梁春程｜上海市检察机关服务保障民营经济发展工作研究

梁春程

上海市嘉定区人民检察院第六检察部业务主任，法学博士

要目

一、民营经济发展的检察司法需求二、上海市检察机关服务保障民营经济发展的基本情况三、上海市检察机关服务保障民营经济发展的主要困境
四、上海市检察机关服务保障民营经济发展的完善建议

新形势下民营企业期盼检察机关在打击涉企犯罪、强化诉讼监督、助力合规经营、落实宽严相济、提供法治服务等方面有所作为。上海市检察机关积极发挥检察职能，强化制度供给，以办案为中心，以“四大检察”为抓手，开展多项司法专项活动，强化企业产权司法保护。但服务保障民营经济发展的观念、制度、机制、能力上仍有待提升。检察机关应当严格把握涉企案件的法律界限，审慎适用强制性措施，正确对待企业经营的历史问题。推动完善相关法律的“立改废释”，细化宽严相济刑事政策的标准，依法打击侵犯民营企业及经营者合法权益的犯罪。探索创新服务保障机制，强化涉企民事行政监督，加强与本市以及长三角区域司法、行政机关的协作，提高服务民营经济健康发展的司法能力。

改革开放以来，民营经济已经成为我国公有制为主体多种所有制经济共同发展的重要组成部分，是推动社会主义市场经济发展的重要力量。其中上海市在经济发展过程中已经形成公有制经济与非公有制经济“两翼齐飞”，国资、民资、外资“三资联动”，在沪央企、地方国企、民营企业和外资企业“四轮驱动”的格局。民营企业不管在促进经济发展、产业创新，还是在增加就业、扩大开放等方面都发挥了不可替代的作用。

上海市营商环境总体良好，在第三方测评中，上海市位列2019中国城市营商环境指数首位，上海市企业对营商环境的满意度在85%以上。但对比国际一流的企业和营商环境，上海市还有很大的优化空间，绝大部分的民营资本只能布局于整个价值链和产业链的末端环节。在经济发展进入新常态和国内外诸多不确定因素的影响下，民营经济的发展遇到市场、融资、转型的三座大山，如何为民营企业发展创造更好发展环境，成为体现城市营商环境重要核心竞争力的重要方面。

“法治是最好的营商环境。”一个经济体的整体营商环境取决于诸多要素。其中，透明、可获得并可有效执行的监管措施，对于明晰产权、降低争议解决成本、提高经济活动的可预期性等方面，发挥着重要作用。党的十九届四中全会决定中也明确提出，“健全支持民营经济、外商投资企业发展的法治环境”。2019年，上海市人大常委会开展了加强司法保障优化营商环境专项监督调研，11月15日听取和审议了“两院”的专项工作报告。调研审议中反映，新时代民营企业对法治保障、司法环境、法律服务等方面有强烈期待。如何结合上海市发展实际，强化民营经济的检察服务保障，回应和满足民营企业对于法治营商环境的需求，打造属于上海市检察的工作样板，值得深入研究。

一、民营经济发展的检察司法需求

期盼检察机关为民企撑腰，打击涉企侵权刑事犯罪

1.期盼严厉惩治“套路贷”“职业索赔”等涉黑涉恶犯罪

在调研中有民营企业家反映，在企业融资过程中碰到虚假走账、垒高金额、虚假诉讼、暴力索债等“套路贷”犯罪，侵害了企业正常生产和企业家人身安全。有的商超和电商企业反映“职业索赔人”对民营企业实施敲诈勒索、恶意索赔的情况，企业防不胜防、不堪其扰。还有的小微企业反映举报在其经营领域存在“敲墙党”“餐消联盟”等强迫交易、欺行霸市的犯罪团伙。民营企业期望检察机关能够依法严惩上述违法犯罪行为，维护企业及经营者的合法权益。

2.期盼依法打击侵占挪用、商业贿赂等职务犯罪

相较于国企和外企，民营企业大多规模较小，在财务、仓管、安保、销售等环节内控制度不够健全，存在廉洁风险。在调研中，不少民营企业问及企业内部管理人员和其他工作人员“吃回扣”“私收货款”等问题，期望检察机关在严肃办理此类犯罪案件的同时，帮助企业追赃挽损，适时开展廉洁守法方面的培训宣传。

3.期盼加大打击侵权假冒、窃秘泄密等知识产权犯罪

上海市高科技民营企业较多，国内外知名品牌也较多，企业对于知识产权的保护尤为关注。不少民营企业反映，创新成果不敢或者不热心申报专利，害怕申报后遭遇产品仿制、人才流失、技术外泄、不正当竞争等问题。实践中，知识产权犯罪大多为异地侵权、网络销售、小量多次，企业在刑民界限、行刑衔接、损失认定、证据获取等方面问题存在困难，起诉打官司非常麻烦。民营企业，尤其是科创企业，期望检察机关能够加强知识产权保护，加大立法、执法和处罚力度，为企业产品技术交流、科创技术成果转化和科研人才队伍建设保驾护航。

期盼检察机关为民企壮胆，强化涉企案件法律监督

1.期盼强化对涉企案件的刑事诉讼监督

调研中，民营企业特别希望检察机关加强立案监督工作，既要防止公安机关以侦查犯罪为名插手企业民事经济纠纷，也要监督公安机关对于职务侵占、合同诈骗等破坏企业生产经营的犯罪依法立案查处，更要在涉及民营企业与国有企业的经济纠纷中，准确认定恶意侵占国有资产、贷款诈骗等经济犯罪的性质，防止选择性司法。

2.期盼强化对涉企案件的民事行政监督

相较于刑事检察职能，民营企业对于检察机关的民事行政检察职能较为陌生，但在调研中，不少民营企业反映的问题都涉及民事行政诉讼。例如，有企业提出民事诉讼胜诉后常遭遇“执行难”的问题，企业合法权益得不到实现。还有企业提出在“五违四必”环境综合整治要求企业签约搬离、违章拆除时，应当监督行政执法机关依法依规推进工作，对于企业早期改扩建为生产线的部分能否通过补交土地出让金等手续予以合法化，避免影响优质企业生产经营。

期盼检察机关为民企借脑，助力企业依法合规经营

上海市民营企业以服务经济和总部经济为主，一方面，以民营经济为主体的电子支付行业、互联网金融、网络视听、电子商务等企业发展迅猛，在全国居于前列；另一方面，鉴于上海市在科技、人力资本、税收、信息、外资聚集等方面的优势，不少外地民营企业把总部或主体部分迁移进上海，为上海民营经济发展注入活力。但随着近年来经济压力下行，近年来以福建钢贸和P2P互联网金融为代表的不少民营企业触及红线，出现“跑路”“爆雷”等问题。更有甚者，擅自注册成立公司非法从事期货交易、虚开逃税、数据买卖、古玩诈骗、非法放贷等犯罪活动，而部分员工法治意识和法治观念淡薄参与其中，暴露出企业在合规经营方面存在较大问题。

期盼检察机关为民企原情，保障企业正常持续运营

民营企业发展中新领域、新产业、新业态不断涌现，刑民交织案件多，法律规定相对滞后。调研中不少民营企业反映，当前司法办案存在入罪标准过低、强制措施过滥、服刑管理过严、司法解释过时等问题，不利于企业正常经营。例如，有的违法和不规范的问题主要发生在企业初创时期，是否可以通过后续审批、补办手续等方式予以合法化。有的犯罪立案标准数量金额在各省市并不统一，外地民企在上海触及入罪门槛时是否可以暂缓追究。有的犯罪设立针对的情形已经发生变化，企业虽然具有违法性但并没有侵害刑法保护的法益。希望检察机关能够在具体案件办理过程中平等对待民营企业，避免动辄入罪。

期盼检察机关为民企传音，搭建政企良性互动平台

民营企业对于政府所采取的改善营商环境的措施应当有所感知，对相关的法律、政策和做法应当知悉，这样才能保证两者的良性互动。实践中，民营企业中大部分企业为小微企业，其管理能力、融资渠道和抗风险能力较弱，与政府之间信息不对称情况较为明显，更需要政府加强指导协调。尤其是在上海自贸区各项制度改革、长三角区域一体化发展国家战略实施和虹桥国际开放枢纽建设推进过程中，包括长三角区域在内的全国知名民营企业将加快汇集到上海，亟需政府和司法部门加强对于贸易金融、税收土地、行业准入等法律政策的解读，加强长三角区域司法协作、统一区域法律适用标准，响应民营企业对政府服务的各项需求。

二、上海市检察机关服务保障民营经济发展的基本情况

强化制度供给，构建民企健康发展的制度环境

1.细化实化检察专项行动举措

近年来，上海市检察机关深入贯彻中央、市委和高检院决策部署，坚持把服务和保障优化营商环境作为服务大局的重要内容，先后制定实施了服务保障科创中心建设20条、服务保障国际一流营商环境15条等意见，推进落实金融创新和知识产权保护、重大涉企案件专项督办、涉企刑事执法活动专项监督等6项重点工作，依法全面充分履行检察职能。各级院根据市院统一部署，结合区域经济发展特点，找准检察工作服务区域营商环境建设的切入点，打造区域服务优化营商环境品牌矩阵。如嘉定区人民检察院聚焦强化汽车全产业链司法保障和嘉定新城新一轮规划建设，推出优化营商环境“嘉检在行动”专项举措、畅通涉营商环境信访件绿色通道等特色举措；松江区人民检察院着眼于服务G60科创走廊建设制定全年工作推进表等。浦东新区人民检察院打造“办案+培训”的专业化建设阵地，加强对科创板设立后金融犯罪新动态新风险等新情况新问题的研究。

2.主动服务落实国家重大任务

积极服务长三角区域一体化发展国家战略，牵头召开环太湖流域生态环境保护检察协作联席会议，与苏浙皖检察机关会签《加强环太湖流域生态环境保护检察协作三年行动方案》《依法服务保障长三角区域民营企业健康发展的意见》《沪苏浙皖社区服刑人员外出管理办法（试行）》，推动建立区域法治化营商环境协同保障机制，“青嘉吴”“嘉昆太”等地检察机关也会签“沪苏同城”区域检察协作的意见，在护航高质量发展、强化法律监督、推进数据融通等方面加强协作，为扎实推进长三角区域一体化发展提供司法保障。同时，为促进临港新片区、虹桥商务区等重点区域服务保障措施集成，上海市检察机关还出台关于服务保障临港新片区建设、浦东新区改革开放再出发等有关文件，浦东新区人民检察院设立自贸区民营企业家法律服务工作站和证券期货办案基地，支持并促进政府监管部门有效识别和化解风险，积极服务保障自贸区法治环境建设。

3.积极构筑对外沟通协作平台机制

各级检察机关与工商联签署工作备忘录或合作协议，形成常态化联动机制，推出联合调研、专业咨询、法治服务等具体工作举措。市院聚焦金融、知识产权、自贸区、大数据等领域聘请20位检察智库专家，为专业办案和检察决策提供“外脑”支持。加强企业合规监管协作与研讨交流，推动建立民营企业法治保障共同体，通过联席会议、专家咨询、宣传培训等机制，加强共同体成员间信息沟通和协作配合，针对优化营商环境过程中的制度瓶颈和体制机制问题开展研究并提出立法政策建议。

突出权益保障，营造民企创新创业的市场环境

1.强化企业财产权利的保护

2016年至2019年上海市检察机关共办理强迫交易、非法经营、合同诈骗等扰乱市场秩序犯罪、妨害企业管理秩序的犯罪2146起。深挖侵犯民营企业财产的内部“蛀虫”，依法严惩职务侵占罪、挪用资金罪817起。加强走私犯罪打击和治理，办理涉企走私案件366起，重点打击走私成品油、白糖等大宗商品犯罪，发布打击走私犯罪检察白皮书，有效应对走私犯罪新变化，净化市场环境。深入推进扫黑除恶专项斗争，重点打击“套路贷”“敲墙党”“餐消联盟”等涉恶案件，批准逮捕“套路贷”案件642件1440人，提起公诉353件903人，铲除经济领域黑恶势力滋生土壤。办理金融犯罪4586起，依法妥善办理“旌逸系”“阜兴系”等一批涉互联网金融非法集资犯罪案件。同时，推动完善金融风险防范机制，探索构建系统化的追赃挽损工作体系，加强金融领域“行刑衔接”，协调公安机关、金融监管部门等单位，从资金流向协查、涉案账户冻结、法律适用等多方入手，探索建立追赃挽损工作标准流程，减轻企业或投资者的损失。

2.强化知识产权司法保护

依法平等保护各类市场主体知识产权，加大对侵犯商标权、著作权、商业秘密等知识产权犯罪的打击力度，着力解决知识产权侵权成本低的问题，2019年批准逮捕291件574人，同比上升140.5%和185.6%，提起公诉236件460人，同比上升58.4%和104.4%。其中浦东新区人民检察院办理了全国首例侵犯网络专业培训平台题库的涉民企著作权案，对如何认定汇编文字作品的独创性等判断标准及相关理论问题予以明确。同时，加大知识产权权利人保护力度，在全国率先推行侵犯知识产权犯罪案件权利人权利义务告知制度并实现全覆盖，探索开展知识产权诉前赔偿和解工作，积极推进知识产权权利人实质参与刑事诉讼，如三分院办理的正大公司侵犯商业秘密案，促成当事人赔偿和解，最大限度保障涉案单位新合作项目的正常生产经营。

3.强化市场主体人身权财产权益保护

积极贯彻运用宽严相济刑事政策，依法慎用逮捕强制措施，防止构罪即捕、入罪即诉，2019年对企业人员依法不批准逮捕832人，其中因社会危险性不大不批准逮捕292人，不起诉196人，其中因犯罪情节轻微不起诉157人。依法履行羁押必要性审查职能，强化公开审查，积极促成涉罪企业家主动退赃、补缴税款、认罪认罚、赔偿被害人等，帮助企业尽快恢复生产经营，共对40名企业主要负责人建议变更强制措施被采纳，防止“一捕了之”。加强追赃挽损，协调有关部门通过涉案账户冻结、强化资金流向协查、易贬值易损毁财物先行处置等方法，积极为被害企业挽回经济损失，如在办理一起诈骗案中，全力开展境外追赃和赔偿工作，为一濒临破产的民营企业挽回经济损失7800余万元。

强化法律监督，维护安全有序的法治环境

1.开展涉企刑事执法活动专项监督

2019年，全市检察机关针对公安机关应当立案而未立案的案件排摸受理监督案件70件，监督立案9件，对不应当立案而立案监督撤案8件，对违法情形制发纠正违法通知书、检察建议书等36件，对企业法定代表人、生产经营负责人等涉嫌犯罪人员重大案件开展侦查终结前讯问合法性核查9件9人，督促公安机关及时履职、规范执法，切实维护企业合法权利。如虹口区人民检察院依法监督公安机关撤销一起久立不侦、涉案金额达2000余万元的涉企诈骗案件，并进行公开答复，依法保护企业合法权益。

2.强化涉企民事行政检察监督

2013年以来至2019年5月，上海市检察机关共办理民事行政检察、公益诉讼等各类监督案件10200件，向法院提出抗诉案件348件，制发检察建议931份。对涉企债权债务、股权分配、劳动争议、工伤赔偿等民事裁判、执行监督申请快审快办，受理执行监督案件1048件，制发检察建议234件。持续开展虚假诉讼监督活动，共审查涉及民间借贷、道路交通事故人身损害赔偿，金融借款合同、建设工程施工合同等纠纷的虚假诉讼209件，向法院提出抗诉和再审检察建议110件，涉案金额共计2.38亿元，对79名涉嫌虚假诉讼罪、妨害作证罪的当事人追究刑事责任。受理行政诉讼案件2231件，向法院提出抗诉12件，法院审结6件，其中5件采纳检察机关抗诉意见。向行政机关制发督促履职类或堵漏建制类检察建议111件，回函采纳104件。全市行政检察部门设置专门办理企业申请监督案件的检察官，上海市人民检察院三分院探索开展行政诉讼监督年度报告制度，黄浦区人民检察院依托行政检察监督办公室强化行政检察、司法公开和职务犯罪预防宣传。

3.强化涉企公益诉讼检察监督

积极稳妥开展公益诉讼“等外”探索，加大城市公共安全、公民信息安全等领域公益诉讼保护力度，针对以隐蔽方式获取授权、强制索权、过度索权等个人信息保护问题，向10家APP和应用商店制发检察建议，促使企业重视并加强用户个人信息保护。持续深入开展食品药品安全、生态保护等领域公益诉讼检察工作，深化“保障千家万户舌尖上的安全”专项监督，完善食品药品领域刑事检察与公益诉讼检察衔接机制，推进刑事附带民事公益诉讼工作。推动将有犯罪记录的食品药品生产经营者纳入“黑名单”，督促对142家存在食品安全问题的商户进行依法处置。

改进工作方式，打造亲民便民的服务环境

1.改进检察办案方式方法

推动刑事案件繁简分流，完善轻罪案件办理机制，制发《督促移送审查起诉函》督促侦查机关限期移送审查起诉，最大限度减少对企业正常生产经营活动造成的不利影响。建立健全符合涉企案件特点的认罪认罚从宽工作机制，1363件涉企案件适用认罪认罚从宽制度，1919人得到从宽处理。在办案中注意维护企业正常生产经营秩序和员工合法权益，建立涉企来信快速办理机制，对企业来信7日内程序性回复率达100%，3个月内作出办理过程或结果答复率达99%。

2.对接企业检察司法需求

2019年全市各级检察机关走访数百家企业，访谈企业家及工作人员一千余人。检察机关入驻“一网通办”开设“检察为民”栏目，提供网页和“随申办市民云”APP移动服务，开通企业家法律服务热线、民商事纠纷电话专线等检察服务。健全企业家法律服务工作站机制，提供“一站式”司法服务。积极运用检察建议方式，帮助企业堵漏建制，推动政府部门事中事后监管方式创新，向企业制发检察建议77件，向政府有关部门制发检察建议230件。

3.加大教育培训宣传力度

一方面，结合内设机构改革，成立专业化检察官办案组，推动金融、物流、汽车等领域涉企案件专业化办理，设立食药品环资、证券期货等12个专业化办案团队，提升检察官服务保障民营企业的能力和水平。充分发挥典型案例规范引导作用，如杨浦区人民检察院办理上海A国际贸易有限公司刘某拒不支付劳动报酬案，坚持依法保护劳动者合法权益与促进民营企业守法经营有机结合，被高检院评为全国首批涉民营企业司法保护典型案例。

另一方面，强化法治宣传教育，提升民营企业的守法经营意识。围绕助力企业健康发展，举办检察开放日活动，发布典型案例，梳理企业常见刑事法律风险，及时向企业预警提示法律风险，增强企业家依法从业和权利保护意识。借助新媒体，通过漫画、动画视频等多种形式，制作发布服务企业发展法治栏目，扩大宣传效果。积极选派检察官参加企业论坛、沙龙等活动，通过主题演讲向企业传递维权理念和方法，提高企业经营管理的法治化水平。

三、上海市检察机关服务保障民营经济发展的主要困境

司法理念有待进一步转变

1.罪刑法定原则重视不够

罪刑法定原则强调“法无明文规定不为罪”，禁止不适当的类推和扩大解释。以非法经营罪为例，刑法第225条最后一款规定的“其他严重扰乱市场秩序的非法经营行为”必须要违反国家规定，而这里的国家规定应当理解为设定相关行政许可、批准的国家法律、行政法规，而不包括部门规章。实践中，有的检察人员存在就案办案的僵化思维，未能从经济社会变化发展的视角看待一些民营企业历史上存在的不规范行为，在办理案件过程中，对企业的“非常规行为”做扩大解释，不当扩大犯罪圈，忽视了民营企业及经营者合法权益的保护。

2.疑罪从无原则重视不够

疑罪从无原则是指在直接影响被告人有罪认定的事实不清、证据不足时的特殊处理方式。其中“疑罪”是指有一定的证据，但未达到“确实、充分”的程度；“疑罪”是指关涉犯罪构成要件基本事实的存疑，而不是细枝末节问题和不影响关键性事实的存疑。实践中，有的办案机关对于一些疑罪案件存在疑罪从有、疑罪从轻、疑罪从挂的固化思维，有的案件证据不足，经补充侦查仍然达不到定罪要求，却未能及时撤案、解除强制措施，给涉案民营企业和企业人员的权益造成较大的伤害。

3.检察裁量原则重视不够

检察裁量原则是指检察官在审查批准逮捕、审查起诉时，根据法律规定，结合案件具体情节行使裁量权。实践中，不少检察官在办案中存在较重的入罪思维，形式符合犯罪构成要件即予以批捕起诉，忽略了对案件实质违法性和社会危害性的审查。尤其是在运用刑事强制措施的过程中，还缺乏对于社会危险性以及羁押、查封、扣押必要性的分析，构罪即捕、一扣了之的情况还没有实质性转变。对于可不可不捕、可诉可不诉的案件，从确保企业正常生产经营，到行使检察裁量权的主动性和积极性还不高，未能充分行使法律赋予的检察职能。

服务机制有待进一步健全

一方面，对接服务保障民营经济发展需求提升服务保障工作的精准度、感受度上仍需下大功夫。侦防部门转隶前，与工商联沟通联系工作以及对民营企业预防犯罪等司法保护工作主要由预防部门牵头开展，本市检察机关企业家法律服务工作站由预防部门牵头设立。侦防部门转隶后，办案部门在与工商联、行业协会等建立长效服务机制、前置犯罪预防等方面工作相对薄弱。入驻“一网通办”开设“检察为民”栏目，提供网页和“随申办市民云”APP移动服务等检察服务的实效还不够明显，与当前加大对民营经济保护的现实需求还存在一定的差距。

另一方面，与其他行政执法和司法机关之间的沟通协作机制还不完善。服务保障民营经济发展是一项事关全局的工作，需要依托各方力量。从目前情况来看，检察机关与公安、法院、司法、行政执法部门之间还未形成较为完善的民营经济保护常态化工作协调机制。特别是在“两法衔接”领域，由于行政执法机关与公安机关在立案标准、鉴定规则上不统一，行政执法机关取证的标准不符合刑事追诉标准，重新取证、固证难度较大，导致对部分案件刑事打击不力。

办案标准有待进一步明确

1.经济纠纷与经济犯罪界限模糊难以把握

涉民营企业的经济合同类案件往往存在刑民交叉的问题，如何区分经济纠纷与经济犯罪，如何实现法律效果、社会效果与政治效果三者有机统一，是检察机关在服务保障民营经济发展过程中面临的重要问题，防止涉民营企业案件处理中缺位与过当的问题。

2.宽严相济刑事政策适用标准不够明确

民营企业管理人员涉嫌犯罪案件中，为降低对企业生产经营影响，在采取强制措施等方面要求依法从宽把握，但在实践中从宽把握的标准没有具体规范。如对民营企业家采取强制措施的例外情形，对处于关键岗位、可能影响到企业正常生产经营的具体界定，对民营企业涉案财物采取查封、扣押、冻结等措施的范围等等，缺乏统一实施标准。

3.知识产权司法保护力度难以满足企业需求

侵犯企业知识产权、商业秘密类案件往往由于证据标准要求严格而难以侦办。如在走访调研过程中，某著名网络游戏开发公司反映商业秘密被侵犯，但是对于如何认定商业秘密、如何计算遭受的损失、如何认定企业是否对商业秘密采取了技术性保护等存在司法上的认定难度，导致难以启动刑事司法程序。

4.新经济模式下法律滞后界定不明

新经济模式带动产能转型、改造升级传统动能，其创新性和复杂性有别于传统的经济模式。检察机关在处理因新经济模式产生的案件时常常会遭遇法律空白，对如何把握罪与非罪界限存在一定困难。如“游戏币”等虚拟货币是否具有财产属性，销售竞价排名、虚假竞价排名软件的定性，“职业索赔”的刑事介入边界等问题，在检察办案中存在较大的认识分歧。

服务能力有待进一步提升

1.服务保障重大任务的能力有待提升

上海市承担自由贸易区和科技创新中心建设两大重点国家战略。检察机关服务保障民营经济，需要结合上述重大任务，创新服务手段，提升服务能级，促进形成法治化、国际化、便利化的营商环境，但从现有的工作实践看还有所差距。例如，自贸区海关监管创新措施扩大开放，对走私犯罪的总体形势和法律规范体系造成一定影响，检察机关在打击虚假跨境贸易、高档物品走私等妨害自贸区健康发展的各类犯罪，依法平等保护自贸区内各类主体的合法权益的同时，对于相关企业货物入区后漏报不报、“自行运输”后偷梁换柱、保税货物国内销售、跨境电子商务平台“刷单”进口等行为，如何配合海关加强监管，“一元公司”“一人公司”走私单位犯罪认定以及境外证据实质性审核等方面，还需要继续探索。

2.跨区域检察司法协作有待提升

经济一体化是长三角区域一体化的重要方面，长三角区域企业跨地区经营已成常态。当前沪苏浙皖四地检察机关在涉企案件办理中，在入罪标准、数据共享、线索移送、调查取证、案件会商、追赃挽损、犯罪预防、跨区域公益诉讼等方面还未能形成整体联动、同频共振工作格局。亟需在长三角区域内畅通企业司法保护沟通联络、协调会商和联动处置机制，促进解决跨区域“数据不流通”“同案不同判”“同事不同办”等问题，以检察一体化协作助力区域营造统一开放、竞争有序的市场环境。

3.民事行政监督办案的供给支持有待提升

目前，检察机关开展民事、行政监督办案的线索来源主要依赖于群众提出申请、来信来访，监督办案的主动性和实效性还不够高。以民事检察工作为例，当前涉企经济纠纷日益增多，虚假诉讼和“执行难”问题突出，相较于法院数以千万件的民事审执案件，民事检察案件8万余件的办案数量显然远远不能满足新时代人民群众对于公平正义的新要求新期待。尤其是随着2017年民事诉讼法、行政诉讼法和检察院组织法的修订，检察机关被赋予调查核实权，相信通过民行检察服务保障营商环境尚具有很大的提升空间。

四、上海市检察机关服务保障民营经济发展的完善建议

树立促进民营经济发展的办案方式和司法理念

1.严格把握涉及民营企业案件的法律政策界限

更新司法理念，准确区分民营企业经营者自然人犯罪与单位犯罪、合法财产与违法所得、民营企业正当融资与非法集资等界限，对民营企业经营者在正当生产、经营、融资活动中发生的失误，不违反刑事法律、行政法规或者司法解释规定的，不得以犯罪论处，防止影响民营企业创新创业积极性。在犯罪投资收益所得追缴的问题上，要综合考量投资所得的获取途径、先前犯罪行为所侵害的法益、以及追缴与民营企业稳定发展的关系。要注意分析案件具体情况，看情节、看本质，依法落实好认罪认罚从宽的有关要求。

2.坚持主客观一致原，则把握罪与非罪的界限

严格把握涉民营企业案件起诉条件，在涉及企业经营、融资活动的罪名审查中，要区分刑法与其他行政法律法规之间的界限，区分民事上可撤销的欺诈行为与刑法上诈骗罪的实行行为，坚决防止将经济纠纷当作犯罪处理。要落实保护改革创新的“容错”要求，对于锐意作为，但出现决策失误、偏差，造成一定损失的行为，要区分情况慎重对待，听取相关行业主管、监管部门和上级检察机关的意见，充分考虑法令行为、正当业务行为和行政许可等违法阻却事由，从实质违法性和社会危险性角度，依法规范行使不起诉权。

3.审慎适用强制性措施

积极适用认罪认罚从宽制度，明确涉企轻微犯罪案件无社会危险性不捕和相对不起诉适用标准，坚持少捕慎诉和慎重使用查封、扣押、冻结等强制性措施，避免出现因企业核心人员被羁押、企业财产被查封而导致的“崩盘”“断裂”效应。对涉嫌犯罪的民营企业经营者和对企业发展具有关键作用的技术、管理部门、岗位人员，认罪认罚态度较好、社会危险性较低，依法提升不起诉、建议缓刑的适用率。加大羁押必要性审查力度，对不需要继续羁押的，直接或者及时建议办案机关予以释放或者变更强制措施。对确有羁押必要的，要在维持企业生产经营、联系管理或技术创新等方面提供必要的便利和支持。完善案件繁简分流，推进涉企案件快速办理机制落地落细，除特别重大疑难复杂案件外，依法加快办理进度，提高办案效率，最大程度减少司法办案对企业正常生产经营活动可能造成的负面影响。

4.正确对待民营企业经营不规范的历史问题

严格落实《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》的规定，对于历史形成涉企产权案件，应当贯彻罪刑法定、疑罪从无、从旧兼从轻的处理原则。持续开展涉产权刑事申诉案件清理工作，依法保障涉案民营企业及经营者的申诉权。对检察机关错捕、错诉的，及时启动纠错程序；对法院判决错误或明显不当案件，依法提出抗诉、检察建议。建立检察环节涉案财产甄别审查机制，严格区分违法所得和合法财产，对查封、扣押、冻结不当的及时监督纠正、返还非涉案财产。

推动完善促进民营经济发展的制度建设

1.推动完善涉及民营企业法律的“立改废释”

“更好的制度，更好的生活。”对于民营企业来讲，真正能够优化营商环境、促进企业发展还需要法治，需要通过规则的“立改废释”固定改革的红利。一方面，围绕民营企业在市场准入、产权保护、投融资、公平竞争等方面遇到的困难问题，会同工商联对相关民营企业、行业协会开展调研，推动制定和完善相关司法解释、规范性文件。

另一方面，按照各类市场主体诉讼地位平等、法律适用平等、法律责任平等的要求，集中清理现有司法解释、规范性文件中有悖于平等保护原则的相关内容。及时解释或者调整完善消费者权益保护法、食品安全法、广告法、反不正当竞争法中涉及的“消费者”和“欺诈”的规定，强化制度约束，限制“职业索赔”。进一步落实民营企业投资主体地位，全面保护民营企业物权、债权、股权、知识产权等各种类型财产权，充分保障民营企业平等获取政府投资资金的机会，促进民营企业与其他市场主体公平竞争。

2.进一步明确服务民营经济发展有关司法标准

一是建议明确单位行贿罪中的“谋取不正当利益”。“两高”2012年12月26日发布的《关于办理行贿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第12条对行贿犯罪中的“谋取不正当利益”的规定较为原则。实践中，“不正当利益”属于介于“应得利益”与“禁止性利益”之间的模糊地带，如何判断成为关键。张文中案再审判决提供了可比性判断和客观化判断两个视角。我们认为，为平等保护民营经济发展，应延续上述实质性解释思路，进一步缩限“不正当利益”判断的客观标准。

二是建议明确挪用资金罪中的“挪用本单位资金归个人使用或者借贷给他人”。刑法对于挪用公款罪的用途表述为“归个人使用”，而对于挪用资金罪的用途表述为“归个人使用或者借贷给他人”，实践中民营企业之间相互拆借的活动十分常见，挪用单位在资金拆借给其他公司时是否构成挪用资金罪，理论上存在争议。我们认为，从保护民营企业的角度对挪用资金罪的用途应采用限缩性解释。

三是建议适当修改侵犯民企利益的入罪标准。由于历史原因，我国现行刑法许多条款规定对不同所有制产权采取区别对待的态度，对非公有产权的保护明显弱于对公有特别是国有产权的保护。例如，在国有企业中，为亲友非法牟利的行为，失职行为，签订、履行合同失职被骗行为，以及徇私舞弊低价折股、出售资产的行为，构成犯罪。相反，若行为侵犯的是民营企业的财产权利，就不构成犯罪。类似的罪名还有，职务侵占罪与贪污罪、挪用资金罪与挪用公款罪、非国家工作人员受贿罪与受贿罪。建议对于上述刑法罪名的构成要件、犯罪数额和刑罚适时予以调整，对公有制经济和非公有制经济实行平等保护。

3.细化宽严相济刑事政策标准和操作细则

优化营商环境，需要执法司法的审慎包容。针对行政执法领域的机械适用法律现象，2019年上海市司法局会同市市场监管局、市应急管理局发布《市场轻微违法违规经营行为免罚清单》，向市场释放温情和善意。检察机关办理涉及小微民营企业的案件中，同样需要准确把握法律政策界限，贯彻落实宽严相济刑事政策，对情节较为轻微，违法经营存在现实原因，且案发后均积极整改，未造成严重后果的犯罪，在依法认定案件事实的前提下，酌情从宽处理。

探索完善促进民营经济发展的机制建设

一是加强与公安、法院、行政执法部门等协作配合，完善联席会议机制，建立与多部门协同参与的常态化沟通联络机制。各部门共同会商研讨与民营企业生产、经营、融资等经济活动息息相关的案件的立案标准、证据标准等相关法律适用问题，就慎重发布涉案信息、慎重使用强制措施、审慎办理涉民营企业各类刑事案件等方面形成共识，切实将办案与保护、服务结合起来。

二是完善行政执法机关和司法机关信息资源共享平台和执法办案配合机制，掌握行政机关对相关案件处理情况，充分利用“两法衔接”信息平台发现线索，重点审查已经达到刑事立案标准的涉民营企业案件，加强立案监督，建立健全涉民营企业案件提前介入机制，引导侦查取证。对侦查机关应立案而不立案的，及时监督立案，严格掌握入刑标准，防止和纠正对民营企业违法立案、越权办案。依法监督纠正对涉案民营企业违法查封、冻结、扣押、保全等行为。建立涉民营经济领域的执法司法有效衔接机制，协同市场监管部门、市民热线、政府法制机构、公安法院，提高对“职业索赔”行为的监管效率和惩戒力度。

三是建立与各级工商联、相关行业协会的联络机制，为民营企业提供更加精准高效的法律服务。回应性规制理论认为，除非信息能有效地从规制者传输至被规制者，而且规制者与被规制者之间能进行真诚的对话，否则将无法产生金字塔式的回应。结合专题大调研活动，深度了解民营企业发展中的现实需求。进一步运用互联网、信息技术、新媒体平台等，建立与民营企业多元化联系渠道，综合运用多种方式，提供更加便捷高效精准的司法服务，提高民营企业法律风险防控能力。

依法打击侵犯民营企业及经营者合法权益的犯罪

一方面要依法打击针对民营企业及经营者的犯罪行为。结合扫黑除恶专项斗争，严惩以暴力、胁迫等方式欺行霸市、强买强卖，向民营企业收取“保护费”，“围标串标”等扰乱市场的黑恶势力犯罪。打击侵犯民营企业知识产权、损害商业信誉和商品声誉、合同诈骗、破坏生产经营、敲诈勒索等破坏市场经济秩序和侵犯企业财产犯罪，打击故意伤害、绑架、非法拘禁、侮辱、诽谤等侵犯民营企业经营者人身权利的犯罪，切实保障民营企业及经营者合法权益。

另一方面要依法打击和预防民营企业从业人员利用职务便利实施的犯罪。从严办理民营企业从业人员利用职务便利挪用资金、职务侵占、收受贿赂等犯罪案件，切实维护民营企业财产权和正常生产经营活动，坚决制止不法分子把民营企业及经营者的合法权益当成“唐僧肉”。

依法正确处理涉及民营企业的民事行政监督案件

1.加强涉及民营企业民事行政监督案件的办理

认真学习实施民法典，强化精准民事诉讼监督，积极受理、审查涉及民营企业的债务纠纷、股权分配、知识产权、劳动争议等民事诉讼监督和行政诉讼监督案件。通过调查核实、公开听证等方式，提高办理涉及民营企业监督案件的实效，实质性化解纠纷。经审查认为需要提出检察建议或者抗诉的，应当依法向人民法院提出再审检察建议或者抗诉。

2.落实涉及民营企业民事执行活动的监督

积极开展涉民企案件的民事执行活动的法律监督，保障民营企业胜诉权益及时有效实现。支持配合人民法院对涉及民营企业的执行案款滞留、执行款物管理混乱等问题开展集中清理，要配合法院做好释法说理工作。申请执行的民营企业及经营者生活陷入困境、符合救助条件的，要开展司法救助。配合市委政法委适时开展失信被执行人惩戒措施专项评查活动，加强对涉企执行案件的监督，提出完善涉企失信被执行人惩戒措施适用的建议，防止惩戒措施滥用影响企业合法正常的生产经营秩序。

3.强化对涉及民营企业虚假诉讼案件的法律监督

加大宣传力度，探索通过大数据平台推送线索工作。聚焦产权保护、合同执行、市场秩序维护等重点领域开展精准监督，加大引领性民事裁判监督案件办理力度。强化多方联动，开展专项监督活动，发挥检察机关内部协作机制，建立虚假诉讼联合防范、化解和制裁机制，完善民事刑事检察虚假诉讼线索双向移送机制，探索将虚假诉讼监督工作纳入社会诚信体系建设。对涉及民营企业的刑事、民事、行政判决或裁定确有错误的，应当依法及时纠正，切实维护司法公正。

加强长三角区域内检察机关服务保障民营经济的区域协作

1.进一步加强信息资源互联互通

充分发挥区域检察协作的比较优势，依托全国检察业务统一管理系统，构建通用数据标签体系、司法文书标签体系，科学设计业务数据分析模型，推动完善数据指标化管理体系，便于共同开展一类案件统计、业务数据分析等工作。统一区域检察业务数据标准，建立常态化信息共享机制，促进监督线索、执法数据、人才智库、业务经验等方面资源共享。

2.进一步统一执法司法办案标准

依托“沪苏浙皖”“青嘉吴”“嘉昆太”等检察交流平台，对现实存在的一些财产刑犯罪案件的数额、检察裁量基准等执法标准问题，探索打破法律政策制定单向模式，四地省级检察院共同加强与公安、法院、行政机关沟通，推动在省级层面建立职能部门共同参与的规范性文件联合制发机制，促进长三角区域法律政策执行的统一性。

3.进一步健全管辖权协商机制

以公益诉讼案件为重点，就跨区域案件管辖联合开展调研，研究应对措施，进一步明确跨区域案件管辖权确定标准。构建立案优先、违法犯罪结果发生地优先、被告所在地优先等多层次跨区域案件管辖标准，明确管辖权限指引，强化办理跨区域案件管辖协作。

提高服务民营经济健康发展的司法能力

1.建立专业化办案组织提高专业办案能力

提高涉民营企业案件尤其是新类型犯罪案件的办理水平，实现精准打击、有效保护。加强知识产权案件专业性办案组织建设，适应检察职能变化和内设机构改革，实行专业案件和监督事项由专业性办案组织承办的办案模式，提高对企业知识产权与商业秘密的保护。

2.加强民营企业风险隐患预防化解能力建设

坚持和发展新时代“枫桥经验”，加强对经济犯罪发案原因的分析研判，针对案件中暴露出的企业生产经营管理中存在的问题开展专题预防，运用检察建议、年度报告、专项报告、白皮书等方式，及时督促产权登记、审批、监管、保护等部门完善制度机制，促进民营企业提升防范风险能力。积极制发检察建议，促进堵漏建制、优化管理，提升从末端处理社会矛盾的过程中发现前端治理带有普遍性、趋势性问题的能力水平。结合办案对市场平等准入、统一监管、公平竞争中可能存在的隐性壁垒、政策差异、金融乱象等问题加强调查核实，提供高质量检察建议，并抓好跟踪、落实、反馈，提升检察建议的针对性、操作性和实效性。

3.加强“互联网+”检察技术应用的能力

加强与公安、法院、行政执法机关的协作配合，探索建立内外部信息共享办案系统，建立智能化、信息化的民事行政公益诉讼检察办案业务数据库，盘活分散在各部门涉及民营企业的相关数据信息，完善搜索功能和法律服务功能，通过互联网技术及时收集、筛选、整理、比对、分析，帮助检察官办案决策，提高法律监督办案能力和水平，更好地服务保障民营经济发展。

往期精彩回顾

上海市法学会官网

http://www.sls.org.cn