课题组｜新时代社区治理的价值转向与实现路径——基于上海市青浦区幸福社区建设的案例

上海市青浦区委政法委

顾骏、辛方坤、张欢欢、杨杰、徐丽娜

顾骏（课题组负责人）

上海市青浦区委常委、政法委书记

辛方坤

上海政法学院政府管理学院副教授

张欢欢

青浦区委政法委综治室四级主任科员

杨杰

上海市公安局青浦分局三级警长

徐丽娜

上海市公安局青浦分局四级警长

要目

一、我国社区发展的历史梳理二、回归生活：基层社区治理的价值转向三、幸福社区：新时代基层社区治理的青浦实践
四、结论与讨论：城市社区建设迈入新阶段

社区不仅是城乡治理的最后一公里，更是人民美好生活的落脚点。通过对我国社区服务、社区建设与社区治理三个发展阶段的历史梳理，发现社区是国家发展战略在基层的生动实践。虽然每个阶段的任务和特点不同，但基层社区工作越来越深入居民生活、越来越注重情感需求。中国特色社会主义进入新时代后，在人民城市理念的指导下，不少地方都在打造形式多样的社区共同体，满足人民日益增长的美好生活需要。以青浦区的幸福社区建设为案例，分析了幸福社区建设的逻辑进路及其建设路径。研究发现，幸福社区建设不仅回应了基层治理中“找回居民”的理论建构，也是“五位一体”治理体系的生动展现。通过营造互动、交往的公共空间，居民可以走出家门、进入社区，降低社会风险。实现基层社区从工具理性向价值理性的回归，需要宏观的顶层制度设计、中观的社区建设内容及微观的社区治理方式共同推进，形成常识意义上的社区共同体。

社区是社会的基本单元，一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层社区。2021年4月28日，中共中央、国务院发布了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，认为“基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程”，并提出了“开展‘新时代新社区新生活’服务质量提升活动，推进社区服务标准化”。这意味着新时代的社区工作应落脚在满足人民日益增长的美好生活的追求。所以，应回归社区的情感与生活属性。事实上，近几年来，中国各大城市都以“幸福”“家园”“邻里”为标识开展了形式多样的社区建设运动，超越了社区的工具理性，直指社区的情感价值。鉴于此，本文梳理了改革开放以来我国社区发展的历史，并以上海市青浦区的幸福社区建设为案例，梳理了青浦幸福社区试点单位在“找回居民”过程中的诸多尝试，展示了当前社区发展的新阶段，以期治理政策能对社区情感诉求做出积极回应。

一、我国社区发展的历史梳理

社区服务

1984年10月，党的十二届三中全会讨论通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，确认我国社会主义经济是公有制基础上的有计划的商品经济，标志着国家发展战略的重点从农村转向城市。民政部则同步提出了开展城市社区服务的构想。1987年8月，在大连召开的社区服务座谈会上，时任民政部部长崔乃夫首次提出了社区服务的概念，“在政府的倡导下，发动社区成员开展互助性的社会服务活动，就地解决本社区的社会问题，这就是社区服务”。1989年12月，全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过了城市居民委员会组织法，“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动，可以兴办有关的服务事业”。1993年民政部会同国家计委、国家体改委等15个国家部委联合印发了《关于加快发展社区服务业的意见》，这是我国第个关于社区服务的正式政策文件。“社区服务业是在政府倡导下，为满足社会成员多种需求，以街道、镇和居委会的社区组织为依托，具有社会福利性的居民服务业。”2006年4月，国务院印发《关于加强和改进社区服务工作的意见》，提出“发挥政府、社区居委会、民间组织、驻社区单位、企业及个人在社区服务中的作用，政府提供公共服务，鼓励、支持社区居民和社会力量参与社区服务”。这是第份以国务院名义下发的专门部署和推进社区服务工作的文件，文件首次提出了社区服务体系的概念，自此，我国社区服务进入系统性建设的轨道。社区服务从出现到步入正轨，契合了改革开放以后我国经济体制的变化；居民生活从单位制向社区制转变，也是我国公共服务社会化的开始。

社区建设

随着经济社会的不断发展，“社区服务已经不能容纳社区出现的新情况新问题，需要在此基础上提升出个包容量更大、更全面的概念来促进社区服务和整个社区全方位的发展”，社区建设的概念应运而生。2000年11月19日中央办公厅、国务院办公厅以通知的形式向全国转发了民政部提出《关于在全国推进城市社区建设的意见》，要求“各级党委和政府要高度重视城市社区建设”，基本内容有社区组织建设、社区服务、社区卫生、社区文化、社区治安等多个方面。该文件正式宣告作为“人们所组成的社会生活共同体”的社区进入全面建设新阶段，社区逐步成为居民生活的日常。此后，随着和谐社会理念的不断深入，和谐社区建设也成了题中应有之义。2009年11月，民政部下发《关于进步推进和谐社区建设工作的意见》，“健全以基层群众自治为基础的新型社区管理体制机制、完善以民生需求为导向的新型社区服务体系、繁荣以增强社区凝聚力为宗旨的城乡社区文化”等成为推进和谐社区建设工作的主要任务。2010年针对“不少社区居民委员会还存在的组织不健全、工作关系不顺、工作人员素质偏低、服务设施薄弱、工作经费难以落实等问题”，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，要求从党的领导、政府主导、社会参与等多个方面入手，努力使全国城市社区到2020年实现“居民委员会的组织体系更加健全，社区居民的组织化程度明显提高”的目标。在二十一世纪第一个十年的时间里，中国经济、社会发生了巨大变化，社区建设也是顺应城市现代化发展的要求，反映了这时期国家—社会—市场的互构关系。

社区治理

党的十八大以来，推进国家治理体系和治理能力现代化成为党和政府的工作重心，治理也成为理论与实践的热门词汇。党的十八大报告中出现了城乡社区治理的专门阐述，“这是我党第一次将城乡社区治理的基本思想和理念写入重要文献中”。治理，意味着运用诸多管理方式使各种利益得以协调，所以协商成为社区治理的重要组成部分。2015年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强城乡社区协商的意见》，明确指出“城乡社区协商是基层群众自治的生动实践，是社会主义协商民主建设的重要组成部分和有效实现形式”，并要求“到2020年，基本形成协商主体广泛、内容丰富、形式多样、程序科学、制度健全、成效显著的城乡社区协商新局面”。为不断提升社区治理法治化、科学化与精细化水平，补齐社区治理短板，2017年6月，中共中央、国务院印发了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》。作为社区工作领域第一个由党中央和国务院联合发布的纲领性文件，该文件开篇就指出“城乡社区是社会治理的基本单元。城乡社区治理事关党和国家大政方针贯彻落实，事关居民群众切身利益，事关城乡基层和谐稳定”。党的组织领导、基层政府主导、基层群众自治、社会力量协同的社区治理体系得以构建。党的十九大宣布中国特色社会主义进入了新时代，提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，并要求“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。“五位一体”超越了简单的政府、市场与社会的关系，而是一个多元治理的共同体。自此，我国社区治理开启了完善体制机制建设的新纪元。

二、回归生活：基层社区治理的价值转向

滕尼斯首先提出了作为共同体生活的社区概念，认为共同体是通过血缘、邻里和朋友关系建立在感情基础上的有机联系体。但后来社区越来越被赋予了功能的意义，第二次世界大战后欧美社区建设蓬勃兴起的主要原因，就是试图通过强调社区价值，对发展不平衡、贫富分化、社会矛盾突出导致的社会消极情绪进行疏导和回应。梳理我国社区工作的历史可以发现，我国社区其实是一种具有鲜明工具理性烙印的管理手段，社区研究也主要围绕国家—社会关系和治理技术展开。近年来社区治理实践关注的焦点集中于制度改革和技术更新，几乎看不到社区所蕴含的情感、关系和道德等意涵。所以，社区越来越被描述为“陌生人的社区”“回不去的社区”“熟悉的陌生人”等。作为共同体的社区，应该“以物质生活为基础，以社会交往为核心，以精神满足为目的。人们在社会生活中展现出自己的社会性，展现出人的群体特征和社群属性”。

2017年10月召开党的十九大，对我国社会主要矛盾的主要变化进行了科学判断，即：人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民群众对美好生活的向往已经成为新时代的奋斗目标。2019年11月，习近平总书记考察上海时提出了“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念。人民城市，意味着人民是城市的核心主体，提升人民群众的获得感、幸福感是推进城市治理的根本目的。因为“人民是我们党执政的最大底气，是我们共和国的坚实根基，是我们强党兴国的根本所在”。

人民至上体现了国家对人民的关心和尊重，具体呈现在人民的日常生活之中，只有通过具有烟火气的生活和感官体验，人们才能真实感受并理解治理意图。吉登斯认为，“生活政治”的意图不在于争取经济利益和政治权利，它关心的是如何保卫并重建生活方式，强调通过个体的反思和行动，修复已经松弛甚至断裂的人与世界、人与自身的关系，实现幸福和自我。作为一种地缘共同体，社区生活的普遍特征就是邻里关系，大家彼此适应，相互熟知。所以，当前各地正在努力开展的“邻里汇”“一家亲”“微邻里”等多种多样的社区活动正是通过公共空间的营造来重构邻里关系，满足人们的日常生活需要和精神生产需要。正如有学者早就倡导的回归社区，即“从物的法则回到人的法则，从理性法则回到人文法则”。

三、幸福社区：新时代基层社区治理的青浦实践

案例背景

近年来，上海市青浦区坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面、深入、准确贯彻落实中央、市委关于社会治理的一系列重大决策部署，以新时代青浦幸福社区建设为总牵引，以推进社区治理体系和治理能力现代化为主线，积极探索符合青浦实际的基层社会治理模式和治理路径，形成了“一站两中心”“三网融合”“下楼集中开放式办公”“社区中心”等一系列基层治理的创新成果，为上海探索超大城市基层治理规律贡献了青浦力量、提供了青浦方案。

2020年10月30日，青浦区委研究出台《关于高质量建设新时代青浦幸福社区推进社区治理体系和治理能力现代化的意见》，把建设安全、和谐、美丽的幸福家园、温暖港湾作为核心理念，把提升党组织领导能力和水平作为核心战略，把推动社区管理向精细化规范化转变、社区服务向精准化共享化转变、社区发展向精致化现代化转变作为当前和今后一段时期内的努力方向。《意见》配套出台《青浦区社区中心建设工作方案》，提出全面推进“一站两中心”提标升级为“社区中心”，努力把“社区中心”打造成为党统领一切力量构建社区治理共同体的党建阵地、开放枢纽、工作平台和公共空间。

幸福社区的建设路径

1.加快推进社区运转模式去行政化

全面落实村居“两委”到“社区中心”集中开放式办公，推动基层治理力量向一线倾斜、措施在一线落实、问题在一线解决、矛盾在一线化解、成效在一线体现、形象在一线树立，有效提升居村规范化管理水平，对促进居村职能转变、公共服务延伸和干部作风转变起到了积极作用。按照因地制宜的原则，将不符合下楼集中开放式办公的居村公共空间改造成为党群服务、文体活动、群众议事等场所，提升公共空间整合利用效率。

合理建立前台集中受理、中台协调指挥、后台高效运转的运行框架。打破传统的行政办公空间格局，在前台（“社区中心”服务大厅）设置1-2个综合服务岗和综合自助终端，把“社区中心”打造成居民群众的议事堂、会客厅。改变传统的居村作为末端执行的工作模式，在中台（“社区中心”服务大厅）设置开放式的居（村）“两委”班子办公功能、议事功能和指挥功能，把“社区中心”打造成为基层治理的综合性平台。转变传统的行政办公工作方式，将后台，即不适宜或暂无条件纳入社区中心服务大厅的相关功能性平台，按照“物理分散、逻辑集中”的原则，因地制宜合理设置，推动居（村）干部的工作方式从“坐堂候诊”向“上门问诊”转变。

2.加快推进社区服务功能高集成化

以居村党群服务站、综治中心、社区事务受理中心为平台，将原有综治、网格、人口管理、社区事务受理等各条线职责事项和工作力量，统一整合到“社区中心”，实现“人财物”和“权责利”对称下沉加强居村基层党建、城市管理、综合治理的机制建设和工作统筹，通过扫专业二维码、签到、上报问题及处置等方式，推动职能部门专业人员下沉居村一线，完善警务类、非警务类案事件分流处置机制，提升基层一线集聚资源的能力和组织动员的效率。

坚持党建引领，聚焦基层治理需要、党员群众需求，加强区职能部门、街镇条线部门、居村“社区中心”服务资源和服务内容的纵向传递，常态化提供服务清单、配送服务资源，提高基层一线服务群众的能力和水平加强“社区中心”与居村已有卫生、文化、“客堂间”等服务阵地和活动的联动，提供多元化服务项目，壮大党员群众家门口的“服务圈”。

3.加快推进社区生活方式泛智能化

以“幸福云”智慧社区全景应用系统为依托，中端数据智能分析，末端数据智能应用创新全自动办公机制，以“幸福云”为依托，加强前端数据智能归集，最大限度把社区工作者的精力从表格填报等工作中解放出来创新全要素管理机制，围绕“幸福云”整合居村治理的各类要素，有效提升社区管理的规范化、精细化水平创新全景式应用机制，开发一批面向社区群众日常生活的智慧化应用场景推动传统社区治理向“互联网+”社区治理拓展。

强化社区服务功能集成和空间综合利用，根据不同社区的区域特点和人口结构，因地制宜整合行政事务受理、群团服务、老人就餐、日间照料、看病配药、医疗保健、残疾康复、文化休闲、科普服务、体育健身、亲子活动、便民超市等各类服务资源，健全家门口服务体系注重线上线下服务功能互通，创新“一网通办”“分时共享”“预约服务”等模式，提升社区服务便利化水平。

幸福社区的建设效果评价

通过幸福社区建设，形成党建统领下共建共治共享的社区治理格局，各级党组织对社区治理的领导能力和水平得以持续提升，社区服务更加优质，人居环境更加美丽，邻里关系更加和谐，居民生活更加美好，民众的归属感和认同感更加强烈互动开放式办公空间增进居民信任、设施配套齐全回应居民需求、文化活跃功能多元促进居民融合、党建引领政社合作多元参与完善共治格局城市居民对美好生活的向往，离不开社区治理的有序与服务的持续升级“社区中心”建设回应了基层治理理论中“找回居民”的基层治理权力结构建构，居民从社区治理与服务的被动对象转变为主动的主体，使得基层社区能够更加清晰、直接地感知居民的真实需求，从而更高效地运用资源提供更为精准和有效的管理与服务，此为幸福社区之意涵。

目前，全区330个居村已实现“一站两中心”标准化建设、居村干部下楼集中开放式办公全覆盖，形成了“区职能部门-街镇-居村‘一站两中心’”三级工作指挥体系和服务资源导入体系，基本构建起了以党组织为核心，上下贯通、运转高效的基层治理体系，大大提升了基层治理的规范性和有效性，为实现社区治理体系和治理能力现代化打下了坚实的基础在“一站两中心”基础上的“社区中心”创建效果更加明显，把社区中心营造成了社区治理共同体的党建阵地、开放枢纽和公共空间具体逻辑关系如图1所示。

至2021年6月，社区中心试点建设已在全区11个街镇20个居村全面铺开，已形成4类31项区级职能部门下沉社区中心资源配置清单（第一批），涵盖慈善基金会自动售贩机、智慧垃圾分类回收系统、智能工具柜、社区超市等多个智慧生活应用场景；已开展在职党员服务社区“幸福火种”计划、“幸福合伙人”培育计划、“幸福志愿”能效提升计划、“幸福社团”引培计划、“幸福邻里”主题活动等一系列幸福社区建设计划后续还将持续开发更多智慧化、便捷化、集成化的社区生活应用场景，不断提升了人民群众的获得感、幸福感、安全感。

图1 幸福社区建设逻辑示意图

四、结论与讨论：城市社区建设迈入新阶段

找回居民：幸福社区的逻辑进路

“幸福生活，始于社区”是青浦区幸福社区建设的标语。青浦区的幸福社区建设，是以管理、服务和资源下沉为导向进行基层治理体制创新实践，其“幸福”提升之路体现在：互动开放式办公空间增进居民信任、设施配套齐全回应居民需求、文化活跃功能多元促进居民融合、党建引领政社合作多元参与完善共治格局。事实上，城市居民对美好生活的向往，离不开社区治理的有序与服务的持续升级。“幸福社区”模式及其“幸福指数”的评估回应了基层治理理论中“找回居民”的基层治理建构，居民从社区治理与服务的被动对象转变为主动的主体，使得基层社区能够更加清晰、直接地感知居民的真实需求，从而更高效地运用资源提供更为精准和有效的管理与服务，此为“幸福社区”之意涵。

通过打造社区公共空间促进居民参与社区治理，提高居民幸福感和获得感；利用智慧化技术手段为居民提供便利服务激活社区治理功能，是社区治理中增效赋能的创新实践。其中，“幸福合伙人”将周边企业、银行、医院等多元主体纳入社区治理共同体之中，充分调动和利用各主体单位的优势资源，实现资源共享，借助区域化党建阵地为多元主体参与社区共建提供平台，为“幸福合伙人”等多元主体参与机制的可持续性推进提供思路。

价值理性：社区建设新阶段

我国20世纪90年代兴起的社区服务与国家的经济体制改革相吻合，目的是满足人民的社会福利需求；21世纪初开始的社区建设则符合经济社会发展的潮流，是理顺国家与社会关系的需要；党的十八大以来的社区治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分；近几年来，民众对美好生活的向往成为治国理政的价值追求，社区是人民生活的家园，更是对美好生活的直观感受。在社区概念的首创者滕尼斯看来，社区就是我们生活的共同体，“人们结成的共同体要比社会强大得多，也更有生命力。共同体是持久的、真实的共同生活，社会却只是一种短暂的、表面的共同生活”。所以，社区建设应首先回归常识。从基层看上去，中国社会是乡土性的，生于斯、长于斯的社会，法治秩序的建立不能单靠制定若干法律条文和设立若干法庭，重要的是还得看人们怎样去应用这些设备。通过居民的交往、互动、参与，提升社区邻里关系，维护道德秩序，重构相互关怀、帮助、信任的熟人社会将是我们社区治理的新阶段。这种状态不会自发形成，需要宏观的顶层制度设计、中观的社区建设内容及微观的社区治理方式共同推进，形成真正价值意义上的社区共同体。

双向互动：居民与社区关系的重构

当前社区普遍面临的情况是居委会对社区居民的单向输出，如村居选举、创全宣传等均是居委会工作人员至居民家中，对居民单方面的社会动员。青浦区的幸福社区则解决了居民“回”的问题：通过幸福社区营造的公共空间、提供的公共服务，满足了社区居民生活和情感的需求，社区居民愿意前往幸福社区参加活动。事实上，人与人的关系、人与单位的关系在市场经济条件下都可以得到较好地协调，但人与社区的关系一直没有得到很好地解决。尤其对特大型城市而言，城镇化过程中社会已经发生了急剧变化，工作时间之外，社区空间中的外来人口通常是孤立的个体，也是行政管理的重点关注对象。因为城市原著居民的社会关系较为稳定、治理成本较低，而外来人口的风险管控一直是政法系统工作的重点内容。社区居委会在完成外来人口登记的初始工作后，应该继续通过形式多样的社区活动，使他们走出家门、走进社区中心，可以较好地满足其情感需求。将一个个孤立的个体，通过社区中心的结点联系起来，提供各种各样的公共服务，满足居民的社会属性，以较低的行政管理成本获得较高的社会风险管控水平。这些是青浦区幸福社区建设所给予我们的思考。

往期精彩回顾

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