课题组｜社会力量参与市域社会治理现代化创新机制研究——以上海市崇明区人民调解工作为视角

上海市崇明区委政法委

龚朝晖、姚斌、邱岳英、田阳

龚朝晖（课题负责人）

上海市崇明区委常委、政法委书记

姚斌

崇明区委政法委副书记

邱岳英

崇明区委政法委执法监督室副主任

田阳

崇明区司法局人民参与和促进法治科四级主任科员

要目

一、洞察与审视：加强人民调解工作对市域社会治理现代化的重要意义二、客观与理性：崇明区民间纠纷以及调处组织发展的基本情况三、困惑与反思：人民调解参与市域社会治理存在的困难与短板
四、进路与展望：完善市域社会治理现代化相关工作机制的对策和建议

近年来，随着崇明世界级生态岛建设的深入推进，本地民间纠纷呈现出数量上升、主体多元、情况复杂、对抗性强等新情况、新特点。如何应对新形势下社会矛盾纠纷带来的新挑战，成为当前人民调解工作需要着力破解的重要课题。应从基层人民调解工作入手，通过阐释崇明民间纠纷的特点及各类调处组织的基本情况，研究分析群众性自治组织、社会组织等在市域社会治理现代化实践中协同发挥的重要作用，并对工作中存在的问题进行研究探讨，最后提出完善市域社会治理现代化相关工作机制的对策和建议。

党的十九届四中全会提出应“加快推进市域社会治理现代化”党的十九届五中全会再次强调“加强和创新市域社会治理推进市域治理现代化”。市域社会治理现代化是国家治理的重要基础体现的是“市域”范围对中央总体要求的具体落实。随着《崇明世界级生态岛发展“十四五”规划》的正式公布崇明开启了世界级生态岛建设的新征程。建设世界级生态岛有赖于和谐稳定、安定有序的社会环境。人民调解作为非诉讼争议解决方式的“首选”被誉为维护社会稳定的“第一道防线”。在新时代背景下人民调解如何适应本区建设的新要求应对本地社会矛盾风险发展的新变化实现对市域社会治理现代化机制的完善与创新成为本文重点关注和探讨的内容。

一、洞察与审视：加强人民调解工作对市域社会治理现代化的重要意义

人民调解在市域社会治理中现代化的多元职能

我国传统农村社会人际关系紧密而单一在费孝通先生笔下被形象地赋予了“差序格局”的定义。在传统差序格局中农村社会关系相对简单乡邻之间需要更多地考虑维护彼此之间的生产合作关系或其他利益即传统的熟人社会。此类地区矛盾纠纷的调处化解工作更加注重乡贤、长者、热心人士自身的社会影响以及“情理说和”的有效运用。但是随着经济发展和时代变化产业集聚效应不断扩大农村人口逐渐向城市流动城市的生产、经营、生活方式也逐渐向农村地区扩散和传播农村的社会结构开始发生变化，传统宗族、血缘关系淡化，道德伦理的规范力逐渐弱化，人际关系开始由身份向契约转变，熟人社会逐渐向半熟人社会、陌生人社会演变。人民调解“老娘舅”的职能定位也从传统的情理劝说，发展到需要为当事人详细解释政策法规，提供配套法律服务咨询，并能够引导、协助当事人通过其他诉求通道解决问题。人民调解的服务范围也从婚姻家庭、房屋宅基地、邻里等一般民间纠纷延伸拓展至医患、消费、劳动争议等行业性、专业性纠纷。

目前来看，人民调解既承担着调处化解矛盾纠纷，保障当事人合法权益的功能，也肩负着社会风险源头预防、普及法律知识、培育法律信仰等多重任务。发挥好人民调解的多元职能，将矛盾纠纷排查、社会风险防控以及提供相关法律服务有效贯穿工作全程，对维护地区和谐稳定，提市域升社会治理现代化的能力和水平至关重要。

加强人民调解工作对市域社会治理现代化的重要意义

1.有利于夯实市域社会治理现代化的现实基础

基层组织是连接国家与民众的桥梁，是各种社会矛盾汇集的焦点，也是法治社会建设的关键所在。人民调解委员会（简称“调委会”）作为基层组织之一，是基层治理组织的重要组成部分。调委会覆盖范围非常广泛，一般由村调委会、居调委会、乡镇调委会、行业性调委会、企业调委会等各级各类组织共同构成；调解范围涉及土地、医患、信访、劳动人事争议、环境等数十种领域；案件来源包括当事人申请、公安机关委托、人民法院委托等。人民调解扎根基层，能够更好地了解和体察民意，对群众有着天然密切的联系。如一场调解的进行，一方面，包括了纠纷调处、普法教育、法律咨询等内容；化解纠纷的同时，也强化了对区域群众法律知识的传播和社会法治文化的培育。另一方面，还可以将群众反映强烈的热点、难点问题及时收集并反馈给当地的党委、政府，有利于所属地区针对性地出台解决措施，促进社会公平正义，保障人民安居乐业。

2.有利于凝聚市域社会治理现代化的群体共识

凝聚统一的治理共识是基层社会矛盾有效预防化解的重要一环。只有提高市域社会治理现代化建设的参与度，社会治理工作才能更多地得到公众的普遍认同，矛盾纠纷调处化解才能更好发挥维护社会秩序的功能价值。人民调解组织涵盖群众性自治组织、民非组织、社会团体等，更加强调各组织的自我管理、自我教育、自我服务，公众的主动性、参与性也更高。加强基层人民调解相关工作，能够进一步提高本地民众的参与意识，更好的形成统一的群体共识，为市域社会治理现代化建设工作的有效开展奠定了坚实基础。

3.有利于释放更多的治理资源

随着改革的不断深化，利益关系由单一趋向多元，由此引发的各类矛盾纠纷不断增多，社会治理工作压力不断增大，现有资源能否充分利用，成为有效开展社会治理工作的关键。注重人民调解多元职能的现实发挥，能够促进社会矛盾纠纷及时、有效的化解，增强源头防治能力，也可以在资源相对有限的情况下，释放更多本地治理资源，提高社会治理工作的精准性、专业性、有效性。

二、客观与理性：崇明区民间纠纷以及调处组织发展的基本情况

崇明区民间纠纷的基本特点

1.纠纷数量逐年上升，调解工作任务加重

在世界级生态岛建设背景下，崇明区城市化建设进程加快，城乡结构形式正从城乡二元化结构向城乡一体化结构方向发展，社会结构正逐渐从传统乡土社会向现代城乡社会转型。本地民众更加注重自我价值和现实利益，个人权利保护意识不断增强，从伦理道德观念到日常生活内容都在发生着深刻变化。崇明区的基层社会纠纷和社会矛盾既有全国基层一般的特点和矛盾，也有崇明区特殊的地理位置、社会结构、经济发展模式所引发的纠纷和风险。

2016年至2020年，崇明区人民调解组织受理和调解的民间纠纷总量约5万余件，较同期增长已达52%。人民调解员的业务工作量显著增加，主要原因有以下三个方面：首先，随着本地经济社会快速发展，民众对各种利益的需求不断加大，消费、医患、劳动争议、房产物业、涉校等纠纷相继出现，民间纠纷的触发点明显增多。其次，人民调解工作影响力持续扩大，人民调解工作“柔性调和”的优势特点得到了广泛认可，民众的接受度不断提高。最后，近年崇明区人民调解组织网络不断完善，许多潜在的民间纠纷在排查工作中被及时发现并得到有效调处。此外，崇明区不同乡镇发生矛盾纠纷的类型日益呈现复杂化。如崇明区接边区域、集中居住区，外来人口较多，消费、侵权、治安、口角、物业等纠纷不断涌现，造成了很多潜在的社会不安定因素。

2.纠纷主体多元，群体性纠纷不断出现

以往民间纠纷的主体主要集中在家庭成员之间、邻里之间及本村村民之间。而现在民众与外界的联系越来越紧密，民间纠纷的主体进一步扩大到民众与经济组织、村居民与村居委会、本村村民与外村村民之间。许多纠纷涉及的不再仅是一个或几个人的利益，如土地流转、征地拆迁等纠纷，此类纠纷往往参与人数多、涉及资金量大，如不能及时地调处化解，极易演化成冲突激烈的群体性事件。

3.纠纷情况复杂，对抗性明显增强

崇明区民间纠纷现已从过去简单的一因一果，发展为一因多果、多因一果，甚至是多因多果。纠纷形成过程一般较为复杂，涉及的法律关系众多，造成的后果及社会影响也更加严重。如打工青年与留守妇女之间的婚姻家庭纠纷，因长期分居感情不和、婆媳关系不睦、第三者插足等多种因素引起。再如子女之间因老人动迁房分割引起的纠纷，涉及老人赡养、子女继承、其他财产分割等多个问题。个别当事人受逐利思想驱使，不遵守相关法律法规，采取非理性方式维权，甚至煽动亲属闹事或上访，导致简单问题复杂化、矛盾扩大化。

崇明区调处组织的基本情况

崇明区共有人民调解委员会近400个。其中，行业性和专业性、企事业调委会占比5.2%，乡镇调委会占比4.6%，村居调委会占比89.8%，调处类社会组织占总调委会数量3.5%。调处类社会组织包括已在民政部门登记注册的和实际运行但未在民政部门注册登记的两类。调处类社会组织虽然占比较小，但所调处的纠纷总量却相当可观，以港西老潘工作室为例：

崇明区已注册调处类社会组织基本情况（部分）

由上表可知，港西老潘调工作室自成立起至今调处总数与所在乡镇调处纠纷总数的占比已近2/3，从调解室受理纠纷的主要类型来看，除了简易、普通类矛盾纠纷，更多的则是疑难复杂纠纷、重大疑难复杂纠纷、特别重大或群体性纠纷等。个人调解室调处比重之所以较大，主要有以下几个方面的原因：一是调处类社会组织的形成往往由基层法律明白人，乡贤等专门从事调处化解矛盾纠纷的社会热心人士自发建立。此类人员一般长期居住本地，且具有较强的社会影响力，对区域内矛盾纠纷的当事人有着极强的信任优势，双方当事人更容易接受调和劝解。二是社会组织在基层调处疑难复杂纠纷、重大疑难复杂纠纷等方面，具有自身的独特优势，能够适应纠纷主体多元化的发展趋势。如在信访纠纷领域中，调处类社会组织作为社会调解第三方，能够对信访人增加更多的认可基础，使信访人能够更好地听取调解方的相关建议，从而舒缓情绪，减少冲动行为，提高调解成功率。三是在已注册个人调解室的乡镇，现阶段已基本上形成所属区域内纠纷调处化解的品牌效应。如“有纠纷找老潘，全国模范来帮你”。社会组织区域化的品牌效应会对周边民众形成一种“纠纷实际上是可以化解”的认知导向，在品牌效应的作用下，选择第三方社会组织受理调处矛盾纠纷更加符合涉事当事人的心理预期，降低当事人双方之间的对抗性、抵触性，有效提高了区域内矛盾纠纷的调处成功率，进一步促进了社会治理相关工作的有效开展。四是符合政府从管理向治理的理念转变。从管理走向治理，从传统行政过度服务行政，从刚性控制转向关系协调，不断地更新观念，是政府以“管”转“治”的必由之路。强化政府作为社会的治理者，就是要明晰政府职能，强调服务型政府的建设，积极引导培育社会力量参与利益表达，力争构建多元化社会治理工作格局。

调处类社会组织因需而生，协助政府、维护秩序，对区域社会的和谐稳定发挥着重要的基础性作用。近年来，除了较早运行注册的个人调解室外，在部分乡镇也先后形成了何其荣老娘舅、老徐和事室、老丁、裕香益家人等10余家调解工作室（实际运行但未在民政部门登记）。其中，运行较早的何其荣老娘舅工作室、老徐和事室、老丁调解工作室4家个人调解室，现已形成具有一定社会影响的调解团队，主要受理调处各类民间纠纷、信访矛盾纠纷等，为本地矛盾纠纷的有效化解作出了巨大贡献，深受本地民众、政府的赞誉。

崇明区未注册个人调解室基本情况（部分）

三、困惑与反思：人民调解参与市域社会治理存在的困难与短板

衔接机制不够顺畅，纠纷化解质效存在制约

基层预防化解矛盾纠纷是一项系统性的工程，只有各部门协同发力，不断完善矛盾纠纷多元化解机制，才能提高区域纠纷调处效率。在矛盾纠纷主体多元、诉求多元、类型多元的变化趋势下，需要进一步加强职能部门之间的联动协作，更好贯彻落实“枫桥经验”。矛盾纠纷多元化解机制的地位作用及紧迫性、艰巨性仍需高度重视。从实际来看，本地相关部门之间的协调配合还不够顺畅，相关机制尚需进一步完善。

人员结构有待优化，资源不均人才供给滞后

崇明区地处上海远郊，受地域因素限制，既懂法律又懂调解的专业性人才较为匮乏，目前在岗的部分人民调解员文化程度偏低、年龄老化、法律知识水平有限，不能较好地适应民间纠纷发展变化的新形势。乡镇和村居的调解工作大部分是由兼职人民调解员进行，兼职人民调解员往往身兼数职，精力有限，难免出现兼顾不周的情形。

财政供给略显不足，基层调解工作显现瓶颈

目前来看，部分人民调解委员会仍缺少必要的硬件条件，如场地、设备等，相关保障仍不够充足，薪酬待遇相对偏低。开展人民调解办案补贴等奖补激励工作虽然提高了一定的调解员工作待遇，但基层人民调解整体上仍然缺乏全面的经费保障。

社会力量参与不够，培育发展机制相对欠缺

加强社会力量参与，维护社会稳定，是市域社会治理现代化有效实施的重要举措，也是从传统预防化解矛盾模式向社会治理现代化模式升级的关键一环。崇明区受历史、地理等因素影响，形成了较为独特的复合型社会结构，既存在传统型，又包括农场型和城乡结合型，在社会自治、共识凝聚等方面有着自身的特点和优势，非常有利于社会力量发挥其功能作用。但在实际中，本地社会力量的参与程度仍然不够充分，如调处类民非组织、社会团体等提供的调解服务丰富性、多样性仍然不够充足。目前来看，在顶层设计上针对治理型社会力量培育发展的扶持机制有待进一步完善，如何更有效发挥社会力量在配合相关部门指导、管理等方面的关键优势需要进一步扩大，尤其是在发挥其在治理资源方面重要的补充作用还有所欠缺，一定程度上制约了市域社会治理现代化工作的创新发展，影响了本地社会治理质效的进一步提升。

四、进路与展望：完善市域社会治理现代化相关工作机制的对策和建议

完善调解机制，“内”挖潜多元属性“外”强化三调衔接

充分考虑崇明区的实际情况，积极探索人民调解在市域社会治理现代化工作中开展的新方法，不断加强人民调解工作中“以案释法、以案普法、以案懂法、以案信法”的职能发挥，通过人民调解职能多元属性的延伸拓展，实现“调解一案，普法一片，稳定一方”的治理目标。同时，通过采取定期与不定期相结合、个案对接与集中联络相结合的形式，加强司法行政部门与其他职能部门之间的沟通联络，共同协商解决矛盾纠纷多元化解工作中遇到的问题，加快构建人民调解与司法调解、行政调解联动工作体系，逐步形成分工合理、权责明确、优势互补的纠纷解决机制，畅通纠纷受理渠道，探索完善人民调解员接处警响应机制，进一步优化本地资源配置，提高社会治理实效。

优化队伍结构，探索建立人民调解员职业生涯体系

首先，加强公开招聘、辅助人员转任人民调解员等制度设计。不断吸纳符合条件的社会人士及在人民调解组织、基层司法所中具有一定工作年限、具备人民调解工作能力的辅助人员担任人民调解员，提高专职人民调解员在调解员队伍中的比例。其次，探索建立人民调解员职业规划链。在培训体系上，按照初任培训、继续教育培训和专项技能培训等类别，组织人民调解员开展职业道德、专业知识、调解技能和形势政策等方面的理论和实战培训。此外，要探索开展人民调解员传帮带建设工作，通过“调解导师制”让新进人员或有意从事人民调解的热心人士更快速、更系统的熟悉调解业务，提升调解技能和水平。在职业生涯上，根据调解案件的数量、难易、类型等，探索建立人民调解员荣誉激励机制，进一步提高人民调解员的荣誉感、归属感。

加强经费供给，提高政府支持保障硬指标

首先，要健全完善人民调解政府购买制度。加强与财政、物价等部门的沟通协调，研究论证政府购买人民调解服务的价格、标准、程序，健全政府购买的准入退出、监督、评估和激励机制。其次，探索政府人民调解基金制度。通过财政支持、行业协会会费划拨、相关单位及人员捐助等途径募集资金，进一步加强人民调解经费保障。最后，建立健全公益性社会治理经费补偿机制。对参与社会治理工作的相关机构组织，在税收、社会保险和劳动社会保障等方面给予扶持；通过表彰、奖励、培训等手段，健全完善各类主体参与社会治理相关工作的激励机制；不断优化转移支付资金分配方式，加大对社会治理领域相关工作的政策倾斜和财政支持力度。

强化共识导向，健全完善法治宣传机制

一是完善“以案说法”机制。“以案说法”是指根据具有重大典型教育意义、社会关注度高、与群众关系密切的案件来诠释法律的过程。其作用主要分为两个方面。首先是能够引导执法者规范执法。司法行政等相关部门要定期整合归纳地方历年来的行政复议案件、行政诉讼案件，通过机关干部法制讲座、部门会议案例研讨等形式，不断推动执法者在执法过程中真正做到实体适用得当、程序处理规范。其次是把具有重大典型教育意义、社会关注度高、与群众关系密切案件的处理过程与法律依据告诉人民群众，引导人民群众依法维权。相关部门要积极建立和落实典型案例筛选发布制度，建立完善以案说法专门的媒体传播制度、整理编辑制度。二是加强通过法律途径依法维权的宣传机制。在借助广播、电视、报纸等传统媒体和微博、微信等新媒体优势的基础上，探索创新依法维权宣传理念，以受众年龄、职业、行业等进行划分，通过微视频、微调解、在线调解室等将辖区内优秀的单位组织及工作人员先进事迹、典型案例等进行精准推送。特别要注重宣传讲解维权的方式方法，解答群众遇到的法律难题，把一些法律宣传，普法知识有效传播到基层人民群众中去。与此同时，要注重对一些典型维权案例，尤其是群众开始想通过上访解决问题，后来通过法律途径实现维权目的的案例，做全方位的宣传，让区域群众明白通过法律途径解决纠纷或者维权才是正确道路。三是大力培塑社会法治理念。第一是对于公职人员法治理念的培养，要加强公职人员系统性学法机制，除了培训更多必要的法律知识外，还需要加强其法治思维的培养以及法治方式的运用，不断提高公职人员的依法办事能力和规范执法水平。第二是对群众要不断创新普法工作机制。市域社会治理现代化建设工作不仅要靠政府，更在于群众的积极支持。崇明区作为城市远郊地区，民众的文化水平、法治意识等相较市内中心区域仍然略显薄弱，虽然相关部门提供了诸如12345、12348、12368、意见信箱等群众维权的诉求途径，但部分群众仍然不甚了解，因此，应该继续加强普法工作，如在崇明区出入口，村居民集中居住地，回执票据以及普法手册等宣传资料上重点标注维权诉求途径，充分利用潜移默化的作用，进一步增强群众的法律意识，减少因不知道而导致的不理解、不接纳等“信访不信法”现象。

健全参与机制，鼓励多元主体参与市域社会治理现代化建设

第一，设立区级“社会治理现代化”社会组织培育发展中心。为入驻孵化的新进社会组织提供政策解读、人员培训、登记辅导、项目策划、制度设计等全面服务，提高本地社会力量参与社会治理工作的积极性、主动性。第二，培育发展社会治理现代化基础型社会组织。基础型社会组织主要是指在区级相关部门指导下，由群众建立的面向村居百姓提供基础性综合服务的社会组织。引导具有相关社会治理内容的村居委服务平台、工作点位等在民政部门注册登记，逐步形成运行常态化、服务专业化的基础型社会组织，进一步发挥基层组织“家门口、点对点、一体化”社会效应，有效夯实社会治理基础。第三，注重发展社会治理现代化专业型社会组织。专业型社会组织拥有专门的人才队伍、规范的运行机制和特定的业务内容。如：调处类社会组织。在发展方式上，充分利用本地有利资源和条件，积极通过购买服务的方式引导培育，不断加强专业型社会组织的创新发展，有条件的地区可以加快探索专业型社会组织的联动发展模式，创新工作方法、丰富服务内容。如成立地区调解联合团、社会治理团、平安促进会等。第四，加快行业协会实体化运作。规范建设区级行业协会，强化协会的指导管理，完善治理运行机制，探索制定社会治理现代化社会组织专项服务清单。同时，要积极承接政府购买服务项目，进一步提高行业管理效能，发挥好行业协会在社会治理现代化建设中协助配合的重要作用。第五，探索成立社会治理现代化网络型社会组织。打造“互联网+”工作模式，积极引导相关行业、部门和社会组织进驻社会治理现代化网络平台，形成社会治理工作线上联盟。积极探索构建各区集WEB、新媒体、移动客户端等为一体的“互联网+社会治理工作集群”，将社会治理的工作内容由传统的“单向传输”逐步向“双向互动”转变，进一步提高市域社会治理现代化建设的工作质效，为平安崇明、平安上海建设保驾护航。

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