课题组｜被执行人惩戒制度改革：初探执行惩戒宽限期制度

上海海事法院课题组

黄松涛、顾双杰、陆迪春

黄松涛

上海海事法院副院长

顾双杰

上海海事法院执行局法官助理

陆迪春

上海海事法院审监庭法官助理

要目

一、我国民事执行惩戒机制的发展历程及成果二、当前民事执行单一惩戒模式的弊端三、样本法院的实证检验
四、建立分级分类执行惩戒机制的司法建议结语

现行的民事执行惩戒制度是一种单一的惩戒模式，即以标准化的方式对被执行人进行惩戒，无论其负债金额多少。而法院所能强制执行的财产不包括被执行人的无形资产，例如人力资本。因此，该种模式客观上会对被执行人产生逆向激励，无法使申请执行人的债权清偿率最大化。可根据各个地区城镇或农村的上一年度的人均可支配收入数据，在一定条件下为执行人设置执行惩戒宽限期，使被执行人部分履行债务回报率上升，更契合申请执行人的司法需求。

2019年12月，《最高人民法院关于在执行工作中进一步强化善意文明执行理念的意见》明确要求，“探索建立惩戒分级分类机制和守信激励机制。各地法院可以结合工作实际，积极探索根据案件具体情况对被执行人分级分类采取失信惩戒、限制消费措施，让失信惩戒、限制消费措施更具有精准性，更符合比例原则”。现行的民事执行惩戒机制是一种以标准化的惩戒措施对待全部被执行人的单一惩戒模式，即当被执行人不能履行生效法律文书所确定的债务时，法院将标准化地采取限制高消费、纳入失信被执行人名单的措施。当且仅当被执行人履行完毕全部债务时，法院才会主动解除其全部惩戒措施。这种模式忽略了对被执行人的行为激励效果。笔者认为，这种单一的执行惩戒模式不能满足申请执行人的全部司法需求，甚至会对被执行人履行债务产生反向激励。可能会出现被执行人即使有能力偿还债务，在受到标准化的惩戒措施后也会理性地选择拒绝偿还债务的情形。

在民事强制执行程序中，事实上存在着申请执行人（债权人）与被执行人（债务人）双方各自的利益需求。申请执行人的需求是尽可能地将被执行人的一切资产（包括有形资产和无形资产）用来清偿自己的债权。被执行人履行债务的意愿取决于边际债务履行回报率，即履行债务所带来的边际回报是否大于其履行债务所付出的代价。换个角度看，民事执行中的惩戒机制应当包含对被执行人履行债务激励作用。最优的民事执行惩戒机制应当同时能够使被执行人履行债务的意愿最大化，以契合申请执行人的司法需求。因此，民事执行惩戒机制可以借鉴经济学中的价格歧视理论，将不同类型的被执行人予以区别对待，建立分级分类机制，从而使申请执行人的利益得到最大保护。

为了优化现行民事执行惩戒机制，首先应当厘清它是如何发展并运行的。其次，分析现行执行惩戒机制的作用，是否满足了申请执行人的司法需求？是否有效激励了被执行人偿还债务？最后，结合实践设计优化惩戒机制条款。本报告第一部分回顾我国民事执行惩戒机制的发展历程及目前运行情况。第二部分分析现行民事惩戒机制在单一债权人模型及多债权人模型中的效果，指出现行惩戒机制在理论上的弊端。第三部分是通过选取的法院数据样本，对现行的执行惩戒机制的效果进行验证。第四部分提出建立分类民事执行惩戒机制的具体建议。

一、我国民事执行惩戒机制的发展历程及成果

被执行人惩戒机制的顶层设计

当前对被执行人不履行生效法律文书行为的惩戒机制主要就是限制高消费行为及纳入失信被执行人名单。早在2002年12月12日广东省高级人民法院发布《关于在网站公布未履行债务者名单的通知》是国内第一次采用网上公开失信被执行人名单。随后，全国各地法院陆续在网上公布辖区内失信被执行人信息。2007年全国法院执行案件信息管理系统正式运行。

健全社会信用体系首先于2003年在中共中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出，要求建立信用监督和失信惩戒制度。随后在2007年民事诉讼法的修改中规定，“被执行人不履行法律文书确定的义务的，人民法院可以对其采取或者通知有关单位协助采取限制出境，在征信系统记录、通过媒体公布不履行义务信息以及法律规定的其他措施”。2008年在最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉执行程序若干问题的解释》第39条进一步规定，“执行法院可以依职权或者依申请执行人的申请，将被执行人不履行法律文书确定义务的信息，通过报纸、广播、电视、互联网等媒体公布”，为司法实践中公开被执行人失信信息的执行方式提供了法律依据。因上述条款规定过于原则，为更好贯彻实施信用惩戒机制，2010年最高人民法院出台了《关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》（以下简称《限高规定》），明确对失信被执行人采取限制其实施九类高消费及非生活或者经营必需的消费行为。2013年7月16日最高人民法院颁布了《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》（以下简称《失信规定》），建立失信被执行人名单制度，发挥机制的惩戒、威慑、引导功能。随着惩戒机制的施行，为更加科学、严密、审慎和规范地对失信被执行人进行信用惩戒，最高人民法院分别于2015年和2017年对上述两项司法解释作出了修正。增加了限制消费措施的内容以加大执行惩戒力度。对于纳入失信被执行人名单的被执行人，要求同时对其采取限制消费措施，并进一步明确了纳入失信名单的实质要件、增加纳入失信名单的期限、明确了救济程序、增加了案件终结本次执行程序后删除失信名单等规定。

失信被执行人名单机制若仅局限于信息公开与共享是不够的，为配备相应的惩罚机制，2014年中央文明办、最高人民法院、公安部、国务院国资委、国家工商总局、中国银监会、中国民用航空局、中国铁路总公司联合签署了《“构建诚信惩戒失信”合作备忘录》，联合惩戒失信被执行人，提高当事人的违约成本，促使被执行人选择遵纪守法。

执行惩戒机制的运行及后果

法院执行案件中，除特定的依职权移送执行案件外，只有当债权人申请强制执行时，法院才能启动执行程序、采取执行措施。在案件正式进入执行程序后，法院首先必须向被执行人发出执行通知书，提示被执行人不按生效法律文书履行法定义务的相关风险。若被执行人有履行能力而不履行生效法律文书确定的义务，则将会被纳入失信被执行人名单。

录入失信被执行人名单库需申请执行人申请或者法院依职权启动。若法院经过审查决定将被执行人纳入失信被执行人名单，则须制作失信决定书，并按照民事诉讼法规定的法律文书送达方式送达给双方当事人。审查是否将被执行人纳入失信被执行人名单时，首先明确名单对象及内容。确定失信被执行人名单对象有两个标准：一是对象标准，即纳入失信被执行人名单的应当是不履行生效法律文书确定义务的被执行人；二是行为标准，即《失信规定》第1条列明的六类情形。失信被执行人名单会通过报纸、广播、电视、网络、法院公告栏、新闻发布会等方式予以向社会公布。一旦被纳入失信被执行人名单，被执行人的失信情况即会向所在单位、征信机构、其他相关单位通报。其后果是该被执行人在政府采购、招标投标、行政审批、政府扶持、融资信贷、市场准入、资质认定等方面均会受到限制。对失信被执行人而言，相对于纳入失信被执行人名单，限制消费的条件略低，只要被执行人未按执行通知书指定期限履行生效法律文书确定的给付义务，法院就可以对其采取限制消费的措施。《限高规定》列举了九种高消费及非生活和工作必需的消费行为。一旦被执行人从事这九类行为，法院可以依法采取罚款、拘留措施。当被执行人为单位的，其法定代表人、主要负责人、影响债务履行的直接责任人员、实际控制人的消费行为也受到《限高规定》限制，使这四类人员直接受到生活上的压力，解决了过去对单位被执行人难以限制的问题。

信用惩戒措施的价值功能

我国社会正处于转型阶段，“执行难”的问题日趋严重，有能力履行而拒不履行义务的被执行人主观上存在不履行义务的故意，不仅侵害申请人的合法权益，也严重影响司法权威。执行难问题的成因复杂，其根本原因是社会诚信度不高。2014年《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》明确了我国社会信用体系建设的总体思路，并确定了“到2020年社会信用基础性法律法规和标准体系基本建立，守信激励和失信惩戒机制全面发挥作用”的总目标。人民法院执行案件中公开被执行人失信信息，不仅有效解决执行难问题，也是社会信用体系建设中非常重要的组成部分。通过对被执行人实行信用惩戒措施，增加其失信成本，初步达到了让被执行人“一处失信，处处受限”的效果，促使其自觉履行生效法律文书确定的义务。

在实践中，信用惩戒措施也取得了良好的成效。在全国法院被执行人信息查询平台中，全国各级法院按照要求将符合条件的失信被执行人名单实时录入并发布，社会公众可以通过平台查询未履行生效法律文书确定义务的被执行人案件信息。2013年最高人民法院分别公布了“失信被执行人”典型案例和失信被执行人名单制度典型案例。在典型案例中，可以看到有公司因在失信被执行人名单上，影响企业贷款融资、招标投标等日常生产经营行为，最终主动找到申请人和解履行。或是法院抓住被执行人重视商业信誉的特点，通过互联网、报刊、公告等途径曝光企业未履行法院判决行为，促使被执行人主动履行义务。多层次的信息公布方式能够尽可能地将被执行人失信信息公之于众，通过社会舆论促使被执行人积极履行义务，从而尽快实现执行目的。惩戒措施的施行将过去的单纯依靠法院自身力量解决执行问题的做法，转变为调动各机关和社会公众参与，整合社会资源，充分利用行政力量和社会伦理对失信被执行人造成舆论和经营的双重压力，压缩其生存空间，进而推进社会信用体系建设。

二、当前民事执行单一惩戒模式的弊端

尽管当前民事执行中的信用惩戒措施起到了积极的作用，但是仍存在精细化程度不足，不符合比例原则的问题。在现行惩戒模式中，只要被执行人有能力履行而拒绝履行债务，法院会一律采取限制消费和纳入失信被执行人名单的做法，这就使得不同被执行人虽然未偿还债务的金额不同，但却受到相同程度的惩戒力度。当且仅当被执行人履行完毕全部债务时，其受到的惩戒措施才会解除。笔者将这种以标准化的惩戒措施对待全部被执行人的方式称为单一惩戒模式。笔者认为，单一惩戒模式在理论上存在着弊端，并且这种弊端已经在实践中逐渐呈现。

申请执行人与被执行人的司法需求

笔者首先将考察当前民事执行惩戒机制在单一债权人模型中的效果，再推广到多个债权人的情况。在此之前，有必要先对强制执行程序中双方当事人的司法需求进行剖析。

从申请执行人（债权人）的角度看，其追求的是债权清偿率的最大化。该债权是生效法律文书确定其所享有的债权。在执行程序中，往往被执行人的现有财产不足以清偿全部债务。但是，应当注意到法院所能强制执行的资产并不是被执行人的全部资产。被执行人的无形资产无法被法院处置。例如，人力资本作为被执行人的一项重要资产，就无法被强制执行。而人力资本究竟能转化成多少实际财富，取决于被执行人的努力程度。例如，愿意多接单的快递员就能获得高于平均快递员的收入。申请执行人应当希望在被执行人现有财产不足的情况下，通过借助法院的力量，持续督促被执行人将人力资本等无形资产转化为有形资产，实现债权清偿率的最大化。从被执行人（债务人）的角度看，其履行债务的意愿取决于边际债务履行回报率。一旦被执行人在边际上履行债务所带来的收益小于其履行债务所付出的代价时，被执行人就会理性地选择不履行债务。

单一债权人模型中现行执行惩戒机制的弊端

在单一债权人模型中，被执行人仅有唯一的债权人。假设甲欠乙人民币200万元。乙向法院提起诉讼后，甲仍不履行其债务。于是乙向法院申请执行甲的财产。法院依法拍卖了甲的全部财产后，乙获得受偿100万。最后，法院依法对甲采取限制消费、被列为失信被执行人等措施，并以终结本次执行程序的方式结束该次执行。受到了惩戒措施后，甲的生活品质显著降低了。虽然甲的全部有形资产被法院全部处置完毕，但是甲仍具有一定的无形资产，包括人力资本、声誉信用等。甲便会考虑是否要将其无形资产转化为货币来偿还债务。这种意愿取决于边际债务履行回报率。在现行单一的执行惩戒模式中，边际债务履行回报率大部分情况下为零。这是因为只有在甲履行完毕剩余全部债务的情况下，法院才会依法解除对甲的惩戒措施。也就是说，在不计迟延履行期间的债务利息的情况下，甲履行任何100万以内的金额，其生活品质仍然没有改变，无论其履行多少债务，边际债务履行回报率均为零。所以在申请执行人不放弃债权金额的情况下，甲不会选择部分履行债务。仅当甲认为履行100万债务所付出的代价小于解除执行惩戒措施后其生活品质提高的价值时，才会对甲产生履行债务的激励。履行债务所付出的代价与债务金额显然是正相关的。

因此，在单一债权人模型中，单一的执行惩戒模式在理论上会产生以下效果：一是被执行人缺乏部分履行债务的意愿，因为部分履行债务的边际债务履行回报率为零。二是当债务金额越大，被执行人履行全部债务的代价越高，被执行人履行债务的意愿也越低。考虑到迟延履行期间的债务利息金额，可以推论出欠债的时间越久，被执行人履行债务的意愿越低的结论。三是当履行债务所付出的代价与被执行人生活品质受惩戒机制而改变的价值相当时，被执行人履行债务的意愿为零。当履行债务所付出的代价大于被执行人生活品质受惩戒机制而改变的价值时，被执行人履行债务意愿为负值，其更愿意将财产为自己使用，而不是偿还债务。只有当履行债务所付出的代价小于被执行人生活品质受惩戒机制而改变的价值时，被执行人才有履行债务的意愿。

在图一中，T0是被执行人受到执行惩戒后所带来的负价值，横轴是其履行全部债务所付出的代价。当横坐标小于T0时，被执行人会产生正向的履行债务需求。此时即使被执行人的有形财产被法院全部处置完毕仍不足以清偿债务，其也会继续积极使自己的无形资产转化为有形资产偿债。申请执行人的债权最终会得到足额清偿（100%的债权清偿率）。当横坐标大于T0时，被执行人即使有能力履行债务，其也会选择不履行债务，此时申请执行人的债权无法得到清偿。

图一：被执行人履行债务需求曲线

多债权人模型中现行执行惩戒机制的弊端

多个债权人模型，即被执行人有两个及以上的债权人。在实践中，往往会出现被执行人被不同法院采取限高、失信的情形。这里会出现一个有趣的现象：法院对被执行人采取信用惩戒的边际效用为零。这是因为在单一的执行惩戒模式中，向被执行人发布十次限制消费令与发布一次限制消费令的实际效果是一样的。被执行人部分履行债务时的边际债务履行回报率仍为零。当且仅当被执行人履行全部债务时所付出的代价小于执行惩戒机制导致的生活品质降低的价值时，被执行人才会选择履行债务。与单一债权人模型所不同的是，在多债权人模型中更难以达成执行和解。这是因为多债权人模型中的执行和解会涉及各个法院的不同债权人，增加了执行和解的协商成本。因此，在多债权人模型中，单一的执行惩戒模式在理论上会产生和单一债权人模型类似的效果，但达成执行和解的可能性更低。

三、样本法院的实证检验

本报告选取了上海市某法院自2016至2020年的执行案件共计2348件作为样本，以验证单一惩戒模式在实践中的效果。样本数据中共有559件案件以终结本次执行程序为结案方式结案。每件终本案件的被执行人均被法院发布了限制消费令，除个别被执行人确无财产可供执行外，大部分被执行人都被列入了失信被执行人名单。在样本数据中，有139件案件在终结本次执行程序结案后，法院又将其恢复执行。其中，109件案件最终以执行完毕结案，另有30件案件再次终结本次执行程序结案。而这30件案件中，均是由于申请执行人提供了新的财产线索或者法院依法发现了新的财产而恢复执行，不存在被执行人主动履行部分债务的情况。这验证了第二部分中的第一个推论，在单一惩戒模式下，被执行人缺乏部分履行债务的意愿。被执行人要么选择全部清偿债务以解除执行惩戒措施，要么选择不支付任何债务。而债权人所追求的是债权清偿率的最大化，这就意味着债权人的债权本来能够得到部分清偿，但却由于单一的惩戒模式而无法得到受偿。样本数据中，有一例执行标的为165万元的典型案例，被执行人由于被法院限制消费无法乘坐飞机参加女儿的婚礼，遂提出以人民币120万元偿还全部债务，但申请执行人未能同意。最终被执行人未支付任何债务，也错过了女儿的婚礼。事实上，被执行人是有条件履行120万的债务的。如果执行惩戒机制能够灵活允许被执行人在偿还部分债务的前提下，给予被执行人一定的宽限期，那么申请执行人的债权清偿率将得到提高，而被执行人在宽限期之后仍会受到执行惩戒措施的制裁。

对于第二和第三个推论，本报告分别统计了执行完毕案件的执行标的与全部终本案件执行标的的情况。在109件恢复执行后以执行完毕结案的案件中，执行标的平均值为人民币78563.2元。而在全部559件以终结本次执行程序结案的案件中，执行标的平均值为人民币2821356元。这说明了被执行人主动履行债务的金额远远小于被执行人不履行债务的金额，即验证了推论二和推论三，在单一执行惩戒模式中，当债务金额越大，被执行人履行全部债务的代价越高，被执行人履行债务的意愿就越低。当债务足够大时，被执行人履行意愿会降到负值，意味着他宁可选择挣钱为自己消费，也拒绝履行债务。

四、建立分级分类执行惩戒机制的司法建议

在单一执行惩戒模式中，只要被执行人未履行生效法律文书确定的债务，不论金额多少，法院均会采取标准化的执行惩戒方式，即发布限制消费令和纳入失信被执行人名单。这种单一的执行惩戒模式无法激励被执行人利用其无形资产履行部分债务，使申请执行人的债权实现受到损失。此外，由于其产生的法律后果固定，当所欠的债务金额过大时，被执行人会产生逆向激励，被执行人会更倾向于将挣得的财产作为私用而不是偿还债务。对此，本报告提出如下建议：

在发布限制消费令及纳入失信被执行人名单时，可以在被执行人主动履行部分债务的情况下，设置免除惩戒措施的宽限期。各地高级人民法院可以参照地方统计局的数据，以城镇或农村居民上一年度的人均可支配收入确定偿还债务的年均基准金额。被执行人退休的，可以向法院提交其个人养老金的收入证明，在扣除基本生活成本后确定其个人的年均基准金额。被执行人被法院采取限制消费或纳入失信被执行人名单后，只要其在该年度能够向申请执行人履行该基准金额，那么法院可以给予其一至两个月的宽恕期。在宽限期内，被执行人仍然可以乘坐高铁、飞机等交通工具（出境除外）。宽限期之后，法院依法继续对被执行人采取原来的惩戒措施。以上海为例，2018年城镇常住居民可支配收入为每人68034元，农村人均可支配收入为21192元。因此，如果被执行人是上海城镇常住居民，其只需在一年内向申请执行人履行68034元，那么法院就可以给予其一至两个月的宽限期，允许其乘坐高铁、飞机等交通工具。如果被执行人退休了，他可以向法院提交自己的养老金收入凭证。法院在扣除上海最低生活保障标准后，确定其个人的获得宽限期的年均基准金额。对于被执行人主动履行债务金额大于年均基准金额一倍的，可以额外给予一个月的宽限期，以此类推。例如被执行人张某欠债100万，被法院发布了限制消费令并列为失信被执行人。在单一执行惩戒模式中，张某必须还清100万及迟延履行期间的利息才能解除执行惩戒措施。但是可能张某会认为100万的价值远高于其被惩戒而带来的损失，因此没有偿还债务的激励。在实施了执行宽限期的政策后，假设张某为上海城镇居民，其每年偿还68034元就可以获得一至两个月的宽限期，若偿还此金额的双倍数额还可以获得额外一个月的宽限期，张某便会有逐渐偿还其债务的意愿。被执行人在宽限期过后仍然会受到原来的惩戒措施，督促其继续将人力资本等无形资产偿还债务。在此情形下，申请执行人的权益并不会因为给予被执行人宽限期而遭到侵害，反而能够获得额外的受偿金额，其债权清偿率得到相应的提升。

结语

相比现行的单一执行惩戒模式，设置执行宽限期可以有效激励被执行人将法院无法强制执行的无形资本转化为有形货币偿还债务，提高申请执行人的债权清偿率和司法满意度，为切实解决执行难提供了有益的思路。在实施过程中，可以积极探索在城镇农村户籍分类以外的其他方式，对被执行人宽限期制度进行更细致地分级分类，以更科学合理确定不同人群相应的执行宽限期。

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