上海市徐汇区委政法委张华、王建芬、纪昀
张华（课题负责人）上海市徐汇区委政法委副书记
王建芬徐汇区人民法院立案庭法官助理
纪昀徐汇区人民法院商事审判庭法官助理
要目
一、实证考察：司法实践中在线调解平台的应用现状二、实践困境：在线调解平台运行中面临的现实难题三、完善思路：打造长三角地区在线调解平台一体化的意见建议
结语
在当前长三角区域一体化发展的背景之下，如何实现诉源治理实质化、深度参与社会矛盾纠纷源头治理、打造共建共治共享的社会治理格局是长三角地区法院需要共同努力的目标。在线调解平台是人工智能在司法领域的具体体现，其作为实现诉源治理实质化的方式之一，如何打破长三角地区行政区划的限制，实现调解资源的共享，充分发挥其调解功能，是重点内容。通过分析最高人民法院及长三角地区法院在线调解平台的应用现状；进而提出各个平台面临的平台发展不均、调解资源分配不均及调解经费来源单一等现实困难；最后以实现长三角诉源治理一体化为目标，就如何打造长三角地区法院在线调解平台的资源共通共享为目标提出相关建议。
2019年《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》颁布实施。长三角区域一体化发展作为以习近平同志为核心的党中央明确的重大国家战略，而诉源治理工作又被列为“五五改革纲要”中法院工作的重点内容，如何在长三角一体化背景下协作打造诉源治理共同体是完善区域治理的重要课题。在线纠纷解决方式最早在2016年6月最高人民法院发布的《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》中提出，要求各地法院根据“互联网+”战略要求推广现代信息技术在多元化纠纷解决要机制中的运用。该意见发布至今已经5年多，各地法院在线诉讼平台的建设均取得了一定成效。特别是2020年以来，面对突如其来的新冠肺炎疫情，公众的司法需求不减，而人民法院又不能缺位，故在线诉讼就成为统筹兼顾疫情防控与审判工作的最有效的途径之一。
在线调解作为在线争议化解的一种方式，因其方便高效的特点在多元化解纠纷解决方式中占据重要地位。《最高人民法院关于新冠肺炎疫情防控期间加强和规范在线诉讼工作的通知》中指出，大力促进在线调解，要求各级人民法院依托在线矛盾纠纷多元化解平台，加大疫情防控期间矛盾纠纷化解力度。本文研究立足于长三角区域一体化发展的大背景，分析长三角地区法院在线调解平台的应用现状，论述当前各个在线调解面临的困难，最后就如何推进长三角地区诉源治理实质化，实现长三角地区在线调解平台的资源共通共享等方面提出相关建议。“人民法院调解平台”（http://tiaojie.court.gov.cn/）由最高人民法院牵头开发，并于2018年2月28日上线运行。截至2020年7月31日，该平台已为3296家法院开通线上统一账号，入驻的专业调解组织34604家，入驻专业调解员130261人，调解案件7059075件。该平台包括当事人系统、调解员系统、调解机构管理系统和法院管理系统。该平台包括PC端、移动端及微信小程序。
以微信小程序登录为例，当事人通过“多元调解”小程序在线申请调解，平台根据当事人的定位以及案件基本情况智能选择适合的调解员，当事人也可以自行选择相应调解员进行调解。在调解过程中，当事人可以随时在线查看调解进程。同时，该平台提供在线音视频调解功能，确保调解全程录音录像留痕。在案件调解成功后，该平台具有一键生成调解协议的功能，极大提高了调解的效率。针对疑难复杂案件，调解员可以向法院法官发起协助调解，进一步提高调解的专业性以及调解的成功率。该平台还具有申请立案、在线咨询、诉讼风险评估、案例参考等功能，满足当事人多元司法需求。在人民调解平台申请调解的流程可参见图1。
图1 最高法院“人民调解平台”在线调解流程
上海地区在线调解是通过上海法院“一站式多元解纷平台”（http://www.hshfy.sh.cn/）进行，申请方式包括PC端或者微信小程序。2019年11月，上海市高级人民法院与上海市司法局共同启动“法院·司法局一站式多元解纷平台”，正式实现“上海法院一站式多元解纷平台”与上海市司法局“智慧调解”平台全面对接。该平台服务功能涵盖在线申请调解、起诉立案、委派调解、委托调解、司法确认、信息推送、智能咨询等功能，实现与全市16个区的非诉讼争议解决中心、行业调解组织等千余家调解组织对接。同时实现案件调解流程节点可视化、调解组织和调解员信息全公开，便于当事人在线申请调解时选择适合的调解组织，了解案件调解进程。同时，对于调解成功的案件，可直接通过该平台向法院申请司法确认或申请法院出具调解书，对于调解未成功或者在规定期限内未调解完成的案件，可直接发送审判转立案。以登陆微信端为例，当事人通过手机微信搜索并关注“上海法院12368”微信公众号或“上海移动微法院”小程序，点击诉讼服务模块下的“多元解纷”，通过手机号和密码登录平台；选择相应调解组织并上传案件材料完成后即进入调解程序。对需要进行在线调解的，经双方当事人同意，调解员发送会议号，当事人通过微信小程序搜索“上海法院12368微调解”，输入会议号，可以实现视频调解、在线举证质证、调解笔录签署等功能。最后申请司法确认或者申请法院出具民事调解书：经双方当事人共同申请，调解员可通过系统进行申请，法官通过网上立案平台进行立案审查并予以立案，并随机分案之相应法官进行办理。
图2 上海法院“一站式多元解纷平台”在线调解流程
浙江省目前采用的是“在线矛盾纠纷多元化解平台”，即ODR（Online Dispute Resolution）平台，申请方式可通过登录PC（https://yundr.gov.cn/）或下载移动端“浙江ODR”APP或“浙江ODR”微信小程序。作为中央政法委赋予浙江省的创新项目试点，该平台于2017年在全国率先推出，是集咨询、评估、调解、仲裁、诉讼五大服务功能于一体的社会化解纷服务共享平台。截至2020年7月31日，ODR平台注册用户1549989人，受理在线申请调解案件930185件，调解成功率81%。以PC端使用为例，当事人登录该平台，实名认证后选择“在线调解”服务，填写纠纷详情（包括纠纷描述、我的诉求、纠纷发生地信息，选择相应的调解机构）、申请人和被申请人信息，即完成调解案件的登记。调解员在收到纠纷通知3日内，会联系双方当事人，确定调解时间、方式等，并在30日内完成纠纷调解。纠纷双方达成调解协议的，还可在线申请司法确认，法院可在线进行确认。与此同时，纠纷到法院以后，法院工作人员会通过ODR平台将一些案件分流出去，网上立案的也会推送到ODR平台进行过滤。
图3 浙江法院“浙江ODR平台”在线调解流程
2019年9月6日，江苏省高级人民法院和江苏省司法厅联合开发的多元矛盾调解平台即“江苏微解纷”（https://odr.jsfy.gov.cn/）正式上线，该平台有PC端和微信小程序两种方式。以PC端为例，在江苏微解纷平台的具体操作流程包括，首先登录“江苏微解纷”官方网站，进行实名认证，点击首页“纠纷调解”“江苏微解纷”平台的调解包括了八大解纷类型，即法院调解、人民调解、律师调解、公证、仲裁、行政复议、行政调解和行政裁决。其次根据自己的纠纷特点选择一个解纷类型和纠纷类型，点击“申请调解”按钮，填写案件纠纷详情、申请人信息和被申请人信息，点击下方“提交”按钮即可成功申请调解。申请调解完成后，即可在线调解。案件若调解成功且符合申请司法确认条件的，当事人可线上申请司法确认；案件若调解失败，当事人可线上申请诉讼，完善网上立案相关信息。
图4 江苏法院“江苏微解纷”在线调解流程
2016年10月28日，安徽省高级人民法院试行《安徽省法院在线调解工作规则（试行）》。2017年2月，最高人民法院确认安徽省高院作为在线调解平台建设试点法院之一，要求各试点法院建立完善在线调解平台，引领传统纠纷解决方式向现代纠纷解决方式“提档升级”。2019年4月，人民法院调解平台与人民法院综合信息管理平台在安徽成功对接，从而为当事人提供更加优质的一站式纠纷化解平台。当事人通过“安徽移动微法院”微信小程序，实名认证登陆后，选择“诉前调解”就可以直接对接“人民法院调解平台”的“多元解纷”微信小程序。同时，当事人也可登录安徽法院诉讼服务网（http://www.ah－gyss.cn/），实名认证完成后选择“调解”，上传相关材料即可进行在线调解。
图5 安徽法院诉讼服务网在线调解流程
通过对上述长三角地区在线调解平台及“人民调解平台”的应用现状进行分析，可看出上述平台各有优劣点，可参见表1。
表1 五大在线调解平台功能对比
长三角地区法院在开展应用在线调解平台时，探索创新了新的“互联网+”的纠纷解决方式，也取得了一些成效：一是在线调解平台的功能逐步优化。上述平台基本开发了在线法律咨询、在线纠纷评估、法律法规检索等功能，同时平台信息公开透明，当事人还可以通过平台实现调解组织选择、调解进程查询，确保当事人、调解员多方主体均能对案件进展了如指掌。二是登陆路径日趋便捷化。随着微信技术的不断发展，各平台除支持传统的PC端登陆、APP下载登陆外，逐步开发微信公众号、微信小程序，满足年轻一代当事人“掌上解纷”的需求。三是诉调对接渠道日益畅通。如上海的“一站式多元解纷平台”，其与司法局的“智慧调解平台”相对接，同时又与审判管理系统以及网上立案系统实现互通，从而打通了调解—诉讼的“最后一公里”，使当事人选择非诉渠道化解争议时无后顾之忧。但是也应看到，上述在线调解平台取得一定成效的同时，也暴露出一些问题与不足。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》指出，区域内发展不平衡不充分，跨区域共建共享共保共治机制尚不健全是长三角一体化发展面临的主要挑战。就长三角地区在线调解平台的应用而言，平台发展不均、未实现调解资源、调解经费共享是制约其进一步发展的主要瓶颈。首先，平台发展不均。从江浙沪皖四地平台的发展现状来看，浙江的“ODR”平台因为开发时间最早、技术支持较强、应用时间较长等因素，在四省（市）平台中处于较为领先的地位。周强院长称赞该平台是“枫桥经验”在互联网时代的新继承和新发展。同时“ODR”平台最早提供可下载应用APP的平台，其注册用户也是相对较多的。截至2020年7月31日，ODR平台注册用户1549989人,受理在线申请调解案件930185件，调解成功率81%。该平台在纠纷过滤方面具有独特的作用，纠纷可以先行进入平台调解，并不需要编立法院案号，若调解不成当事人可选择向法院起诉。该平台自2017年运行以来，2018年，浙江法院收案增幅由2017年的11.4%下降3.4%，2019年上半年，全省法院收案量同比下降1.6%，一审民商事收案同比下降5.6%，为近十年来首次出现负增长。相较之下，其他地区的在线调解平台上线较晚，如江苏法院的“江苏微解纷”多元解纷平台于2019年9月上线，又如，安徽省尚未建立功能一体化的在线调解平台，主要还是以连通“人民法院调解平台”作为在线诉前调解的主要渠道。
其次，缺乏综合性、一体化平台。现有的统一调解平台主要是上述提及的“人民法院调解平台”，而在长三角区域一体化趋势下，区域内并未实现长三角地区综合性的平台一体化或者是平台功能的融合。现有的共建解纷平台主要以类案化解为主。如，2019年5月，中国人民银行上海总部会同南京、杭州、合肥等银行形成《长三角地区金融消费纠纷非诉解决机制合作备忘录》，主要是涉金融消费纠纷可以通过上海市金融消费纠纷调解中心开发的“中国金融消费纠纷调解网”开展在线音视频调解。又如，2020年7月，浦东—无锡—湖州—宣城正式组建“调解仲裁城际合作共同体联合办公室”，该办公室主要是以化解涉长三角地区的人事劳动争议为主。最后，平台功能存在重复开发。现有的在线平台都存在着功能的重复，如法律检索、纠纷评估功能等，从一体化的角度设计在线平台可以有效避免上述问题，起到节约人力、物力和财力的作用，从而将经费用在“刀刃上”。首先是各个平台上调解人员的数量差异。以上述浙江ODR平台与江苏微解纷平台为例，浙江ODR平台汇集了浙江省各个条线、各行业的优质解纷资源，既有人民调解、综治调解、法院特邀调解，又有行业调解、律师调解、仲裁调解等，形成了4万余人的调解队伍。江苏微解纷平台涵盖八种调解方式，即人民调解、律师调解、行政调解、行政复议、行政裁决、公证、仲裁和法院调解，包括调解机构638个，调解人员4829名。故浙江ODR平台与江苏微解纷平台在调解人员的差距上就达到10倍之多。
其次是各个平台行业调解中资源的分配差异。因人民调解主要化解的争议还是以传统的婚姻家庭、邻里纠纷、人身损害为主，且具有本土化特点，故调解资源分配不均主要体现在行业调解。江浙沪皖因区域发展重点不同，所形成的优势产业也不尽相同，与此相对应的行业调解组织也各有特点。如，上海地区是国际经济、金融贸易中心，所以其涉金融类、国际贸易类等行业组织的调解资源相对丰富，调解的案件类型也具有多样化，该类案件的调解相较其他地区优势更为明显。又如，浙江省民营经济比较发达，电子商贸交易、电子支付发展在全国处于领先地位，其在传统商事纠纷、电子商务纠纷调解方面也具有比较优势。而现有的调解平台，主要吸纳的调解组织以及调解员以本地区内为主，而没有实现区域内的调解组织共享机制，一些专业性较强、纠纷复杂程度较高的案件无法得到专业调解员的化解。与此同时，与调解组织及调解人才资源共享机制配套的调解员的资质互认机制尚未建立，调解培训的标准化也有待进一步提升。调解作为多元解纷的重要组成部分，其优势之一就是具有无偿性。根据人民调解法的规定，县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障。即人民调解经费主要来源于财政补贴，实践中主要有司法局根据调解员调解纠纷的数量、质量、纠纷的难易程度、社会影响大小以及调解的规范化程度等进行调解补贴的发放，对于法院的特邀调解员，可能还有一部分法院的经费补贴，近年来出现了政府通过购买第三方服务的方式引入调解组织进行纠纷化解，但是无论是上述哪种方式，调解经费均来源于政府财政，而政府的财政预算主要根据当地的经济发展水平。故调解经费的预算也是以“当地经济社会发展水平和财力状况”相关。
但是，随着社会经济的发展，跨区域纠纷层出不穷，需要跨域进行调解的案件也随之增加。同时，针对金融案件、知识产权案件、电子商务案件、食品安全案件等，部分地区采取集中管辖的方式，导致某些案件虽然发生在A地，但是却由B地的调解组织进行调解，而由于现有的调解经费没有实现区域内的统筹，致使部分地区因为案件量增长经费“入不敷出”，而其他地区的经费却“闲置”。例如，上海市知识产权案件实行集中管辖，即由某区管辖几个区的知识产权案件，相应的若有法院委派调解的情况，其他区的知产案件就会集中到该区进行调解，而调解经费只能由该区司法局发放，此种情况下案源地知产案件的调解经费将被“闲置”。三、完善思路：打造长三角地区在线调解平台一体化的意见建议《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》提出要“推进社会治理共建共治共享。加强和创新社会治理，提高社会化、法治化、智能化、专业化水平，共同建设平安长三角”。那么，协作构建诉源治理共同体应是题中应有之义。在线调解平台作为人工智能在司法领域的具体表现，也是各调解组织解决社会矛盾、参与社会治理的主要方式之一。如何打破行政区划的限制，实现长三角地区在线调解平台的共通共享，可以从以下几个方面进行完善。由于在线调解是互联网与多元解纷结合的产物，尚属于新兴事物，目前安徽省适用的是《安徽省法院在线调解工作规则（试行）》，上海市适用的是《上海法院开展在线调解平台建设试点工作的实施意见》，江苏省和浙江省暂无专门针对在线调解平台的规则意见，故目前长三角地区法院尚未达成统一的在线调解适用规则。这就造成两个问题，首先是基于在线调解平台这一新兴的多元解纷方式其特殊性，社会公众对在线ODR存在天然的不信任感，对ODR的调解规则、调解员的中立性心存质疑，可能有些当事人出于对ODR的不信任，宁愿选择耗时更久的传统诉讼途径解决纠纷，进而就无法实现“从源头上减少诉讼增量”这一最终目的；其次是目前各个地区实行的在线调解实践来看，确实是在案件来源、与司法资源的对接等做法上存在差异。例如江苏法院的“江苏微解纷”平台，如果案件调解失败，可转入网上立案平台，若材料符合网上立案条件即可完成网上立案；有些法院目前还未实现调解失败案件直接与网上立案平台对接这一功能。故在线调解平台其规则做法的不一致会影响其发展，在长三角地区一体化的背景下，无疑不利于矛盾纠纷的源头化解。
建议长三角地区四地在党委领导下，司法局、法院等部门通过共同签署合作协议的方式，制定统一的在线调解工作制度和工作规范，从而在制度层面上达成一个统一的规范，消除当事人对在线调解的不信任感，也为在线调解平台的跨区域应用提供制度保障。在线纠纷解决机制的最大特点是共享化、社会化。人们可以通过在线纠纷解决平台，实现法律资源与非法律资源、官方资源与民间资源的合理配置和资源共享。但是由于技术标准、功能作用各异，导致各个平台之间不能实现互联互通，形成了长三角地区法院“各自为战”的局面，故实现包括调解资源、调解经费在内的共通共享是打造长三角诉源治理一体化的必然要求。
具体而言：首先，均衡各地区调解专业力量。在线调解平台的优势之一在于弱化了省际、区际的概念，可以通过互联网实现专业调解力量线上均衡配置。简而言之，就是建立跨区域行业调解组织共享名册，将长三角优势行业调解组织根据纠纷类型建立职业化、专业化的调解队伍，并全部对接在线调解平台，由纠纷双方根据解纷的实际需求选择合适的调解组织进行调解，从而实现在线的跨域调解，“让专业的人做专业的事”。例如，位于杭州的金融纠纷，可以通过在线平台选择位于上海的金融调解组织进行在线调解。与此同时，组建由法学专家、资深法官、行业专业人士等人员组成的调解专业资源库，为疑难复杂、专业程度较高的纠纷提供智力支持，必要时提出调解建议。为确保长三角地区纠纷调解的统一性，可邀请专业资源库的专家学者共同制定类案调解指引以及案件要素表，同时开展标准化调解培训，通过线上授课方式提升调解人员的专业能力。其次，强化调解经费保障，统筹区域调解经费，建立案源地经费补贴政策。调解经费主要包含人民调解工作经费、人民调解委员会工作补助经费和人民调解员补贴经费。这些经费的预算以及支出受到行政区划的影响，尚未实现区域内流转。而正如上述，长三角地区一体化“大调解”格局下，调解经费也需要纳入一体化内，特别是对于纠纷化解的经费补贴，不能让非案源地“买单”，从而造成案源地调解经费的“闲置”以及预算的进一步降低，这样不利于激发调解组织的积极性，同时也增加了非案源地的财政压力。区域内的经费统筹需要长三角地区的财政部门、司法部门等共同制定相应的经费补贴规则，打通经费流转的“壁垒”，确保区域内一体化“大调解”格局的人、财、物得到保障。同时，要建立统一科学的经费补贴规则，即建立一体化的绩效评估机制，以促进调解员的调解积极性，如以是否促进当事人自动履行调解协议、是否归纳无争议事实以及争议焦点、调解台账是否清晰、案件难易程度、社会影响等作为考评因素，对于表现优秀的调解员还可以通过长三角平台予以通报表扬。最后，探索引入市场竞争机制提供有偿调解服务。市场竞争机制有利于最大限度调动社会解纷资源，人民调解法规定了调解的无偿性，但是随着纠纷数量的增加，以及纠纷专业性、复杂性的提高，无偿性一方面增加了财政的压力，另一方面也使得许多具有专业解纷能力的机构不愿从事调解服务，从而大大制约了多元解纷的纵深发展。运用市场机制，探索低于仲裁及诉讼成本的有偿调解服务，通过调解组织自主经营、自负盈亏调动调解组织解纷积极性，一方面缓解了国家财政压力，另一方面也有利于提供优质、高效的调解服务。正如广东省知识产权保护中心等机构共同成立的“粤港澳大湾区知识产权调解中心”就鼓励支持调解中心参照港澳调解机构调解服务收费标准提供有偿调解服务，这也是将区域调解工作推向专业化、国际化的趋势要求。在线调解作为一种互联网与调解结合的新兴调解方式，当事人及调解员在使用上述平台的过程中可能会有以下两点担忧：一是对个人信息及案件信息保密性的担忧。在线调解平台均要求当事人实名认证登录，实现“人、案、账号”匹配一致。故平台不可避免地需要收集当事人的个人信息，包括个人身份信息、财产信息等，这些数据关涉个人隐私，如何在运用平台进行数据共享化解纠纷中强化对隐私的保护，“对平台的技术安全性提出了更高要求”。二是对平台设定的在线调解操作方法的担忧。在线调解平台的使用必须借助于电子设备，对当事人及调解员的技术操作有一定要求，有些年纪较大的当事人可能不会使用电子设备，进而只能放弃选择在线调解作为纠纷解决方式。
针对以上两点担忧，建议在平台的使用操作方面尽可能简约明了，操作步骤一目了然。可借鉴美国的JAMS（Judicial Arbitration Mediation and ADR Service）Endispute平台中在线调解流程的设计，即一旦当事人确定好调解时间，各方参与人都会收到该平台的操作指南，同时当事人还会收到一份费用协议和一份保密协议，当事人填写并提交两份协议，在收到平台回执后在线调解程序才算正式启动。此外，目前在线调解平台的主要功能在于将原本线下的事务性工作转移至线上，还是以辅助为主。随着现代信息技术的飞速发展，“AI+解纷”、区块链技术等运用于在线调解平台已经越来越成熟。如2019年5月，长三角地区四地法院引入支付宝的蚂蚁区块链技术，全国首次实现起诉、立案、送达、举证质证、开庭、审判、执行、档案管理、数据管理等影响审判质量效率、影响司法公信力的关键环节的实时上链。在此基础上，将区块链具有的“证据自证”功能运用于在线调解以及后续的诉讼中，实现解纷全程可追溯。又如，加拿大创新应用“机器人调解员”，采用最新的电子谈判技术—加拿大iCan Systems Inc创建的世界上第一个安全电子谈判系统进行解纷。当事人可在系统中输入自己的策略以及价格底限，但是不会直接透露给对方，而是以人工智能算法并参考各方策略和优先事项推动谈判。在线调解平台作为“互联网+”与调解的碰撞产物，在当前疫情防控时期对矛盾纠纷源头化解发挥了重要作用。在长三角地区一体化发展的大背景之下，对长三角地区法院在线调解平台的应用现状进行了研究，再针对各平台当前的困境提出了相关建议。希望通过本文的研究，可以为打造长三角地区在线调解平台的一体化建设提供有益思路，最终实现形成长三角地区诉源治理共同体这一目标。
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