郑和园｜长三角科技创新共同体的协同共治格局：困境、基础与关键

郑和园

安徽医科大学法学院讲师

要目

一、长三角科技创新共同体的治理困境：府际“竞争”与区域“合作”二、长三角科技创新共同体治理困境的多维剖析三、长三角科技创新共同体协同共治的制度基础
四、构筑长三角科技创新共同体协同共治格局的关键问题结语

长三角科技创新共同体是长三角高质量发展的有力支撑，反映出我国科技创新治理从行政分割、属地治理推向协同共治新阶段。但长三角科技共同体建设存在府际“竞争”与区域“合作”的治理困境，包括理念层面的共同体价值证成问题、环境层面的地方政府利益平衡问题以及操作层面的科技创新政策制定路径固化问题。基于治理现代化的理念及需求分析，构建长三角科技创新共同体协同共治格局应当厘清观念基础、现实基础及理论基础，秉持共同体充分平衡府际竞争与合作的法治理念，充分贯彻“自由”与“干预”相统一的发展向度，以实体标准与程序机制的结合为基本方式，切实提高共同体及其成员的法治化水平。

2019年中共中央、国务院审议并发布了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，提出“构建区域创新共同体”的发展目标。2020年12月，科技部印发的《长三角科技创新共同体建设发展规划》首次系统构建了长三角科技创新共同体发展体系。科技创新共同体（以下简称共同体）是多主体参与、多资源聚集、朝明确方向发展的新型创新组织模式，能够优化区域创新布局、提升协同创新能力和塑造区域发展新优势，其基本特征在于协同共治。长三角科技创新共同体是长三角区域一体化和国家创新驱动发展战略的重要组成部分，然而，“制度的生成发育有其独特的内在逻辑”，长三角科技共同体作为新设组织模式与原有体制机制必然存在利益冲突与协调问题，并需疏解府际“竞争”与区域“合作”的治理困境。从本质意义上看，“区域发展是一个利益关系的产生、变化和调整的过程”，共同体关涉的法权关系复杂多样，如何在治理现代化背景下强化政策衔接及破除体制机制障碍是长三角共同体建设实效的重大考验。本文主要阐述长三角共同体建设中协同共治的现实困境、归结基础与治理关键，分析共同体与地方政府的实然关系及治理的基本立场。

一、长三角科技创新共同体的治理困境：府际“竞争”与区域“合作”

党的十八大以来，习近平总书记把创新摆在国家发展战略的核心位置，“推进以科技创新为核心的全面创新”是习近平新时代中国特色社会主义思想关于科技创新论述的重要内容。无论是中央还是地方，科技创新都被摆在国家和地方经济社会发展的突出地位，党和国家作出了一系列重大战略部署。地方政府出台的科技创新政策数量亦呈现“爆发式增长”，为服务本地科技创新构建了全面的促进和保障体系，各级政府均在抢占科技创新先机点，府际竞争是其基本趋势。尤其是科技创新成为地方经济发展的不竭动力和抢占经济竞争制高点的关键，加码府际竞争依然是地方政府行为的基本选择。在城市发展“竞赛”中，科技创新相关的绩效评比往往与地方所掌握的创新资源相挂钩，在府际竞争中采取地方保护等“恶性竞争”方式广泛存在。

在经济发展过程中，依靠本地资源禀赋和科技创新能力往往难以满足高水平科技创新需求，各种形式的沟通协作机制应运而生，既包括地方自发式合作，也包括国家打造的诸如京津冀、大湾区、成渝等区域协调机制。就效果而言，共同体能够“促成个体成员增强创新能力以及整体提升区域创新绩效与竞争力、影响力”，并能够充分协调区域发展利益，尤其是长三角整体利益和地方利益。然而“长久以来，跨行政区公共问题一直困扰着地方政府治理”，诸多区域协作机制的形式超过内容，“一般只适用于相关方利益互补关系较强等比较简单的合作类型”，地方政府间的府际竞争格局并未改变。相似困境在于，长三角科技创新共同体建设如何实现地方政府从“竞争者”向“合作者”的实质转变？以及如何组织长三角各地方真正参与协同共治？这是当前理论和实践需要突破的关键点。因此，在积极构建长三角科技创新共同体的同时，必须重新审视长三角科技创新共同体背后府际竞争、合作与协同的内在逻辑，研究现代化经济体系中科技创新共同体保障科技创新的发展选择、制度逻辑与实践路径，有利于长三角区域一体化和推进创新驱动发展战略的有效实施。

二、长三角科技创新共同体治理困境的多维剖析

制度演进层面，长三角共同体内三省一市资源禀赋各异，结合科技创新的风险性、创造性及群集性等特征，共同体难以像地方政府促进本地科技创新那样适用全方位的政策措施；反之，长三角共同体建设对地方政府采取政策措施以促进科技创新提出了更高要求。这一交互过程使得共同体及其成员必须寻求协同共治的出发点和落脚点，总体而言，可以从理念层面、环境层面和操作层面进行分析。

理念层面：科技创新共同体价值的自我证成问题

无论是基于学理层面的逻辑演绎还是基于实践层面的事实查验，长三角共同体与地方政府在科技创新方面形成合力，需存在价值理念的内在关联，该价值理念作用于共同体和地方政府治理的输出全过程，而价值理念的输出绩效又引导两者治理理念的变革提升。长三角共同体与其成员间、各成员间本质上是科技创新“竞争”与“合作”的交集，必须权衡区域协调发展和地方发展两方面的客观实现。共同体在多大程度上有益于合作形式的形成或合作理念的树立，存在价值目标的自我证成问题。

一方面，共同体协调地方政府“竞争关系”的能力问题。经济学认为，竞争机制作用下的利益驱动构成市场经济的内在逻辑，共同体的构建思路是将区域一体化前后的科技创新水平相比较，并考察一体化之后是否会形成科技创新发展新格局。这种递进的演变逻辑构成共同体建设水平的认定模式，并最终判断地方政府治理是否违反科技创新共同体建设。但如何在科技创新共同体建设中鉴定地方政府支持本地科技创新是否满足协调共治？需要依据经济学的基本原理予以重新思考。

另一方面，共同体干预科技创新活动的风险问题。由于科技创新具有风险性、创造性及群集性等特征，使得其与长三角基础设施、生态环境、公共服务等一体化存在本质上的差别，也存在更多的一体化干预风险。当前，地方政府促进科技创新已经形成较为成熟的路径或模式，虽然地方科技创新政策受限于本地资源、要素等障碍，但往往不会引发科技创新风险；共同体作为新型合作模式，人们对其必要性和正当性提出了更高要求，且对其是否可能引发不确定性或风险存在疑惑。在制度竞争的经济学模型中，依据前期资本投入以及既定产业结构可以预测即将发生的潜在市场风险，根据现有产业发展及研发状况可以较为清晰地预测科技创新风险的来源、破坏程度及范围。地方政府据此做出扶持、限制或禁止的决策基本上可以有效控制风险，从而解决科技创新可能带来的损失或危害。由于共同体强调区域内地方政府协调共治，建设中的共同体对于科技创新存在因果关系不明确、增损效益难以预测等问题，从而对其预先采取的决定措施提出了更高要求，甚至治理措施存在错误的风险，很容易导致共同体“过度干预”或“干预不足”，并最终影响科技创新政策付诸实践的应有效果。

环境层面：共同体中的地方政府利益平衡问题

共同体建设的环境性困境主要表现在区域发展与地方发展中的利益平衡。从地方政府支持科技创新的动机来看，由于科技创新具有相当的正外部性，尤其是基础创新带来的经济社会效益远大于企业私益，地方政府致力于促进科技创新具有充分的动机。地方政府支持并鼓励科技创新本身是有利的，但市场主体创新活动可能会受到地方政府决策中不同技术偏好的影响。地方政府会“参与经营者的技术创新决策，使其技术创新战略选择被动满足创新政策特定的技术创新目标”。共同体作为区域科技创新共同发展举措可能与地方政府治理存在利益冲突，而且冲突范围贯穿体制机制及各个创新领域。具体表现在：其一，共同体难以平等保障所有成员的科技创新利益。区域一体化过程中，各创新资源及要素往往会向龙头或中心地区聚集，产生明显地“虹吸效应”，因而对于所有共同体成员而言，并非有益于保障所有成员获得平等收益。在共同体缺少对成员的实质约束时，地方政府制定科技创新政策可能会忽视共同体建设问题，甚至会构筑行政壁垒，违背公平竞争原则引发创新资源配置扭曲等问题。尤其是现有府际竞争中处于落后地位的地方政府，对创新资源向“竞争对手”流动往往持谨慎或排斥态度。此时，地方政府科技创新政策与共同体建设存在排斥、冲突或理解不足。其二，地方政府创新政策误导市场主体对科技创新共同体的价值判断及影响认定。一方面，在高度依赖地方财政扶持的行业或领域，其市场准入、基础管理、创新组织等关键创新要素都处于地方政府的严格管控之下，共同体主导下的科技创新领域发展同样需要对上述关键创新因素实施过程管控，区域内的科技创新活动主体之间往往面临着信息不对称的问题；另一方面，地方政府政策导向构建的自主创新体系中，诸如人员要素、技术要素、资本要素等高端创新要素往往受到政府管理部门控制及干预，市场主体的认定和价值判断受到相关物质要素的干扰。

可以看出，冲突的本质在于地方政府推动的科技创新活动与共同体所追求的科技创新活动是否相同，核心问题在于地方政府是否会保护共同体的差异性创新活动，即使共同体所追求的科技创新活动不符合地方政府发展本地经济的目标要求？因此，共同体与地方政府有关科技创新决策的冲突是广泛的、多元的。可以从以下三个层面进行理解：微观层面，共同体与地方政府的冲突表现在影响市场主体的科技创新选择，地方政府之外的主体介入势必会对市场主体的创新活动产生影响，尤其是两者政策导向有所差异时，会模糊市场主体的创新选择。中观层面，共同体与地方政府的冲突本质是产业政策之间的冲突，映射于两者的冲突体现在“理论依据、资源配置机制、作用对象以及干预方法和措施等诸多方面的差异”。宏观层面，共同体与地方政府的冲突根本上体现着地方发展与区域发展之间的冲突，诸多创新活动需要政府与市场在资源配置中的合力。

操作层面：现行科技创新政策制定路径固化问题

操作层面主要表现在现行科技创新政策制定路径的固化，具体表现在现行地方政府治理在面对共同体建设时革新不足和未及时平衡、克服决策实施的不确定性。共同体建设不同于地方治理，是对地方政府在运行方式、管理路径等方面具有较高挑战性的规制命题。现行地方科技创新治理路径是基于传统结构主义和行为主义规制方法，不能直接适用于共同体建设之中，共同体超过地方政府治理的层次、体系等加深了共同体的建设难度。总体来看，在现行体制机制下，共同体建设更大程度上显现为不确定性的增强，而非形成区域一体化创新发展新格局的战略协同，即科技创新共同体建设面临着一种“内外交困”的操作性困境。

首先，技术性层面。不同科技创新领域对共同体建设提出不同挑战，相比较地方体制机制障碍，技术性层面的困境表现在，例如科技创新能力的统筹、创新资源的高效配置及创新创业服务能力提升等实际操作中。技术性层面，科技创新和创新竞争的特殊性对共同体政策制定在定性与定量两个方面都提出了挑战。其一，地方政府将共同体中非本地创新资源或要素作为治理对象或促进因素，并不符合政治学有关府际关系或政府职能的本质理解，因为这类资源或要素与地方政府的权力支配并不具有直接联系。科技创新与公共基础设置等不同，不能将其简单按照行政区域划分为“集聚效应”，因为创新具有极高的外部性。除此之外，地方政府相较于共同体在创新要素流动方面的影响更具多样性。除此之外，当共同体建设涉及地方核心产业时，相关科技创新政策的内容设定显出更多的复杂性与冲突性。并且随着创新形式、项目等多样化，行政壁垒的增多可能带来损害创新和市场公平竞争行为的井喷，而地方政府决策对共同体的影响会变得更加具有隐蔽性，如此是对共同体建设的“火上浇油”，不利于问题的解决。其二，从定量方面来看，量化标准是共同体建设中需要不断明确但又难以合理权衡的重要问题。量化标准的难以确定与统一，已成为制约我国科技创新共同有效实施的因素之一。量化标准在理论层面意味对科技创新活动的科学系统管理，涉及对区域内数量众多主体的实质利益分配。因此，共同体建设的量化标准需要基于区域内资源禀赋、体制机制等系统分析和通盘考虑，关注核心创新要素的市场供需关系，注重分析的完整性和科学性。这无疑是对较为初级的科技创新共同体的主要挑战。其相比较地方政府治理时主要侧重本地前期产业信息和发展需求的专业性分析，共同体建设在定性和定量中的综合考量更具广泛性。与此同理，科技创新的高风险性、保密性以及与人力资源的高度依赖性，地方政府和共同体在相关科技创新领域中存在信息不对称，而在促进科技创新中，因其大多涉及大型研发企业、跨国公司等，这无疑加剧了共同体建设的难度。

其次，系统性层面。技术性层面的困境更多涉及政府决策方法或手段的变革，而系统性层面的困境无疑是对科技创新共同体建设的根本性考验。共同体作为一个完整的发展系统具有推动创新发展的特有价值，这种特有价值与现行地方治理路径相并存，但现行地方治理路径可能会在共同体建设中举步维艰，同样也会因为路径依赖导致共同体发展目标的虚化，行政壁垒对共同体建设的冲击正是如此。其一，共同体对地方政府政策制定造成冲击。地方政府政策制定是共同体建设的基本工具，它并非像国家出台的政策措施对国内问题的通盘考量，其复杂性体现在地方政府政策制定会涵盖多种影响效果。在创新政策不断深化的背景下，共同体建设的合理性也会加重地方政府政策制定的复杂性，可能超过地方政府本身的政策意愿。其二，地方政府政策措施契合共同体建设的质疑。共同体建设不仅关涉参与科技创新的市场主体，更牵涉诸多利益层面，例如同领域的竞争者、消费者、行业管理部门等，还有宏观上的行业或社会秩序。因此，共同体因其效果潜在或直接的影响力会吸引更多社会关注，社会关注既能提升科技创新共同体建设的动力，同样可能成为其地方政府有效发展的束缚，这都在系统上增加了地方政府政策措施的制定压力。

综合来看，科技创新共同体建设的操作性困境体现在增加了地方政府的政策决策风险，包括更高的决策成本、更低的决策效率以及减损决策机关权威的风险。例如，科技创新共同体的复杂性及科技创新的不确定性增加了地方政府科技创新决策的信息搜集成本及协调成本。概而言之，技术性层面及系统性层面的困境决定了科技创新共同体建设不可能一蹴而就，技术创新的社会重要性及敏感性很容易对科技创新政策形成质疑，这种质疑的出现正是对科技创新共同体特有价值的考验，而科技创新共同体建设的困境若得不到合理回应最终都会减损长三角区域一体化发展的最终效力。

三、长三角科技创新共同体协同共治的制度基础

由于共同体建设关涉府际间的竞争与合作，加之科技创新是区域内各地区全面创新的核心，潜在的担忧是如果长三角科技创新共同体建设不当，地方政府及共同体的政策措施可能会超脱弥补市场失灵和维护市场机制的干预正当性，导致“过度规制”或“规制不足”的问题。因此，需要剖析共同体协同共治的制度基础，立基于治理现代化的导向，充分认知当前制度建设之不足，从而对治理方式展开有益调试。

现实基础：政策措施实施中存在的“弹性空间”

政策影响的不确定性是自其实施以来被社会所认同的特性之一，不确定性的理论内涵逐渐在政策实践中得以不断丰富及扩展。从立法学角度而言，由于法律的抽象性、概括性及滞后性，任何法律都存在不同程度的不确定性。因此，立法实践中法律法规冲突时有发生，“针对同一案件事实，有两个法条赋予彼此相互排斥的法律效果，如此亦将产生解释的必要性”。法律条文的抽象性是克服上述困境的被动而又必然的选择，并在执法及司法实践中，根据立法目的及原理进行个案分析是面对新的社会问题的良好因应。共同体和地方政府的科技创新政策亦是如此。科技创新政策的不确定性来源于决策时主观的局限性及决策对象客观上的多样性及复杂性，相比较而言，共同体建设决策比地方政府决策具有更大程度的不确定性。此外，创新所依据的技术变动允许有较大的弹性，这种特性所带来的影响往往也充满了不确定性。一方面，作为市场外的异质性手段，政府干预对市场机制的正常运行影响甚大；另一方面，政府对市场的干预范围和程度有可能会超出维护市场机制和弥补市场失灵的必要，或者干预方式、手段选择失当和干预时机不当，结果都可能影响市场机制配置资源功能的发挥。对不确定性的应对，关键在于提高相关决策的合理性，使政府决策经历着从局部考量到全面分析的模式转换。例如，地方政府决策需要面临共同体建设要求的限制，限制程度决定了地方政府决策的内容空间。

辩证地分析，在共同体建设过程中，科技创新政策的不确定性既可以解释为政策的局限性，亦可视为地方政府引导科技创新发展的“潜在空间”。相应的，科技创新的不确定性可以通过合理的经济学工具进行预测而不能作为否认共同体建设的前提。因此，科技创新共同体建设如何实现对不确定性的合理限制，并将这种“潜在空间”转化为确定性的规制机制，是科技创新共同体建设过程中的一个必解之题。

理论基础：共同体及其成员决策的衔接与联动

共同体建设最终将落脚于市场行为的规制实践，从上文环境层面的分析来看，在具体的科技创新领域中，首先应当明确共同体治理与地方政府决策间协调的必然性，在尊重地方政府决策独立性基础之上，寻求有助于共同体实践开展的理念及方式。

其一，共同体的实际运行“呈现借力与自立的双重逻辑”，应当体现自身治理系统的独立性，即治理目标、治理方法及治理机构的独立。一方面，共同体决策独立于地方政府治理。相较于地方政府治理与地方企业之间错综复杂的联系，共同体则往往呈现被动参与角色，即使是致力于联合提升创新创业服务支撑能力，本质上也只在更好发挥政府在资源配置中的作用，而非“决定性作用”。这一定程度上决定了其在处理共同体建设与地方政府决策调和缺失时相对从容的一面。共同体建设本身并不必然与某些地方企业的研发、销售等科技创新政策引导相连接，相对而言，其影响地方政府积极性的风险相对较小。另一方面，共同体促进科技创新的方式不同于地方政府促进科技创新的方式。相比较而言，地方政府促进科技创新的方式是完整与全面的，共同体促进科技创新的方式侧重于维护市场竞争、服务创新要素流通等来促进科技创新。共同体建设与地方政府决策在科技创新引导方面的冲突，或者说区域发展和地方发展之间的冲突，根本上在于两种运行方式和手段都过于注重高度融合，并未在独立性基础上积极寻求理论及制度层面的契合点。

其二，共同体的工具性作用在于当科技创新关涉长三角及国家发展整体利益时，区域成员采取特定措施对其进行共同干预。从制度隶属来看，共同体是政府干预市场法律制度的组成部分，作为国家科技创新战略的构成部分，共同体是国家科技创新战略的重要工具及载体。理论上，所有政府干预市场法律制度都是一种通过公权力实现对市场发育、市场运行进行持续调节和控制，保持经济持续、稳定、协调增长的资源配置方式。共同体不会代替地方政府决策对科技创新进行全面部署，同时地方政府决策也不可能发挥共同体功能并放大市场在资源配置中的作用。因此，在促进科技创新方面，不应当对共同体建设给予同地方政府决策一般的较高期待，客观上会造成共同体建设目标的扭曲与分散。共同体不是在总体上促进科技创新发展的调控器，亦不能根本上改变创新环境及促进创新活动的产生和发展，共同体应当回归最原始的工具性作用。

其三，任何科技创新活动都有其自身不可逆的规律，即便是创新政策的主导行业也不能长时间完全处于行政控制之下。共同体推动科技创新并影响地方政府创新政策中有关市场规模、产业经济等发展的前提是相关领域存在市场失灵或政府失灵现象。共同体之于地方政府决策的意义在于推动科技创新中各类直接或间接政策措施契合市场竞争机制。共同体建设过程中通过对地方政府决策的影响，把握区域相关科技创新领域的市场需求，最终作出合理的行政决策，推动公平竞争理念在科技创新政策实施中的拓展。与地方政府决策不同，科技创新共同体聚焦于特定创新目标、路径及结果，加之其合理的制度演进，进而能够为长三角区域一体化的实施提供能动空间。

观念基础：契合分配正义和提升价值认同

当前，科技创新竞争已经成为世界各国不同行业或领域发展不可逆的趋势之一，这在互联网、制药、电子通信等产业尤为明显。科技创新不仅是特定经济发展阶段的具体呈现，更是对市场发展中合理高效利用相关要素的新要求与新挑战，身处科技创新前沿的长三角区域首当其冲。共同体之于现行体制机制的深层挑战在于契合市场发展总体趋势中规制目标的秉持。从本质上看，秉持与改革都内嵌于对市场发展规律的尊重，具体到创新发展，就是要求政府在创新资源配置中发挥辅助作用，由市场发挥决定性作用，辅助作用的发挥强调政府规制技术和方式的竞争导向。从目前来看，虽然美国、欧盟、韩国等国家和地区相关科技创新共同体建设的模式有所不同，但共同的特征在于都认为有必要对科技创新可能出现的市场失灵问题做出预防，在秉持保护创新和公平竞争的价值目标基础上确保共同体建设的独立性。因此，共同体有效促进科技创新可以期待的理由与地方政府规制市场竞争和激励创新的理由相似，并逐渐发挥科技创新共同体在这些行业或领域中促进市场公平竞争、促进经济效率以及保护多元利益等理念上发挥积极作用。

其一，维护市场公平竞争和府际竞争是共同体的建设目的之一，也是最根本、最基础的原则，其重点在于市场行为和行政行为损害科技创新时实现干预。共同体具备特色鲜明的治理体系和治理方式，其建设体系具备较强的能动空间，可以应对不同领域中表现各异的损害科技创新行为。但是共同体并非维护市场公平竞争的全部，而是国家维护市场公平竞争整体法律制度构建的一部分，整体上呈被动性的规制方式使其难以成为推动创新发展的主导力量。竞争赋予长三角区域一体化以生命力，但共同体建设具有高度复杂性，共同体建设只能是一种常规的治理方式，但是不能使其成为唯一的、持续的保障市场公平竞争和府际竞争的规制方式。

其二，在涉及科技创新共同体建设之时，经济效率往往被重复提及，虽然唯效率性的观点因过于绝对而存在诸多争议，但共同体建设实现优势互补中无疑有益促进经济效率。合作模式的府际关系强调管理，注重通过有效、专业的管理来维护合作关系，从而确保合作绩效。常常显现于经济学理论中的效率，在法律的经济分析中发挥越来越重要的作用，并逐渐确立在公平正义基础上追求效率的法律理念。共同体对效率的追求是尊奉市场经济发展规律的结果，但是共同体的唯效率论则会导致治理中的经济分析变得过于复杂，并且由于经济分析充斥着诸多经济学模型及假设，反而会掩盖其实际困境，并使共同体丧失作为治理手段的法律属性而偏执于经济属性。本质上，经济效率应当基于共同体建设中经济分析工具的运用予以保障，并将其设定为一种评测维度，而非致力于将其明确为实体经济范畴，因而地方政府决策减损科技创新领域中经济效率当然成为共同体治理的基本条件。但是在共同体建设中，仅仅从效率测评角度分析政策影响，则会出现类似地方政府行政垄断的相似困境，忽略了经济公平效率观和经营者公平竞争的发展需求。例如，多主体同时研发无疑会消耗更多资源，形式上是对经济效率的减损，但这种减损的存在是必要的，是追求更为长远的市场经济效率的需求。共同体建设中，市场公平竞争追求经济效率客观上更有利于创新，但需确立公平正义基础上追求经济效率的法律理念，这并不妨碍科技创新共同体建设。从科技创新的实体范畴分析，在创新与效率相关联的宏观经济统筹当中，共同体并不是类似于国家创新政策、科技进步法等常态化的法律或政策促进工具，由创新带动的经济效率更多依赖创新政策、企业投入等推动。

其三，市场主体利益保护是共同体建设的目标，理论上共同体多大程度上促进市场主体利益和市场主体利益是否属于直接目标存在争议，因而在共同体建设中，由于创新成果是否能够出现具有不确定性，因而共同体保护市场主体利益的价值目标存在虚化风险，从而对其规制正当性提出质疑。市场主体利益作为共同体建设目标在科技创新共同体中的多个关键环节都有所体现，相比于其他政策措施，共同体保护市场主体利益有其独特的治理形式，并非基于市场主体个人私益展开规制，而是基于保护市场公平竞争这一直接目标上的整体市场主体利益，亦即市场主体利益保护应当是共同体建设的间接目标。其逻辑要理在于共同体建设尽管存在难以克服的不确定性，保护市场公平竞争及促进创新的最终仍然会有益于市场主体，促进科技创新立基于共同体的直接目标。

四、构筑长三角科技创新共同体协同共治格局的关键问题

理念秉持：府际竞争与区域合作的平衡

一般认为，区域一体化建设的价值理念是多元的，价值体系呈现层次性和多维性，虽然在理论上存在首要价值、基本目标、终极价值等争议，保护府际竞争和促进科技创新是共同体建设的价值理念之一。协同治理包括共同的利益，协调的发展，观念的认同和治理的长效。从共同体的建设目标和创新的关联性来看，府际竞争能够实现显著提高科技创新效率。战略管理学认为，创新的动力与条件制约主要受制于市场需求、市场竞争、创新能力及政府政策四个方面。共同体通过保障府际竞争来促进科技创新，同时还允许地方政府合法的政策激励来促进本地发展。当今社会，科技创新已成为区域经济可持续发展及城市核心竞争力的关键因素，亦是地方政府提高政绩效果的核心动力，共同体对区域科技创新的治理，主要是基于利益协调与平衡来促进发展，但随着创新在地方经济社会发展的重要性，府际竞争中的创新激励依然应当是推动科技创新的制度工具。

一方面，在地方政府决策中，科技创新政策在很大程度上是基于产业发展需要而被纳入政策体系，其内容体现的是地方经济发展最基本的价值需求，多以合法、科学、有效为基点，“以期不断优化区域发展的法治环境，赢得区域之间的竞争优势”。共同体建设过程中，地方政府会对契合区域一体化的科技创新政策给本地经济发展的增损进行风险分析或鉴定。从结果来看，相比于传统科技创新政策的制定，契合区域一体化的科技创新政策是典型的“决策于未知之中”的领域。本质上，共同体建设是区域一体化的发展需求，并未超出创新驱动发展的根本目的，亦未偏废传统市场规制的基本价值理念，共同体建设的衡量是原有地方政府决策中价值目标的发展进路，这种进路的难点在于对共同体发展达到何种促进作用的问题，从而在根本上维护经济自由、提供经济效率、实现公平竞争。

另一方面，共同体建设既要考虑对科技创新及产业发展的影响，还要确保地方政府决策的有效实施、制度运行的社会效果等。共同体是优化区域创新布局的体系，决定了其治理模式具有技术性和公共性两大属性，因而其必须契合两大基本要求：其一是价值合理性，共同体建设的目标符合经济社会发展目标，符合市场经济发展需求，从而具有正当性；其二是工具理性，即共同体建设采取的治理措施基于预测及计算，追求功效最大化，具有科学性。因此，共同体建设应当是多重价值的统合。统合的前提是基于共同体与地方政府相互关系的界分，这些需要在相关政策体系及体制机制建设中予以判断，并通过法治化基本原理分析，确保规制的客观性。

科技创新共同体中保护府际竞争与促进科技创新中应当注重两者之平衡并进行全面合理分析，共同体建设的风险很大程度上产生于社会公众过于强调支持市场主体激励科技创新，忽略了对地方政府府际竞争的维持，以及对市场主体自由公平竞争的保障。

发展向度：“自由”与“干预”的统一

自由和秩序，作为自治和他治的展开，是一对与生俱来的矛盾,经济自由与经济秩序的统一、和谐是经济法价值追求的目标。具体到共同体建设，科技创新的实现则需要地方政府对科技创新市场机制的积极有效干预。在法理学意义上，干预和控制有着显著不同，控制追求的是行为的全面覆盖，干预则追求行为的理性，共同体是在尊重市场规律、基于系统市场干预理论基础上的协同共治。现代政府规制理论中，规制包含经济性规制和社会性规制。具体到科技创新治理中，经济性规制主要是对科技创新中经济活动环节的约束，社会性规制则是处理科技创新发展中经济活动外部性所引发的社会问题的规制。共同体作为现代政府规制的延展，依据国家创新驱动发展战略展开市场引导，其行为导向需遵循合理的限度，更多是对区域市场失序现象的“被动”调试。因此，共同体建设问题应当秉承“自由”与“干预”相统一的“谦抑性原则”，致力于使市场和地方政府在科技创新资源配置中形成合力。

从有关共同体建设的理论研究来看，对于是否能够达到比地方政府更好的治理效果上存在分歧，最为关键的问题是科技创新的特殊性对共同体建设的影响，即科技创新问题所引发的治理风险本身，抑或是指共同体应对创新竞争问题的手段或者方式上存在困境。共同体建设应当作到灵活性、合意性与可控性、公共性之间的平衡，在法律适用中秉持“谦抑性原则”。共同体建设要求地方政府基于事实与经验，在对科技创新市场作出清晰判断与分析的基础上，采取有效的促进措施。但是，如果对促进措施的判断没有达到确信的程度时，一个基本的判断是，市场主体就有完全的行动自由，地方政府不应干涉企业市场行为。实际上，从社会公共利益整体不确定控制的角度而言，依靠共同体建设是无法解决社会以及认知上的科技创新问题的，把共同体建设视为保护科技创新的主要途径是对治理效果错误的制度定位。

从理论上而言，事后规制是以确信的私益或社会公共利益危害作为规制的起点，受到执法部门的当然规制。由于科技创新政策多数属于激励或扶持措施，需要对科技创新效果进行预判，由于是对市场行为风险的认知，因而通常难以确定其危害。不论是地方政府治理还是共同体建设都存在一定的不确定性，但是相对于地方政府治理，共同体的不确定性更强。尽管可以通过科学手段对市场效果进行分析，然而，区域共同治理的本质性缺陷、信息的不对称性、创新竞争特殊性等特性，使得共同体建设问题无法完全消除不确定性，因此，共同体建设反映了“人类在不确定中寻找确定，在未知中规划未来的企图”。

其实，这些内容有待于如下问题的解答：一是何种性质的科技创新应当纳入共同体治理范围；二是地方政府对特定科技创新产业的促进是否需要纳入共同体治理；三是共同体采取治理措施的限度。因此，共同体建设问题实际上是指一个与经济社会发展需求相适应的科技创新促进方案，它以可靠的实体及程序机制来对抗治理过程的不确定性。从理论研究来看，共同体建设存在不少质疑，实际上，“这些偏见或误解的存在是由于当选择涉及某一确定或不确定的收益时，人们会选择得到确定的收益，当选择涉及避免确定损失与避免同样数量的不确定损失时，人们会选择避免确定的损失”。对于共同体建设问题的这种认识偏见，共同体恰恰可以发挥规制价值，使得市场主体以更少的偏见对科技创新政策作出评价，对科技创新政策进行效果分析也会使得地方政府增加对信息的把握及对信息的充分高效分析。

申言之，共同体建设可以看作地方政府制定科技创新政策的必要性、可控性及灵活性之间的权衡，是“自由”和“干预”的统一，其经济法学内涵在于既定的合理秩序对社会个体不时发生的自由冲动构成约束并予匡正。

基本方式：实体标准与程序机制的结合

在制度构建层面合理发挥共同体作用的技术或方法多种多样，总体上可依据制度内容划分为实体约束和程序约束，实体约束主要是对共同体的内容范围进行限定，即并非长三角区域所有科技创新均纳入建设范围，尤其是在制度构建之初将不宜纳入长三角区域一体化的科技创新产业予以排除。程序约束主要是对共同体相关内容进行适用形式上的约束，通过确定性的程序设计减少政策适用中的不确定性，程序约束应当作为共同体建设的必然构成。

创新的不确定性、市场性、系统性及创新收益的非独占性等特征决定了在共同体建设问题中，将共同体建设予以有效适用并得出合理治理结论可能面临难以执行及形成固定规制路径的困境，主要约束方式为合理限定内容范围。同时，实体约束的局限性难以实现对地方政府的约束最优化，程序约束成为契合最优化约束方式的关键。当前，我国区域合作的立法及执法实践中，实体约束不尽一致，但科技创新共同体的程序机制基本不可或缺且愈发重要，整体治理程序愈发完善且具合理性。科技创新共同体建设的程序约束需重点关注以下三点：其一，通过程序约束地方政府的裁量权，以防止和规制权力的肆意。自由裁量权虽然是现代行政规制的必然，但并非无所限制，程序约束的首要内容就是为地方政府制定涉及科技创新共同体建设的政策措施设置强制性的约束条件。一方面杜绝地方政府为追求本地利益而泛化适用共同体规则；另一方面，对地方政府合理的创新激励予以保障，以确保地方政府促进本地科技创新的灵活性，体现府际竞争的实质均衡。其二，以程序来增强科技创新共同体建设的透明性，保护市场主体利益及社会公共利益。共同体建设建基于地方政府合作共治，体现为地方政府利用公权力促进市场主体积极科技创新，政策措施虽由地方政府作出，但内容涉及市场主体利益、消费者利益以及社会公共利益。科技创新政策具有外部性，其负外部性则表现为，既可能损害其他地区市场主体的权益，也可能损害不特定的市场主体权益并从根本上危害社会公共利益。在这种情况下，地方政府致力于发展的科技创新可能对社会公共利益照顾不足。为使科技创新政策对其他利益相关者或者社会公共利益的公平，共同体建设应当以程序机制增强地方政府投资共同体建设的透明性。其三，以程序来保证政策措施的执行力，防止决策执行中发生偏差。共同体建设的结果包括充分调动市场科技创新资源及市场主体积极性的同时，区域内的经济社会真正受益于科技创新成果。科技创新共同体进入执行阶段，其规制方式有赖于市场主体的配合及地方政府的推动执行。为保障科技创新共同体建设的有效实践，仅仅对治理内容作出条件约束是不够的，还应当对地方政府有关决策实施设置监督机制，以此提高治理效能。

结语

长三角科技创新共同体为长三角区域一体化高质量发展提供强有力的科技支撑，正如习近平主席所言“长三角一体化发展新局面正在形成”。党的十九届四中全会明确提出，要“完善相关制度和政策，合理调节区域间分配关系”，构筑长三角科技创新共同体协同共治格局需要正视区域利益和地方利益的协同关系，正视府际“竞争”与区域“合作”的积极作用，其有效实施的关键是将区域利益与地方利益有效统一，用协调共治来实现“竞争”与“合作”的有序开展。在当前长三角科技创新共同体的建设初期，既要着重共同体政策上的体制机制梳理，更应当充分提升成员的竞争动机和协调意识，在发展规划中发挥共同体的战略性、指导性和统领性作用，发挥地方政府的先发性、经验性和操作性作用。在各方“协同共治”下，长三角科技创新共同体必然会成为具有全球影响力的创新高地。

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