马晨贵｜建设长三角G60科创走廊背景下优化上海市域社会治理的法治进路——以法治保障营商环境为视角

马晨贵

上海市闵行区人民法院法官助理

要目

一、现状考察：以法治保障营商环境优化上海市域社会治理的逻辑机理二、挑战与困境：建设长三角G60科创走廊背景下上海市域社会治理所存在的法律问题
三、破题与路径：构建上海市视域科技创新司法一体化服务保障体系结语

在长三角一体化的版图上，长三角G60科创走廊是一串熠熠生辉的宝石，是中国制造迈向中国创造的先进走廊、科技和制度创新双轮驱动的先试走廊、产城融合发展的先行走廊，其前身正是上海松江科创走廊，而使其持续的闪耀下去，必然离不开上海市域社会治理的现代化，离不开营造国际一流的商务生态环境。在建设长三角G60科创走廊背景下，以法治保障营商环境为视角，探究优化上海市域科技创新的法治进路，基于当前科技创新的重要意义，可以得出法治化是提升上海市域社会治理水平的必由之路，分别从延伸法院审判职能、完善法律制度设计、严格政府依法行政和充分运用大数据司法统计分析这四个层面给出优化上海市域社会治理的方法论，以期通过对目前所面临的法律问题及其完善路径进行深入阐述，并针对性地提出回应之策，为促进上海市科技创新发展、营造法治化营商环境提供有益参考，着力提升上海市域社会治理能力的“司法加速度”。

最高人民法院出台了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，立足司法调解，着重提出了加强司法调解、人民调解、行政调解、商事调解、行业调解有机结合的具体意见。然而各地关于此项工作的推进虽已经数年，大部分仍停留在依靠财政补贴单一激励的境况，鲜有依靠市场化习近平总书记曾先后多次就长三角地区合作发展一体化发展作出重要指示， 开发建设长三角G60科创走廊，是中共中央、国务院在综合考虑国家长江三角洲地区上海市域战略发展规划的基础上，做出的重大战略决策。2021年4月1日，科技部、国家发展改革委、工业和信息化部、人民银行、银保监会、证监会六部门联合发布《长三角G60科创走廊建设方案》。长三角G60科创走廊是指G60高速公路沿线的长三角市域集合，在地理位置上包括G60沪昆高速公路沿线和沪苏湖、商合杭高速铁路沿线的上海市松江区、江苏省苏州市、浙江省杭州市、湖州市、嘉兴市、金华市，安徽省合肥市、芜湖市、宣城市9个市（区），总面积7.62万平方公里。这一概念兴起于2016年，当时上海市松江区率先尝试沿G60搭建产业与城市融合发展的“上海松江科创走廊”，取得了较好的相关领域声誉后，2017年，扩张为沪嘉杭G60科创走廊，达成上海市松江区、浙江杭州市、嘉兴市三地跨省市的战略合作。随后，在沪嘉杭科创走廊的基础上，G60科创走廊辐射的上海市域逐步扩大。到2020年，长三角G60科创走廊已经形成了“一廊一核多城”以空间为基石的城市排布，纳入了苏州、金华等6个市，成为跨四省九市的协调发展标杆。

目前，上海市域协调发展新格局已初步形成，随着都市圈联动发展不断加强，上海市域规模的逐步增加，上海市域的发展和治理也面临着比以往更为严峻的困难，而其中最突出的就是营商环境的各项优化法律问题。对于围绕在上海市社会治理中市场主体活动的全部范围内的各项不同境况和部分条件的总和， 主要包括市场主体在准入以及生产经营、中途可能的退出等过程中涉及的诸如政务环境、市场环境、法治环境以及人文环境等。营商环境的优劣必然关系并且决定着上海市域能否在与其他国际大都市的竞争中能够立于不败之地，并得到较好的资金支持，关系着地区内企业的经营情况，最终关系着上海市域经济发展态势、财税收入情况和社会就业的持续等方面。

一、现状考察：以法治保障营商环境优化上海市域社会治理的逻辑机理

习近平总书记指出：“法治是最好的营商环境。”法治化的作用是众所周知的，能够为营商环境提供稳定、公平、可预期的保障机制，法治化也是城市社会治理升级更进一步的主要需求。市场主体间的有效竞争需要法治化营商环境。营造优质的法治化营商环境，既可以提升上海市域的软实力，也是铸造长三角辖区内在与各方竞争商业能力时必然不能缺少的要素之一。法治程度的高低决定着营商环境的优劣，市场经济的内核是法治经济，无论是维持市场秩序，还是构建产权保障，都依托于法治的有效推进和实践。只有在法律的治理下，市场主体之间良性有效的竞争才会显现，从而实现企业降本增效，提升发展质量，保障各类经济行为在法治轨道内运行，信守承诺需要法治化营商环境予以保障，从而促进城市社会治理现代化的实现。法治视角下的营商环境能激励市场主体的成长和企业不断创新，除了调整企业之间的关系，法治化营商环境对平衡政府与企业、市场之间的关系也多有裨益。

法治化营商环境能够在城市治理过程中发挥“助推器”和“强心针”的作用，助力改革更深更细，促进经济优质上行。构建营商环境的宏观历程可以被法治内核所孕育的平等、自由、公正、秩序等价值取向引导和调整。基于上述原因，提升上海市域社会治理的水平，将营商环境优化和法治建设统一计划、统筹发展，是激发两者潜在能量、促进两者相辅相成的最优路径。法治化营商环境是一个地区经济软实力最重要的表征之一，这是上海市域提升综合竞争力的核 心力量。G60科创走廊覆盖的上海市多个行政区，有相同的发展需要和类似的经济基础，但科创走廊范围内各个城市在产业构成、发展动力和营商环境等方面又存在着明显的差异。例如一些地区在市场监督管理中仍然存在着区别对待、执法任性、知识产权保护力度不足等问题，还存在市场垄断、不当竞争等情况，妨碍企业间的公平竞争。长三角G60科创走廊经济圈想要获得上海市域社会治理高质量的良性进步，创造良好的营商环境是绕不开的道路。当前长三角G60科创走廊改革优化营商环境已有了一些经验和铺垫，但距离成为上海市域的核心仍然有着较长的道路待跨越。尤其是上海市进一步对外开放之后，面对国际竞争的压力，上海市域社会治理尤其是营商环境的升级优化迫在眉睫。

二、挑战与困境：建设长三角G60科创走廊背景下上海市域社会治理所存在的法律问题

司法职能发挥不充分，“需求导向”模式待构建

1.“法治设计图”初构建，营商环境制度设计待完善

优化上海市域社会治理需要在筑建营商环境的各项不同的阶段中不断进行制度上的设计，保证制度设计全面覆盖可能出现问题的节点。完善的制度既要有宏观的设计架构，也要体现微末之处对细节的关怀。落实到实践中，即需要尽快形成相关法律规范的体系性结构，推进“立改废释”。在城市治理的实践中存在不少法律缺位、对相同事项不同政府部门口径不一，法律规范过于陈旧已经跟不上当今经济发展的脚步等问题，还存在对一些新型的经济业态不了解不熟悉导致缺乏监督管理的情形。因此，紧跟经济前行的需要，在长三角G60科创走廊的发展背景下，适时出台政策衔接和实施的具体方案，查漏补缺，填补法律法规的空白就显得十分必要。还要及时修改旧有的规范性文件，作废已经变更或停用的法律条文，及时开展法规清理工作，保障法律法规的一致性，全方位系统性的构建“法治设计图”。

2.多元解纷衔接不易，未适应涉科技创新案件特性

对于科技创新型企业矛盾纠纷类型的多元化、诉求的多元化，相应化解纠纷的途径、措施、方法也应当多元化，多元纠纷解决机制能够扩大法治保障的范围，但目前尚需要集中法治保障力度，才能够使司法的引领、推动和保障作用得到充分的发挥。实际上，这些不同的纠纷解决方式已经从多种角度在社会治理过程中发挥了各自的力量，形式上构成了多元化纠纷解决机制，但涉及科技创新型案件在多种解决方式之间还没有形成有效的衔接机制，也就是说多元化的纠纷解决机制有待提高运行能力。目前，涉科技创新型案件在日常审判管理中还没有出台以特定服务对象的专项诉讼服务方案，在满足一般性需求的同时存在个性化需求尚难以满足的问题。

司法机构联动不足，服务保障内容较单一

1.整体合力尚未形成，协作沟通略显欠缺

为长三角G60科创走廊提供良好的法治保障服务，除了通过法院自身依法发挥审判职能外，还需要以法院为主导，发挥审判延伸作用，协同仲裁机构、人民调解机构、司法所等法律服务部门，共同为长三角G60科创走廊内的案件纠纷解决提供助力。各法律工作者均拥有共同的职业价值，是职业共同体，诉讼、调解、仲裁的方式均可以解决涉长三角G60科创走廊纠纷，目前，上述多种纠纷解决机构和途径尚未完全形成合力。各方在协作配合工作中，仍存在合作范围尚需扩大、协同机制尚需系统化、信息互联互通尚需强化等问题。

2.民法典理解及适用未到位，法律制度优势待兑现

民法典及相关司法解释的正式实施对营商环境在法律层面提供了坚实的保障，但是落实到G60科创走廊的建设中，想要发挥民法典的制度优势，还需要各地区、各层级、各部门作出更多的努力。甚至包括各级地方政府都应当针对具体的方案及时出台与其相配套的法律规定来作出应对，梳理研判，尽快清理原有的制度文件中同民法典相冲突的部分，避免民法典在实际适用时遇到障碍；各层级应当尽快开展对民法典的学习，尤其是人民法院作为裁判机关，应当积极组织关于民法典内容的培训，以促进执法者对法律条文及立法精神的理解，尽量不会使其在适用过程中出现关于理解的偏差，尽量减少人治对法治的负面影响。

精准司法服务未匹配，企业涉诉防控能力滞后

1.企业风险防范不足，合规研判能力较弱

涉长三角G60科创走廊案件中，合同类纠纷案件将占绝大多数，虽然新型案由不断涌现，但买卖、借贷、租赁等传统的商事纠纷仍是长三角G60科创走廊企业间矛盾多发点，公司类纠纷多发可见端倪。可以分析得出，长三角G60科创走廊企业涉案纠纷主要围绕合同，这与长三角G60科创走廊发展阶段和企业经营活动密切相关，也反映出企业对于涉诉风险疏于防范，企业合规能力不足。对于长三角G60科创走廊企业来说，优化和规范合同签订、履行，是当前企业合规经营最重要工作，也是规范企业市场活动最可靠的着手点。企业基础法律风险防范不足，一方面是企业法律风险管理能力有待提高，另一方面也表明该方面是法院下一步法治保障工作的重要施力点。

2.科创市场活力尚未激活，税收优惠仍有倾斜空间

创新市场活力，为科技创新提供现代化的法治保障，需要依赖于制度的设计，良性的制度会督促城市治理者发现创新和保护创新。在法律法规的编纂方面，也要紧跟经济前行的脚步，寻求突破。如何提升企业市场活力，通过税收优惠等降低企业的运营成本，是制度设计者急需考虑与面对的法律问题。在达成及时更新法律规范，与时俱进的基础上，也要着眼于未雨绸缪，防患于未然。卡多佐曾说：“法律就像旅行一样，必须为明天做准备，它必须具备成长的原则。”先进的法律制度应当具有预见性和前瞻性，如果能在新的问题发生之前，做好充足的准备，规划好矛盾的处理方式。即使可能囿于法律本身的滞后性，在具体的方法论难以确定时，给出方向性的指导意见。在后续以法律解释或政策文件的形式予以细化，就能避免无法可依的尴尬局面。

三、破题与路径：构建上海市视域科技创新司法一体化服务保障体系

充分发挥人民法院司法职能，形成与司法需求相适应的审判、执行机制

1.各法院跨上海市域常态化合作，统一适法裁判标准

长三角的一体化发展，需要上海市各法院间强化战略协同、完善合作机制，来完全服从服务于上海市综合治理的大局，服从服务于建设长三角一体化且现代化的法治保障体系。打造上海市域经济发展国际化、现代化，至关重要的一点，即需要一体化的司法环境作为支撑。长三角G60科创走廊现在上海市途径多个行政区，短期内，应构建各片区法院常态化沟通合作机制，形成法治保障的整体合力，长三角G60科创走廊在上海市多个行政区域尽管各自的发展战略定位和目标各有侧重，但人民法院遇到的法律问题具有共性，有必要及时互通信息和经验做法，提高新情况、新问题的研判和解决效率，有必要及时统一司法认识和裁判尺度。并且各片区人民法院，应积极参与长三角法律适用的互动交流机制，推动长三角地区各人民法院间统一特定领域的法律裁判标准。

2.“立审执”一站式服务，打造司法绿色通道

上海市因支持长三角G60科创走廊建设而产生的科技创新类案件纠纷，可从民事到商事，从立案、审判到执行，均在专有法庭一站式处理。立案阶段，设立涉长三角G60科创走廊案件专窗，利用数字法庭高效服务长三角G60科创走廊，探索异地网上立案制度，辐射至长三角其他城市。审判阶段，应快审快结，立案后一般应适用简易程序，对于难度较大的新型、复杂、社会关注度较高的案件，应谨慎对待，及时转换审理程序，加大研判力度，并组成专项研究合议组，谨慎研究得出结论，通过裁判树立规则。推进“书状先行”的庭审方式，以进一步发挥集约化审判优势，提高案件审判质效。在专有法庭设立涉长三角G60科创走廊案件执行小组，进一步优化执行体制机制，全力破解涉长三角G60科创走廊执行案件执行难问题，确保案结事了。同时，注重积极探索新型调解方式，充分调动各种调解资源，构建诉前调解、委托调解、邀请调解等多元纠纷解决机制。

3.定期发布审判白皮书、司法建议，加强知识产权保护

人民法院第一时间了解长三角G60科创走廊最新动态、最新问题，明确司法需求，主动帮助企业化解矛盾纠纷。针对辖区内主要纠纷案件多发情况，组织开展专题调研，梳理其背后缘由与争议焦点，通过发布司法调研报告、审判白皮书、司法建议等方式加以指引，凝聚各方共识、消弭各方分歧。助力打造一套合理、有效并具可操作性的商事行为规则，从源头上减少纠纷发生。长三角G60科创走廊内定期举办“长三角法治讲堂”，为长三角G60科创走廊内企业做好法律宣传工作，要求做好两大准备。一是加大精品案件汇编，通过精心审理一批典型案件，总结提炼审判经验，将个案审判变为风向标，确立裁判标准。对事关企业切身利益的法律条文，采取简洁、生动的宣传方式，使企业听得懂，用得上。宣传时注重方式的多样化，可以采取开展法律讲座，印发法制宣传册，牵头上下游企业座谈或政企联动等方式，引导企业识别法律风险，遵法、守法、用法。还可以鼓励司法所、法庭或法律咨询机构为企业提供定期常态化的法律服务，针对某一领域的具体问题，由政府牵头成立辖区法律服务点，为长三角G60科创走廊辖区内的企业提供相关领域相适应的法律服务。在知识产权保护领域，例如某市版权局就在全市范围内设置了版权工作站，引入律师为企业进行服务，负责普法培训和解决企业的维权需求。这不仅可以将企业之间的矛盾消灭在萌芽状态，也可以减轻司法机关案多人少的压力，促进司法工作的精细化。

以完善的顶层设计，促进法治化营商环境建设

1.强化部门协同合作，形成法治保障合力

完善长三角G60科创走廊的法治化建设，需要包括人民法院、人民调解委员会、司法所、仲裁机构在内的各基层法律服务机构共同努力。各机构间可以定期相互沟通协作，在长三角G60科创走廊广泛开展法治宣传、法律咨询以及送法进楼、公众开放日等活动，让长三角G60科创走廊企业“零距离”接触司法。定期地将典型事项、重大事项，进行反馈沟通，也有利于解决长三角G60科创走廊在规划发展过程中于发展管理层面遇到的一些问题，通过这种沟通的机制，立足于长三角G60科创走廊的发展管理层面。最终通过积极的延伸审判职能参与社会治理，依法充分保障长三角G60科创走廊内企业的合法权益，推动整个长三角地区国际一流法治营商环境建设。

2.以民法典的颁布实施为契机，激发市场主体竞争活力

2021年颁布实施的民法典及相关司法解释正是为完善法律制度提供了助力。民法典本身具有结构性和系统性，是我国第一部法典形式的立法。纵观我国的法律制度史其依然具有打响第一枪的标志性意义。民法典中对市场发展，主体权利义务关系等一系列内容都做出了体系性的规范。统一了各部门法中交叉和分歧的部分，对两个部门法的衔接也做了较好地处理。在落实行政审批制度和交易审查制度时，长三角G60科创走廊的市场主体都应当根据民法典的立法精神来提高自身的效率，促进交易，对不良的行政作风予以改革和剔除，构建权力清单和义务清单，划清政府权力的红线，建设法治政府。通过以上措施，保证民法典在实施过程中的流畅性和实效性，推动民法典的相关制度在实践中 最大化发挥其作用。在城市治理的过程中，把握民法典的立法宗旨，善于运用无数人试验过的纠纷多元化解决机制来尝试解决矛盾，减少冲突。鼓励商事主体利用多种协商手段，通过调解、和解等其他多元的方式定纷止争，增强双方的互信和谅解，从而营造出和谐团结的社会氛围。以民法典的实施为切入点，修正已经陈旧过时的思想理念和工作方式，形成创新、透明的市场准则，必然会激发市场主体的竞争活力，实现优胜劣汰。

3.持续推进小微企业税收优惠，更深层次服务于科技创新

在营商环境的优化过程中，制度的革新无处不在。尤其是一些新经济、新业态的出现，如果不能及时配合相应的制度创新，新的经济形式和业态就会如缺水的幼苗，失去生长的环境和动力。因此要不断尝试新的经济政策，调整法律制度规范，推动市场革新，突破固有的思想和行为的藩篱。比如，加强对小微企业的保护，持续推进小微企业税收优惠政策。就其形式而言，首先需要总结和概括出其他地区在施行营商环境的改革中的不同立法、执法和司法的先进经验和做法，吸取失误和教训，避免踏入雷区。古语有云：“他山之石，可以攻玉。”值得一提的是，G60科创走廊概念对于各地优势借鉴和短板互补是重大利好。科创走廊的上海市域性统筹概念，使得跨越三省的九个市（区）拥有更加紧密的联系，在法治口径和上海市域服务方面步调保持一致。这有助于在更深层次上挖掘上海市域经验和发展的需要，将两者结合，以试点的形式先行探索城市改革的方向和路径，最终获得具有普遍适用性的法律制度规范和做法，为营商环境的全面各项优化提供新的方式以及另类的方法。加大一体化法治保障力度，共同提升地区核心竞争力，进一步优化营商环境其次，需要从执法、司法层面保护敢为人先、敢为事新的创新者，对一些新想法、新举措，在不违反法律所规定的一些根本性原则的情况下，要给予鼓励和保护，避免墨守成规，消极懒政，最终错失改革良机。

规范行政执法，将依法行政落实到位

1.加强行政行为规范力度，发挥营商环境建设的领导职能

法治化营商环境是由政府主导建设，各类市场主体和社会共同参与的公共产品。其中，政府是营商环境建设当仁不让的领导者，对于法治化建设的重要性异常凸显。如果说完善的法律制度是法治化营商环境的设计蓝图，而将设计图纸变为现实则需要依靠政府发挥主导者的效用进行科学的管理。再先进的制度，如果不能落实到管理实践中，也只能是水中月，镜中花。当前在行政管理的实践中存在较多的痛点和难点。例如当行政机关在执法时着重关注对于违法事项的查问、事后处罚，而忽视了事先服务职能。企业为了应付检查需要花费较多的时间精力，影响企业平稳有序地进行生产经营。还存在多个行政机关职权交叉，面对有利可图的事项抢着管，有风险的事项选择性管的现象。企业面对不公平的对待或对执法行为有异议时，可供选择的救济途径较为漫长，并且成本过高。

2.将“放管服”部署落入实处，深入推进依法行政

若要优化营商环境，实现G60科创走廊上海市域经济的突破性发展，执法者就必须摒弃“官本位”的落后理念，转变作风，依法行政。根据中央“放管服”的新部署，政府需要确认好其在长三角科创领域市场中的双重角色，一方面政府需要主导市场前进的方向，是经济发展的掌舵人，另一方面也要充分认识到政府在科创领域发展中的服务职能，全面、依法履职。在行政管理性规则的制定时，要广泛听取市场主体的意见，了解科创市场的市场主体在围绕科创项目交易中所面临的切实问题，从而解决企业的真实需求。在行政审批环节，首先需要公开清晰完整的材料清单。在办事大厅以及官方网站的显著位置，应当对需要企业事先准备的材料作出清晰完整的说明，并提供多种咨询方式，便于市场主体在进入行政流程前做好充分的准备，节省因材料不齐而导致的办理时间延长，也避免企业为补正材料“往返跑”。其次，在行政机关内部，减少不必要的某些烦琐、可简约的审批流转环节，压缩办结时限，便捷高效为企业服务。再次，整个政府机关形成部门联动，多个部门联合办公，实现行政审批一站式办结。在行政服务环节，政府各机关、部门可以发挥主观能动性，主动询问企业的真实需求，并制定有针对性的方针政策。

3.及时落实法规政策，以法律服务促升政府公信力

当政府出现新政策时，要及时通知企业，更新信息，开展新政策的讲解培训，帮助企业理解政策内容。在行政执法方面，结合G60科创走廊的需要，在行政执法环节实现“九城联动”，为企业跨地域办事提供方便。例如在长三角部分地区已经落地的“跨省通办”业务专窗，已经成功办结了多起企业设立、变更、注销登记业务。以优化营商环境为引线，引爆行政机关的源头式改革，构建上海市域政务服务一体化。要保持稳定、透明的法治化营商环境，政府的诚实守信精神也必不可少。诚实守信原则是行政法的基本原则，其中又分为行政信息真实原则和保护公民信赖利益原则。行政机关讲诚信，营商政策才能保持稳健。企业才能放心投资和发展。如果政府朝令夕改，或因执法人员变动和机构调整出现政策的反复，就会影响市场主体对政府的预期，有碍于政府公信力的提升。因此行政机关在执法履职的过程中，要特别注意守信践诺，保护市场主体对行政机关的信赖。同时也要预先设立简便、畅通的救济渠道，一旦政府出现背信违约或违背行政法基本原则的行为，市场主体可以通过救济渠道快速解决纠纷，避免把小问题拖成大矛盾；也可以通过便捷的手段固定政府的违法事实，便于事后对相关责任人的追责。

运用大数据助力社会治理，破解法治保障难题

长三角一体化国家战略的实施，使得全面把握虹桥涉长三角G60科创走廊案件动向十分重要，需要整合信息，梳理分析，而司法大数据的运用，有着重大的基础性作用。通过加强涉长三角G60科创走廊案件司法统计分析，为人民法院发布审判白皮书、典型案例、司法建议等提供大量第一手数据，为长三角G60科创走廊平稳运行提供司法信息参考。对长三角G60科创走廊内市场主体和重点领域进行实时监控，及时发现新型和典型案例，并可与行政监管部门共享信息，加强长三角G60科创走廊内，对法律风险点动态监管以及防控，促进长三角G60科创走廊内市场透明度和法治化建设。建立涉长三角G60科创走廊案件大数据分析系统，分析涉长三角G60科创走廊案件的分布、案件信息等数据，形成案件分析数据库。企业的涉诉及运行情况能够一目了然，建立纠纷动向即时反馈机制与风险预警机制，密切结合审判实践，强化企业法律管理意识。

结语

企业设立、变更、注销登记业务。以优化营商环境为引线，引爆行政机关的源头式改革，构建“修得梧桐身，自有凤来栖”。建设长三角G60科创走廊，优化上海市域社会治理不是一劳永逸的，尚需在实践中不断地加以完善。提升城市社会治理能力，不能仅通过源源不断的出台政策，更重要的是要提升自身法治保障城市发展的实力，营造法治化的营商环境。长三角G60科创走廊建设为提升上海市科技创新能力已经做出了先期突破，接下来优化营商环境需要靠各地统一认识，协同共建。做好法治化的制度建设，为上海市域社会治理营造良好的法治氛围，可以对市场实现正向激励，吸引优质投资者进得来、留得住，形成经济发展的良性循环。本文希冀通过对法治进路的探析，为上海市域社会治理中建设“法治高地”探索出可复制、可推广的经验与参考，为深入贯彻习近平总书记关于推进社会治理重要指示精神作出应有的贡献，为服从服务于长三角一体化国家战略树立良好的法治典范，为上海市域社会治理现代化提供应有支持。

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