课题组｜以“数字治理”推动市域社会治理现代化——以上海市长宁区实践为例

上海市长宁区委政法委

孙嘉丰、张志军、宋宇平、管健、俞晴

孙嘉丰（课题负责人）

上海市长宁区委常委、政法委书记

张志军

长宁区委政法委副书记

宋宇平

长宁区委政法委综治室二级主任科员

管健

长宁区委政法委综治室副主任

俞晴

长宁区委政法委综治室四级主任科员

要目

一、市域社会治理与数字化转型的基础理论二、数字化转型下推进市域社会治理的长宁区实践三、长宁区推进市域社会领域数字治理的经验与不足
四、进一步提升市域社会治理数字水平的对策建议

围绕加强和创新市域社会治理，推动市域社会治理现代化进程，聚焦数据驱动、场景牵引、流程再造、两网融合、开放生态、功能融合、安全可控，结合雪亮工程、智能安防等重大项目的建设经验，以数字治理为载体，适时梳理市域社会治理现代化相关理论认识、基本经验和问题，提出有针对性的对策建议。面向未来，长宁区将严格落实“十四五”规划中关于“加快数字化发展建设数字中国”的要求，进一步培育治理整体生态防范系统性风险，以数字治理为载体不断提升社会治理能力，审慎叠加算法推进社会治理的智能化水平，提升人才队伍的“数治”素养与技能，加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动治理方式变革，实现市域社会治理现代化的总体目标。

市域社会治理事关人民安居乐业、事关社会安定有序、事关国家长治久安。经中央政法委综合评定，长宁区被确定为第1期全国市域社会治理现代化试点地区之一。为加快推进市域社会治理现代化，努力建设一流水平的平安长宁，长宁区出台了《推进市域社会治理现代化试点工作实施方案》，深入推进市域社会治理现代化试点工作。2021年6月21日，长宁区城运管理平台2.0版正式上线，聚焦数据驱动、场景牵引、流程再造、两网融合、开放生态、功能融合、安全可控，开发场景化应用终端，结合雪亮工程、智能安防等重大项目建设，在市域社会治理现代化的道路上走出坚实的一步。在这一背景下，准确认识市域社会治理的发展现状，适时梳理市域社会治理现代化相关理论认识、基本经验和问题，提出有针对性的对策建议，将有助于更好推进城区治理数字化转型，助力推动市域社会治理的现代化发展。

一、市域社会治理与数字化转型的基础理论

市域社会治理的理论界定

市域社会治理是在设区的城市区域范围内、社会治理主体在形成合作性关系的基础上，运用一定的社会控制手段解决市域社会问题，以达到促进市域社会和谐稳定目的的一种枢纽性基层社会治理。与传统的县域统筹相比，市域作为一个治理系统更具优势，市域社会治理为社会治理提供了新的观察维度，市一级行政单位能够通过体制机制创新，有效破除制约资源整合的难题。市域社会治理能更有效地发挥市域科技、人才、立法等综合优势，把市域治理优势转化为更高的社会治理效能，为基层社会治理提供科技支撑和法治保障，确保人民安居乐业、社会安定有序。

1.市域社会治理的基本内涵

从不同维度观察有助于全方位认知市域社会治理的基本内涵。从空间范围来看，市域社会治理是国家治理在设区的城市区域范围内的具体实施，是城市社会治理和农村社会治理的融合体。从行动主体来看，市域社会治理是市域范围内党委、政府、社会组织、企事业单位、公民等多元行动主体在形成合作性关系的基础上开展的一种社会行动。从治理手段来看，市域社会治理是治理主体运用党建、法律、道德、心理等社会控制手段开展的一种社会行动。从治理目标来看，市域社会治理的直接目标是化解市域社会矛盾、解决市域社会问题。从治理层级来看，市域社会治理属于我国社会治理层级的中间层级，是架设在国家社会治理和县域社会治理之间的桥梁。

2.市域社会治理的主要特征

（1）集聚性。市域社会治理管辖范围内聚集了政治、经济、文化、产业、金融、商贸、人流、物流等各类治理要素，是一个相对完整、开放互动、相互依存、相互制约的社会治理生态系统。

（2）异质性。城市因人口的异质性而充满活力，尤其是由工业社会到信息社会的演进，城市社会愈发表现出异质性、流动性，与传统农业社会以亲缘关系为主的社会联系相比，“次级社会关系在更广阔的城市中得到发展”。

（3）风险外溢性。由于城市社会具有失范性、失调性，城市发展过程中围绕工业、教育、医疗、民生等空间发展布局中的“短视行为”容易带来诸多风险。

数字化转型的主要内容

城市是新一轮科技革命与产业变革的诞生地和实践场，智慧城市是一个满足市民需求的、位于物理空间的数字平台。智慧城市的技术运用，尤其是物联网、大数据分析和云计算等下一代互联网系统的目标，首先是帮助提高生活质量和能力。随着“智慧城市”“数字孪生城市”等概念在世界范围内掀起热潮，陆续被各国写入国家战略，“城市数字化转型”的概念应运而生。全球城市发展的理论与实践从信息港到数字城市再到智慧城市的三次转变表明，数字化转型是未来城市公认的发展趋势。

数字化转型是指运用数字技术和数据资源使得社会和行业发生深刻变革的过程。数字化转型的内涵在实践中不断更新，其范畴从企业逐步延伸至政府、城市以及社会的各个方面。城市数字化转型是城市在经济、生活、治理三个领域的整体性转变，体现着技术支撑与组织变革两个特征。

经济数字化是城市数字化转型的首要领域，催生了新型经济关系与生产关系，在信息技术与传统产业相互融合的过程中获得生产率的增长。生活数字化是城市数字化转型的目标领域，彰显以人为本的价值导向，人民对美好生活的向往在数字空间得到满足。治理数字化是城市数字化转型的关键领域，是城市政府为了适应数字技术变革的浪潮而进行的城市治理适应性变革，强调现代国家与社会治理城市的数字化方向和趋势，是数字化转型对于治理变革的影响。

市域社会治理与数字化转型的关系辨析

传统社会正在加速向以网络化、扁平化、数字化、高效化、智慧化为主要特征的全新社会结构转型，打造与数字社会运行需求和公众服务诉求相适应的公共治理体系已成为推进现代化发展的必然要求。在这一背景下，市域社会治理也呈现出以数字化与智能化为特征的现代化趋向。“现代化”旨在探索与城市化新阶段相适应的社会治理方式，构建秩序与活力良性互动的市域社会治理新格局。在市域社会治理现代化的背景下，做好城市的数字化转型工作，需要厘清两者的关系。

一方面，市域社会治理数字化是城市数字化转型的必要内容。伴着经济与生活的数字化转型，在市域社会治理的不同场景和领域中，数字化转型催生了一系列以信息通信技术为支撑的市域社会治理新路径，与此同时，市域社会治理现代化中积极探索数字化转型，为城市数字化转型提供重要支撑。

另一方面，数字化转型也进一步提升了市域社会治理的水平。城市数字化转型倒逼和催生政府管理体制改革、管理方式变革、业务流程再造、服务模式优化，这些变革背后的发展方向就是治理的数字化转型。治理的数字化转型一是解决社会治理碎片化、低效化的问题，为健全完善政府与社会其他主体的沟通和互动机制提供了可能；二是提高了城市公共服务供给的效率，带来了城市治理主体与客体间互动方式的改变，治理主体通过感知、整合和分析各种信息，从中发现社会问题并以公共政策的形式进行回应。

二、数字化转型下推进市域社会治理的长宁区实践

为加快推进市域社会治理现代化，长宁区严格对照全国、本市市域社会治理现代化试点工作指引的要求，着力从建立健全以规则为核心的社会治理体制机制、做实政法综治为市域社会治理打牢数字底座、积极构建平台打通部门协调促进数据融通、数字化赋能创新社会治理方式手段等方面进行了体系化的探索实践。

建立健全以规则为核心的数字治理体制机制

体制机制的建立健全一直处于长宁区市域社会治理现代化试点的核心位置。技术变革虽然在一定程度上创新了社会治理现代化的具体措施，但是技术变革最终还要落到制度变革之上，通过制度变革为城市开拓一条通向数字化未来的道路。其中尤其重要的是发挥法治的引导和规制作用。

根据《长宁区全区推进城市数字化转型行动方案（2021-2023）》，未来3年，长宁区将重点实施“3区、3带、20个数字专项”的“3320”数字战略，“3区”即数字经济转型标杆区、数字生活示范引领区和数字治理最佳体验区；“3带”即东部数字技术创新集聚带、中部数字应用场景集聚带和西部数字企业总部集聚带；“20个数字专项”则是长宁区围绕经济数字化、生活数字化和治理数字化转型推出20个专项行动。成立区智慧城市建设领导小组，建立联席会议制度，将智慧城市建设内容纳入各部门年度工作考核。区委政法委注重发挥职能作用，统筹好政法系统和相关部门的资源力量，形成问题联治、工作联动、平安联创的良好局面。健全程序科学、环节完整的民主协商体制。完善联动融合、开放共治的社会协同体制。形成权责明晰、上下贯通的纵向治理架构。理顺区、街镇、居委三级在社会治理中的权责关系，持续推进区、街镇两级综治中心规范化建设，充分发挥社会治理实战化平台作用。

做实政法综治为市域社会治理打牢数字底座

在市域社会治理现代化建设中，长宁区着力推进智慧城市建设，基本形成新一代信息基础设施体系、数据资源利用体系、信息技术产业体系和普惠化应用格局，打牢数字养老、数字安防、数字教育等各方面应用示范的数字底座。长宁区在市域社会治理现代化体系中尤其强调政法工作的基础性和支撑性作用，在做实政法综治方面进行了率先探索，在市委政法委、市公安局相关的工作要求下，长宁区由区委政法委牵头、公安分局具体实施，开展了雪亮工程和智能安防建设。用现代科技手段推动政法综合治理模式创新、治理方式重塑、治理体系重构，为市域社会治理提供了坚实的底座。雪亮工程为治安防控赋能，该项目完成了7类共5925个摄像机的建设，升级改造359个封闭式居民小区1177路高清监控；完善图像监控分局子系统建设，具备电子地图、视频监控、视图云搜、人脸人体技战法、综合布控告警能力，并自主开发天罗地网轻应用。智能安防为社会治理助力，完成居民小区5308路高清监控、8740个智能门禁、449个智能车棚、2447个智能井盖等感知设施建设；将住宅小区、商务楼宇、人员密集场所与辖区交界口、重点区域和高空瞭望、移动布点相结合，全面构筑四大防线；在全市率先试点AI+“一网统管”，对暴露垃圾、单车违停等10多项社会治理问题智能化监测预警，推动视频监控应用从公共安全向社会治理各领域延伸。

积极构建平台打通部门协调促进数据融通

长宁区依托雪亮工程和智能安防，加快推进政法综治工作融入城市运行“一网统管”并互为赋能，区委政法委联合其他委办单位建设“长宁区精细化管理平台”。重点打造政法综治“一网统管”“6+2+X”组织架构，促进各部门各街镇的信息资源融合共享，不断增强了平安建设的系统性、整体性、协同性，实现了平安建设领域数字化转型。区委政法委联合其他委办单位建设“长宁区精细化管理平台”，促进城市运行管理从“聚”到“管”的升级，做实区、街镇平台功能，加强对街镇、网格资源下沉和平台赋能，并积极融入“一网统管”整体系统，建设综治模块，加快政法数据资源的融合与共享。协调相关部门，将人、情、地、物四大方面，涉及警情、信访、公共安全、重点人员、群体矛盾、智能安防等多个维度数据及时共享。完成中心平台框架和主要业务子系统建设，实现与市级交通平台、区大数据中心数据共享交换。建设区智慧养老大数据平台，推动多类信息、政策、资源线上一键可查、线下可及可用。

数字化赋能创新社会治理方式手段

长宁区着眼实战化、精细化，整合资源，优化职能，强化协同，下放权力，加快推进事关城市安全底线、社会治理难点的特色场景建设，积极推进城区治理的全方位变革。其中，北新泾街道综治中心可以作为一个标杆。依托一网通办、一网统管顶层设计，通过感知数据导入、AI终端社会数据引入，建立起一个汇聚多源信息的基础平台。整合存量社会治理相关软件系统，形成上下、左右、内外兼用的智慧大脑体系，建立起一个融合多元软件的数据矩阵。以人工智能目标检测算法和视频数据处理技术为基础，结合公共安全监管工作，实现快速预警、统一指挥、闭环处置，用一个网络支撑多种应用。

同时，发挥“智治”的支撑作用，把智能化建设上升为“智治”。结合“智慧城市”建设，推动现代科技与社会治理深度融合，打通部门、企事业单位之间的数据壁垒，实现设施联通、信息互通、工作联动。持续深化“雪亮工程”、智能安防、“智慧公安”等基础工程建设，大力推进城市运行“一网统管”，通过数据大整合、资源高共享、功能深应用，推动部门职能整合、业务流程重塑、体制机制优化，鼓励因地制宜，开发务实管用的应用场景，实现对城市运行各类风险的自动识别、敏锐感知、及时预警、联动响应、高效处置。完成“社区云”建设和应用，推动社区数据共享，充分为基层所用，为社区精细治理、精准服务提供支撑。

三、长宁区推进市域社会领域数字治理的经验与不足

主要经验

在市域社会治理的过程中，长宁区致力于解决影响国家安全、社会安定、人民安宁的突出问题，以此为切入点，逐步探索具有时代特征、上海特色、长宁特点的市域社会领域数字治理新模式。

1.以平台型政府为理念构建市域治理体系

长宁区秉承平台整合的理念，为实现所采数据的流通利用，在已建设数据共享交换平台基础上，构建长宁区数据基础库、专题库和主题库，建设基础数据支撑平台、数据采集与治理平台、数据安全管理平台、数据共享交换平台等。长宁区结合市智慧城市建设工作要点，每年定期召开智慧城市工作会议进行规划部署，以专事专办机制确保落实推进，依托“一网通办”“一网统管”顶层设计，通过市区政务云数据共享，导入视频、物联网等感知数据、AI终端社会数据，最终实现各方数据能够在一个平台上得到呈现。

2.以数字化转型为契机打造平台型政府

长宁区准确认识了数字社会技术构造，将数字底座作为数字社会建设及其治理的基础支撑。同时，长宁区拓展公共数据采集渠道，实现物联感知数据、业务数据、视频数据、地图数据、互联网数据、企业数据等数据的合理采集，形成城市大数据的硬件层。目前，长宁已经基本形成新一代信息基础设施体系、数据资源利用体系、信息技术产业体系和普惠化应用格局，在数字养老、数字安防、数字教育等方面形成单点应用示范。相关工作为“一网通办”“一网统管”以及“两网融合”的平台建设奠定了坚实的数据底座。

3.以风险预防为目标推动数字化转型

为确保安全保障体系的稳固建立，以风险预防为目标，结合长宁区的具体情况，通过雪亮工程和智能安防建设，利用视频资源联网、人脸算法分析等新型方式为社区安全保驾护航，切实保障了广大居民的居住安宁。在网络安全方面，以网络安全专项检查等为抓手，加强了互联网领域执法协同，持续净化网络空间，有序推进网络态势感知支撑指导安全防御，有效提升网络安全事件响应速度、应急协同处置和快速恢复能力。

存在不足

依托现代信息技术，推进数字化转型下市域社会治理现代化发展面临诸多风险挑战，重塑生产、生活、生态模式和体系的需求日趋迫切。政法综治在此过程发挥着积极的基座作用，但也面临一系列瓶颈问题，主要表现在：

1.协同推进的工作机制尚需完善

长宁区目前存在政法部门与区各部门在数字化转型工作推进过程中力度不一，政法部门体系内部协同程度有待进一步加强等情况，不少职能部门在试点中还仅局限于本职工作，横向衔接、纵向联动的意识不够明显。客观反映出部门内部与部门之间合作协同意识有待加强，绩效评估考核机制有待完善的问题。

2.综合性数字化应用有待充实

长宁区已在数字养老、数字安防、数字教育等方面形成单点应用示范，但各点之间的联动性较弱，面上覆盖全区的综合性应用相对缺乏，应用场景亟须进一步整合丰富。政务数据碎片化、业务应用条块化、协同对接不到位、静态数据多于动态数据等现象仍然较多存在；政府数据开放以及与社会数据融合方面有待进一步加强，数据分析对于综治管理决策支持度不够，公共数据价值未能得到有效体现，数据资源社会化利用程度不高。数据汇集与共享问题应进一步加强。

3.配套保障体系还需增强

在综治服务与社会治理方面的信息化建设与管理人才相对短缺，信息化标准体系和安全体系建设有待加强，区域网络安全在局部领域存在风险。同时，专业人才专业管理能力有待进一步提高。目前政法队伍对“互联网+”的认知较为浅显，仅停留在购买先进的设备、软件应用层面，导致硬件设备已经完成了信息化改造，但在线纠纷解决机制的探索止步不前，没有理解“跨界融合、创新驱动、重塑结构、尊重人性、开放生态和连接一切”理念。在工作推进过程中，有时因刻意强调技术应用、追求硬件等设施而忽视了用户体验，没有在软件运用与法律规定一致性、便利性等方面做更加深入的思考。

四、进一步提升市域社会治理数字水平的对策建议

面向未来，长宁区将严格落实“十四五”规划中关于“加快数字化发展建设数字中国”的要求，加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动治理方式变革，实现市域社会治理现代化的总体目标。

进一步培育治理整体生态防范系统性风险

在系统构建数字社会的过程中，数字化转型对于以数字治理推进市域社会治理现代化的征程才刚刚开始。为了加快数字的积累沉淀，推进城市的数字化转型，未来仍应将工作重点放在培育数字治理整体生态上来。

一是进一步发挥海量数据和丰富应用场景优势，培育数字治理整体社会生态。通过数字化发展，促进数字技术与实体经济深度融合，赋能传统产业转型升级，催生新产业新业态新模式。智慧城市平台的理念既包含了平台概念的技术层面，也包含了城市服务的新见地，使一个由来自不同行业的城市服务提供者组成的创新生态系统成为可能。我国当下出现以电商为代表的新产业开始向传统产业的“渗透”，而传统产业开始通过数字化转型，利用数字技术赋能变得越来越扁平和互联网化的趋势。鼓励社会主体特别是中小企业进行数字化转型，促进社会力量参与研发技术，鼓励技术支持下数据的流通应用，培育相关市场组织乃至整个行业。发展数据交易中介机构，审核数据提供方的资质和交易双方的身份信息。

二是推进市域社会治理现代化应守好安全底线。既善于运用现代科技最新成果破解基层部门信息互通的难题，又善于防范、应对其给基层安全和社会稳定带来的风险挑战。依据民法典、个人信息保护法等规定以及上海市数据条例，保护个人信息权益，守好安全底线。对于在雪亮工程和智能安防建设中铺设的设备进行实时监测，加强对平台的维护管理，特别是涉及数据的公开和共享领域。构建数字治理的整体生态，有助于规避“系统脆弱”风险，增强系统抵抗风险的敏感度，加大共生“系统”治理弹性，特别是要不断探寻更加有效、迅捷的智慧治理网络“系统”应急管控机制。

以数字治理为载体不断提升社会治理能力

在上海数字化转型的进程中，数字治理的数字化转型在其中发挥着重要作用，用数字治理推进社会治理现代化是未来的发展趋势。

一是持续利用数字化技术优化工作流程。推进数字化治理的前提性条件是治理本身的数字化。利用移动互联网、大数据、人工智能、区块链、5G等现代技术，实现数据的场景化、匹配精准化、事件标准化、改造社会治理的工作运行和服务流程。

二是不断升级综合性数据平台，以此为数据治理的核心枢纽，推动综合治理流程再造和管理创新。针对行政层级过多、条块权责失衡、方式方法过度行政化等传统治理体制机制弊端，不断消解信息孤岛，打通信息壁垒，实现多网融合、多点融通，形成标准统一、功能合成的市域社会治理基础平台，为市域社会治理体系和治理能力现代化提供更坚实的支撑。在这方面，长宁区已经奠定了良好的基础。在已建设数据共享交换平台基础上，构建区政法数据专题库，建设基础数据支撑平台、数据采集与治理平台、数据安全管理平台，探索建设数据共享交换平台、统一认证与电子印章平台、人工智能服务等。立足达标、整合、应用三个维度，服务“聚、管、通、用”四类场景，构建区级大数据资源管理体系。

三是依托“两网融合”工程，进一步提升部门之间的数据协同水平。高质量的数字化转型，必须跨越不同部门之间的数字鸿沟，打破数据孤岛现象。从杭州、深圳等先行先试的政府治理数字化改革历程中可知，城市的政法综治工作正面临数字化转型的历史节点，各地政法部门以数字化转型作为推动政法综治体系和治理能力现代化的主攻方向，不断优化数字平台，提高综治精准管理能力。进一步融通所归集数据，实现与各委办、街镇的实时对接，确保了数字化治理体系的流转-处置-调度高效运行，将智慧化触角延伸到社会治理的最末端。在有效依托市大数据中心建设“一网统管”和“一网通办”平台解决数据汇集与共享问题的基础上，建立并推进“数字政法”建设，提升社会治理能力，是努力的重点方向。

以审慎叠加算法推进社会治理的智能化水平

在“一网统管”的基础上，增加智能化设置，在平台上叠加算法，需要确保算法自动化决策的可信性，增加分析与预测的方法与维度，增强数据使用、分析的准确性和科学性。在数字融通与平台建设的基础上，促进社会从网络化到智能化的转变，提升社会智能化程度。

一是在数据中台叠加算法，形成“算法超市”。从数据的全面感知，走向未来的精准预判。未来社会治理者可以综合多维数据，更精准地规划数据治理的技术设施，互联互通。通过分析雪亮工程、智能安防等数据，探索建设契约社会治理工作特点的“模型”。以人工智能目标检测算法和视频数据处理技术为基础，实现对“神经元”感知信息的全过程、全天候智能化记录、检测、判断和推送。实时感知人民群众的需求，及时联手物业、街道、招商营商等力量提前介入，精准解决治理之困。

二是坚守以人为本的治理理念不动摇。在信息时代，“算法至上”逐渐成为一种思维定式，然而，在市域社会治理，尤其是政法领域，应规避“算法至上”风险。加强对算法的审查，增加算法审查等体制机制的设置，积极但稳妥地适用算法。添加算法应该是审慎的，规避“伦理缺位”风险。综合发挥道德、法律、技术等方面的秩序供给作用，不断改进治理水平，坚守“以人为本”才可能处理好由复杂人群组成的社会有机体中出现的问题，实现“善智”与“善治”的统一。

提升人才队伍的“数治”素养与技能

数字化只是手段，治理的转型才是关键。在信息社会，社会治理是线上联通与线下处置协同的闭环管理。为此应尤其重视加强数据治理政法人才的储备，增强社会治理的数治素养，建立与之匹配的激励机制。

社会治理现代化应坚持把人才作为高质量发展的第一资源。为此，长宁区将进一步加强数字化转型相关内容培训，坚持综合性与专业性有机结合，线下线上多途径深度融合，增强数据人才的安全意识和信息素养，打造高质量数字化转型建设与管理人才队伍。同时，鼓励高等院校、科研院所等加强人才交流、联合设立实验室等举措，鼓励高校、社会机构等主体在长宁区建立数字化转型相关终身学习平台和培训体系。

往期精彩回顾

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