耿玉基｜超越行政界域：面向科技创新的长三角“协同立法”

耿玉基

合肥工业大学文法学院副研究员，法学博士

要目

一、问题缘起：以“长三角G60科创走廊”为例二、法理之辨：“区域一体化”视阈中的协同立法三、现实动因：长三角科创“非协同性”的制度分析
四、分配法益：“长三角科创”协同立法的应然理路

置于区域一体化发展格局，我国地方协同立法逐步兴起。目前，长三角各省域一部分科技创新的地方性法规、地方政府规章、规范性文件等呈现为分体化与单一化，存有滞后性、区域自洽性不强等掣肘因素。因而，其亟待通过协同立法而“穿透”固化的行政隶属关系，消解各省域之间的制度抵牾；紧密区域内的“府际合作”，为各类市场科技创新主体注入“法治动能”。同时，经由协同立法，配置科技创新的诸要素，整合创新驱动能力，确立科技创新的目标、内容、方式、法律责任等。通过制定新法+修缮陈规+编纂法规等路径，完备关于科技创新的立法预测、立法决策、立法技术等多元协同机制，合理分配长三角的“科创法益”，从而促进区域“科创共同体”的同频共振。

一、问题缘起：以“长三角G60科创走廊”为例

习近平总书记指出：“创新是第一动力。”近年来，作为当下我国人口最多的经济密集地区，兼具经济活跃度、对外开放度的长江三角洲地区，其科技创新能力与日俱增，区域之间的协同机制亦日趋健全。2019年，中共中央、国务院提出：“持续有序推进G60科创走廊建设，打造科技和制度创新双轮驱动。”2020年，国务院六个部门联合推出“长三角G60科创走廊”的具体建设方案。其涉及长三角区域一市三省的9个市（区），城市群的总面积达7.62万平方公里（见下表1）。

表1 “长三角G60科创走廊”的市（区）情及“科创指标”

由此，立足地域的协同创新，“长三角G60科创走廊”的“双轮”实际涵摄了科技创新+立法创新。其旨在以一部分城市群的协同创新为内核，持续提升9个市(区)“经济圈”的相对聚集度，驱动长三角一体化之内的产业协同发展，产生一定规模关于科技与法治的双重“溢出效应”，从而带动长三角地区的科技创新能力、经济竞争能力，以之链接并增进长三角的一体化更高质量发展，是不言而喻的。

一般而言，法律具有稳定性、权威性、规制性、前瞻性、引导性等一系列应然的制度优势。事实上，随着国家从顶层设计陆续推出的京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设等区域协调发展战略，如何在党内法规、国家法律法规、各类规章等的基础之上，更好地经由地方立法而增进区域一体化发展？由此而言，省域、市域的各个人大、政府协调之下的“协同立法”，便是成为当下地方立法的一项重要命题。从笔者调研的情况来看，目前基于“G60科创走廊”意欲打造的“三链”，即产业链+创新链+价值链的创新共同体，亟待各个市（区）公权主体的协同共创、市场主体的良性互动，以及关于科技资源、金融资本、财政税收、创新人才等诸多要素的优化供给与法律配置。

自2016年始，“G60科创走廊”历经了地方萌芽、协作推进以及从松散型─紧密型的不同发展阶段。从经济学研究来看，近年来“G60科创走廊”沿线各个城市彼此间的经济关联持续增强，“九城市”的经济网络结构已逐步形成。但总体上，其中依然存在制度“一体化”不足，即“政策分体”的问题，亟待通过协同立法而予以科学配置。其具体而言：

其一，关于科技创新与实体性经济、现代化金融的协同发展，有的G60城市的具体实践大多基于局部化、割裂化的方案，尚缺乏现代产业体系方面的协同立法内容。当前，虽然各个市（区）不断全力推动知识产权的保护、战略性新兴产业的建设、高新技术企业的互认，但有的城市只是面向既有的创新机制，以及本地局域性、内生性的产业体系，而缺乏各个市域之间的政策协同、科技互补。

其二，对于“资金共投、技术共转、利益共享”的创新共同体，囿于各个省市的现有法规、政策体系。正是“G60科创走廊”的主体建设内嵌于各个省域的科技创新系统，故9个城市还缺乏对于科技创新类行政契约、商事行为的立法保障机制，缺乏对于财政与税收方面的协作立法。此类协同立法不够的现状则可能会阻滞地域市场的横向协作化、公开透明化，不利于营商法治环境的区域建构，不利于以省域合作意识、法治思维、法治方式来拓延我国长三角地域产业竞争之中显著的“科创优势”。

其三，对于科技创新成果，如何予以高效转化的地方法规体系依然滞后。例如，立足“G60科创走廊”的平台，如何通过示范基地、研发机构、战略联盟的互相协同，全面促进G60城市科技创新成果的产业转化？这一方面协同联动的法律机制依然阙如。其中，对于科学技术进步法（2007年修订）、科技成果转化法（2015年修订）以及商标法（2019年修正）、著作权法（2020年修改）等法律的原则性规定，如何针对长三角区域发展图景，进行细化并共同制定相关地方性的配套地方性法规、地方政府规章？其皆亟待协同立法予以因应。

由此，在固守“G60科创走廊”的9个市（区），以及长三角各个省市行政隶属关系的前提下，推而广之，“长三角科创共同体”如何超越各个“省—市—县（区）—乡镇（街道）”以及各个经济技术开发区、科技创新平台的行政界限，通过协同立法而助推“长三角互融互补”的更高质量一体化发展，便成为学界关注一项重要课题。因而，本文将面向整个长三角一体化及其科技创的新格局，研讨区域“协同立法”的法理要义，阐述目前我国长三角“科创”非协同性的因素，提出何以从立法主体、立法内容、立法技术等方面，整合现有长三角立法资源，从而不断优化区域内各项科技创新要素的“法益分配”。

二、法理之辨：“区域一体化”视阈中的协同立法

随着“京津冀”“长三角”“粤港澳大湾区”“成渝城市群”的一体化发展战略的实施，协同立法成为各个区域规划之中重要组成。当下，长三角各省市面向环境保护、长江保护、产业发展、政务服务、营商环境等方面，已经确立地方人大立法之间的联席会议，并通过立法规划的同步、调研与起草的协作、法规文本的示范、法规的分头发布等路径，持续建构长三角区域化、合作性的协同立法机制。但是，学界、实务界则对于我国区域协同立法的内涵、价值、方式以及各地立法实践的合法性、合理性等存有一定的分歧。

区域协同立法的概念界说

诚然，协同立法并非一个立法法明确设定的法律概念。目前，各界对于区域之间的协同立法大体采用不同的表述，诸如协作立法、合作立法、协调立法等，并赋予其不同的法律概念，抑或各有侧重的制度定位。其具体来说：

一是“程序立法说”。该学说明确提出协同立法并认为其为一种规范的、程序性的立法过程。例如，有学者基于区域法治实践理论并认为，区域协同立法是在区域公共政策、行政协议基础上的一类立法“新样态”，是直接针对区域内重点发展领域的（法律）规范阙如情形、冲突问题。还有研究亦持实质性的立法说，认为区域立法协同是“从确定立法规划到地方性法规的立、改、废、释，再到立法的交叉备案与立法后评估”。

二是“实质立法说”。该学说不仅与实质立法说存有类似之处，还从区域一体化的率先发展、权利义务关系诉求等视角，认为地方的协作立法是在一定区域之内，有关立法主体对于立法事项所采取共同的立法行动，并形成一致的共同规则。贺海仁研究员认为：区域协同立法是指依据立法协议，对于跨行政区域、“跨法域”法律的主体、行为、关系等分别立法，互为对接，区域内互相认可法律调整对象法律效力的一种立法行为。

三是“协调立法说”。石佑启教授从协同立法中的政府合作，营造区域一体化经济发展的法治环境视角，认为其为了促进区域的经济协调发展，以构建和谐且统一的“区域立法体系”、公平正义的法治环境为立法目标，在地方立法活动的一类“政府参与行为”。该学说对于区域协调立法中行政主体的功能阐释，意在通过其破除政府之间立法的行政区划阻隔，从而消解其间有关法治营商环境建设中的一系列法律滞后情形。

四是“共同立法说”。叶必丰教授认为，共同立法是对属于地方权限的事务，以及宪法和法律尚未禁止的事务，若通过其他途径难以解决的话，地方人大可以“通过协商，共同起草建议稿，分别审议、通过，以各自的文号共同发布地方性法规”。同时，有学者的研究置于城市群的环境治理领域，旨在消减区域法制的缺位与冲突。因而，该学说的出发点在于共同立法，即各成员方的政府为了保护区域生态环境，联合立法而为“法律治理合作”提供统一的规则、一致性的法制保障。

依笔者看来，前文所讨论的区域协同立法，在立法的目的、主体、方式、结构等方面各有侧重。各类界说的证成思路、主要内涵均存在着关联性，皆具有相当的合理性。若从立法价值的角度看，为了促进区域之内各个立法行为的一体性、科学性、便宜性等，协同立法已实际成为地方各个省市之间的一种“创新立法实践”，是促进区域一体化发展的客观之需，亦是当前化解地方立法冲突的必然选择。

以“G60科创走廊”为例，随着区域协同立法理论与实践的日渐丰富，其不仅是实质性的科技创新立法活动，亦涵盖相关区域内外部的、形式化的立法互动机制以及科技创新领域立法技术的多元施策。再者，当下区域立法不再单纯基于地域之间协作型的模式，事实上已经置于上位法以及中共中央、国务院的部署之中，其可与国务院的科学技术、发展改革、经济信息等行政部门甚或非法定的社会主体、市场主体等开展不同维度的、上下左右的协同。由此，其方能产出更加具有体系性、对策性、实效性的协同立法。

区域协同立法的取向廓清

不可否认，协同立法的价值取向在具体实践中可能存有一定的偏差。以区域的科技创新为例，其立法的协同，在很大程度上体现了现代法治的创新引领、合作规制等内在价值。实际上，我国相关上位法以及相关国家规划已对于自主创新能力、创新型人才建设、科技创新管理、创新创业生态优化等做出制度安排。故在我国长三角的协同立法进程中，以下对于“协同”的定位及其价值取向，需要进一步予以廓清：

1.协同立法是“求同存异”，并非仅是“趋同立法”

作为一种科技创新的新范式，企业、政府、科研机构、社会中介等之间的协同创新，是一种“大跨度整合”的创新组织模式。同理，作为协同立法是区域内的各个省市立足于省域、市域的实际情形，相互求同存异而进行立法协商的过程。譬如，由于长三角各个省域的地理区位、科技产业分工、创新要素优势等存在着不同程度的差异。因而，协同立法的内容应各自保留一些差异化情形。其应当在长三角之内进行适当“异质化”“和而不同”的无缝对接，抑或科技资源“再配置”，从而形成区域内的科技创新的“梯队效应”，塑造区域内充满活力的、科学有序的科技创新系统（见下图1）。在此意义上，其不是长三角各个市域的科技创新趋同化，而是旨在为各个科技创新平台、项目载体单位以及各个创新产业链上的集群分工提供契合实际的立法保障。

图1 “长三角科创”区域协同立法的内容分层

2.协同立法是“纵横分层”，并非仅是“同级立法”

目前，各个区域的协同立法主体大多为省域或市域之间的同一层级。但是，随着我国立法法的修改，设区的市具有一定的立法权限。那么根据立法法第72—82条的原则性规定，设区的市可以对于科技创新与城乡建设管理、环境保护等方面交叉的事项制定地方性法规和规章。而且，在协同立法的过程中，地方立法主体应当与全国人大及其常委会、国务院等高位立法机关进行及时的上下协同，互为提供科技创新方面的立法建议与立法预测，从而通过纵向与横向的立法沟通，形成不同层级的人大、政府之间协同立法的互动逻辑。

目前，有学者对于我国各区域、各地的协同立法有所隐忧，并认为，地方协同立法应当注意“单一制国家中，如何确立横向行政区域之间的法律关系”，以确保其在我国宪法和法律的轨道上依法运行。事实上，对于长三角科技创新资源共享事项进行的协同立法，势必需要“国家—省域—市域”科技资源、基础设施的区域联动与法律支撑。当然，地方协同之下的法律规则不能跨越立法法对于地方法律效力范围的限定，但其实际操作的空间已经超越了行政边界，预防区域中各省域的“非协同”发展、不当竞争、政策冲突以及“制度碎片化”现象。否则，长三角地区对于科技创新的立法可能会停留“闭环”状态，势必不同程度地制约相关协同立法对于科技创新的引导、规范、保障等法律效用。

3.协同立法是“适时错位”，并非仅是“同步立法”

事实上，缘于长三角区域内各个省份立法需求的差异、科技创新步伐的先后。因此，在协同立法之中，各个立法主体的步调不必完全一致。进言之，基于区域内各个立法主体并不存在客体之间的构造关系，而是交互交涉、共创共享的平等关系。那么，在区域立法的协同调研、立法联系等过程中，各方皆应参与区域立法，为本区域一体化发展提供契合实际的、适当的立法建议和立法规划，而非是各个省域一律同步出台地方性法规、地方政府规章。

例如，囿于长三角省域各异的知识产权结构、产业基础等，就科技创新的体制改革和其配套知识产权的激励立法而言，一般难以整齐划一而同步立法。那么，各个省域在坚持科技创新的协同原则之下，可以适时分别就新兴产业的专利培育、大数据的行政确权等方面先后开展立法。当然，为了加强知识产权的区域保护，相关的行政处罚、行政登记、行政许可、行政给付等对接机制与执法程序，则理当区域统筹并同步进行相应的行政立法，其方能深度释放区域之内协同立法的治理效能。

三、现实动因：长三角科创“非协同性”的制度分析

当下，山水相依、人缘相亲的长三角区域正以“创新一体化”为主基调，上海市的科技创新中心龙头功能日益凸显，江苏省、浙江省、安徽省的创新优势亦正在协同迸发，整个区域新的科技创新格局正在形成。但是，未来长三角科技创新共同体的全面建设，依然需要克服诸如区域科创立法的分体、既有制度的简单与滞后等“非协同”的因素。其主要在于：

科技创新的省域立法：分体化与简单化

长三角各个市既有关于科技创新的立法，大多散落于过往的制度安排，大体分别呈现出各个省域的立法特色。为深入实施科技创新驱动的战略，加快将上海建设成为具有全球影响力的“科创中心”，2020年该市率先出台突出科技创新的地方性法规，即《上海市推进科技创新中心建设条例》。

2021年，安徽省颁布《安徽创新型省份建设促进条例》。之前，2016年全国人大常委会组织的执法检查发现，我国一些地方科技成果转化的法律规定尚未完全“落地”。根据科学技术进步法、科技成果转化法等上位法，为增强省域的自主创新能力，发挥作为第一生产力的科学技术作用，上海市、江苏省、浙江省、安徽省皆陆续出台了关于科学技术进步、促进科技成果转化等方面的地方性法规则，并未全面生成关于科技创新一体化的协同立法成果。其中，相关地方性法规、规章各持制度重心，尤其表现为分体化色彩，亦未共同形成“合体化”的、面向“创新全链条”的地方法规。

科技创新的既有政策：多头化与割裂化

近年来，为加快推进创新型的省域建设，长三角各省市人民政府先后出台了一系列促进科技创新的地方政策。例如，2016年江苏省人民政府制定相关规范性文件，实施高新技术企业的培育即“小升高”计划，对于高新技术企业培育的企业，根据其销售、成本与利润等，规定由省、市、县三级财政给予行政奖励。其中，相关的科技政策分别由省一级的科技、商务、教育、发展改革等多头部门予以落实。再如，为加快打造“互联网+”与“生命健康”世界科技创新高地，2018年浙江省出台关于全面加快科技创新的多个政策，并就如何开展关键核心技术的攻坚、省域内协同创新的强化、高能级创新载体的打造等方面进行地方政策安排。实事求是地说，长三角各个省域的科技创新政策依然是政出多头且相对割裂的，区域内部关于科技创新的规划、省域间的协同政策尚未完全形成。可以说，其与长三角未来建成“科技创新共同体”的目标尚存有一定的距离。

科技创新的具象规则：单一化与行政化

诚然，若梳理长三角现有关于科技创新实施性的具体规则，则可发现各省域制订的规范性文件中条文依然较为单一化。其主要表现为科技创新企业的税收优惠、财政奖励、基金支持等一系列激励性的行政规则。例如，为推进科教大省建设，2017年安徽省出台了诸多支持科技创新的行政规范性文件。其详细规定对于对年销售收入达500万元及以上企业、科技企业孵化器等，给予一定额度的补助资金。其中，对于开展公益性共享服务的农业种质资源库，可以最高给予200万元的行政奖励。那么，根据立法法原则规定，对于此类地方性法规、政府规章具有行政决定权、立法裁量权的“给付行政、授益行政、服务行政”等法律规则，对于我国长三角的科技创新制度的协同与对接而言，依然具有相当的“立法空间”。

综上，纵观长三角各个省域的科技创新规则，大多为该领域“行政授益”性质的单向条款，而缺乏其他诸如科技创新的行政指导、法治环境的多维营造等软性的互动规则。同时，其亦缺乏硬性的法律责任条款，故其中科技创新规则的执行性可能会在实践中“打折扣”。再者，相关具体规则的行政化色彩较为浓厚，相对缺乏“公法+私法”的合体规则设定，缺乏关于科技创新市场主体的主体性规则。同时，其大多缺乏科技创新领域行政纠纷、商事争议的解决机制，相关的行政复议、多元调解、仲裁等“准司法化解”渠道的预设条款亦较为匮乏。

四、分配法益：“长三角科创”协同立法的应然理路

良法是善治的前提。协同立法萌生于区域合作，兼具有实质立法与地域协作的双重特性。显然，通过区域协同立法，有益于有效跨越省域之间立法的行政边界阻隔，避免不适当的地域竞争。就科技创新而言，若地域之间通过良性的协同合作，以法律规则协调并建构面向公权主体、市场主体等各方公平的、对等的权利义务关系，有利于合理分配区域之内科技创新的“法益”，探寻协同各方科技发展利益的交汇点、发展的增长点。择其要者，其可从以下三个路径予以深度的协同立法：

注重“协同主体”的交互立法

从立法效能看，协同立法无疑实现了区域内各个立法主体的实然增量，从而实现“1+1>2”的法治效果。而且，协同立法着重解决过去以行政区划为基础的立法主体的分散化问题，其可以规避行政区划之下立法的割据化、闭环化的倾向。就科技创新的发散性、链接性、合作性、耦合性等特性，若受制于行政区划的立法主体，其往往会制约科技创新的效能。由此，协同立法中的主体一体化则尤为重要。就长三角的科技创新而言，首先在提出区域协同制定一项地方性法规、行政规章之前，三省一市的人民代表大会常委会、人民政府应当协同开展立法的调研工作，并其中争议的事项进行友好讨论，亦可开展相应的科技创新立法课题研究，以便搁置相关争议而夯实立法事项方面的协同基础。

再者，若为地方性法规的法律案，各个省域的法律委员会、专门委员会等工作机构可以通过论证会、听证会等，积极听取区域内涉及科技创新的行政主管部门、科技创新专家咨询委员会、创业创新市场主体等各方意见。其间，若就科技创新的法律规则存在重大的意见分歧，抑或存在关乎创新主体、区域政府利益关系的重大调整、涉及“科创群体法益”重大减损等情形，在立法主体进行平等磋商的同时，则需要广泛集中民智，听取社会各方建议，亦要主动听取国务院有关部门、全国人民代表大会代表等方面意见，从而不断凝聚各方的立法共识。

同时，长三角科技创新的协同立法，可以参照“长三角生态绿色一体化发展”的示范区建设经验，尝试通过契约的方式，在“G60科创走廊”产业联盟、区域各类科技创新组织的基础上，成立长三角科技创新理事会、执行委员会，再通过各个省域的协同立法，授予此类“准主体”行使一部分跨省域的行政执法权力，开展科技创新的立法协调事项。

此外，对于区域中的城市群即“长三角G60科创走廊”中的9个市（区）而言，各个省域的立法主体应当主动加强两级立法主体的上下沟通和平等互助。其可在省际协同的科技创新立法之中增加“城市群”专章，从而解决9个市（区）立法权限不足，立法横向协同的障碍性问题。当然，其相互协同不是“科创趋同”，而是优势互补；各城市的协同不是同质化，其还包括异质互补，“错位立法”，亦包括同步立法、联动立法、有序立法等。

注重“协同内容”的立法融贯

一则，从“法的创制”角度看，笔者认为长三角各个成员在既有分体立法的基础上，可以协同制定一部示范化的地方性法规，即《推进科技创新条例》，亦可协同制定一部示范性的地方规章。在结构营造上，其应当以塑就“长三角科创共同体”为主要目标，遵循立法内容的合宪性、合法性、自洽性等。具体而言，其可以厘定区域之内科技创新协同的原则、主体、方式、机制、法律责任等（见下图2）。其中，协同立法的内容应当尽量涵盖区域的协同创新（“科创策源地”）、区域的联动发展（产业集群）、“产业链+城市群”的协同发展、科技创业创新的营商环境等，不断优化科技人才、金融支持、知识产权、社会响应等方面的法律架构。

图2 关于长三角科技创新“协同立法”的示范结构

习近平总书记指出：“企业是创新的主体，是推动创新创造的生力军。”由此，其中相关协同主体不应仅限于法定的、公权的立法主体之间，而应当将科技创新企业，以及相关孵化平台、社会团体、行业协会等自治组织纳入其中，从而增强科技创新立法的“公私合作”。同时，协同立法应当固化跨省域的执法协同制度，整合关于“科创”领域行政争议和商事的“复议+仲裁+调解+诉讼”等多元解决纠纷机制。从营商环境的建设而言，其有益于从制度层面厘定政府（立法者）、市场（创新者）、社会（共享者）之间的边界。

二则，从“法的完善”视角分析，协同立法不仅包括新法的制定，亦包括区域内相关科技创新法律制度的统一修缮和改动。其可优化既有地方性法规、政府规章，使得其更加清晰一致，以适应长三角区域协同发展的新立法预期。那么，对于现有立法不利于诸如先长三角制造业、战略性新兴产业等科技创新产业项目、创新中心建设等协同系统的法律规则，应当予以及时修改。而且，对于长三角区域内的能源、产权、技术、金融等要的分享与流动方面的地方性法规和规章，省域之间应当互相监督，遵循“立法（修法）相对回避”，并引入第三方参与，若其存在不明确、不协调、不合时宜等情形，则理应予以补充、清理甚或废止。

注重“协同方式”的多元共济

1.立法预测的协同

在长三角地区“人大工作协作机制的协议”“人大常委会地方立法工作协同的协议”的基础上，进一步细化长三角立法联席会议、定期联系会议、联合调研等制度。具体来说，长三角科创立法可以就区域内的科技创新的产业区域布局、产业链分工，实体企业、科技金融、人才保障，以及“G60科创走廊”的建设动态、科技创新成果的转化、科技产业与城市发展的融合、知识产权的保护等方面开展短期与长期、宏观与微观的立法预测，评估其发展的动态趋势并检视其存在的实际问题。其有益于完备既有的科技立法，节省分头开展的立法成本，亦有益于为新法的制定提供可资的、系统的立法依据，从而让区域之内单头立法、协同立法，产生制度供给意义上的“叠加效果”与“溢出效应”。

2.立法决策的协同

一般而言，区域内协同立法的决策，则区别于省域内的自行立法。一方面，其需要协同立法的各个主体在宪法、立法法以及其他上位法律所确定的立法限权范围之内，进行审慎的价值判断、立法取舍。同时，在立法法第72条第2款所规定的“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”的“等内”，挖掘地方科技创新的立法空间。另一方面，协同立法者应当尊重区域内各个立法主体的法律意志。由此，协同立法需要基于顺畅的决策沟通协调制度、利益平衡机制，以便实现我国长三角区域内各个科技创新法律的有机融合及其制度增量，实现国家和区域关于科技创新价值的最大化。那么，在现有立法规划交流、立法意见征求、立法项目联合攻关、“立法交叉备案”等制度之上，应当完备协同科技创新立法决策的风险评估、合法性审查、专家论证、集体讨论决定等决策程序，探寻协同立法的多元主体参与，合理分配并寻求实现各方“法益”的“最大公约数”。

3.立法技术的协同

作为立法者所普遍遵循的技艺理性、法律方法，立法技术在区域协同之中的功能则不可小觑。事实上，一部法律的体例安排、形式结构、法律规则、文字表达的科学性与否，皆与立法技术的高低存在因果关系。由此，在长三角科技创新领域的协同立法进程中，若对于区域内关于科技创新产品的采购、中小企业的创新发展、税收政策、科技成果的确权等法律规则，注重语言的精准性、区域统一性、现实可执行性、创新前瞻性等，其有益于防止各方对于科技创新立法的误读，防止法律规则的“区域膨胀”、实施变形与现实虚置，亦有益于增强区域协同之下立法的“创新引领度”与“社会遵从度”。

周旺生教授认为：“立法是对权利资源、权力资源以及其他有关社会利益，进行法定制度性配置的专门活动。”而广义上看，立法不仅包括新法的制定，亦包括法的修改、解释、编纂等其他立法行为。有鉴于此，在防止地方立法权的滥用、地方保护主义的“再强化”之前提下，建议我国长三角省域协同开展对于科技创新领域的国家法律、国务院规章、地方性法规、部门规章等，统一进行整理并汇编；同时，积极探索关涉整个区域“更高质量一体化发展”的地方性法规、地方政府规章的编纂工作，对之合作开展“跨省域”的清理与修缮，从而为长三角各方科技创新主体提供一份更为明晰、更成体系的法治行动指南。

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