课题组｜协同治理视阈下商务楼宇治理现代化的探讨

上海市普陀区委政法委

张伟、马益群、荐志伟、樊燕辉

张伟（课题负责人）

上海市普陀区委常委、政法委书记

马益群 荐志伟

普陀区委政法委副书记

樊燕辉

普陀区委政法委综治室主任

要目

一、问题的提出二、当前商务楼宇治理面临的突出问题三、协同治理理论与商务楼宇治理的契合性分析四、基于协同治理理论的商务楼宇治理路径选择

商务楼宇是当前我国城市经济发展的重要载体，将城市治理的范围延伸至商务楼宇，对提高城市治理水平、推进市域社会治理现代化具有重要意义。在商务楼宇社会中，楼宇利益主体多元化、公共产品需求多样化、关系联结松散化成为楼宇协同治理的主要内生推动力量。以协同治理理论为基础，以普陀区商务楼宇治理实践为切入点，探讨商务楼宇协同治理模式的路径选择，提出以楼宇治理的行动主体为核心，以资源、平台、制度三个要素为支撑的治理方向。

一、问题的提出

党的十九届四中全会提出“加快推进市域社会治理现代化”重大命题之后，党的十九届五中全会再次强调要“加强和创新市域社会治理，加快推进市域社会治理现代化”“提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控”。全国市域社会治理现代化工作会议提出，推进市域社会治理现代化，要聚焦解决市域社会治理突出问题，主动适应市域社会治理面临的新情况新问题。习近平总书记寄希望于上海：“勇挑最重担子、敢啃最难啃的骨头，不断提高社会主义现代化国际大都市治理能力和治理水平。”

楼宇林立是现代城市的标志，商务楼宇经济密度高、活力强，创造的财富是城市发展的重要引擎，同时商务楼宇也被形象地称为“竖起来的社区”，汇聚了多元化的群体并孕育出复杂的楼宇社会，要素体量大、服务管理形态特殊、风险隐患发现处置难，是超大城市治理和市域社会治理现代化面临的重要课题。近年来，普陀区坚持问题导向，统筹发展与安全，把商务楼宇治理问题纳入市域社会治理现代化试点范围聚焦攻坚，力求系统性创新治理模式，从源头上消除重大风险隐患，助力优化营商环境和建设更高水平的平安普陀。

二、当前商务楼宇治理面临的突出问题

“散点式治理”问题

目前本市商务楼宇有2000多栋，楼宇数量庞大、种类繁多、布局复杂，有些楼宇信息档案不全、产权归属混乱、基层治理缺位。在以往的楼宇治理中，相关部门之间、条与块之间因职责分工、管理流程、统计口径等不同，资源共享、工作联动不够，各管一段、各自为战，集成优势发挥不足，即使探索出“盆景式”亮点，也很难进一步形成系统化、常态化、制度化的治理体系。

“单循环治理”问题

商务楼宇的治理特点有别于居民社区，不像居民社区那样是相对固定的生活居住场所，以社区“共同体意识”维系居民关系和情感，而商务楼宇主要是由相互“隔离”的经济组织所组成的社会，经营主体往往具有很高的流动性，楼宇中人员关系通过经济利益和工作联系维系。商务楼宇“弱政治性”“强经济性”“高职业性”“高开放性”特点，决定了组织发动楼宇主体参与治理困难重重。实践中，楼宇治理仍主要依靠行政力量推进，楼宇主体参与意识不强，自治、共治力量不足，“多治融合”效果不佳。

“表面化治理”问题

商务楼宇内矛盾交织、隐患集聚，而且更隐蔽。早期建设的商务楼宇已然“老旧”，不同程度地存在设施落后、外观破败、智能落后、物业低端等问题；一些业主将不具备居住条件的商办场所擅自改变用途供个人居住，许多企业将员工宿舍安置其中，私拉电线、电动自行车违规充电等行为屡禁不止；人口管理“缝隙”大、难度高，易引发防疫、治安、非法金融等诸多风险。实践中，商务楼宇治理聚焦于税收“亿元楼”，主要针对服务楼宇经济发展的相关问题提供解决方案，偏重于面上治理，隐患排查深度不够，在瓶颈弱项上发力不足。

不难发现，当前商务楼宇治理要解决的关键问题，是如何把握楼宇发展的多元目标，如何建立能吸纳楼宇内不同力量参与的治理机制，以及如何有效整合楼宇各方资源。这些问题归根结底就是目标、主体、资源的“碎片化”问题，因而可以借鉴协同治理理论寻求解决方案。协同治理理论旨在回应因管理主体间职能分割、多方参与主体协调缺乏而产生的治理“碎片化”问题，主张合作性整合，由单一管理向多元主体参与治理转变，从而根本解决“散点式”“单循环”“表面化”治理问题。

三、协同治理理论与商务楼宇治理的契合性分析

协同治理理论的内涵

社会治理领域的协同治理理论强调：“覆盖个人和公共及私人机构管理他们共同事务的全部行动。这是一个有连续性的过程，在这个过程中，各种矛盾的利益和由此产生的冲突得到调和，并产生合作。这一过程既建立在现有的机构和具法律约束力的体制之上，也离不开非正式的协商与和解。”根据这一定义，协同治理不是强化公共事务治理领域的行政依赖，而是试图通过协调，把更为有效的各种治理机制和治理技术引入到复杂对象的处置之中，形成主体明确、权力合理、行动协调、责任清晰、利益相容的共治状态。

协同治理理论契合商务楼宇治理的特性

首先，商务楼宇治理是一项系统工程。商务楼宇是高度复杂的系统，体现在：第一，商务楼宇治理体系由复杂的参与主体构成，包括各类企业、金融机构、事业单位、社会团体等，不同主体存在个性人格的差异性、思想观念的多样性、人文背景的广阔性。第二，商务楼宇治理体系具有多层次结构，不同层次有不同的利益诉求，其价值、目标、理念不完全一致。第三，商务楼宇治理体系具有诸多变动要素，与居民社区不同，商务楼宇中的人、组织、机构等要素具有更大的随机性、不确定性和变动性。

其次，商务楼宇治理体系是一个开放性系统。商务楼宇更多强调的是经济功能，是功能性共同体而非结构性共同体。商务楼宇成员主体独立性强、流动性大、相互依赖性低，给商务楼宇的系统治理带来挑战。同时，成员主体之间平等，企业、住户、业主和管理部门之间不存在行政科层关系，但都有其组织特性，需要认真考虑如何有效整合与回应各主体的多元诉求。此外，商务楼宇以办公楼宇为主，其主要群体是中青年白领，他们大多具有较高的学历和收入，思想和价值理念多元，诉求通常与自身经济利益、职业发展有关，参与楼宇治理的意愿和积极性不高。

再次，商务楼宇治理系统内部各子系统之间不是简单的线性关系，而是相互影响、相互制约的关系。商务楼宇内部是依赖雇佣合同、租赁关系、贸易往来等纽带形成的群体和组织，共同的契约关系、公司制度、地缘分布将各主体联系起来，成为一个机械统一体。它们之间的联系机制具有非常丰富的层次性和交叉的因果性。任一要素的变化都可能引起其他要素的变化，且这种变化将最终影响到系统的平衡与稳定。

四、基于协同治理理论的商务楼宇治理路径选择

协同治理视阈下，商务楼宇治理的基本逻辑是：党政部门通过行政力量深入楼宇，整合社会力量，引导职业群体、各类企业实现有机联结和良性互动，以自下而上的方式推动共建共治共享。商务楼宇治理现代化的思路框架是：一个硬核三大支撑，一个硬核即楼宇治理的行动主体，由基层党组织、政府职能部门、楼宇业主、入驻企业、属地社区、社会组织等多元主体构成，且需要构建资源、平台、制度三个支撑系统。

加强党建引领，实现楼宇协同治理的多元联动

加强党建引领，就是要让党组织发挥统筹协调各方的核心作用。商务楼宇的治理对象虽然可以简单地分为组织和个人，但其内容极其丰富，情况五花八门，诉求千差万别。楼宇党建需要避免陷入事务性“服务”思维，不能仅站在服务楼宇发展的角度开展工作，而应着眼全局、秉持“引领”思维，统筹推进商务楼宇的系统治理。

1.做好楼宇党建的“顶层设计”

一是科学划分党建“责任田”。根据商务楼宇性质特点和分布情况，划分党建责任网格，按照“支部建在楼上、党旗插遍网格”的原则，不断强化组织领导。如近年来，普陀区建立了楼宇党委，由街道选派专职“两新”工作者驻楼担任书记，街镇分管领导（楼宇楼长）任“第一书记”，包楼联企协调重大事项。楼宇党委实行“一楼一委”或“多楼一委”，重点楼宇单独组建，同一产权方或同一物业管理区域内的相邻楼宇联合组建。二是构建基层党建“大格局”。建立完善“市-区-街镇-楼宇”四级联动的组织体系，街镇充分发挥“轴心”作用，将职能分解下沉各个片区、楼宇，打破基层各自为政状态，将不同类型、不同隶属、不同挂靠关系的党组织整合在一起，以片区、楼宇党建助推城市基层党建。如普陀区已形成“区党委→街镇党委（社区党委）→楼宇党委（党总支）→楼宇企业党组织→楼宇党员群众”的纵向传导链，使党的领导更加上下贯通、执行有力。

2.推动楼宇党建的“三项建设”

一是“楼委会”建设。将楼宇治理委员会（简称“楼委会”）建设纳入楼宇党建的工作范畴，实现党建引领下的楼委会规范化建设。赋予党组织在楼委会组建、换届中的“结构建议权”“人选建议权”和“资格审查权”。党组织通过法定途径，积极推动符合条件的楼宇党组织成员、楼组长等兼任楼委会成员，确保新换届或新组建的楼委会中“交叉任职”比例。二是“共治体”建设。搭建楼宇协商议事载体，发动各方主体共同参与，由党组织牵头开展定期交流，协商解决问题，形成多元共治格局。如普陀区楼委会由街镇、职能部门、楼宇、物业、企业、员工等多方主体共同组成，明确其在楼宇党委领导下开展工作，制定推出《“楼委会”工作职责》《“楼委会”议事协商规则》等一系列规范，建立议事会、协调会、评议会“三会”制度，围绕楼内公共事务、行业事项、市域重大活动共商共议。三是“排头兵”建设。在物业服务企业中开展党员示范岗、党员先锋岗等评选，调动党员参与楼宇治理的积极性，充分发挥党组织在物业服务中的战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。同时，根据楼宇青年群体的诉求开展丰富多样的活动，在活动中挖掘积极分子，用好青年在楼宇中的关系网络，以“滚雪球”的方式引导青年群体参与治理。如普陀区近铁广场开设了“蓝骑士加油站”，为外卖骑手提供休憩、阅读、用餐空间，给他们讲党史、普法律、宣传见义勇为典型，引导其积极参与公益服务、结对帮扶社区老人，并有20余名青年骑手递交了入党申请书。

强化资源整合，满足楼宇协同治理的多元需求

1.整合楼宇资源，开列“资源清单”

商务楼宇入驻的主体多元，一栋大型商务楼宇主体的业务范围可能覆盖教育、医疗、法律、文娱、环保、咨询等各个领域。而商务楼宇的内部往往相互“隔离”，导致信息沟通失灵，开展合作失机，资源配置失效。楼宇治理主体应对症下药，通过主动邀约、上门拜访、会议座谈、电话沟通等方式，详细了解入驻企业的资源情况和合作意向，开列包括人力资源、实物资源、场地资源等在内的“资源清单”，把跨行业、跨楼层、跨楼宇的各类资源有机统筹起来，实现资源优势互补。

2.整合楼宇需求，开列“需求清单”

以白领为主要群体的商务楼宇主体需求多元化、个性化，“一刀切”式的服务难以有效满足白领群体的需求。推动楼宇主体参与治理，摸清个体需求是关键。要通过联合党建、政企座谈、企业走访、问卷调研、活动观察等多种形式开出“需求清单”，在此基础上提供精细化、个性化的服务，有效激发个体参与自治的热情。

3.整合楼宇项目，开列“项目清单”

精准对接“需求清单”与“资源清单”，设计成若干具体项目，开列“项目清单”，充分利用楼宇内主体的业务资源开展活动，如由环保类主体开展环境整治，商务服务类主体开展法律咨询、政策讲解，社会服务类主体组织公益宣传、志愿服务，传播策划类主体协助推广治理方案等。此外，要有效利用楼宇外部资源，调整和拓宽街道社区己有社会组织的服务范围，将政策咨询、文娱团建、亲子育儿、困难帮扶等公益服务延伸至商务楼宇，促进“街与楼”“楼与居”之间的互通、互利、共赢。

搭建共享平台，打造楼宇协同治理的承接载体

1.搭建线上平台

要用好互联网思维，推动线上交流共享，建成政企之间、企业之间、个体之间的联结网络，确保楼宇全部个体“一网覆盖”，便捷获取楼宇资源信息、活动信息、管理信息，畅通问题沟通渠道、建议提出渠道、诉求表达渠道、治理参与渠道，在长期的交流合作中逐渐形成共同意识、寻回公共精神、达成文化共识。

2.搭建线下阵地

充分利用现有党建服务站点的空间资源，进一步织密“楼委会”，将单用途站点变为多功能平台，集信息采集、窗口接待、事务办理、现场办公、党员活动等功能于一体，发挥资源统筹的枢纽作用，促进企业之间、社企之间、政企之间的协作与互动。

完善动力机制，增强楼宇协同治理的制度支撑

1.建立大数据支撑的网格化管理机制

一是发挥“一网统管”信息技术优势，实现政法、公安、消防、城管、规资、市场等职能部门协同，织密楼宇治理网络，开展楼宇全面排查，编制信息“底图”，开列“隐患清单”，在钢筋水泥丛林中动态清零隐患。在此基础上，针对重点楼宇（如非法金融高风险楼宇、消防隐患集中楼宇、治安问题突出楼宇），组织开展“清洁楼宇”专项行动，制定“一楼一方案”，启动集中攻坚，做实楼宇隐患前端发现处置机制。二是优化以大数据为支撑的“云”治理模式，将“人”作为楼宇治安管理的核心要素，加强人员信息采集入库。深化智能化设备的建设和运用，如对存在治安突出问题的楼宇加装梯控、人脸识别等装置，推进楼宇风险防控。

2.建立协商共建机制

通过治理网络的搭建和触角延伸，楼宇党委直接对接职能部门，协调处理党务、政务、楼务等事项，也为楼宇内各类主体提供高效便捷服务和共治协商通道。在此基础上，以广泛联系群众、发动群众、服务群众、走进群众为原则，建立集楼宇党组织、楼委会、物业公司、社区民警、结对商户、志愿者于一体的楼宇联防联控工作小组，以多方联动实现共同治理。

3.建立激励评价机制

一是建立楼委会典型引领机制。开展星级楼委会创评工作，综合业主满意度、专业第三方评估和党组织评价，对履职优秀的楼委会进行评选表彰，并借助线上线下渠道进行宣传展示，分享典型经验，激励楼委会及其成员的工作热情，促进能力提升。二是建立楼宇物业服务奖惩机制。加强对楼宇物业管理企业的日常监管，引入物业企业优胜劣汰机制，用好“以奖代补”、考核评估等工作抓手，提升楼宇物业品质。三是建立志愿者考核评优机制。细化志愿者的积分标准、考核内容、量化评价，真正把一批热爱志愿服务、热心参与楼宇治理的优秀人才挖掘出来、展现出来，进一步提高楼宇志愿者参与公共事务的积极性。

往期精彩回顾

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