区、关键是体制创新的基本遵循。尤其是在基层社区治理中，紧紧抓住“党建引领”这个关键，构建完善社区平安治理工作体系，创新社区平安治理工作机制，拓宽社区平安治理参与面，以解决老百姓急难愁盼的治理顽症为着力点，满足居民群众期待，提升治理效能，使群众看到身边实实在在的变化。

“由下到上，自上而下”的治理机制创新是基础

“田园模式”通过设计系列指标，规范创建标准，确保了社区治理相关制度在推广中不走样、不变形；“红色物业”通过3年时间逐步完善了相关制度设计，结合实际不断拓展外延和边界，确保了各项制度的有效性。这两项制度在全区层面的推广，都发源于基层实践的创新探索。这一过程充分发挥了市域在制度创新、政策制定方面的灵活性，在区级层面完善了条块协同、上下联动的机制，从而打破了各条线间的业务壁垒，突破了基层社区各类组织各自为战的利益藩篱，增强了基层社区治理的整体性、协同性。

党建引领是社区平安协同治理的核心

实践不断证明，党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，也是社区平安协同治理能够始终沿着正确方向发展的根本保证。基层党组织在社区平安协同治理中发挥着绝对的核心领导作用，承担着沟通上下和治理资源统筹的主体角色。通过基层党组织建设为纽带，把社区平安治理中各级、各类党组织、行政执法力量和公共服务资源联动起来，推动形成社区内各治理主体共同发力、整体推进社区治理的格局。

多元参与是社区平安协同治理的关键

推进多元治理，凝聚各类治理主体的合力，形成协同配合的治理格局是重中之重。突出政府负责，闵行区通过持续推进“网格化+”“一网统管”，基本实现了全覆盖的城市网格化工作格局。同时，按照市委统一部署，不断深化街镇社会治理职能，在职能优化、执法力量下沉、机构设置等方面作出调整，为社区平安治理提供更多的行政资源，持续推进治理资源和治理要素的挖掘和整合，为打通基层社区平安治理的“最后一公里”奠定了基础。建强自治组织，以业委会为主导的社区自治队伍是社区治理的“主力军”，业委会与基层社区党组织、居委会同向发力，是推动形成协同治理良性循环的关键。

方式创新是社区平安协同治理的保障

社区治理事项多且繁杂，尤其是随着深度城市化进程，社会治理问题不断出现。聚焦人民群众关心重点问题切实提升社区治理法治化、智能化、精细化水平，是提升社区平安治理效能的发展趋势。近年来闵行区通过推进“一村一居”法律顾问制度充分发挥了律师在参与社区纠纷解决、参与居村重大事项决策方面的作用。在全区1072个小区全面推广智能安防设施建设，逐步推广智能门禁，充分发挥科技支撑作用，提升人口管理的精准性和有效性。同时，积极推动社区需求和社区组织服务的有效对接，加大优质社会组织培育力度，引导鼓励社区社会组织扎根社区、服务群众，不断充实基层社区治理力量。

四、当前社区平安治理中存在的问题

体制机制创新不足

一是社会治理结构还不够完善。多元参与不足，主要体现在多元主体的发展不平衡，尤其表现在社区自治组织规范化建设不够，社会组织培育力度不够，群众参与有待拓展与深化。二是居村减负增能有待深化。随着很多管理职能下沉，基层社会治理压力加大，政府职能下沉到居委会的具体事项、界限、准入机制等尚不够健全，居村工作量大，台账多、事务杂，随着很多新任务、新问题的出现，居村干部应对不暇。

人民群众需求日益增长对深化社区平安治理提出新挑战

随着基本物质生活需要得到满足，人们对生活质量、治理效能有了更高的要求。当前物业矛盾纠纷已经成为基层社区治理中一个突出问题，人民群众对物业服务管理要求越来越高，而物业行业发展初期野蛮生长带来的诸多问题，仍将长期存在。由于当前制度中存在的缺陷，业委会作为业主自治组织，由于其公益属性的设定有权利而无相对等的义务，在实际管理中，往往由于巨大利益导致在业委会换届、日常管理等事务中矛盾频发，甚至导致社区治理陷入僵局。这些新变化对社区平安治理提出新问题、新挑战。

基层队伍能力不足

目前基层干部队伍在理论水平、思想观念、服务意识、工作动力和工作能力等方面，与推动社区平安治理现代化还存在一些差距和问题。居村干部收入偏低，但同时承担着大量的工作任务，两者存在一定的不平衡。一些居村干部队伍还存在不稳定、流动性高等问题，而社区岗位精兵、业务骨干力量不足。完成社区平安治理任务需要较强的沟通协调、群众工作能力，基层干部业务素质参差不齐，人才严重缺乏。

信息技术带来的冲击

当前，网络社会治理已经成为考验社会治理体系和治理能力的热点、焦点和难点问题。互联网时代对社会生活的影响日益增加，特别是以手机为基本平台的网络社会，社区微信群、网络论坛已经成为社区治理的新阵地。网络连接让人与人的连接更加方便快捷，网络社会与现实社会高度互动性，让传统的社会管理方式难以奏效。网络平台已经成为很多社区矛盾发源、激化的温床，提升信息化时代的舆论引导、网络空间治理能力，已经成为迫切需要。同时，社区治理中信息化平台多头投入、重复建设现象突出，碎片化、分割化现象严重，反而导致居村干部工作量的增加。

五、完善社区平安协同治理的对策和建议

党的十九届四中全会公报中提出，要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，这为我们建设完善市域视角下社区平安协同治理制度指明了方向。当前社区平安治理的优劣已经成为影响人民群众获得感、安全感的重要因素，推进社区平安治理现代化应当构建起多元主体参与、协同共治的社区平安治理体系，不断创新治理方式方法，提升社区治理法治化、社会化、智能化、精细化水平。

以共建共治共享为着力点，完善社区平安协同治理格局

加强社区治理体系建设，充分发挥基层党组织在社区平安治理中牵头抓总、协调各方的领导核心作用。强化政府职能部门对居村的支撑作用，深化居村减负工作，推动社会治理重心向基层下移，将人力、物力和财力等各种资源下沉到基层，形成人往基层走、物往基层用、钱往基层花、劲往基层使的局面。探索社区自治组织规范化建设，通过信息公开等方式推进业委会阳光运行，切实发挥群众监督作用，推动建立自治组织规范运行机制。扩大社会参与，通过政府购买服务、健全激励补偿机制等办法，鼓励和引导社会组织、人民群众积极参与社区建设，建立共建共治共享的现代化社区平安协同治理格局。

以社区综合治理为着力点，提升社区平安协同治理的整体效能

主动适应人民群众对平安建设的新需要，建设更高水平的平安社区。守牢安全底线，构建维护人民群众生命、财产安全的治安防控立体网络，完善社区人防、物防、技防建设，强化主动应对解决社区管理治安问题的能力水平。加大社区矛盾纠纷源头排查化解的力度，进一步畅通民意表达渠道，建立合理的群众议事、民主协商机制，强化社区矛盾纠纷的排查发现、预警、上报、处置的全流程管控，及时将矛盾化解在早、处置在小。通过社区平安志愿服务等项目形式，鼓励居民群众主动参与社区治理，增强主人翁意识，通过邻里中心、社区活动中心等平台，不断丰富社区文化服务内容，构建睦邻友好的社区文化氛围。

以法治化、智能化、专业化为着力点，提高社区协同治理现代化水平

推进社区治理法治化，加强法治教育，提倡用法治方式实现对社区事务的管理，针对物业管理主体缺位、职责缺失和监管空白等问题，通过法治方式向物业公司主张法律权利，进一步规范物业公司在“三防”设施、维修经费使用等方面的具体行为。加大对物业公司的监管力度，将居民群众的意见建议作为物业企业评级的重要标准，加强物业企业诚信建设，促进物业行业良性发展。推动社区治理智能化，充分发挥智治支撑作用，加大智能治理基础设施建设，运用大数据、云计算、物联网等信息技术，让社区治理更加精准，不断提升治理质量和管理水平。推动社区治理专业化，加强专业化人才队伍建设，培养造就一支数量充足、结构合理、素质优良的社会工作专业人才队伍。

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