吴瑞益 安冉｜“分”与“合”：非诉纠纷争议解决之实现路径——以上海市闵行区人民法院“大”速裁团队市域社会治理实践为切入点

吴瑞益

上海市闵行区人民法院立案庭审判员

安冉

上海市闵行区人民法院立案庭法官助理

要目

一、意义剖析：非诉纠纷争议解决探索背景二、实践路径：非诉纠纷解决机制之“大”速裁模式探索三、问题检视：非诉纠纷争议解决之实践偏失
四、发展进路：助推市域社会治理现代化之方向结语

自党的十八大以来，党中央高度重视市域社会治理现代化问题，人民法院在参与市域社会治理的过程中作为法治保障机构积极探索非诉纠纷争议解决方式，重构诉讼与调解融合对接新机制。上海市闵行区人民法院（以下简称闵行法院）速裁团队围绕“以人民为中心”的司法理念宗旨，塑造“整合+延伸”多元共治新模式，构建“速裁+调解”解纷新体系，总结“平台+机制”衔接新做法，聚合“线上+线下”科技所赋新动能，在服务群众民生、强化司法保障等方面发挥出重要作用。总结闵行法院速裁团队以非诉纠纷争议解决参与市域社会治理实践经验，进一步剖析问题、总结提炼，在提升思想认识、完善配套服务、深入基层触角等并向发力，探索矛盾化解的市域社会治理新模式。

一、意义剖析：非诉纠纷争议解决探索背景

市域社会治理现代化背景及意义

市域社会治理是在社会治理背景下针对我国城市化发展现状所提出，其是对治理范围进行圈定所形成的限缩概念。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视市域社会治理工作，党的十九届四中、五中全会不断提出推进市域社会治理现代化的目标，凸显了市域治理现代化在国家战略中的重要地位。市域，是以行政区划范围为标准，在一定领域范围内进行的内部治理，是对社会治理、国家治理等宏观抽象概念进行拆分的具体化。市域介于国域、县域之间，具有承上启下、以城带乡、以点带面的枢纽作用。相对而言，设区的市具备一定城市规模，基础设施、社会资源及行政制度相对完善、城市居民水平相对较高，具备市民自治、政策制定、解决问题的资源和条件。抓住市域这个关键环节，可以起到“一子落而满盘活”的效果。加强市域社会治理现代化，注重同省域治理、县域治理相互配合、同向发力，有利于形成市域社会治理的集成效应，及时发现反映各项风险隐患，发挥城市居民的积极性、主动性和创造性，促进矛盾的内部化解，保证风险矛盾不外溢、不扩散。

探索非诉纠纷争议解决方式必要性

人民法院作为社会矛盾和纠纷化解的最后一道防线，以行使审判权裁判纠纷的方式实现服判息诉、平息矛盾的目标。然而市民权利意识的觉醒，大量纠纷矛盾集中于法院，而法院有限资源难以满足群众日益增长的美好生活需要，审判机关内部需不断探索新路径满足群众解纷要求，如加强诉源治理、加快繁简分流、加快多元解纷等。审判有限性又时而引发的缠讼、信访不断而难以从根源化解矛盾，调动基层组织及群众积极性进行矛盾内部消解具有迫切的现实需要。结合理论及实践对非诉纠纷争议解决制度的思考（如“司法ADR模式”，美国以法院主持或受法院指导，而进行的与诉讼程序截然不同的具有准司法性质的纠纷解决程序），从我国制度结构及现实国情来看，审判机关与司法行政机关积极构建“调解与诉讼”结合的非诉纠纷争议解决模式，以程序设计方式，突破审判的局限性，赋予当事人在权衡程序效益最大化与实体利益最优化需求基础上的程序选择权。该种合作机制既能够发挥基层调解组织地缘及群众自治优势，又能以司法确认方式弥补人民调解协议欠缺执行力的缺点，以机构联动形式消除当事人后顾之忧，实现诉讼与调解双重优化效能。

探索非诉纠纷争议解决方式实践举措

为了促进争议非诉化解决，增进社会和谐、推进城市治理体系与治理能力现代化，各方进行诸多探索。上海市司法局2019年11月经报请市委政法委批准，在全市挂牌设立市区两级16个非诉讼争议解决中心，以各区人民调解中心为基础构建非诉讼争议解决枢纽性工作平台；制定《关于推进全市非诉讼争议解决中心建设的指导意见》，明确总体要求、功能定位、建设标准、实施步骤等，通过整合各类调解发挥规模和集约优势，致力于为当事人提供便捷、高效的非诉讼解纷服务。上海市高级人民法院、上海市司法局于2019年12月联合发布《关于探索先行调解推进诉源治理工作的意见（试行）》，规范和完善法院与司法局非诉讼争议解决对接工作。上海市人大常委会于2021年2月26日颁布《上海市促进多元化解矛盾纠纷条例》，指导和规范多元化解矛盾纠纷工作，并于2021年5月1日起正式施行。近年来，上海法院充分运用现代化信息技术，打造“一个平台+法院诉调对接中心窗口和司法局非诉讼争议解决中心入驻法院调解窗口+人民调解、专业调解、法院调解3支队伍+一系列制度规范的”的“1+2+3+X”诉源治理新格局，为当事人提供更便捷、更高效、低成本、跨地域的多元解纷方式，取得显著成效。

闵行区作为全国法治政府建设示范地区、上海城市副中心，是上海超大型城市社会治理的重要“拼图”，其以“南上海高新智造带”和“大虹桥国际商贸带”为依托，着眼于“十四五”时期“南北联动、双核辐射”发展战略，围绕品质卓越、宜居宜业目标打造复合型多元功能区。闵行区在推进市域社会治理过程中，发挥辖区社会治理水平和特色优势，找准定位、“号准脉象”、统筹优势、创出经验。因地区居住及营商双重功能并重，对地区法治保障有较高要求。闵行法院配合辖区内市域治理现代化要求，忠实履行审判职责，妥善化解与群众切身利益相关案件，推动营商环境持续优化，为实现居民安居乐业、地区和谐稳定不断努力。囿于诉讼中案件诉讼成本较高、审理程序要求严格、案件流转实效性等特点，闵行法院与司法局配合联动，不断完善非诉讼纠纷解决机制构建，促进多元调解均衡发展。2020年闵行法院速裁团队通过诉调对接、速裁快审机制处理民商纠纷24,518件，其中56.98%的案件以调撤息诉，重构“分”解、形成“合”力。

二、实践路径：非诉纠纷解决机制之“大”速裁模式探索

闵行法院速裁团队是以原诉调对接中心为基础，吸收各部门审判经验丰富的精干力量，于2018年12月组建而成。速裁团队主要肩负着全区民商事案件繁简分流、多元解纷、调裁衔接以及速裁快审的审判职能，持续推进一站式多元解纷和诉讼服务体系建设，在服务群众民生、参与市域治理等方面发挥出重要作用。

自成立以来，闵行法院速裁团队年均收结案量均达2万件以上，民事案件繁简分流率达50%以上，实现审判资源合理分配，提升审判力量与案件繁简程度的匹配度。2020年疫情发生以来，速裁团队实现诉讼与调解对接工作线上线下并举，2020年1至2021年6月期间借助一站式多元解纷平台，实现在线委派委托调解成功700件、专职调解成功1,293件；申请司法确认584件，准予确认578件，平均调解成功天数19.92天。

强化多元共治，塑造“整合+延伸”新模式

横向整合，加强多方联动。闵行法院速裁团队与区司法局共同完善调解联动工作体系，打造以专职调解为主体、以先行调解和委托委派调解为两翼、以人民调解和行政调解为依托的市域治理新模式。积极引入行业调解组织力量，共同研究探索消费纠纷、物业纠纷先行调解前置的工作机制，发挥专业优势，提升工作质效。借助立审联动机制推动成立行政纠纷案件区域性专业调解组织，现已先行调解成功行政纠纷15件。推动劳动争议案件建立“4+X多方合作”多元化解机制，引入社会第三方专业力量，切实将非诉讼纠纷解决机制落到实处。加强与区消保委等机构就涉房屋买卖群体纠纷合作，开展纠纷前置化解工作，实现诉前消弭、释法宣传的良好效果。

纵向延伸，推进先行调解。速裁团队积极统筹各方力量，融入辖区基层矛盾化解一线，加强与各街镇司法所进行对接，组建“先行调解指导法官”队伍，开展辖区内14个镇、街道及工业区“一对一”指导。建立健全“六个一”调裁衔接工作机制，即“一法官一个群”“一案件一连线”“一季度一评析”，搭建法官与调解员的沟通、指导、培训平台。通过“关口前移”“打通节点”“效力确认”三举措，妥善调处一批企业改制群体性纠纷。通过与浦江镇司法所诉非衔接程序，现场指导完成60余件司法确认案件。2021年1至5月期间，闵行区法院、区司法局先行调解成功化解纠纷590余件。

下沉基层，参与社区治理。速裁团队将审调经验与法治宣传相结合，以进社区、进校园、进企业方式进行普法宣传。社区方面以发布物业服务合同纠纷审判白皮书为基础，开展“学雷锋·红色物业”普法活动，向物业服务企业及群众发放白皮书及《闵行法院物业纠纷案例》《线上诉讼操作指引》宣传手册，对群众关心的继承、婚姻、劳动等热点问题进行解答普法。校园方面参与“法治副校长”“上海法院青少年法治讲师团进校园”法宣活动。企业方面加强法官现场指导，协调妥善化解退休职工补偿款批量发放问题，加强司法鉴定会商评议，提供法治协助，实现矛盾不上交、解纷在身边。

优化资源配置，构建“速裁+调解”新体系

内挖潜力，打造“三位一体”模式。速裁团队共有团队成员33人，其中员额法官9人、法官助理14人、书记员10人。速裁团队作为全院民商事案件“冲锋舟”“减压阀”“稳压器”，承担案件分调裁审、起承转合作用。团队内部实现以员额法官为核心、法官助理独立、书记员辅助的“三位一体”办案模式。对于涉疫情群体性纠纷，积极探索集中约调工作模式，形成各组合力，以分类研判、归类处理、集中取证、电子送达、对标任务的方式，将约调任务落实到组、落实到人，提前实现统筹安排。

外借合力，打破“裁审调”界限。将集中约调与基层调解相结合，实现多方联动、统筹合力，实现基层纠纷群众调解和司法裁判双轮驱动、双向融合，通过诉前、诉中、诉后对接跟进，实现人民调解与司法确认无缝衔接、高效处理。除了外部主体联动外，同时做好院内部门配合工作，提前预判秩序隐患，做好相关部门统筹协调工作。

简化衔接流程，总结“平台+机制”新做法

发挥平台功能。充分依托上海法院一站式多元解纷平台，引导当事人在立案前向非诉讼争议解决中心或者调解组织申请先行调解。在诉讼服务大厅初步搭建“专人、专窗、专室”的服务框架：在立案庭预检窗口指派专人负责纠纷解决方式的释明和指导，引导当事人选择先行调解。在诉讼服务中心设置“非诉调解窗口”，负责案件的收案登记及分案工作。在速裁调解区域增设“先行调解专室”，由区司法局非诉讼争议解决中心派驻工作人员，直接在法院进行先行调解，分流纠纷。

加强机制保障。与区司法局共同制定《关于进一步推行先行调解工作实施方案（试行）》，明晰先行调解工作的操作规范，确立诉前化解与诉中调处的流程指引、程序衔接等工作机制。建立三项配套工作机制，即法院和司法局分管领导例会制度、速裁团队与司法局职能科室设立联络员沟通机制、建立线上线下案卷集中流转交换机制。会同区司法局向地方党委政府申请专项补贴经费支持，规范专项经费管理使用办法。拟定特邀调解组织和特邀调解员名册，从人员和经费上为推进先行调解工作提供基本保障。

先行调解机制流程图

深化科技赋能，聚合“线上+线下”新动能

推动电子送达显实效。速裁团队以开展电子送达试点为契机，制定《电子送达操作规范（试行）》等系列文件，推动电子送达平台的完善升级与电子送达的实际应用，实现“小题精做”与“小题大做”。以召开电子送达承诺书签署仪式方式，邀请辖区内物业服务企业作为首批代表企业，签署电子送达承诺书，并对其进行电子送达培训。

推进线上解纷常态化。结合新冠肺炎疫情防控需要，2020年以来积极改革传统庭审方式、推广应用新型庭审模式。仅用两天时间在线审结首例当事人合意适用小额诉讼案件。推广上海法院智慧庭审系统应用，以庭审全流程录音录像替代书记员传统记录的庭审模式，积极探索信息化手段多种用途，巧用在线庭审开展异地现场勘验、涉疫情当事人远程调解、在线司法确认工作，推动工作实现全方位智能化。

三、问题检视：非诉纠纷争议解决之实践偏失

非诉纠纷争议解决方式作为法院与司法行政机关探索的多元化纠纷解决方式，是市域社会治理新探索，目的在于通过机制创新，激活市域层级治理活力，实现各方联动、多元共治、信息共享、多措并举解决问题，变“独角戏”为“大合唱”，将“千条线”拧成“一股绳”，但机制探索推进过程中存在问题：

一是关注度不够。对于市域社会治理、非诉纠纷争议解决等概念内涵及外延理解不够深入，认识深度及广度存在欠缺，工作着眼于岗位性、事务性工作，新机制推进落实的积极性有限，认识对实践指导作用未能充分发挥。对于工作体系及工作方式存在认知误区，传统“条块”工作观念较难转变，工作以内部衔接合为主要模式，一体化解纠纷观念尚待加强。对于多元解纷平台应用不充分，部门间联络、协作、互动不充分，以司法确认为例，对于经基层调解组织调解成功申请法院进行司法确认案件，仍存在材料与法院要求不符而被拒绝司法确认的情形。

二是配套性不够。多元主体衔接对接机制不够完善，合作模式、工作内容、责任确定等仍存在模糊之处，合作规则有关规范性文件有待完善。线下案件流转方式有待转变，线上案件智能化流转尚不顺畅，信息化互联互通方式有待加强，一站式对接平台应用率有待提升。思想观念守成影响新技能学习应用积极性，智能化应用掌握水平尚不成熟。前端防治与智能化应用融合不够充分，电子送达、智慧庭审、线上归档等新技术的应用领域尚存在局限。

三是下沉性不够。诉讼服务下沉力度不够，实践参与、现场观察较为欠缺，对基层纠纷成因、背景存在认知局限性，基层解纷积极性有待进一步提升。类型化纠纷防治效果欠佳，着眼于个案调解确认，典型案例裁判示范效用未能充分发挥，如物业纠纷案件中业主存在认识误区导致欠费现象仍普遍。前端防治机制欠缺，不同程度存在调解力量不够、专业性欠缺、个体或组织间的协同不够紧密等问题，道交、物业、金融、婚姻家事等案件类型在诉讼中仍占较高比重。

四、发展进路：助推市域社会治理现代化之方向

机制构建与探索要围绕“市域社会治理现代化”主题，牢记以政治强引领、以法治强保障、以德治强教化、以自治强活力、以智治强支撑的要求，从观念、措施、方式等方面全方位改善，实现社会治理制度化、规范化、程序化、信息化。

一是深化对市域社会治理和非诉解纷重要性认识。认真学习领悟党和国家大政方针及各项政策，兼顾业务学习与政治学习，全面准确理解市域社会治理的内涵和外延，深化对基础概念理解，提升思想认识，发挥认识对实践的指导作用。转变传统思想观念，与时俱进，将法院审判职能与国家治理方向相融合，以开阔统一视角构建社会“大”自治体系，将审判功能与基层治理、诉讼服务与基层调解、审理裁判与群众化解相结合，配合服务市域社会治理全局需求。实现内外部工作并重，加强与非诉讼争议解决中心的对接合作，深化与基层调解组织的联系指导，发挥“六个一”调裁衔接工作机制实际效能，服务于市域社会治理过程中一体化纠纷化解目标，助力市域社会治理现代化水平提升。

二是完善诉调对接的配套服务。加速厘清调解规则，完善诉调衔接联动机制，构建制度化工作网格深化与基层调解组织合作，调动群众及基层组织解纷积极性。加强诉讼与调解智能化对接方式，充分利用现有对接平台，做好纠纷解决方式的释明、引导工作，推进诉讼服务中心“非诉调解”专窗、“先行调解”专室作用；开辟司法确认绿色通道，继续推进线上线下并行的智能化对接渠道。加快人员思想转变，定期开展新技能业务培训和学习交流，提升智能化技术应用能力，以效率提升反促应用，创新融入智慧法院模式。加强前端防治的智能化应用，注重拓展电子送达、智慧庭审、电子归档技术在先行调解等工作中的运用，提升信息化互联互通水平。

三是深入诉调服务向基层触角。增强市域社会治理对基层矛盾解决的关注度，推动诉调服务关口前移、重心下移，拓展诉调服务与基层链接渠道。继续通过送法进社区、进企业、进楼宇等形式，积极开展法治宣传、加强法律指导，从源头消除和化解社会矛盾。通过发送司法建议、发布速裁快审白皮书，不断推动审判职能拓展延伸，助力市域社会治理和营商环境优化。增强个案释法普法工作，以点带面联动思考批量类型化案件的处理，总结收集编写典型案例，综合运用纸媒和微视频、动漫等新兴宣传方式，做好类型化纠纷普法示范效用，消解群众认知误区，实现诉源治理与源头减量。注重矛盾前端防治工作，提升对纠纷敏锐性，增强机构合作、部门联络，实现群体性、批量化纠纷前端防治，开展释法宣传工作，及时于将群体性矛盾消弭于诉前。

结语

政之所兴，在顺民心；政之所废，在逆民心。市域社会治理现代化水平的提升依靠市域环境改善、依托工作体制机制健全、依赖群众自治能力的提升。非诉争议解决方式需要多元共治、多方探索、多体合力，一站式多元解纷平台及非诉争议处理中心等新机制在社会治理环境过程中，将群众自治、基层调解、法院裁判融为一体，进一步发挥法院在裁判与基层调解组织链接纽带作用，进而调动多元主体解纷积极性与主动性，实现矛盾内部化解与自我解决。今后，法院将进一步围绕“司法为民”服务宗旨，为了群众、依靠群众、深入群众，从思想认识再转变、诉调服务再升级、基层治理再深入等方面持续发力，以现实举措密切与人民群众的血肉联系，以信息化手段搭建沟通桥梁，发挥好宣传、引导和链接的作用，努力开拓新局面、谋划新篇章、落实新方案，为经济社会高质量发展提供坚实司法保障。

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