课题组｜上海市浦东新区居村联勤联动站深化升级的探索与思考
张磊、王高安、顾乃明、董姣姣、姚凌虹、蔡倩雯、王卫忠
张磊（课题负责人）上海市浦东新区区委常委、政法委书记
王高安 顾乃明浦东新区区委政法委副书记
董姣姣浦东新区区委政法委综合治理指导处处长
姚凌虹浦东新区区委政法委综合治理指导处副处长
蔡倩雯 王卫忠浦东新区区委政法委综合治理指导处行政人员
要目
一、浦东新区居村联勤联动站发展概况二、存在的问题与挑战三、深化升级居村联勤联动站的主要原则四、深化升级居村联勤联动站的主要思路
居村联勤联动站是浦东新区党委推进人民城市建设的一个重要举措，是浦东打造超大城市治理样板的一项具体行动。目前已实现建设全覆盖、力量全下沉、机制全落实、智治全应用。下一步，应坚持以人民为中心，坚持规范协同高效，坚持共建共治共享，坚持科技赋能治理。深化思想认识，让联勤联动“强”起来；探索系统升级，让联勤联动“活”起来；优化运行机制，让联勤联动“硬”起来；健全制度规范，让联勤联动“实”起来；整合各方力量，让联勤联动“统”起来；打造品质品牌，让联勤联动“亮”起来。
居村联勤联动站是区委推进人民城市建设的一个重要举措，是浦东打造超大城市治理样板的一项具体行动。本文基于浦东新区区委政法委根据区委要求组织开展的关于深化升级居村联勤联动站建设的专题调研，旨在全面了解和掌握居村联勤联动站建设进展情况，深入研究和谋划下阶段工作思路。
一、浦东新区居村联勤联动站发展概况
居村联勤联动站建设是浦东推进社会治理现代化的一次重大创新。2019年，在推进“家门口”服务体系提质增能过程中，区委明确村“家门口”服务中心建设联勤联动站，居民区“家门口”服务站赋予联勤联动功能。2020年，区委印发《关于加强浦东新区居村联勤联动站建设的实施方案》，结合推进城市运行“一网统管”，居村联勤联动站建设作为年度深改重点项目，在全区范围全面铺开、全力推进。
按照“试点先行、标杆示范、标准覆盖、实地验收”工作要求，制订了《居村联勤联动站建设规范（2020年版）》规范建设标准、明确职能职责、量化任务目标，各街镇全面推动，迅速推进，建成居村联勤联动站1343个，实现全区范围内居村全覆盖。
为配合居村联勤联动站建设，各责任单位推动资源力量不断下沉，配齐配强工作队伍，现已实现1312名社区民警，652名城管执法队员，564名市场监管队员包片联系居村，居村法律顾问全域覆盖，并配套完善社区民警岗位调动四级审批制度等队伍管理规范，为居村联勤联动站实体化运行提供了坚强的支撑力量。
在委办局层面，区公安分局、城管执法局、市场监管局等部门跨前一步，主动作为，结合部门实际情况，分别制定参与新区居村联勤联动站建设的工作方案。在街镇层面，建立健全“三个统一”工作机制，明确街镇党（工）委统一指挥、相关部门统一手势、居村统筹协调，整合多元主体有序参与，形成主动联勤、合力联动的工作格局。在居村层面，强化居村书记职责，力争“敢统会统、指挥得动”，以“三级联动”“五联机制”（联合指挥、联防预警、联勤发现、联动处置、联考评价）为抓手，加强工作执行力，推进问题解决由“自治—联动”实现闭环管理。
顺应基层治理形势需要，进一步推进居村联勤联动站智能化水平。按照“一网统管”要求，区城运中心深化“居村联勤联动微平台”，形成浦东“城市大脑”日常管理总平台+街镇智能综合管理分平台+居村联勤联动微平台的三级管理，各街镇使用率达到100%。
居村联勤联动站自建立运行以来，先后面临疫情防控大考、面对居民群众“三事三感”、面向建党百年大庆等重大时间节点和重要任务，从城市安全运行和基层社会治理两大方面，都取得了较为显著的成效。2021年3月11日，国家发改委制发《关于推广借鉴上海浦东新区有关创新举措和经验做法的通知》，提出要在全国推广浦东新区3类25项51条创新举措和经验做法，“居村联勤联动站”就是“高效能治理”版块的重要内容。实践证明，这项工作进展符合预期、效用初步显现，各方面的反响和评价是好的。
二、存在的问题与挑战
从调研情况来看，浦东居村联勤联动站取得了积极成效，值得肯定。居村联勤联动站有力提升了人、事、物的管理效能，充分证明“一网统管”在基层一线的应用实效，既推动社会治理效果更加精准高效，也推动处置方式从被动处置、应急处置向前端治理、源头预防转变。但在实地调研中，也发现存在一些问题：
整体上看，大部分街镇思想到位、指挥到位、落实到位，但还存在态度上冷热不均的现象。主要表现在部分街镇主要负责同志思想上还存有一些顾虑，对“条块结合、以块为主”的认识还不够，对居村联勤联动没有在面上形成强有力的统筹指导。居村党组织书记作为站长在统筹使用下沉力量开展工作中有所顾虑，也担心职能部门以联勤联动名义将条线任务交给居村统筹解决，因而承担过多不必要的职责。这些认识上的偏差，一定程度上影响了“五联机制”实效的发挥。
“数字基础设施建设不等同于数字化，数字技术只有带来了‘变化’才是数字化。”在基层实践中，各居村联勤联动站运行水平参差不齐。相对于容易推进的实体硬件建设，机制软件建设更具有挑战性。主要表现在条线上的工作职责、责任清单等内容有待进一步梳理和完善。居村需要针对协同处置，清晰明确具体要求、操作步骤和注意事项。部分“公安网”“城运网”等不匹配，给“多网合一”“一网统管”指挥调度带来了不便。同时，24小时应急处置机制尚未完全建立，物业保安还未整体被纳入“一网统管”的处置体系。
当前，“上面千条线，下面一根针”，居村承载了较重的社会治理压力，需要填报信息的平台比较繁多，比如，“社区云”“智治通”“微平台”等，而且各应用平台之间的数据不能互通、不能同步。各平台之间还存在数据差异，提供的数据不够准确，也不利于居村开展人口管理等工作。在功能使用方面，智能化应用的端口不统一，各个条线要求签名报道、重复反复上报同一数据等情况给基层增加了负担。
居村联勤联动站作为一个联系基层的细微单元，其定位、地位和能级比较低，客观上缺乏统筹协调各方的底气。主要表现在居村联勤联动站在统筹“条块契合”上的抓手还不多，站长作为“润滑剂”的权责能量还不够，条块结合的黏合度还有待提升。尽管通过建立考核机制可以为居村联勤联动站实现增权赋能，但居村联勤联动站建设考核机制还不够完善，亟待进一步细化，考核“指挥棒”作用尚未完全得以发挥。
随着实践的深入推进，居村联勤联动站的工作职责逐步清晰。目前，居村联勤联动承担城市管理和综合治理，村26项40件，居18项26件，有4个主体部门（社工、公安、城管、市场）和自治自有力量开展工作。各种队伍的能力素养不尽相同，距离预期仍有差距，部分居村书记在面对具体问题时的实操能力不强。需要建立健全相关执业培训制度，进一步提升各支队伍的能力素养。
三、深化升级居村联勤联动站的主要原则
居村联勤联动站是解决基层综合事项的一个重要平台，也是解决好群众操心事、烦心事、揪心事的一个重要抓手。“聚合参与主体，形成自治公约管理，推动共商共议；倾听人民心声，搭建议事协商平台，推动成果转化；广泛动员人民，尊重基层群众首创，推动城市发展。”浦东新区将切实贯彻习近平总书记的重要讲话精神，秉承“一流城市要有一流治理”的理念，加快居村联勤联动站深化升级步伐，进一步统筹党委、政府、社会、群众等各方力量、各方资源，不断提升居村联勤联动站由内而外的魅力指数。
毛泽东认为，“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力”。人民城市人民建，人民城市为人民。我们推进城市治理，根本目的是提升人民群众获得感、幸福感、安全感。“这一论断强调了城市是人民的城市，城市治理的根本目的是满足人民的需求，赢得人民的认可。从根本上说，人民城市是以人民为中心的理念在城市空间的体现和落实，这与中国共产党的初心使命以及国家治理现代化的目标是共通的。”走进新时代、面对新矛盾，居村联勤联动站作为推进超大城市精细化管理的重要载体和有效抓手，要着眼制度安排、政策创新和技术智能等，实现人、财、物的合理配置，着力破解“条块不平衡、协同不充分”的矛盾，创建更加安全、干净、有序、公正的城市环境，全面提升超大城市的吸引力、竞争力和内在魅力。特别要遵循习近平总书记指示，不断提升社区治理精细化水平，以绣花功夫、科学方法、智慧手段全面提高城区管理精细化水平，精心绘好城区治理的“工笔画”。综合施策提升管理水平，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把精品精细的理念贯穿到市容市政、道路景观、城管执法、小区管理等各个领域，提升人民群众获得感、幸福感、安全感。要着力解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题，不断提高城市治理水平及公共服务均衡化，探索具有中国特色、体现时代特征、彰显我国社会主义制度优势的超大城市发展之路，开创人民城市建设新局面。在城市建设中涌现的“全过程人民民主”是基层民主的一次实践创新，人民主体参与基层立法联系点形成了良性互动，搭建多元化协商平台，真正体现了“人民城市为人民”的理念，是坚持人民当家作主在基层的生动实践，极大地丰富了社会主义民主政治的形式。
居村联勤联动站体量不大，但在基层社会治理体系中却扮演着越来越重要的角色。在推动城区治理的重心和资源向街镇社区下沉的大趋势大背景下，居村联勤联动站坚持以党建为引领，以规范化推动基层治理社会化、法治化、智能化、专业化，更好为街镇和居村赋权增能，更好发挥社区联系服务群众“最后一公里”作用。居村联勤联动站坚持居安思危、未雨绸缪，针对自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等各类突发事件，落实各项应急处置预案，做到组织精干、反应迅速、指挥顺畅。居村联勤联动站、“家门口”服务体系、完善15分钟社区生活圈，互为支撑、体用结合、与时俱进，让基层治理的活力竞相迸发、多元参与的格局更加完善。
习近平总书记反复强调，社会治理必须充分发挥社会各方作用，激发全社会活力，群众的事同群众多商量，大家的事人人参与。居村联勤联动站着眼于深化有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践，积极引导群众增强参与社区治理的社会责任感，不断丰富群众参与社区治理的有效途径，让群众的热情、智慧和力量广泛汇聚、充分涌流，镌刻在浦东开放发展的时代征程中。社区参与度低是一个行为结果，按照“国家—社会”关系的视角,不管是制度的弊病、文化的困境还是组织的弱小的原因分析，还是对策建议，最终都将落脚到居民的“参与意识—参与意愿—参与行为”的逻辑。要把居村联勤联动站打造成人人都能参与的社区治理平台，通过人人参与社区治理，增强人与城的紧密联系和情感纽带，当好浦东发展的主人翁。进一步健全协调联动工作机制，理顺工作职责，形成区级统筹规划、街镇深入推动、居村具体实施的工作链条，构建齐抓共管、协调联动的工作格局，营造问题联治、工作联动、平安联创、稳定共担的良好局面。在城市治理过程中，政府、市场和社会的力量各有优势，城市治理是三方互动管理的过程，主要是通过合作、协商确立共同目标，以共治方式实现对城市公共事务的管理。
要从提高城市治理现代化水平的高度，重视和深化居村联勤联动站建设工作。加快居村联勤联动站智能系统建设，全面实现“居村治理、一站统管”。深化基层减负赋能，完善浦东“城市大脑”日常管理总平台+街镇智能综合管理分平台+居村联勤联动微平台的三级管理平台，推动居村联勤联动站积极对接“两张网”，在服务理念转变、管理流程再造、治理模式创新和信息化支撑上下功夫，打造区域全覆盖、管理全方位、治理全智能的联勤联动工作体系，真正实现平时社区共治、战时协同联动。聚焦“高效办成一件事”和“高效处置一件事”，让群众更有获得感、管理水平更加现代化，在全市做出浦东特色、打出浦东品牌。“大数据时代实现了主体赋能、主体权力分散与转让、时空延展与流动、社会关系的打破与重构等，为传统的社会治理增加了发展过程中的无限可能与数字动力。”“通过技术赋能和技术赋权双重机制，可同时提升政府治理能力和社会协同能力，构建新型的政府－社会关系、政府－市场关系。”
四、深化升级居村联勤联动站的主要思路
为把社会治安问题、城市管理问题更快、更有效地解决在基层，区地区工作党委、区委政法委联手发力，从以下几个方面深化升级居村联勤联动站工作：
坚持党对居村联勤联动站工作的全面领导，发挥各级党组织凝心聚力的枢纽作用。各街镇主要领导要深刻认识居村联勤联动站在基层治理中的基础性作用，主要负责同志必须承担起第一责任人责任，切实履行好统筹指导职责。要把居村联勤联动站建设作为“一把手工程”纳入年度重点工作，站长、常务副站长要强化“当家做主”的观念，主动承担起“主人翁”的作用，切实做到“敢统善统”，理直气壮地调动下沉力量为我所用。健全指挥架构、职责分工、处置流程、协商协调等制度，完善联合指挥模式，进一步提升指挥效率和管理效能。各下沉力量要主动作为，主动对接各居村的难点、痛点和堵点问题，加强研判，提出解决方案。
依托“一网统管”“三级平台、五级应用”，完善区城运中心和街镇城运分中心平台体系，持续深化居村联勤联动站点网络，确保在全区范围内做到全覆盖、无遗漏。职能部门要为联勤联动站选优、配齐下沉力量，确保组织动员到位、力量配备到位、责任细化到位。下沉人员严格落实“固定联系、固定频率、固定区域”分片包干责任制，积极参与联勤联动工作。日常通过电话、微信、走访、会议等多种途径与联勤联动站对接，及时响应各类联合整治、联合执法需求、社区管理服务等，全力保障社区安全稳定。各部门根据任务形势变化要求，及时动态调整参与人员。
加快居村联勤联动站智慧化建设，促进联勤联动提质增效。从便于基层操作、便于解决问题的角度出发，在微平台模块设置中罗列出每一个事项、每一个环节参与人员的标准化操作规范。结合街镇智能综合管理平台升级，抓紧开展居村微平台视频对接，填补部分居村微平台视频空白。通过科技赋能，扩大联勤联动工作覆盖面，加强协同处置，形成管理闭环。
着力解决“社区云”“智治通”“微平台”等各大平台之间的数据不能互通、不能同步、不能共享的问题。充分集成现有资源，加快平台整合和数据互联互通，实现城运平台、“社区云”“智治通”“微平台”等平台系统的相关数据资源横向联通、系统集成，打通数据壁垒，做到数据互通、数据同步，实现居民区一屏查看、一端操作，为精细化管理提供强有力的支撑。
聚焦城市运行“一网统管”等新形势新任务，全面打造覆盖全区域、管理全方位的联勤联动工作体系，优化社会治安综合治理、城市运行综合管理等“两个综合”工作职责，强化“五联机制”，建立标准化智能化“微平台”，把居村联勤联动站建设成为平时社区共治的运行平台、战时突发事件应对的动员机制载体，实现“居村治理、一站统管”。不断突出集约化，逐步整合现有城运通、城管执法终端、公安执法记录仪等，实现“一网统管”统一终端。大力提升友好性，优化操作界面、改善人机交互、统一手势标准，实现一键通管，让广大基层干部能用会用爱用。
把居村联勤联动站建设成为预警、发现、解决社区急难愁等问题的窗口和载体，不断提升基层社会治理能力，为打造浦东社会主义现代化建设引领区添砖加瓦，为打造超大城市治理样板奠定坚实基础。各下沉力量牵头部门要发挥好统筹协调作用，发挥各级党组织凝心聚力的枢纽作用。健全指挥架构、职责分工、处置流程、协商协调等制度，完善联合指挥模式，防止力量松散和分化，不断提升指挥效率和管理效能。着力解决网络不通、职责不清、协同不够等突出问题，确保居村联勤联动站协调有力、运行顺畅。
发挥浦东纠纷化解一体化服务中心作用，在矛盾纠纷化解工作中充分运用现代信息技术，建立健全社会矛盾纠纷排查预警机制，及时发现矛盾纠纷线索，加强分析研判和预警，实现从“事后救火”向“事前防火”转变。积极推动从专项整治、违规处置等“事后管理”，加快转向开展宣传咨询、主动服务等“事前介入”。努力探索心理健康服务体系延伸到居村，通过“线上+线下”互动模式，为居村民提供健康教育、答疑释惑、心理咨询等服务，及时发现和掌握有心理问题的高危人群及突发事件苗头。
进一步发挥预警预测功能，针对自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等各类突发事件，落实各项应急处置预案，做到组织精干、反应迅速、指挥顺畅。完善非警务类矛盾纠纷流转处置流程，探索家庭纠纷类警情分流试点，积极健全7×24小时全天候应急处置机制，建立物业保安7×24小时应急承接处置机制，发挥执法队伍、自治力量、物业保安等队伍作用，实现“白天在岗、晚上在线”，不断完善联勤联动新模式，确保矛盾纠纷就地就近解决，全力实现“一般矛盾不出居村”。
各职能部门是居村联勤联动站化解事务的重要支撑力量。进一步厘清各职能部门工作清单、工作机制和考核评估等内容，让部门参与从“友情操作”到“依规操作”，真正实现从“居村吹哨、部门报到”，发展为各部门“主动融入、主动参与”。各职能部门之间要加强协作，形成合力，强化问题隐患排摸，及时响应各类联合整治、联合执法需求、社区管理服务等，全力保障社区安全稳定。
“在数字技术赋予了一些组织和个人强大的数据采集和利用能力的同时，也必须要求其承担起保护和利用好数据的责任，而不能只一味强调数据赋能，而忽视数据赋责。”要落实新区下发的《居村联勤联动站工作制度》，抓好居村联勤联动站工作例会、首问责任、日常培训、应急联动、情况报告等制度落地。重点围绕“五联”机制，发挥站长牵头作用，突出跨部门联动，提升联勤联动站运行实效。对居民区联勤联动站15项、村联勤联动站23项管理事项以及相应的处置方式、协同单位等进一步升级细化完善，做到职责明晰、任务清晰、协同有力。
在区级层面上，要围绕居村联勤联动站“标准化、标识化、标杆化”上下功夫。结合新区“家门口”服务体系建设，统一居村联勤联动站建设标准，明确建设、配置、管理等方面具体要求，为居村联勤联动站建设形成可操作、可落实、可检查、可督促的标准。在街镇层面上，各居村联勤联动站要积极作为，适应各居村的现实需要，因地制宜地提供个性化清单，满足多元化多层次需求。
居村联勤联动站重在联动协作、解决实事。针对基层事多人少的客观现实，居村联勤联动站进一步统筹用好各方资源和力量，善于通过借力借势，补齐短板和弱项，构建共建共治共享的基层社会治理新局面。积极发挥居村党组织在资源整合、部门联合、力量聚合等方面作用，加强人员调配、部门协作、力量融合、资源整合，发挥各方面优势，提升化解纠纷能力，提高社会治理水平，打造全覆盖、全方位的工作体系。
加大司法、房管、市容绿化、卫健委等更多职能部门力量下沉力度，不断增强基层处置力量。提升社会群体在联勤联动工作中的参与度，鼓励支持各方参与到社区管理、综合执法等相关工作中。积极扩大服务队伍，不断吸纳志愿者、法律服务工作者、门卫保安、社会组织等自治共治力量，构建资源共享、优势互补、协同联动的社区共治格局，形成社区建设合力。
完善居村联勤联动站工作考核机制。切实发挥考核“指挥棒”作用，以考核推动居村联勤联动站高效运作。把居村联勤联动站工作考评结果作为干部提拔使用、晋升职级、评优评奖、教育培训、管理监督以及部门工作评价的重要依据。落实居村对职能部门派出机构人员的人事考核权，各相关职能部门要制定可量化的联勤联动考核指标体系，增加参与联勤联动站建设的考核权重。各居村探索建立条线人员评价意见征询制，实现“双反馈、双考核”，引导干部保持优势、改进不足，更好地坚守岗位职责，积极担当作为。
通过安排优秀的居村党组织书记、站长以讲课、现场演示、情景教学、视频会商等方式开展培训，带教其他居村党组织书记、站长，在互帮互学中集思广益、共同提高，共同优化居村联勤联动队伍。加强对居村联勤联动站日常运行的工作指导，在实战过程中不断完善运行机制、优化工作流程，推动街镇形成规范高效、实战实用的居村联勤联动站运行处置模式。
进一步加强宣传引导工作，大力营造浓郁舆论氛围。通过在主流媒体、新型媒体上作正面化、常态化宣传，不断扩大居村联勤联动站的影响力和知名度。深入开展居村联勤联动站品牌达标创建、品牌标兵创建等活动，树立激励竞争工作导向，形成比学赶超工作态势，积极营造浓厚工作氛围。让居村联勤联动站的形象深入人心，让人民群众看到居村联勤联动站的用处、好处、妙处。激发人民群众支持、参与、维护居村联勤联动站建设工作的热情，更好地帮助社区完成各项管理服务任务。
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