课题组｜市域社会治理视野下行政检察监督工作机制创新研究——以上海市J区行政检察监督办公室实践探索为样本

上海市嘉定区委政法委

张劲松、王春丽、沈梦昕

张劲松（课题组负责人）

上海市嘉定区委常委、政法委书记

王春丽

嘉定区人民检察院第五检察部主任，检委会委员

沈梦昕

嘉定区人民检察院五级检察官助理

要目

一、行政检察在市域社会治理中的角色定位及现实困境二、依托行政检察协调机构，合力营造法治社会联动新格局三、市域社会治理视野下优化行政检察协调机构之思考结语

检察工作与社会治理密切相关。行政检察作为检察机关监督职能的重要组成，如何通过机制创新，解决制约当前行政检察发展的瓶颈问题，具有重要的现实意义。现阶段，上海基层检察机关通过在依法治区委员会下设行政检察协调机构，打造了一条法律监督、政府建设与社会治理之间新的联接地带，并不断完善协调机构的组织架构、程序制度等内容，进一步构筑“行政+检察”的良性互动格局，增强行政检察与社会治理的耦合度。借助该行政检察协调机构，积极参与市域社会治理，实现检政协同发展，真正为国家治理体系和治理能力现代化贡献行政检察的力量。

一、行政检察在市域社会治理中的角色定位及现实困境

行政检察在市域社会治理中的角色定位

在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，“社会治理”作为一个崭新的概念被提出，社会治理最终要求形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序。市域社会治理作为国家治理的重要组成，是建设更高水平的平安中国的重要载体。

社会治理是一个系统工程，涵盖了教育、就业、社会保障、医药卫生等领域，绝大部分是针对行政权的改革创新。权力需要监督，这是法治的一个基本理念和真理。检察机关是宪法规定的法律监督机关，“社会治理工作与检察工作密切相关，既是检察机关必须承担的重要社会责任，也是检察机关服务大局、保障民生，切实提高检察工作质量和水平的重要契机”。

随着检察机关内设机构改革完成，行政检察与刑事检察、民事检察、公益诉讼检察共同构成“四大检察”并行的法律监督格局。作为检察机关法律监督职能的重要组成部分，就其功能来说，体现为“一手托两家”的要求，即一方面监督人民法院公正司法，维护法律权威与统一；另一方面促进行政机关依法行政、严格执法。

为落实习近平总书记关于社会治理现代化的重要论述，贯彻落实中央关于推进法治建设的重大决策，不能盲目选择行政检察参与社会治理的路径，而是先要明确自身的职能定位，再思考如何依法参与社会治理，切实履行法律监督的职能，以避免缺位和混淆。检察监督不是零和博弈，监督与被监督目标一致，都是践行以人民为中心，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。所以，从大方向上看，检察机关确有必要转变检察监督的思路，力求在宪法及法律赋予的法律监督权能、地位的前提和框架下，充分挖掘、拓展、延伸检察监督的范围、领域。基于此，行政检察要积极顺应人民群众对行政检察监督的新期待，适应国家治理能力和治理体系现代化的新要求，坚持以问题为导向，形成以行政诉讼监督为基石、以化解行政争议为“牛鼻子”、以非诉执行监督为延伸的行政检察工作新格局。

在推进市域社会治理现代化的背景下，如何真正做实新时代行政检察工作。检察机关在积极能动的同时，还要厘清检察权与行政权的权力边界，尊重行政机关的执法权，不能互相代替甚至是越俎代庖，这样才能确保行政检察监督在国家治理体系中发挥最大功效。

行政检察在社会治理中存在的现实困境

党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”社会主要矛盾的转变，不仅指出了党和国家事业所处的历史方位，也标注了检察工作新的时代坐标。近年来，各省市检察机关结合本地实际，在“做实行政检察”、推进基层社会治理创新、构建和谐社会等方面进行积极探索，但也反映出行政检察参与社会治理中存在的难点与困境，主要体现在：

1.监督理念受限，参与能动性不够

“理念是行动的指南”，监督理念受限，在一定程度上影响了检察机关在参与社会治理中的功能发挥。例如，检察机关作为法律监督机关，是否有权监督行政执法行为，理论和实务上长期存在较大争议。特别是随着监察制度的改革，以及人民检察院组织法在修改时删除了检察机关监督行政执法权的相关条文，检察机关对行政违法的监督依据更为模糊。2021年6月15日，中共中央印发了《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称中共中央第28号文），该《意见》强调，“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”。这不仅是对党的十八届四中全会决定中有关检察机关对行政违法行为监督规定的重申，更进一步明确了行政违法行为监督的案源发现方式、监督内容和监督手段。可见，在新形势下，检察机关应及时转变检察监督的思路，通过开展行政违法行为监督，发挥法律监督职能，促进行政机关严格执法、依法行政，维护宪法法律权威，维护国家和社会公共利益以及公民、法人或者其他组织合法权益，进而在市域社会治理中发挥检察监督的作用。

2.重视程度不够，人员力量依然薄弱

长期以来，因受到“重刑事轻行政”观念的影响，检察机关内部对行政检察工作的重视不够，行政检察部门在检察机关的法律监督工作格局中处于相对薄弱的位置。另外，检察机关内设机构改革后，基层检察院都没有单设行政检察部门，多数实行民事、行政、公益诉讼检察“三合一”设置，或者民事、行政检察部门合并，一个部门对应上级检察多个部门，三大检察相互牵扯，难以实现队伍和职能的专门化、专业化和正规化。实践中行政检察人员配备存在不足，尤其缺乏具有行政法专业背景的检察人员，一旦对行政执法的实践规律掌握不清、对司法裁判的底层逻辑研究不足以及对职能交叉部门的权力边界认识不一，导致行政检察的专业化道路尚处于发展瓶颈期。因此，行政检察的自身局限性使其融入社会治理时难以发挥应有之义。

3.职能发挥难度大，且存在信息壁垒

长期司法实践证明，缘于功能与地位之间的巨大差异，行政检察与法治政府的关联程度原本不高，大数据时代下，互联网推动了部门信息不对称问题的解决，但解决的只是一部分的信息不对称，而深层次的信息不对称依然存在。例如，行政执法中是否存在违法情况，承办单位是否依法移送违法线索，以及各方能够达到互相信任等问题，仍未得到有效解决。目前，在司法实践中，行政检察监督线索发现的方式比较单一，主要依赖于专项行动、行政申诉等途径。由于机制、平台的欠缺，导致检察机关与司法机关、行政执法机关间信息壁垒、信息不对称的问题依旧存在，难以形成社会治理的合力。

二、依托行政检察协调机构，合力营造法治社会联动新格局

在新时代、新要求下，如何以双赢多赢共赢的理念引领行政检察工作更好地融入法治政府建设，在现行制度框架内寻求行政检察监督与参与社会治理双向促进的结合点，进一步构筑“行政+检察”良性互动格局，各地检察机关均在积极探索。法治，是上海城市核心竞争力的重要标志之一，也成为城市治理现代化的闪亮名片。上海市检察机关积极寻求行政执法监督领域新突破，在全国率先推动基层检察院在区依法治区委员会下设行政检察协调机构，打造了一条法律监督、政府建设与社会治理间新的联接地带，积极参与市域社会治理，实现检政双向协同发展，真正为国家治理体系和治理能力现代化贡献行政检察的力量。

行政检察协调机构的内涵与外延

1.科学的架构设计是行政检察协调机构发展的根本基础

2021年6月发布的中共中央第28号文，就进一步加强党对检察工作的绝对领导，确保检察机关依法履行宪法法律赋予的法律监督职责，加强新时代检察机关法律监督工作提出了五大部分十九项明确要求。该文还专门提及，要以高度的政治自觉依法履行刑事、民事、行政和公益诉讼等检察职能，实现各项检察工作全面协调充分发展，推动检察机关法律监督与其他各类监督有机贯通、相互协调。上海基层检察机关在区依法治区委员会下设行政检察协调机构，有利于搭建起“行政”加“检察”的连接平台，延伸行政检察职能；有利于检察机关整合资源，内外协作，推动行政争议的实质性化解；有利于发挥行政检察的专业优势，强化行政检察监督的质效，真正实现溯源治理。

区行政检察协调机构作为一项新举措，截至2021年9月，上海市16个区已成立了13家行政检察协调机构。各区的行政检察协调机构在名称上略有不同，主要有行政检察监督工作办公室、行政检察协调小组、行政检察小组等，但设立的目标及主要职能是基本一致的。以上海市J区行政监督办为例，该区行政监督办于2020年10月16日成立运作，在组织架构设计上，将行政监督办设置于依法治区委执法协调小组，由执法协调小组组长（副区长）和区检察院检察长共同担任监督办主任，区检察院同步成为执法协调小组成员单位，检察长任执法协调小组副组长。这既有利于发挥党委核心领导作用，增强行政检察在法治政府建设中的参与度，也强化了与行政执法机关的沟通交流，在法治框架内共同促进依法行政，参与法治政府建设。

2.有效的案件会商是丰富行政检察内涵的重要抓手

依托行政检察协调机构，检察机关主动赋能，积极担当，参与研判成员单位行政执法及职能交汇疑难案件。例如，在一起交通管理领域“行刑交叉”案件中，与公安、法院一起协商研究案件定性及网络舆情应对等问题，检察机关展现行政“护法人”和刑事“专业户”双重身份，就案件所涉驾驶员未尽瞭望义务、行人故意制造事故等多种处理判断方式提出专业性、预判性建议，为职能部门对案件的妥善处理提供专业意见。

3.精准的职能定位是行政检察协调机构运作的持续动力

行政检察协调机构定位于组织协调和统筹推进行政检察与行政执法衔接工作，规范和监督行政机关的行政行为。在职能设置上，突出共同维护行政法治的目标，努力为监督办良性运作提供持续动力：一是强化责任担当，通过召开联席会议、专题会议等推进专项活动，会商研判疑难复杂问题及重大事项；二是强化检察监督，建立线索双向移送机制，打通数据壁垒，完善信息共享，提升区域治理系统性和智慧性；三是强化服务保障，为成员单位搭建行政争议化解、跨部门培训交流等协作平台，进一步优化整合资源，凝聚法治政府建设合力。

行政检察协调机构的实践探索—以上海市J区行政检察监督办工作情况为样本

上海市J区人民检察院联合区司法局等多家单位，设立J区行政检察监督工作办公室，加速融入全面依法治市、依法治区的工作格局，努力构建“行政+检察”协作增益平台，为法治政府、法治城区建设贡献检察智慧。坚持将以人民为中心的思想贯彻始终，既保障政府执法公信，又关注民生民利热点问题。以“3+2”工作法，在开展类案监督、专项活动和争议化解“三项工作”中求取行政执法与检察监督公约数，在建设争议化解和法治参谋“两项机制”中画出依法行政与检察服务的同心圆。

1.以类案监督为重点，共同保障政府执法公信

立足检察办案，加强监督力度，深化生态环境和资源保护、食药品安全、劳动和社会保障等重点领域的行政非诉执行检察监督，形成执行情况定期通报、问题发现及时反馈的协作模式，逐步实现辖区内非诉执行案件的多领域、全流程、齐覆盖。该行政监督办成立至今，区检察院根据成员单位提供的申请执行清单及反映情况，调阅执行卷宗60余册，梳理归纳问题后及时与区法院沟通处理，能力理顺受理、审查、移送等环节的程序性障碍，有效保障行政执法权威和公共管理职能落实。充分发挥两名行政检察官入选全市唯一工业区立法联系点专家咨询团的优势，通过意见征询机制，先后对十余件地方立法草案提出咨询意见，部分意见为立法部分采纳。

2.以专项行动为引领，解决民生实际问题

把人民立场作为推进工作的根本立场，关注来信来访，充分运用检察制度资源，以支持起诉方式实现行民争议交叉案件一揽子解决。以此为延伸，用项目化思维促监督办工作实在化，结合外来务工人员密集的区位特点，以“后疫情”防控时期的“劳动者权益保障”为主题，组织人社局、建管委、司法局等主要职能部门召开联席会议，就“企业主卷款潜逃”“超龄人员工伤认定”等实务热点、难点问题探讨交流。联合职能部门开展企业用工合规“法律体检”，跨前一步确保企业合法合规经营，进一步从源头上加强民生领域的合法权益保护。

3.以争议化解为抓手，前移解决行政纠纷

梳理总结行政复议阶段探索争议化解所取得经验，发挥行政检察协调机构沟通协作的作用，结合修订后的上海市促进多元化解矛盾纠纷条例，共同构建符合区情实际得多部门联动化解行政争议的工作机制。与司法局、区公安分局会签《关于加强行政执法监督与行政争议化解工作的若干意见》及《关于协同推进交通管理行政处罚争议实质性化解工作的意见》等规定，加强“前端治理”，常态化开展“潜在之诉”的调处工作。截至2021年6月底，在复议环节合作化解争议32件。

三、市域社会治理视野下优化行政检察协调机构之思考

进入新时代，检察机关要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深化打造共建共治共享社会治理格局的研究，加强和创新社会治理，解决新时代检察工作面临的突出问题。行政检察协调机构是当前和今后一个时期做实行政检察、形成“多元共治”的集中体现。但是，行政检察协调机构作为一项新的机制创新，仍存在提升空间与不断完善之处。

进一步升级组织架构，保证区域良性互动

2019年起，在上海市检察院积极推动各基层检察机关在依法治区委员会下设行政检察协调机构，该项探索不仅取得了较好成效，也获得了专家学者的高度认可。

目前，关于行政检察协调机构的组织架构，可以分成两个发展阶段：2020年，上海市三个区的检察院分别在区委全面依法治区委员会执法协调小组或办公室成立行政检察监督办，由所在区的分管副区长以及区检察院检察长共同担任行政检察监督办的主任；而后，2021年4月，上海市C区检察院结合该区全面依法治区委员会的特性，率先推动在区委全面依法治区委员会下设的执法协调小组、司法协调小组、守法普法协调小组基础上，增设行政检察小组，由区委政法委书记任组长，区检察院检察长任副组长，下设办公室，由行政检察部门负责人任办公室主任，自此，该模式成为大多数地区的参照。相较于第一发展阶段的组织架构，现阶段的组织架构更能突出行政检察监督办“行政+检察”的特性，权责得到了进一步细化、分配，各项工作任务更能有效落实。

从长远来看，为了减少区域的差异化、保证标准的统一化、可以进一步升级组织架构，在区全面依法治区委员会或行政检察小组下设区域联络小组，由检察机关派一名检察人员作为联络人，负责与其他区行政检察协调机构的联络员进行工作交流，及时将热点难点问题、经验做法等情况予以反馈，做到取长补短，让地区的社会治理成效逐步辐射到市级层面。

进一步拓展工作职能，延伸行政检察触角

目前，虽然各区行政检察协调机构的组织架构略有不同，但均立足于行政检察的基本职能，并且加强行政检察与行政执法的有效衔接。以上海市J区检察机关为例，依托行政检察监督办，在以下领域拓展了行政检察工作，取得了一定成效。

例如，为贯彻落实高检院发布的《关于印发〈全国检察机关开展土地执法查处领域行政非诉执行监督专项活动实施方案〉的通知》、切实做好土地执法查处领域行政非诉执行监督工作，J区检察院赴区规划和土地管理局了解基本情况，并就如何建立健全信息共享、案情通报、案件移送等协作机制形成初步意见。基于此，J区检察院依托区行政检察监督工作办公室，组织召开“嘉定区土地执法查处领域非诉执行专项活动工作协调会”，切实破解了土地行政处罚决定申请执行难题，并强化了土地执法领域各环节衔接配合。

又如，为深入践行以人民为中心的司法理念、依法保障劳动者合法权益，J区检察院依托区行政检察监督工作办公室，组织召开“J区行政检察监督工作办公室联席会暨J区劳动者权益报酬保护工作协调会”，体现了“为民办实事”的服务宗旨。

此外，J区检察院与区公安分局签署《关于协同推进交通管理行政处罚争议实质性化解工作的意见》，加强“前端治理”，常态化开展“潜在之诉”的调处工作；J区检察院还与区宣传等部门开展工作交流，双方将整合现有资源，加强部门沟通与协调，促进行政检察参与网络企业合规性审查、网络保护宣传等方面的工作，等等。

当然，行政检察协调机构的成员单位涉及社会治理的多个领域，远不止现阶段所涉猎的领域。因此，检察机关应继续依托行政检察协调机构，加强与各成员单位的沟通交流，尤其是行政执法机关，协调推进行政执法与行政检察的衔接。借助行政检察协调机构，通过联席会议、实地走访、人员交流、信息共享平台等方式，及时掌握、更新本地区各领域的社会治理情况，依法履行行政监督职能，参与行业整治和社会治理，实现多赢共赢。

强化区域协作，助力城市精细化管理

借助行政检察协调机构，检察机关不仅强化了线索发现能力，提升了与职能部门之间联系的主动性、常态化，还通过定期相互通报、反馈相关情况等形式，共同参与市域社会治理。同时，透过日常司法、执法办案，发现区域社会治理中带有倾向性、典型性的行政执法问题和行政管理盲区，与职能部门开展联合调研，共商对策，进而督促提升城市管理精细化水平。

可见，依托行政检察协调机构的平台，使得基层行政检察部门参与法治政府建设有了新的抓手，便于及时获取执法信息、执法动态、监督线索。在梳理后可就普遍性强、关注度高、影响性大的问题，与相关行政执法机关共同研讨，完善相关工作机制，让行政检察在发挥服务保障建设现代化新型城市、促进城市治理创新等方面发挥积极作用。

结语

《法治中国建设规划（2020－2025年）》把“法治国家、法治政府、法治社会基本建成”确立为到2035年建设法治中国的重要目标。检察机关是宪法规定的法律监督机关，在推进全面依法治国的进程中，理应敢于担当更大作为。行政检察监督工作的有效开展，需要积极争取党委、人大的重视与支持，建立、健全人民检察院与行政机关的沟通、协调、反馈机制，进一步完善检察机关与监察机关的协作配合机制，形成监督合力，共同促进法治国家、法治政府、法治社会建设。

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