课题组｜矛盾纠纷多元化解背景下上海市长宁区人民调解的实践与思考

上海市长宁区委政法委

孙嘉丰、褚凯华、宋宇平、管健、俞晴

孙嘉丰（课题组负责人）

上海市长宁区委常委、政法委书记

褚凯华

长宁区委政法委副书记

宋宇平

长宁区委政法 委综治室二级主任科员

管健

长宁区委政法委综治室副主任

俞晴

长宁区委政法委综治室四级主任科员

要目

一、我国人民调解制度的历史、现状及新时代发展要求二、长宁区人民调解工作的主要做法和成效三、长宁区人民调解工作发展的基本经验与不足
四、长宁区人民调解工作创新发展的主要思考与建议

结合市域社会治理的发展理念，为了推动人民调解健康发展，在社会治理中发挥更大更好的作用，我国未来仍需要重视依法调解作为人民调解的制度基础，加强人民调解社会矛盾纠纷的“第一道防线”作用，进一步提高人民调解的专业性和行业性程度，探索建立并完善非诉讼纠纷解决的综合平台，探索发展人民调解的“智慧调解”系统，逐步提升人民调解员的职业化水平。长宁区按照“整合资源、提升效能、夯实基础、区域联动”的原则，通过社会治理创新综合试点工作，以打造区级枢纽型功能性综合平台—区大调解服务中心为着力点，进一步整合、提升和发展了以人民调解为基础、多元调解力量相衔接、区域资源整合联动的“1+2+3+X”的区域化大调解体系，初步实现了矛盾纠纷化解“系统、联动、有效”的综合目标和管理机制的创新突破。

加强和创新市域社会治理，推进市域社会治理现代化。需要不断健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善基层民主协商制度，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。以人民调解为核心的大调解制度的构建和运行，正是市域社会治理理念的重要实践：一方面，人民调解是以社会主体为主导，化解社会矛盾的方式，体现了社会自治的精神；另一方面，人民调解也与司法调解、行政调解等国家机关主导的调解活动联系，能够实现社会与政府的良性互动。因此，本文将考察人民调解制度的历史发展和现实状况，总结长宁区人民调解实践中的基本经验和存在的不足，结合市域社会治理现代化试点工作的最新要求，提出下一步工作的努力方向。

一、我国人民调解制度的历史、现状及新时代发展要求

我国人民调解制度发展简史

我国调解制度的历史，可以追溯到周朝的“调人”制度。在古代，调解制度作为安定社会、和睦邻里、稳定秩序的制度工具，素来受到各朝统治阶级的青睐和重视。人民调解制度则是中国共产党领导人民在革命根据地时期创建的，它依靠群众解决民间纠纷、实行群众自治的制度，有深厚的群众基础。在这个时期，中共革命根据地政权开展了大量关于人民调解的立法实践，在司法实践层面也发展出秉持“简便利民，灵活运用调解”的“马锡五审判方式”，为我国当代人民调解制度完善提供了宝贵的经验。

中华人民共和国成立初期，充分利用调解方式解决人民内部矛盾，人民调解得到了较大发展。1954年2月，政务院通过《人民调解委员会暂行组织通则》，首次将人民调解委员会的设置制度化，一定程度上缓解了司法改革以来的积案问题，减轻司法机关的办案压力，促进社会主义改造和建设社会主义和谐社会的进程。在调解工作的实践过程中，还涌现出以“枫桥经验”为代表的实践榜样和成功经验。1962年开展的农村社会主义教育运动试点过程中，浙江省诸暨市枫桥区在治保委员会下设立了调解小组，由治保干部、派出所民警、群众中有威信的长者等参加，共同调解矛盾，创造出“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”，被毛泽东同志亲笔批示“要各地仿效，经过试点，推广去做”。“枫桥经验”自诞生之后便具有强大的生命力，在社会主义现代化的生动实践中不断发挥积极作用。

改革开放初期，经济体制改革后，城乡各种类型“单位”大量解体或向纯粹的生产经营、服务等组织形式转化，行政化的整合力量下降，导致人民调解制度的作用也遭到削弱。但自21世纪初以来，由于社会转型初期中产生的诸多社会矛盾纠纷呈现现实性和非现实性冲突并存的特征，国家开始倡导一种“以人民调解为基础、行政调解为主导、司法调解为保障”的具有中国特色的“大调解”制度。司法部于2019年5月在海口举行的全国调解工作会议提出，到2022年，基本形成大调解工作格局。中共中央印发的《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》也指出要“充分发挥人民调解的第一道防线作用，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系”。大调解是立足于人民调解基础之上，以人民调解、司法调解和行政调解为主干，以行业性专业性调解为重要补充，综合利用当代中国解决纠纷的各种制度资源，化解矛盾纠纷的一种社会治理机制。它在保持开放式结构的同时，体现了深厚的中华文化底蕴和鲜明时代发展特色。大调解制度十分重视人民调解在矛盾纠纷化解中所起到的作用，我国的人民调解制度也因此焕发出新的生机。

新时代人民调解发展的新要求——市域社会治理理念的提出

所谓市域社会治理，也就是以市域社会为语境，以市域问题与市域风险为对象，以市域各构成单元和构成要素的有机协同、共同发展为目标的社会治理。市域社会是以不同量级的城市为节点的社会，是一种更具总体性的社会发展新阶段、社会构成新形态、社会运行新样态，而市域社会治理是国家治理体系的重要组成部分。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，要“加快推进市域社会治理现代化。推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务”。关于市域社会治理，有学者对中央的相关文件精神进行分析，主要包括四个方面的内容和要求：

其一，构建党建引领新格局，即要在党组织的领导下，通过体制创新将区域治理、部门治理、行业治理、单位治理有机结合起来，发挥政府、市场、社会等多元主体在社会治理中的协同作用，形成多方参与、互动互补的社会治理合力。

其二，坚持以人民为中心，即要充分发挥城市居民的自主性、积极性和创造性，依靠广大人民群众的智慧和力量，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。

其三，强化系统思维，即要全面准确理解市域社会治理的内涵和外延，将市域社会治理放在国家治理这一大棋局中加以谋划，同时注重同省域治理和县域治理相互配合、同向发力，真正形成市域社会治理的集成效应。

其四，推动技术赋能，即要打造现代化、网络化、信息化、专业化的社会治理。一方面，利用现代科技和信息化手段，可以让社会治理过程更为智慧科学。另一方面，推进信息基础设施联通、网络畅通、平台贯通、数据融通，可以增强市域社会治理决策的科学性，提升预测预警、风险防控的精准度。

新形势下人民调解的发展趋势

结合市域社会治理的发展理念，为了推动人民调解健康发展，在社会治理中发挥更大更好的作用，我国人民调解制度未来仍需要从以下几个方面予以重视：

一是仍然重视依法调解作为人民调解的制度基础。人民调解作为公共法律服务体系的重要组成部分，应该在坚守法治底线的基础上兼顾情理，自觉遵守人民调解法等法律法规，实现情理法相融合向法理情相融合的转变。

二是加强人民调解社会矛盾纠纷的“第一道防线”作用。人民调解之所以被称为维护社会和谐稳定的“第一道防线”，能够切实做到第一时间发现矛盾化解矛盾，“第一道防线”守好了，将有效防止大量矛盾纠纷上行、激化，能以最低的社会治理成本取得最佳的社会治理效果。

三是进一步提高人民调解的专业性和行业性程度。近年来，司法部会同有关部门，先后下发了《关于推进行业性、专业性人民调解工作的指导意见》等，通过联合召开会议、开展督导检查、纳入综治考评等形式，推动行业性、专业性人民调解工作扎实开展。未来，可以尝试在诸如物业纠纷、交通事故、婚姻家庭、劳动纠纷等领域特色行业设立人民调解组织，吸收专业调解员，设立等行业性专业性矛盾调处组织，推动人民调解向集约化、行业化、专业化转型。

四是探索建立并完善非诉讼纠纷解决的综合平台。可以依托公共法律服务中心，整合域内法律服务资源，建立集调解、仲裁、行政裁决、行政复议、公证、信访、法院立案等职能于一体的“一站式”纠纷解决中心，以资源和力量的整合，提高矛盾纠纷多元化解的整体效果和效力。

五是坚持科技支撑，探索发展人民调解的“智慧调解”系统。2019年，司法部颁布了《全国人民调解管理信息系统技术规范》，加快推进新时代人民调解信息化建设，可以通过互联网、人工智能、大数据赋能人民调解工作的顺利进行。

六是逐步提升人民调解员的职业化水平。探索建立人民调解员备案登记、持证上岗和等级评定等制度，增强人民调解员的职业荣誉感和专业化水平。同时，通过政府购买服务等措施，增大专职人民调解员的比例，并以此为基础稳定人民调解员队伍。加大政府投入，加强人民调解的基础设施建设，让人民调解成为社会治理的常备力量。

二、长宁区人民调解工作的主要做法和成效

长宁区按照“整合资源、提升效能、夯实基础、区域联动”的原则，通过社会治理创新综合试点工作，以打造区级枢纽型功能性综合平台—区大调解服务中心为着力点，进一步整合、提升和发展了以人民调解为基础、多元调解力量相衔接、区域资源整合联动的“1+2+3+X”的区域化大调解体系，初步实现了矛盾纠纷化解“系统、联动、有效”的综合目标和管理机制的创新突破。

一是构建层次分明的多元人民调解体系。在整个体系设计中，居委会人民调解委员会、街道（镇）人民调解委员会、区联合人民调解委员会是长宁区传统的三级人民调解网络，也是大调解工作的基础。目前，全区共有185个居委调委会、10个街镇调委会、1个区联合人民调解委员会，共有专职人民调解员250余名。与此同时，在原区、街、居三级人民调解网络基础上，按照“区做专业、街镇打基础”的原则，在区层面成立大调解服务中心，并通过勾连区诉调对接平台、访调对接平台以及诸如交通、物业、医患等若干个专业行业调解平台，整合区域司法、行政、社会、高校、企业相关专业资源，使人民调解与司法调解、行政调解、社会调解更加紧密衔接。

此外，进一步整合了区域资源和社会力量，努力构建集华东政法大学学者和志愿者骨干在内的专家库，并充分发挥律师、法律志愿者、“李琴人民调解工作室”等社会组织的作用。通过人民调解体系培育出40名明星调解员或调解领军人物，催生了“马路娣调解中心”“和健调解中心”等部分调解类社会组织，整合人民调解力量的功能已初见成效。

二是统筹人民调解力量，展开规范化管理。调解服务中心是长宁区包括人民调解在内的大调解工作的头脑总部、分析研判的基地、资源调配的枢纽、便民服务的窗口。在运行基础上，中心以东虹桥法律服务园区为基地，通过“区校合作”机制依托华东政法大学的资源，借力并整合园区的公共法律服务、法律教育培训、社会组织培育孵化等资源。在形态建设上，中心由接待咨询区、调解服务区和综合枢纽区组成。在运行手段上，中心通过开发的“长宁大调解信息系统”，勾连起区域内各级各类人民调解组织。在运行模式上，中心由枢纽式社会组织—区人民调解协会负责运作，并通过项目化购买做实调解工作“培训、实训孵化、枢纽、展示”功能，政府通过落实购买服务政策进行支持。此外，通过落实培训、实训和星级调解员评定、人民调解办案补贴等制度，在全区人民调解员队伍中建立其行业准入机制和激励机制，有效促进人民调解工作专业化发展。对全区窗口人民调解员进行统一着装，挂牌上岗，人民调解员的形象和调解能力得到明显提升。

三是发展专业性、行业性的人民调解工作。专业化调解是长宁区人民调解体系鲜明的特点。通过对近年来各级人民调解组织的案件类型分析，大约70%的纠纷属于行业性、专业性人民调解组织受理的专业领域的纠纷。为适应这一矛盾纠纷发展形势，长宁区做了以下一些工作：其一，培育和扶持调解类社会组织，推动人民调解工作的社会化。目前，长宁区专业调解平台通过区人民调解协会落实政府购买服务项目化运行，部分街道人民调解组织也转型成立了社会组织；其二，积极探索专业、行业领域内的纠纷解决模式。例如，为适应上海市住宅小区综合治理的新要求，与区房管局联合制定了《长宁区加强住宅小区物业纠纷人民调解联动机制的实施办法》，积极将多元化人民调解建设的成果与创新社会治理加强基层建设进行对接，将人民调解三级网络与区、街、居三级房管部门对接，着力开展住宅小区物业纠纷人民调解工作。目前，长宁区依托调解服务中心成立物业纠纷人民调解工作室，并依托街道人民调解组织与街镇房办对接设立物业纠纷调解窗口，做到上下联动；其三，吸引专业组织机构参与调解工作。为进一步推进工商联组织参与民商事调解工作，创新社会管理形式，长宁区司法局和区工商联联合组建民商事人民调解委员会。该委员会的设立有利于化解会员企业的经济纠纷和矛盾，降低诉讼对会员企业人力、物力、声誉的负面影响，推进民营企业健康发展，进一步丰富了长宁区专业调解的内涵。经过多部门的协作，目前已搭建了十多个行业性、专业性调解组织，将人民调解引入到校园、劳动仲裁、消费者保护、妇女维权、法律援助等其他行业领域，形成由多方主体参与联动化解矛盾的良性工作格局。

四是构造与其他纠纷解决路径的衔接机制。区诉调对接平台、区访调对接平台是长宁区大调解体系两个重要综合性功能平台。长宁区在街镇层面率先实现人民调解信访代理制度，并在2003年建成全国首家诉调对接中心，这一经验和做法得到了市委、市府和市高院领导的充分肯定，并在全市予以推广。2014年，在此基础上又在区信访接待大厅设置人民调解工作室，搭建访调对接平台。诉调、访调平台的建立使区域内部分诉讼或信访案件纠纷通过第三方调解组织得以化解，有效节约了司法（行政）资源，大大提升了政府司法（行政）工作效率。

五是先试先行，探索创新矛盾化解方式方法。其一，打造诉调对接机制。区司法局与区法院签订了《关于进一步加强合作的框架协议》，并在区联调委驻区法院人民调解窗口设立了“律师调解工作室”“涉诉医患纠纷委托人民调解工作室”。2017年以诉调对接机制为基础，长宁区司法局与市一中院多次对接、调研和会商，设立了“市一中院人民调解工作室”。通过项目化推进了人民调解与行政调解、司法调解更深入地联动，也深化拓展了司法与司法行政工作的深度合作。其二，建设警调对接机制。制定《长宁区进一步加强人民调解与公安行政调解衔接配合的实施细则》，通过警调对接机制和驻点联合接待与委托受理的方式推动驻公安派出所人民调解室建设。2018年起，承接本市“110”非警务警情对接分流改革，注重制度创新与流程再造，提升非警务警情纠纷化解效果。同时，进一步规范“三结对”运行制度，在街道和居委两个层面将律师与人民调解员、社区民警结对，组团式参与社区纠纷化解和依法治理工作，效果明显成效大。

总的来说，长宁区人民调解体系既充分发挥人民调解优势，又进一步扩大了人民调解的影响范围，有效成功调处了大量矛盾纠纷，特别是满足了新形势下各类热点、难点矛盾化解的现实需求，整体效能得到明显提升。

三、长宁区人民调解工作发展的基本经验与不足

基本经验

一是坚持规范化建设。习近平法治思想强调，要“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”。“实现国家治理现代化，必须推进国家治理的制度化、程序化、法治化，在宪法范围内和法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，充分实现国家和社会治理的有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。”在长宁区以人民调解为核心的大调解构建过程中，我们一直重视将相关制度设计纳入规范化建设，根据相应的法律法规以及中央、上海市的相关文件精神，出台了一系列的规范性文件。例如，在涉及人民调解员的相关制度建设中，长宁出台了《长宁区专业平台调解员办案补贴实施细则》《长宁区人民调解员星级评定办法》等规范；在人民调解和司法调解互动的问题上，2016年区司法局与区人民法院签订了《关于进一步加强合作的框架协议》、2020年区人民政府与上海铁路运输法院签订《司法与行政良性互动共推法治建设纪要》；在人民调解与行政调解互动的问题上，区司法局与区房管局联合制定了《长宁区加强住宅小区物业纠纷人民调解联动机制的实施办法》、与公安部门签订了《长宁区进一步加强人民调解与公安行政调解衔接配合的实施细则》。通过这些规范性文件的制定和施行，长宁区人民调解体系建设得以在法治的轨道上展开，也保证了人民调解实践的有序开展。

二是注重一体化建设。从上文可见，长宁区的大调解工作最为突出的亮点是，将人民调解作为大调解的核心，构建多元调解力量相衔接、区域资源整合联动的“1+2+3+X”的长宁区域化大调解体系。在这个体系里面，处于中心地位的就是“1”，也就是调解服务中心这“一个中心”的建设。调解服务中心作为长宁区大调解的头脑总部，对调解工作进行分析研判，并根据情况进行资源的调配。同时，调解服务中心还尝试运用“长宁大调解信息系统”将全区的调解工作勾连起来。这一工作思路其实就是行政管理学上“平台型政府”理念的体现。所谓的平台型政府实质上是“数字”平台，通过数字提升服务质量和治理水平。同时，平台型政府也是一个过程，即负责某一行业、某一部门的工作人员与自己的服务对象建立社交网络圈，增强互动、沟通、交流、合作、创新。在这个过程中，政府工作人员的公务行为得到规范和约束、人民公仆精神得到展现，人民群众的需求得到更好满足，社会结构更趋合理。长宁区人民调解体系的构建过程中，调解服务中心就起到了类似政府平台的作用，不仅调解各个条线的工作在这个平台上得到信息交互，同时作为服务对象的群众，也可以在这个平台上与政府相关部门展开交流，形成了一个“面向所有人开放、募集创新思想、联结社会群体以及促进公民的自我表达和交互过程的公共平台”。

三是兼顾个性化需求。在长宁区人民调解体系构建中，除了统一的协调之外，还有一个重要的部分就是“X个平台”的构建。“X个平台”是指若干个专业性、行业性人民调解平台，除了诉调、访调外，区层面还搭建有医患纠纷调解平台、交通事故调解平台、劳动争议调解平台、消费争议调解平台、涉校纠纷调解平台、涉外纠纷调解平台、援调对接平台、物业纠纷调解平台、工商联民商事纠纷调解平台等。之所以设置这么多的平台，最为主要的原因在于社会的多元化发展，各类矛盾层出不穷。同时，由于公众权利意识的觉醒，对于矛盾化解有了更高的要求。过去“万金油”式的调解已经逐渐不能适应当代社会发展的需求。因此，区司法局对接相关管理条线，根据实际的需求，在统一的管理之下，培养专业性较强的调解平台，是提高人民调解群众满意度的重要举措。

四是推动多元化参与。长宁区人民调解工作的发展中一直注重“借力”，吸引多元化力量参与或协助。这主要包括三个方面的内容：其一是吸引有志于化解纠纷矛盾的社会组织和志愿者参与到调解工作，并产生了一批优秀组织和个人，形成了正向的社会效应；其二是为了构建专业性、行业性的人民调解工作队伍，还从专业领域的角度出发，邀请多个专业、行业领域内的人士参与到调解工作，提升调解工作的专业性；其三是注意与诉讼制度、信访制度、行政处理等其他纠纷化解制度相对接。在与其他纠纷解决途径的交流沟通中，提升人民调解的水平，开拓纠纷解决的思路。

长宁区人民调解工作仍需改进之处

长宁区人民调解工作通过实践探索，积累了一定的工作经验。然而，相关工作在市域社会治理现代化试点的新要求和社会发展的新形势之下，还存在一些不足之处：

一是与日益增长的现实需要相比，人民调解员的专业性仍需加强。虽然这几年在专业性、行业性的调解建设上做了很多的工作，但与现实的需求之间还是存在诸多差距。这主要体现在：其一，基层社区建设中缺乏既精通社区民情、又精通法律知识的人才。现在的人民调解工作强调“情理法”的结合。现有的社区调解员在法律专业知识这块存在着短板，而外聘的律师则对社区情形不是很熟悉，影响了社区调解工作的开展；其二，基层社区内也出现了许多新型的矛盾类型，如网络诈骗。对这些新出现的矛盾，现有的调解员没有处理的经验，难以在人民调解中第一时间化解相关矛盾，容易造成矛盾的激化；其三，从矛盾增长的特点来看，现有的专业性、行业性的调解机构一方面仍需要进一步拓展调解工作类型，即开发更多领域内的专业性、行业性的调解机构，满足当事人的矛盾化解需求，另外一方面还需要拓深工作内容，开展一些前沿性课题的研究，能够充分提高调解工作的专业性，以扎实的专业知识获取当事人的认可和满意。

二是人民调解员的来源多元化，影响统一管理。根据人民调解法第13条的规定，人民调解员有两个最为基本的来源，即由人民调解委员会委员和人民调解委员会聘任的人员担任。目前长宁区的人民调解员有三种基本来源：部分调解员属于政府购买社会组织服务、部分属于退休返聘人员、部分则属于招录社工。不同的来源所适用不同的管理模式。而就工作的具体内容来说，无论是工作的重要性上来讲，还是从工作量上来讲，差距都不是很大。在同样的工作内容的情况下，不同的编制属性势必会给人民调解员队伍的管理产生困难：其一是人才培养上的困难，不同来源的调解员招录要求和标准是不一样的，相关人员的年龄结构、知识背景也会差别很大。这就会给后续的统一培养带来困难，增加了相应工作的难度系数；其二是日常管理上的困难。正如人民调解法的界定，人民调解员分为全职和兼职基本的两类。两类人员的日常工作模式势必会有所不同。对于兼职人民调解员的要求就不会如全日制的那么严格。那么，这就会对人民调解工作本身的统一性要求产生冲突。

三是人民调解与其他调解工作的衔接仍有不足。大调解工作最为重要的一个方面是人民调解、行政调解和司法调解三类调解的相互衔接、相互合作，促进矛盾纠纷的化解。长宁区人民调解工作一贯重视与其他两类的协调。但受制于三类调解各自发展的阶段不同，人民调解与其余两类调解衔接上，还存在一些问题：其一，人民调解与行政调解、司法调解的案件协调机制尚未完全建立。如前文中所列举的规范，目前人民调解与区人民法院的司法调解、与公安机关的行政调解都有相对而言比较成熟的协调工作机制。但人民调解与其他条线的行政调解之间的工作协调还存在欠缺；其二，人民调解与司法调解、行政调解的信息对接还存在问题。例如，在现实的运作过程中，存在着当事人经过人民调解之后，又去寻求司法调解和行政调解的现象。然而，由于信息流通的不畅，不同阶段的调解工作者还需要做很多重复性的工作，例如对人员身份信息的核查、对争议焦点的梳理以及对事实的调查和澄清等。这些重复性工作消耗了大量的时间和精力，影响了调解工作的整体效果；其三，各类调解的工作标准不统一。三类调解工作的工作目标、工作依据以及工作人员的能力素质上的差异，在处理具体的纠纷和矛盾过程中，所依据的标准有所差异。例如，根据民事诉讼法第9条规定，法院调解的原则是“自愿”和“合法”。人民调解法第21条规定人民调解的原则是“坚持原则，明法析理，主持公道”，同时“应当及时、就地进行，防止矛盾激化”。从法律规定上可以看出，与法院调解相比，人民调解除了合法的要求之上，更是强调了“情”和“理”层面的要求。这势必会对纠纷处理结果产生影响。

四是人民调解工作的智能化发展水平不足。人民调解工作的智能化水平不高。一方面体现在各层各级各类调解工作的信息传递上存在着障碍，很多还是纸质文件的形式，效力过低；另外一方面，智能化水平相对不高也会使得人民调解的成本也比较高。有学者指出，并非所有的社会矛盾都需要采用面对面的方式来化解。如果能打破时空限制，调解员和纠纷当事人可以在方便的时间和场域自由、便捷地处理社会矛盾，则更利于社会矛盾的预防和化解。这一点在2020年疫情防控以来显得尤为突出。由于疫情防控的需要，面对面的调解工作难以展开，而线上调解的工作应对方案也不成熟，限制了调解工作的有效开展。

四、长宁区人民调解工作创新发展的主要思考与建议

按照中央对市域社会治理现代化试点的相关要求，结合区域实际，下一阶段长宁区人民调解工作要在继续加强党建引领的前提下，从以下几个方面进行完善和发展：

一是根据人民调解法和其他相关法律法规规定，参照民事诉讼法的相关规定，制定人民调解的工作细则。现行人民调解法的规定中较为侧重的是从人民调解活动的工作流程上进行规定，对于具体事实应当如何认定、调解工作如何开展、双方当事人论点如何归纳整理以及调解协议应当包括哪些内容等都没有详细的要求。因此，在具体工作中，人民调解员很多都是凭借多年的工作经验，形成自己的工作模式。从统一性和规范性的角度出发，下一步工作中可以归纳整理现有的人民调解员的工作模式，提取其中可复制可推广的工作经验，并将之固定成为规范。此外，法院调解因为有民事诉讼的相关规定作为约束，其规范性程度更高，可以作为制定规范的参照。

二是顺应新时期社会矛盾纠纷化解的需要，在区人民调解工作总体布局和安排的基础上，尽量满足当事人纠纷解决的个性化需求。首先还是要进一步加强调解服务中心的居中调节的作用，做好调解工作总平台的建设工作。可以借助这一总平台的建设，规定人民调解工作的基本目标、任务以及工作要求，确保调解工作的结果能够基本保持一致；其次，实现基层社区调解员的知识迭代。一方面注意发掘乐于参加社区调解工作、熟悉社区情况的社会人士，对其进行相应的法律专业培训，弥补法律知识层面的不足。另外一方面，要求社区调解中聘请的律师保证驻区的时间和精力投入，确保其能够熟悉了解社区以及相关争议的具体情况。通过这种方式，实现社区调整环节中的“情理法”三者相结合；再次，注意开展对新型基层矛盾的研判工作。时代和社会的发展，在基层社区也会出现诸多新的矛盾，需要新的问题解决思路。而这一工作的完成仅仅依靠基层调解人员还是比较困难的。因此，可以在区级层面经常组织到基层调研，及时发现新的矛盾类型，组织相关专业人士进行分析研究，提出较为合适的解决方案，有效地指导基层调解工作的展开。第四，还需要在现有的“X”平台上，进一步深化其专业属性，增强其专业处理能力，力争在全市范围内打造出品牌影响力。

三是进一步加强信息技术在人民调解工作中的运用，实现智慧赋能。近些年在调解服务中心尝试开发了“长宁大调解信息系统”，利用该系统来统合各个调解条线的工作。然而，人民调解与其他调解类型，甚至人民调解内部不同层级之间的调解工作都存在着衔接不畅的情形。因此，在接下来的调解工作中仍需借力于信息技术，进一步提升包括人民调解在内的各项调解工作的效能：首先是在保障数据安全性的前提下实现相关信息的流通，避免当事人在不同调解机构多次寻求矛盾化解时出现的重复性工作。后续调解人员也能在前人工作的基础上对矛盾深入认识，更有利于纠纷的化解。其次，通过信息技术的推动，借助市司法局开发的基层信息化平台可以加强多种类调解的互动，统一调解工作的标准。在信息技术的帮助之下，各个调解人员都可以在系统中明确调解工作的标准，审核监督人员也可以通过系统调阅、抽查案件确保案件处理的同一性。通过这种方式，尽可能减少不同类型调解工作带来的结果差异。再次，通过相关信息系统的构建，调解工作能够获得更多的外力协助，更有利于尽快尽早地化解相应的矛盾纠纷。一方面，调解员可以在双方当事人提交的信息之外，调取其他机关部门（如大数据中心）存储的信息材料，能够更为全面客观地了解案件内容，有利于矛盾的化解；另一方面，通过系统，调解员在遇到难题的时候，可以寻求其他调解员的协助。如社区调解中，如果遇到专业性问题，社区调解员就可以向专业性行业性的调解机构提出协助。这样既可以帮助社区调解员开展工作，同时也能将矛盾化解在社区内，避免了重复申请调解，节约了社会资源。第四，开设线上调解系统，完善在线调解的工作机制。正如前文中提及的，调解工作应当考虑到当事人线上寻求调解的需求，减少相关当事人的调解成本。应以社会治理的数据化转型为契机，积极开发网络调解工作平台，实现调解工作的“互联网+”。

四是统一人员的招录培训和管理工作，进行合理的分类管理。“徒法不足以自行”，人民调解制度的运行还是要依靠一支“政治过硬本领高强”的调解员队伍。目前调解员队伍来源多样化造成了人才培养和管理上的困难。下一阶段人员的培养和管理工作需要从以下几个方面展开：其一，统一调解人员的基本招录标准。一般而言，不同来源的人员适用不同的招录标准、招录流程。但在人民调解员的招录过程中，可以提出适用于各种类型调解员的统一的基本要求和标准，保证调解员素质和能力的相对统一性。其二，统一培训和分类培训相结合。在人员培训上，一方面可以拟定人民调解员培训的基本课程和内容，统一工作手势，规定应知应会的内容；另一方面，也要根据调解工作的类型差别，展开分类培训，实现相应工作的统筹兼顾。其三，在日常管理工作中，也要贯彻“统一要求，分类管理”的工作思路。对调解工作本身应当是统一的要求，对于人员管理上可以根据具体来源属性上的差异予以适当调整。总体而言，在人民调解员的招录和管理上，还是要延续职业化的发展趋势。

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