课题组｜党建引领的基层社会治理：现状、问题与对策研究——以上海市金山区为例

上海市金山区委政法委

唐卫星、黄杰国、卢坚、曹建坤、常菁、杨金、邢扬、陈倩、侯磊

唐卫星（课题负责人）

上海市金山区委常委、政法委书记

黄杰国

金山区委政法委副书记

卢坚

金山区漕泾镇党委副书记、镇长

曹建坤

金山区委党校副校长

常菁

金山区民政局党组副书记、副局长

杨金

金山区民政局党组成员、副局长

邢扬

金山区总工会党组成员、副主席，区委组织部组织一科科长

陈倩

金山区委政法委基层社会治理室主任

侯磊

湖北省卫生健康委员会人事处干部

要目

一、金山区基层社会治理实践探索二、金山区基层社会治理工作的问题与不足三、金山区基层社会治理创新对策建议

社会治理的重心在基层，难点在基层，活力也在基层。随着经济社会的快速发展，社群结构、居住空间发生深刻变化，新兴社区和传统农村并存，外来流动人口与动拆迁人口交织，社会关系更加错综复杂，社会矛盾叠加凸显，基层社会治理面临较大压力和挑战。近年来，金山区坚持加强和创新基层社会治理，在总结以往治理经验的基础上，结合新时期基层社会治理的新形势新任务新要求，深入探索实践党建引领下，自治、法治、德治、共治“四治一体”基层社会治理创新工作，充分发挥党建引领作用、自治基础作用、法治保障作用、德治教化作用、共治平台作用，形成全市首个基层治理地方标准，取得了良好的工作成效。

市域社会治理是国家治理在市域范围的具体实施，在国家治理体系中具有承上启下的枢纽地位。继党的十九届四中全会提出“加快推进市域社会治理现代化”之后，党的十九届五中全会提出“加强和创新市域社会治理，推进市域社会治理现代化”，凸显其重要性和紧迫性。成功申报全国市域社会治理现代化试点地区以来，金山区按照完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体制的总要求，坚持以人民为中心的发展思想，通过加强顶层设计与推进基层实践双轮驱动，以国家安全体系、公共安全体系、社会治安防控体系、依法治区工作体系、矛盾预防化解体系、基层社会治理体系六大体系建设为抓手，全面推进全国市域社会治理现代化试点工作，努力打造“全国一流、全市领先”的市域社会治理“金山模式”，极大提升了社会治理现代化水平。

基层强则国家强，基层安则天下安。社会治理的重心在基层，难点在基层，活力也在基层。金山区位于上海西南、沪浙交界之地，是长三角地区的重要枢纽。随着经济社会的快速发展，社群结构、居住空间发生深刻变化，新兴社区和传统农村并存，外来流动人口与动拆迁人口交织，社会关系更加错综复杂，社会矛盾叠加凸显，基层社会治理面临较大压力和挑战。近年来，金山区坚持加强和创新基层社会治理，在总结以往治理经验的基础上，结合新时代基层社会治理的新形势新任务新要求，深入探索实践党建引领下，自治、法治、德治、共治“四治一体”基层社会治理创新工作，充分发挥党建引领作用、自治基础作用法治保障作用、德治教化作用、共治平台作用，形成全市首个基层治理地方标准，取得了良好的工作成效。金山区连续2届获评“全国平安建设先进区”，连续11年公众安全感名列全市前茅，连续8年获评“上海市平安示范城区”。

一、金山区基层社会治理实践探索

突出党建强引领，激发社会治理向心力

坚持党建引领社会治理协同发展，以基层党建工作“六化同步、四指同评”新格局为总框架，不断深化党建引领基层社会治理实践创新。一是加强组织领导。党的组织领导是推动基层社会治理不断前进、蹄疾步稳的根本保证。一方面，成立区、镇两级党建引领下的“四治一体”工作领导小组，加强整体规划和统筹协调，加快完善各方面体制机制，整合各方资源力量，强化全要素协作配合。另一方面，建强筑牢“1+14+245+X”党群服务阵地网络，通过“心联鑫”区域化党建、“毗邻党建”“双百结对”以及党组织、党员“双报到、双报告”等形式，把党的建设延伸到基层治理的每个细胞，促成1000多家党组织结对共建，累计落实社区公益项目800余个，募集社区发展基金3000余万元，13万多人次群众受益，初步形成了全覆盖、嵌入式、接地气的“阵地化”党建格局。二是强化制度保障。坚持在党的领导下建立健全基层社会治理相关制度，才能保证基层社会治理沿着正确方向不断前进。区委先后制定下发针对农村、社区不同情况以及推进“一镇一品”建设的3个指导性文件和三年建设方案，出台了年度重点工作、督导考评、品牌建设、创新交流、案例评选等配套制度，梳理出需要坚持和固化的机制22项、健全和完善的机制14项、创新和发展的机制13项，形成了较为完备的制度体系。三是建强工作力量。基层社会治理干得好不好，带头人很重要。深化推进“班长工程”，严把政治关口，严格选任标准，把一批党性强、能力强、创新意识强、服务意识强的党员干部选拔为村居党组织书记，发挥了很好的“头雁效应”。同时，聚焦“建强组织筑堡垒、服务中心做贡献、为民办事解难题”，引导基层党组织和广大党员充分发挥战斗堡垒和先锋模范作用，鼓励带动更多乡贤能人、热心群众积极参与基层治理工作。

突出自治强基础，巩固社会治理基本面

自治是基层社会运行的重要方式和依托，是基层社会充满活力的关键源头。一是坚持问题导向，完善自治机制。全面取消村级招商引资，村级组织职责更加明确。研究制定《金山区关于解决形式主义突出问题为基层减负的重点措施清单》，强力推进村（居）减负增能。出台《金山区关于推进村民自治分类指导试点工作的实施意见》，根据经济发展、资源禀赋、载体活力不同将行政村分为9类，在15个具有代表性的村率先开展村民自治分类指导试点工作。出台《金山区关于加强基层民主协商工作的指导意见（试行）》，重点突出“六议”和“四活”，规范协商议事的内容、主体、形式和程序，全面提升基层协商议事的法治化、规范化水平，在实践中也形成了“三上三下”民主工作法等民主协商方法，搭建了“百姓议事会”“乡贤参事会”“宅基议事”等基层民主协商平台，扎扎实实解决了一批基层治理的现实问题。二是做强基础工作，挖掘自治能力。作为民政部在全国18个试点单位之一，开展以村民小组为基本单元的村民自治试点工作，探索运用社会工作专业方法介入农村社区建设，解决自治组织载体能力不足、议事方法不准、号召力不强等困惑，编写相关材料，并形成村组自治操作路径。把村规民约建设作为提升村居自治能力的重要抓手，印发指导意见和示范文本，积极推动村居依法依规修订村规民约、居民公约以及楼组公约、埭头公约，突出规范性、可操作性和实用性，提升村规民约的刚性约束力，增强村居治理的软实力，形成了华居民区“总则+细则”居民公约、新义村“总则+信用管理”村规民约模式，宝华居民区“总则+细则”居民公约相关案例获2019年全国普法依法治理十大创新案例。三是激发社会活力，提升自治动力。社会组织作为党和政府联系群众的桥梁和纽带，在激发社会活力、促进社会公平、倡导互助互爱、反映公众诉求、化解社会矛盾等方面发挥着不可替代的重要作用。我们连续五年开展了社区公益创投活动，引导社会组织积极参与社会治理，让社会组织成为推动村居自治的得力助手，近年来共投入500万元扶持资金用于金山区第五届社区公益创投工作。

突出法治强保障，构筑社会治理防护网

要有效解决各种影响社会稳定的矛盾、问题，必须运用法治思维和法治手段，把问题解决在基层，把矛盾化解在萌芽。一是做好源头预防。大力开展普法宣传工作，全面推进区、街镇、村居、埭组四级公共法律服务体系建设，深入实施村居法律顾问制度，持续开展“法治带头人”“法律明白人”培养工程，规范开展街镇部门负责人、村居负责人向街镇党委专题述法工作，有效提升了基层治理的法治化水平。党政主要负责人述法、环保“五步法”“法治山阳”建设等做法获中央依法治国办、市委依法治市办充分肯定。二是坚持调解优先。坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，引导人民群众通过调解方式解决纠纷，实现案结事了人和的良好效果。我们持续深化以人民调解为基础的大调解工作，形成以区人民调解中心为龙头、街镇调委会为主导、村居调委会为基础、行业调委会为补充的多层次、宽领域、全覆盖人民调解体系，推动人民调解与行政调解、司法调解密切配合、衔接联动。2020年，全区各级调解组织共受理纠纷7735件，调解成功7666件，调解成功率为99.11%。三是推动多元化解。坚持发展枫桥经验，推动化解资源和工作机制向基层下沉、多元力量向基层集聚，开展“非诉社区”创建，基层信访事项、矛盾纠纷化解提供助力。在街镇和村居探索设立巡回审判工作站和诉源治理工作室，最大限度对矛盾纠纷先行调解，促进矛盾纠纷就地化解。建立区、镇两级信访部门到村居巡回接访制度，打造“家门口”信访服务体系，发挥信访代理快速响应、综合协调作用，确保信访人合法权利在法律政策框架内得到充分保障。

突出德治强教化，凝聚社会治理正能量

道德是社会关系的基石，是人际和谐的基础，德治是社会治理的固本之策。一是培育主体。建立了党员志愿服务总队、总工会志愿服务总队等23支区志愿者协会直属总队，培育发展了“老村官议事团”“四贤八方”“橄榄绿讲读团”“宅基管家”等1180支群众身边的志愿服务队伍，开展文明风尚传播行动，在全社会弘扬见贤思齐、明德惟馨的正能量。二是打造实体。推进新时代文明实践中心建设，构建新时代文明实践“区、镇、村居、点”四级组织构架，建成区级中心1家、镇级分中心11家、村居实践站238家、文明实践特色点50家，围绕学习理论宣传政策、培育践行主流价值、创新开展文明创建、大力弘扬时代新风等六大任务，畅通“供单、点单、派单、接单、评单”五单式服务群众渠道，开展全覆盖、分众化、菜单式文明实践活动。三是创新载体。打响“金山好人”文化品牌，以“金山好人”“感动金山”人物等评选为载体推进社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设，树立鲜明时代价值取向，彰显社会道德高度。推进市民修身行动，构建“两圈一地”市民修身载体，开设“田园探秘”“文化寻根”“文明传承”修身主题路线和“厚德讲堂”修身课程，打造修身齐家、睦邻友善的道德文化新空间。以文明村镇、文明社区、文明单位、文明校园、文明家庭、文明行业等各类基础文明创建为抓手，开展“文明交通”“文明养犬”“文明居住”“文明餐桌”等文明风尚行动，健全文明实践考核激励褒奖制度，让文明道德观念深入人心。

突出共治强平台，描绘社会治理同心圆

共治的核心在于组织架构上坚持整体论，寻找有效载体，激发多元主体参与，让社会治理有序运转起来，形成优势互补、资源共享、协同共治的格局。一是搭建共治平台。先后建立区、镇、村三级综治中心网络，形成了以网格化管理为手段、信息化应用为支撑、平安建设和“一门式”服务为载体的开放式、综合性、多功能的基层治理工作平台，统筹协调公安派出所、社区警务站、检察室、人民法庭、司法所、信访办等基层资源力量，开展“枫桥式”综治中心创新活动，在助力乡村振兴建设、化解基层矛盾、强化治安防控、治理基层顽症、服务广大群众等方面发挥了显著作用。2021年以来，通过综治中心系统平台共发现处置综治类案（事）件10695件，充分发挥了“一线指挥部”作用。二是完善共治机制。坚持毗邻党建引领社会治理协同发展，毗邻地区“平安边界十联”机制进一步深化，与上海化学工业区、上海石化合作持续深化，切实解决边界地区社会治安复杂、矛盾纠纷化解、重大活动安保等问题，2020年肺炎疫情防控期间，金山、嘉兴两地实施道口同守、车辆同查、信息互通、责任共担，共同推出“两书一证”人员车辆互认通行机制，有效解决了省界人员和车辆道口通行有关瓶颈问题。“毗邻党建引领沪浙跨界协同治理”案例获中组部“全国城市基层党建创新案例最佳案例”、首届“中国城市治理创新奖”。积极整合城乡结对、双百结对、企村居结对以及毗邻党建等资源，健全完善综治网格与党建网格、城市管理网格、警务网格“多格合一”的平安网格管理机制，建立健全乡贤能人、本村在外发展的企业家、专家学者、教师干部等参与村居事务的制度措施，为基层社会治理提供了有力支撑。三是用好智能手段。近年来共投入近5亿资金用于“雪亮工程”、社会面智能安防建设，两万余路公共区域视频图像实现联网共享，在新冠肺炎防控战中，“雪亮工程”“智慧公安”、社会面智能安防等系统提供了精准数据指引，对全区重要路口、卡点、重点领域、重点行业实施全天候实时监控，为提升边界道口管控能力、筑牢社区安全屏障等提供了有力的支持。运用智能化手段加强城郊结合地区社会治安综治治理，形成了农村出租房屋“旅馆式”治理模式，有效地起到了控案降案的效果。

二、金山区基层社会治理工作的问题与不足

当今世界正经历百年未有之大变局，党的执政理念和执政方式在逐步发生变化，基层社会治理的理念、主体、范围等也在迅速变革，给党建引领基层社会治理带来了发展契机，同时提出了新的要求。

党建引领基层社会治理瓶颈须进一步突破

1.党建引领机制尚未有效运行，“两张皮”现象显现

基层党建引领社会治理多侧重于“组织引领”，“功能引领”体现不足。一些基层党建多在“建组织、配干部、拨经费”上做功夫，传达上级党组织的文件精神、执行上级决策，履行基层党组织的分内职责，局限在静态组织建设、发挥党组织建设常态化的优势上。而在“功能引领”即服务基层社会治理上的创新性贡献体现较少，尤其在激活党组织、协调能力、建立基层社会共同利益目标的能力、满足基层治理需要、回应深层次利益冲突、建立健全社会规则规范等方面存在弱化现象。党建活动与社会治理需求对接不够、契合度不高。基层党建多是以开展活动方式引领社会治理，在开展的活动中，以文体活动、爱心公益、志愿服务等服务类活动居多，而对化解矛盾纠纷、协调利益关系和维护社会稳定等方面的问题回应不够及时、处置不够有效，在一定程度上形成了党建和治理“两张皮”的现象，进而制约了引领作用的有效发挥。

2.基层党组织职责定位不够明晰，“两新”党组织职能发挥面临困境

村（居）委会职能模糊化，承担了过多的行政职能，而弱化了应有的自治功能。个别基层党组织软弱涣散，组织力、影响力、号召力不强，难以发挥战斗堡垒作用。同时，基层党员大量外出工作，仅剩的党员骨干集中承担大量行政事务，投入到党建工作和群众服务工作的精力相对有限，容易造成基层党组织的作用弱化和虚化现象。基层党建引领“两新”组织的管理体制和工作机制还没完全建立起来，存在“脱嵌”的现象：“两新”党组织能否有效开展党组织活动更多情况下须视其领导重视程度而定；基层党建在社会治理创新中的创新力不足，导致“两新”党员对传统会议式的组织活动不感兴趣，参与度不高；部分基层党组织活动存在职能错位现象，严重影响基层党组织作用发挥。

3.党建引领基层社会治理思想理念不够深入

部分基层党组织书记和党员对党建引领基层社会治理的重视程度不够，存在思想误区：一是对基层党建认识不够深入。没有认识到基层党建在社会治理乃至国家治理中的重要性，不愿投入足够精力或者“就党建抓党建”。二是对基层社会治理理解不够深刻。“重管控、轻服务”的思想根深蒂固，或将社会治理简单地看成多元主体的自治活动，缺少对社会治理的政治引导意识。三是对党建引领基层社会治理内涵把握不够准确。割裂基层党建与社会治理的内在联系，或者用“包办”代替“引领”，把党的引领异化为“包揽一切”。

4.党建引领基层社会治理队伍结构有待优化

党员老龄化程度较为严重（2020年全区年龄在55岁以上的党员占55.48%，35岁以下党员仅占13.74%），尤其是农村基层党员“青黄不接”现象明显（有村居70岁以上党员占60%以上），基层党员发展严重不足（有党支部3年才发展1个党员），党员老龄化导致基层党组织作用不能有效发挥。一些基层党员干部存在本领恐慌，对纷繁芜杂、快速发展的社会不适应，缺少治理手段和方法，难以发挥先锋模范作用，少数党员干部缺乏集体意识，先锋模范作用不强，威信不高。

“四治一体”基层社会治理体系需进一步完善

1.自治方面：

一是基层自治主体缺位。基层自治主体是全体民众，随着城镇化的进程，村庄空心化、农户空巢化、农民老龄化趋势加剧，农村主要是“38、61、99”结构，青壮年大量流失，使基层自治的主体严重缺位。加之长期积淀形成的“权威崇拜”“清官思想”“与世无争”等政治意识，一般民众缺乏参与政府行政决策的传统，都影响到基层自治的正常运行。二是基层自治形式虚化。受到社会管理观念的影响，基层主要工作是完成上级布置的任务，规定工作多，自选动作少，疲于应付；且资源配置体系与基层治理要求不匹配，城市社区不具备公共财政的能力，整个社区运行所需的经费、人员薪资等各种资金都严重依赖政府公共财政投入。三是基层自治参与机制不够健全。群众参与社会治理的过程尚缺乏制度规范、参与机制不健全，群众对社会治理的权利和义务还缺乏了解，参与社会治理的程度有限，导致群众参与社区事务的积极性不高。金山外来常住人口较多（约占三分之一），处于流动不稳定状态，缺乏相应的机制吸纳其参与基层社会治理。四是基层自治法定方式遇到挑战。金山区村域面积和户籍人口随着区域合并而放大，村（居）“两委”班子及基层治理骨干力量没有同比例增强，村（居）“两委”班子与服务群众人数比例达到1:326至1:544，管理幅度有限，组织自治的能力跟不上。人口规模和区域扩大后，在村（居）级层面的议事难以做到精细化。五是基层自治章程、村规民约（居民公约）缺乏约束。在内容制定上，部分自治章程、村规民约（居民公约）主要是对政府下发的“范本”进行照抄照搬，并没有结合本地区实际，使村民（居民）共同参与制定，大部分村民（居民）对于自治章程、村规民约（居民公约）不够了解，没有形成心理认同，虚化成了形式化的文本。同时，自治章程、村规民约（居民公约）软性约束多，硬性约束少。

2.法治方面：

一是基层政府依法行政水平有待提高。基层政府在行事过程中依然存在着用“人治”思维处理问题、缺乏法治思维和法治意识的问题。基层治理骨干力量（“两委”班子和三支队伍）法律素养较为薄弱。二是民众法律意识仍较为淡薄。民众法律知识匮乏以及自身维权意识增强，直接影响其法治思维养成以及行为方式。少数人依然怀有“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的想法，来谋取不正当的个人私利，甚至打着维权的旗号，扰乱正常行政秩序与生活秩序。三是乡村法律服务体系不健全。金山区每村虽有法律顾问，但发挥作用视其素质和责任心而定，部分法律顾问所提供的相关法律服务集中在为村民答疑解惑，代写文书、参与诉讼活动等基本职责上。公共法律服务网络体系建设也不够完善，没能有效地利用好现代信息技术和传播媒介，导致服务群众的“最后一公里”不够通畅，影响基层治理体系的整体推进。四是推进依法治区工作力度不够。基层政府和区级部门、城市社区和街镇（金山工业区）村组在推进依法治区的工作力度、广度、深度存在较大差异。基层虽在依法治区的实践中取得一定成绩，但在典型推广、引领示范上推进不够。五是普法教育形式单一，缺少创新。普法宣传没有充分利用线上线下各类宣传阵地，宣传方式过于传统，没能很好地将现代媒体、大数据网络等载体与新时代的法律知识、国家政策的宣传内容结合起来。

3.德治方面：

一是优秀传统道德观念作用弱化，新时代农村道德文化尚未真正形成。社会主义市场经济飞速发展，部分群众受“拜金主义”“享乐主义”“个人主义”等错误观念影响，抛弃了原有的道德文化精华，优秀传统道德观念作用日趋弱化。而符合新时代发展要求的道德观和价值观又未真正形成，影响和阻碍了德治作用的发挥。二是乡村精英人才大量流失，德治主体力量逐步弱化。在传统乡村社会里，乡村精英在协调人际关系、调解邻里纠纷、化解政府与民间的矛盾、维护社会秩序和谐稳定等方面发挥着重要作用。但伴随农村大量精英人才流失，新乡贤面临后继无人局面，导致基层德治主体严重缺失。三是基层道德评价机制急需完善，传统榜样力量弱化。广泛开展的道德评价活动在实际过程中存在评价规则不明确、评价机构不完善、人情因素复杂，评价程序不规范、途径方式单一，评价结果实效性转化困难等问题。此外，传统道德榜样力量弱化，思想混乱、道德失范现象屡见不鲜。四是软任务思维需要扭转，精神文明建设弱化。基层治理主体对于“德治”认识不足，往往认为“德治”可有可无，只是软约束，同时缺乏有效考核机制和激励机制。受到场地、设施、人员等限制和互联网等发展影响，基层精神文明建设对年轻人逐渐缺乏吸引力，参与人群逐渐单一化为老年群体。

4.共治方面：

一是多元主体和社会组织参与社会治理的活力不够。政府对基层社会组织的培育力度还需加强，结构性发展不平衡（如互助、慈善和公益类社会组织偏少）、服务能力孱弱、社会组织专业人员缺乏等问题依然存在。各类协商议事载体和平台缺乏，各类社会治理主体缺少表达和实现自身诉求的机会。二是网格化没有发挥预期作用。在网格化管理模式中，村（居）委会在社区内形成一个治理网格，一些超出基层网格员能力的工作任务纳入了网格化工作范畴，占用了大量的时间和精力，在一定程度上降低了网格化服务管理的质量。网格化管理者与居民之间形成的是“管理—被管理”关系，居民参与网格“共建”的程度不足。三是科技信息水平还有待提升。一些领导干部思想认识不够到位，过多依赖人海战术，对从传统手段到信息化手段的转变缺乏深刻理解。信息化建设布局缺乏全局考虑和整体设计，各自为战：“信息孤岛”“数字鸿沟”大量存在，影响着更大范围内的互联互通。四是群防群治力量有待优化。群防群治队伍年龄结构偏大，身体素质较差，缺乏专业知识，年轻人参与积极性不够。队伍素质参差不齐，对风险隐患认识不足。农村城市群防群治力量发展不平衡，农村治保组织不断萎缩弱化。

党建引领基层社会治理保障需进一步加强

1.队伍建设虚化

基层特别是农村劳动力人口大量外移，基层群众文化素养不高，造成基层治理缺乏治理人才。在政策吸引下，部分乡土人才愿意回乡，但政治素质、业务素养的配套培养没有跟上，对乡土人才和基层干部人员的培训缺乏专业的社会治理工作价值理念以及长效化、制度化机制。

2.经费保障不足

一是集体经济薄弱，缺乏治理经费。基层集体经济大多较弱，基层社会治理资金不足，缺乏经费保障，严重影响基层社会治理的基层组织自身建设和基础设施建设。二是硬件投入需求大，依赖上级财政。如“雪亮工程”和社区智能安防建设要有效运行需大量投入，需区级层面统筹协调。三是资金保障机制不健全，经费渠道单一。过分或单纯依赖上级投入和支持，在吸引社会资金和民间资金参与基层社会治理方面缺思路、少办法，主观能动性发挥不够好。

3.配套资源缺乏

金山区在党建引领基层社会治理上有了一定探索，但是主要表现在区级、街镇层面指导，没有深度介入基层社会治理，缺乏与之匹配的公共资源供给、社会组织体系，导致了党建引领往往自我循环，治理陷入“空转”的境地。

三、金山区基层社会治理创新对策建议

构建“大党建”工作格局，“六位一体”全面引领基层社会治理

党建引领是一切工作的基石。党建引领基层社会治理，要以党的政治建设引领基层社会治理的保障统筹，以党的思想建设引领基层社会治理的理念创新，以党的组织建设引领基层社会治理的体系完善，以党的作风建设引领基层社会治理的效果彰显，以党的纪律建设引领基层社会治理的方式变革，以党的制度建设引领基层社会治理的机制健全。创新“党建+基层社会治理”模式，积极探索党建引领基层社会治理新路径。加强党对基层社会治理的全面领导。一是充分发挥党总揽全局、协调各方的作用，以提升组织力为重点，突出基层党组织政治功能。推动社会治理融入经济社会发展全过程，把“不忘初心牢记使命”作为加强党的建设的永恒课题和全体党员、干部的终身课题，形成长效机制，坚持不懈锻炼党员、干部忠诚干净担当的政治品格。二是深化党建引领下的社会治理创新，深入推广“四指同评”，拓展“六化同步”治理模式。围绕实施长三角一体化发展国家战略，深入推进“毗邻党建”工作。在符合条件的业委会，进一步加大党支部或党的工作小组组建力度，推广“红色物业”等经验做法，推动小区物业服务质量提升。进一步将资源、服务、管理下沉基层，推动党群服务站点建设提质增效。不断丰富“心联鑫”区域化党建工作内涵，围绕村域、社区治理重点难点，充分发挥专委会工作职能，健全完善会商协作机制。深入推进智慧党建，推动党务公开、村（居）务公开以及各类党建大数据互联互通。固化党建系列品牌，创新“毗邻党建+”“巷邻坊+”等，实现品牌价值的提升。三是推动治理理念的“大转变”。树立坚持以人民为中心的治理理念，与时俱新，根据特定时期的人民需求提供必要的公共政策，采取相应的治理模式。恪守“引领”理念，推动基层党建从带动不强向深入引领转变，努力解决基层治理“力量散”“管理乱”等问题。筑牢“协同”理念，一个部门牵头协调，其他部门紧密配合，齐抓共管，狠抓落实，形成合力，构建“一核多元”的工作格局。四是进一步提高党在“两新”组织覆盖力以及覆盖质量，以“公转”带“自转”促成“社会党建”与“单位党建”联动。

推进“大融合”治理体系，“四治一体”全面升华基层社会治理

以整体性思维统领基层社会治理，全面构筑“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理现代化体系。

1.进一步催化自治活力，夯实“四治一体”根基

一是鼓励年轻村民回流，充分挖掘本地和外来人员中的“能人”“达人”在社区公共事务中的积极作用。完善社区代表会议、社区委员会等共同治理载体，共享各类资源，破解共性难题。二是切实推动村（居）委会减负增能。实行目录清单、审核备案等管理方式，切实减轻村级组织负担。推进整合精简各部门在村（居）的业务应用系统和服务终端，规范村（居）委会协助行政事项。三是健全以党组织为核心，村（居）委会为主导，村（居）民为主体，村务监督委员会、业委会、物业服务企业和其他各类组织共同参与的基层治理架构，至“十四五”末，全区100%的村（居）建立议事协商载体，开展群众说事、民情恳谈、百姓议事等协商活动。100%村（居）重大事项决策实行“四议两公开”，普遍建立“村（居）民微信群”“村（居）公众号”等，实现信息化监督村务公开全覆盖。继续开展社区治理分类指导试点，提高村（居）治理实效。推广漕泾“四张清单”制度，进一步细化村（居）自治组织的职能和权限，完善自治组织议事决策规则。完善外来人口信息登记制度，完备基础数据库，推广出租房旅馆式管理。积极搭建外来人口参与基层社会治理平台，挖掘外来人员意见领袖，促进外来人员与本地融合，带动“老乡建设新家乡”。四是根据村（居）民居住状况、人口多少，按照便于群众自治，有利于经济发展和社会管理的原则合村并居，确保村（居）两委（村委3-7人，居委5-9人）和基层治理骨干力量管理人数在管理幅度以内。五是鼓励各村（居）因地制宜、与时俱进，结合实际情况修改完善基层自治章程、村规民约（居民公约），强化实施效力，提升基层自治章程、村规民约（居民公约）的权威性。在基础较好的村组探索建立村组公约、宅基公约等制度。

2.进一步深化德治引导，培育“四治一体”新风

一是开展新时代文明实践中心建设，加强乡村“志愿服务站点”标准化建设，组织开展文明居住、文明交通、垃圾分类等新时代文明实践活动。开展村民素质提升行动，将“厚德讲堂”等市民修身活动延伸至农村地区，深化村史馆、“田园探秘”等修身平台和活动等。深化文明村镇、文明家庭等创建活动，开展文明宅基（楼组）、“星级文明户”等评选活动，注重家庭文明建设，积极营造爱国爱家、相亲相爱、向上向善、共建共享的社会主义家庭文明新风尚。广泛开展“我们的节日”主题活动，积极传承中华优秀传统文化。二是通过“新人新事进来，年轻村民回归”，积极培育“新乡贤”，继续深化乡贤文化建设推进基层治理水平的不断提升，引领社会主义新农村文化建设，弘扬和践行社会主义核心价值观。三是坚持典型引领持续开展“金山好人”等道德模范表彰宣传工作，加强道德评议和先进典型宣传，设立“公开墙”“道德点评台”等，推动群众见贤思齐。四是转变思想观念，充分认识到“德治”软实力以及精神文明建设的重要性。不断挖掘文化资源，推动社会主义核心价值观与村规民约（居民公约）、群众文化活动、农村思想文化阵地融合，充分利用本土文化资源如南社纪念馆、陈舜俞三百园、吴梁三命坊和“包孝辞官侍母”等，大力弘扬“仁义礼智信”等传统美德，弘扬优秀乡土文化。

3.进一步强化法治建设，兜底“四治一体”保障

一是加强村两委班子法治培训，深化人民调解员、村域依法治理骨干队伍建设，培育乡村法治“带头人”。完善村两委班子法治考核机制，建立村“两委”主要负责人向镇（金山工业区）党（工）委专题述法制度。持续推进民主法治示范村申评和复评工作，深入推动“全国民主法治示范村”创建培育工作。二是加大普法力度，完善普法方式，提升民众法治意识。推广深化“法语漕堂”“以书弘法”等工作品牌，运用农民群众的语言讲好法治故事，打造法治阵地，培育法治文化。实施农村“法律明白人”培养工程。三是加强法律顾问、民警村官工作队伍和履职机制建设，配齐做强法治乡村建设的核心依托力量。深化区、镇、村、埭四级公共法律服务实体平台标准化、效能化建设，整合人民调解、法律援助、公证受理、法律咨询等工作资源，实现乡村公共法律服务的标准化、精细化、便捷化。四是大力推进依法治区工作，充分发挥基层党委在基层法治建设中总揽全局、协调各方的领导核心作用，以高水平的法治政府建设引领带动高质量的法治社会建设，积极引导各方社会力量广泛参与。推广完善“法治山阳”建设经验，以“法治山阳”建设撬动全区镇域法治建设迈上新台阶。

4.进一步实化共治平台，丰富“四治一体”格局

“两新”组织协同“共治”。一是依托综治中心等设置社会组织培育和工作场所，继续办好“金山区社区公益创投”，探索建设信息充分、多方参与、使用便捷、全区统一的社会组织服务供需对接平台，支持本区优秀社会组织做大规模，做响品牌。二是通过设立文化创投、社区服务、帮教帮困、网格化治理、智能化管理等项目，鼓励各种社会力量与资源参与社区发展。引导村（居）民根据兴趣爱好、生活习惯、个性诉求组建成立不同类型的草根组织，形成多元参与社会治理常态机制。三是培育与监管并重。继续推进行业协会商会与行政机关脱钩工作；做好政府购买社会组织服务供需对接及平台信息发布工作；丰富公益创投内涵提升社会组织社会治理新水平，让“三社联动”更加“活起来”。力争到“十四五”期末，全区每万人（户籍人口）拥有社会组织数达到10家，3A等级以上的社会组织达到50家。

“网格”织密“共治”。细化网格化管理，明确网格管理责任主体，强化网格化服务管理功能，健全部门联勤联动机制，将涉及社会治理职能部门的人员、资金、设施等资源下沉进网格，实现大事全网联动、小事逐个解决。全方位贯通基层党建、平安建设、城市管理网格，一体化推进基础信息采集、社会治安巡查、矛盾排查化解、社情民意联络等工作，实现基层治理“一网全能”。着力加强网格管理员队伍建设，配齐配强网格管理员，加强技能培训和教育管理。

“智治”增能“共治”。聚焦公共管理、公共服务、公共安全方面的难题顽症，科学布局“神经元”，不断完善“雪亮工程”“智慧公安”建设。围绕“一网统管”建设，加快推进信息系统集成和场景智能应用探索实践，用好大数据这个“显微镜”，加强对基层各类风险隐患的智能化监测预警，推动社会治理由“经验决策”向“大数据决策”转变，从“人海战术”向智能化转变。总结推广“网上办、掌上办、不见面办”等经验，充分发挥线上平台的即时性、便捷性、交互性优势，打造“指尖生活圈”，为群众提供更多更好的线上公共服务产品和体验。全面实现有关公共服务事项凭身份证或社保卡“一证通办”，90%以上服务事项整合进村（居）综治中心“一站式”服务大厅。

“人治”筑牢“共治”。积极争取机关干部、基层民兵、行政执法人员、企业在职和离退休职工、个体工商户以及外来经商人员等各种社会力量的支持和帮助，动员他们参与群防群治活动。建立健全行之有效的激励机制，在全区形成人人建设、人人参与、人人尽责的良好氛围。精挑细选培育骨干，狠抓队伍教育培训，提升队伍素质水平。开展安全风险教育，提高队伍安全风险意识。切实落实各项保障措施，确保志愿者无后顾之忧。

“完善大保障”治理工作，“三位一体”全面护航基层社会治理

1.加强人才队伍建设

加大人才支持力度，强化队伍建设，破解基层队伍不稳定、保障不确定、能力不适应等难题。进一步深化“班长工程”，推动城乡基层党组织带头人整体优化提升，着力推进村（居）党组织书记、主任“一肩挑”，健全完善“区级联审制”“备案管理制”“信息通报制”“多元培训”等工作制度。通过人才回流、统筹招聘、选派优秀年轻干部等途径选优配强村“两委”班子成员，不断提高村（居）领导干部的党建工作能力、群众工作能力、基层治理能力。加大对基层党员的培育力度，坚持把政治标准放在首位，按照总量控制、优化结构、提高质量、发挥作用的总要求和有关规定发展党员，发展指标适度向基层倾斜。加强对基层干部、党员培训，将公共卫生以及应急救援相关知识纳入培训内容。加大心理健康志愿者人才队伍建设，建立健全心理健康服务体系。

2.加大经费支持力度

加大资金投入和保障力度，把基层党建引领社会治理经费纳入财政预算；进一步加大公共财政对民生实事、公共事业及公共安全、城市运行、矛盾化解等领域的经费投入，为推进自治共治、社会组织培育和社会工作人才队伍培养等社会建设重点项目和重大工程提供充足的财政支持。建立经济薄弱村村级组织基本运转经费合理增长机制，确保乡村治理有效运转。积极探索社会资金参与社会治理的政策和机制，开辟多元化的社会治理经费来源。拓宽资金来源渠道，积极引导社会资金投向社会治理领域尤其是关系群众生活质量的公共事业领域，提高资金使用效率。

3.高质推进项目建设

积极探索以项目带动平安建设工作，争取项目资金，减少基层经济压力，强力推动社会治理基层基础建设。一是继续完善综治中心规范化建设。围绕三级综治中心工作职责、工作纪律、工作制度，建立一套规范化运行制度，综治中心逐渐形成“3321”运行模式。二是加快推进“雪亮工程”建设以及智能安防建设。加快基础信息采集录入，完善数据库，深入推进基础数据库在基层社会治理领域的应用；谋划智能安防平台扩容，提高实战性，为基层社会治理领域应用提供的更好的平台；完善视频联网共享模式，提升体验感，利用大数据分析，提供决策辅助，实现智能应用。

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