仲海波｜审判辅助事务社会化运行机制问题研究

仲海波

上海海事法院审判监督庭法官助理

要目

一、审判辅助事务社会化的实践基础二、审判辅助事务社会化的路径选择三、审判辅助事务社会化的风险防控结语

在目前司法改革的大背景下，最高人民法院提出要推进审判辅助事务的集中管理，而落实该意见的一项重要机制便是积极推进审判辅助事务的社会化。如何认识审判辅助事务社会化的实践基础以及如何正确有效地探索、推行该项机制成为亟待解决的问题。首先从审判辅助事务社会化的实践基础出发，分析审判辅助事务社会化的必要性和可行性。其次，以不同地区法院审判辅助事务社会化的实践探索为基础，着重就如何有效开展辅助事务社会化的路径选择进行探究，并根据购买社会服务的主体和购买方式的不同，在形成的引入社会服务的四种模式下进行比较分析。最后，针对在整个引入审判辅助事务社会化工作模式中可能出现的问题和潜在风险进行分析，建议引入招投标机制、涉密保护机制、量化奖励考核机制、评估监督机制等机制加以规避，以期达到为审判工作减负增效的效果。

在目前司法改革的大背景下，《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》提出要推进审判辅助事务的集中管理，而落实该意见的一项重要机制便是积极推进审判辅助事务的社会化，也即审判辅助事务的外包。但如何认识审判辅助事务社会化的实践基础以及如何正确有效地探索、推行该项机制成为亟待解决的问题，本文试图探究如何建立起规范、高效、安全的审判辅助事务社会化运行机制。

一、审判辅助事务社会化的实践基础

审判辅助事务社会化的范围

根据法院审判工作的需要，一般将审判事务区分为审判核心事务和审判辅助事务，区别在于是否需要高度的法律判断，继而能否产生确定效力或既判力，也即是否需要依法行使审判权。狭义的审判辅助事务一般指为审判核心事务而服务的，不行使审判权的，具有辅助性质的程序性、重复性工作，广义的审判辅助事务还包括归纳整理争议焦点、起草法律文书等与审判核心事务紧密相关的事务性工作。审判辅助事务的社会化，针对的应当是狭义的审判辅助事务，是将这些程序性、重复性的，对法学功底要求较低的审判事务性工作从非审判核心业务中剥离出来，通过充分运用市场化、社会化机制，优化司法资源配置，为审判工作减负增效。根据最高人民法院的相关规定，可进行审判辅助事务社会化的范围包括参与送达，调解，取证，排期开庭，速录，保全，执行，鉴定、评估、拍卖，诉讼服务，电子卷宗生成，卷宗归档，文书上网等事务性工作。

审判辅助事务社会化的必要性

1.缓解“案多人少”的矛盾

长期以来，各级法院都面临着“案多人少”的矛盾，随着社会经济的日益发展和人民群众法律意识的增强，法院受理案件的数量逐年上升，案件的审理难度也日益加大。在目前实行员额制的司法改革体制下，法官承办案件的压力较大，通过对审判辅助事务的社会化，可有效缓解目前审判工作中案多人少的困境， 可让法官更专注于审判核心事务，减轻其在审判辅助事务性工作上所花费的时间和精力，切实提高其办案的司法效率。

2.有效促进法院队伍建设

在目前“案多人少”的困境下，法官、法官助理、书记员各层级不得不各自“向下兼顾”相关工作，该困境在派出法庭尤为突出。以S省某法院派出法庭为例，由于工作强度和人员配置的原因，书记员需承担大量卷宗扫描、归档、立案输入等工作，法官助理也需处理送达、保全等事务性工作。而通过审判辅助事务的社会化运行机制，可使得各层级从繁杂的事务性工作中脱离，书记员可更多辅助法官助理从事与案件实体处理相关的工作；法官助理能更多辅助法官从事证据交换、组织调解等更具专业性的审判辅助工作，并有更多时间和精力参与案件实体审理讨论；法官则可更为专心地处理疑难要案的审理工作。每一层级均可站高一层面开展工作，各个层级的业务能力将得到良好养成与锻炼，更有利于各层级充分发挥自身优势，有效促进法院队伍的良性建设。

3.实现资源优化配置

审判辅助事务通过社会化的外包机制，可充分发挥市场自由竞争的优势，通过综合考虑提供审判辅助事务的服务水平、质量、效果等各方面因素，法院能决策出最为优质的外包单位。在该机制下，一方面可有效促进外包单位的市场竞争水平，促进社会就业，拓展社会服务的空间；另一方面更重要的是法院可充分利用外包单位的专业技能，降低自身包括项目研发、人员配备等为审判辅助工作而付出的经济成本和人力成本。审判辅助事务的外包单位与法院均可各取所需，各得所益，实现社会资源的优化配置。

审判辅助事务社会化的可行性

有学者对审判辅助事务社会化的运行模式表示担忧，对此种方式的效果有所顾虑。笔者认为，在推行审判辅助事务社会化具有必要性的基础上，其也具有一定的可行性。

1.社会化服务适用范围的扩大化

相较于政府向社会公开购买服务模式而言，法院在运用社会化服务的探索时间较短，目前仅在司法保障服务方面，比如物业、食堂等后勤保障部门，引入并开展社会化服务机制比较成熟。审判辅助事务相较一般的行政性事务而言，两者具有一定的相似性和重叠性，大多为重复性、程序性的工作，因此可借鉴一般行政性事务的工作模式，在审判辅助事务上加以扩展运用。

2.审判辅助事务的社会化已进行积极探索

就目前而言，各个地区法院均已就审判辅助事务社会化运行机制展开积极的探索，笔者就关键词者“审判辅助事务”“审判辅助事务社会化”进行网络搜索并总结归纳各地区法院的实践做法如下：

（1）广东法院：Z市法院辅助事务的社会化根据购买方式和类型的不同采用两种模式，一是以派遣方式购买服务，二是以交付项目方式购买服务。

（2）江苏法院：一方面以派遣方式配备辅助人员从事辅助事务，另一方面该省T市J区法院也于2018年5月8日率先启动审判辅助事务的社会化改革，并学习广东经验以针对具体的辅助事项进行外包服务的购买。

（3）四川法院：C市法院主要在庭审记录、送达和卷宗归档三个辅助事务方面进行外包，主要根据辅助事项的不同进行服务购买。

（4）上海法院：一方面上海市高级人民法院会以派遣方式招录辅助文员，另一方面也针对辅助事项的不同进行外包服务。

以上不同地区法院的做法，都是将社会化工作模式引入到审判辅助事务中来的积极探索，从目前各地实施的效果看，均能达到为审判工作减负增效的预期目的。

二、审判辅助事务社会化的路径选择

目前不同地区法院对审判辅助事务社会化的运行机制都处于积极探索的阶段， 如何有效开展辅助事务的社会化并形成一定可供推广的运行模式是需要进行探究的。

辅助事务社会服务的购买主体

首先，笔者认为应当对社会服务的购买主体进行确定，即解决“谁来买”的问题。从实际运用社会服务的主体看，各层级法院都有使用的需求，因此各级法院理论上都可作为审判辅助事务的购买主体。笔者认为，应当根据审判辅助事务事项的不同，采用“统一购买”和“自主购买”两种方式，对审判辅助事务开展社会化外包工作。

所谓“统一购买”是指针对特定的审判辅助事项，由所在辖区的高级人民法院统一管理，对外进行审判辅助事务的统一购买工作。各辖区的高级人民法院对其辖区内的中级、基层法院工作的开展具有一定的指导和监督作用，针对电子卷宗生成、评估、拍卖等辅助审判事项，可由高院统筹管理，并与具体辅助事项的外包单位统一签订合作协议或合同。

在“统一购买”的模式下，高院可成立专门负责审判辅助事务外包工作的决策机构，各层级法院也应成立各自负责审判辅助事务外包工作的决策机构，一方面与高院的决策机构相对接，另一方面在“自主购买”模式下开展各院的审判辅助事务社会化工作。

所谓“自主购买”是指针对特定的审判辅助事项，由对辅助事务有外包需求的各层级法院自主对外进行审判辅助事务的购买工作。比如针对送达、取证等辅助事项，各层级法院可根据自身的实际情况和需求的不同开展外包工作。在该种模式下，各辖区的高级人民法院也应当对各层级法院的外包工作进行监督，及时了解和指导各层级法院的辅助事务外包工作。针对辅助事项的不同确定不同的购买主体，有利于各层级法院根据实际情况“因地适宜”地开展审判辅助事务社会化工作，有利于上级法院对下级法院的外包工作进行指导和监督，有利于真正实现通过外包服务为审判工作减负增效的效果。

辅助事务社会化的购买方式

在确定了购买主体之后，如何开展辅助事务社会化的工作是落实该项机制的根本，即解决“怎么买”的问题。法院购买社会服务的对象最终体现于各项工作，而所有的工作终归由人实施。从上述不同地区法院的积极探索中可以看出，目前购买社会服务的模式有两种，一种是以辅助事项外包为模式即采用“事务购买”方式，一种是以辅助人员配备为模式即采用“劳务购买”方式。所谓“事务购买”是指法院根据审判辅助事务的具体事项，通过决策与外包单位签订合同或者合作协议，由外包单位再组织、安排辅助人员来履行相关事务；所谓“劳务购买”是指法院组织招聘或者提出辅助人员需求后，通过劳务派遣方式安排辅助人员履行相关审判辅助事务，而不局限于某一特定的辅助事项。总结归纳即 如表所示的工作模式：

审判辅助事务社会化工作模式表

因此根据购买社会服务的主体和购买方式的不同，笔者认为具体可形成如图所示的四种模式：

图：审判辅助事务社会化运行机制结构图

笔者认为在“统一购买”的模式下，应当选择以辅助事项外包为主要模式（模式1），由不同地区的高院统一根据外包事项的不同与外包单位签订合作协议后，再由外包单位配备专业人员组织实施操作具体辅助事务工作。以电子卷宗同步生成为例，高院与电子科技公司统一签订合作协议后，由电子科技公司配备专业的IT人员参与到该项事务工作中来，电子科技公司负责对所有的技术人员进行配备、指导和管理，法院只需要对技术人员进行适当的业务指导和培训，但最终对这些技术辅助人员的负责还是由外包单位承担。当然目前也有部分地区高院采用辅助人员配备的模式（模式2），开展辅助文员的招聘工作，通过高院的统一招录通过后，派遣辅助文员到对应法院的岗位上工作。笔者认为，在辅助人员配备模式下由于招聘辅助文员人数有限，各层级法院实际能使用到的辅助人员的人数并不多，该种模式具有一定的局限性。而在辅助事项外包模式下一方面不需要法院去组织安排劳务人员，另一方面根据辅助事项的不同，不同的外包单位也会自行配备合适数量的辅助人员开展工作，因此以辅助事项外包为主要模式比较符合“统一购买”模式下的司法现状，能更好地实现审判辅助事务外包的预期效果。

在“自主购买”模式下，各层级法院根据自身的实际情况和外包需求可自主安排审判辅助事务社会化工作。笔者认为，在各层级法院本部应当以辅助事项外包为主要模式（模式3），在各层级法院的派出法庭应当是以辅助人员配备为主要模式（模式4）。

在各层级法院本部可根据自身实际情况，自主地针对特定的辅助事项开展统一外包工作，例如参与送达、调解等。在各层级法院的派出法庭，由于人员配备本身相对院本部较少，且相关辅助事务性工作例如参与送达、保全等可由各层级法院本部统一安排外包单位进行操作，因此对于那些不能由院本部统一安排的，派出法庭应当通过辅助人员配备的模式以满足派出法庭的实际需求，而不将辅助人员履行何种具体辅助事项加以限定。笔者认为，通过劳务派遣方式招录的辅助人员在派出法庭工作的主要内容可大致包括材料扫描、速录、排期开庭、卷宗归档等，这些事项是贯穿于整个审判过程中的，都可由同一名辅助人员来完成。这里需要提出的是，针对可能存在的跨辖区管辖的派出法庭，由于存在跨辖区人员流动的问题，建议在跨辖区管辖的派出法庭当地通过物业编制等形式，由物业公司与当地的辅助人员签订劳动合同，再派遣到当地的派出法庭履行审判辅助事务性工作。在该种模式下，也可解决派出法庭制约审判工作开展的用人困局的问题。

三、审判辅助事务社会化的风险防控

将审判辅助事务引入社会化服务目前还处在一个探索的阶段，相关的规范性文件以及具体操作的机制还没有完全建立起来，因此，笔者针对在整个引入社会化服务中可能会出现的问题和潜在风险进行分析，并提出建议引入相应的机制加以规避。

招投标机制

首先，应当对如何引入该机制加以规范，做好审判辅助事务社会化的第一步，以期达到预期的效果。针对不同的审判辅助事项所在行业现状的不同，以及受到市场环境、专业技术水平、企业管理等多重因素的影响，通过公开招标的方式引入社会化服务较为稳妥。

通过招投标的引入方式，一方面能做到公开透明，保证整个引入流程的信息公开，能让公众以及相关潜在外包单位清楚了解整个外包事项，可避免暗箱操作问题的出现，也可避免以不法手段扰乱公平秩序现象的发生，能规范整个引入机制的阳光运行；另一方面，通过招投标方式，法院可综合了解潜在外包单位的市场竞争力、技术水平、公司管理等经营现状，可按照节约成本、公平公正、有利于工作开展的原则，决策出最为合适的外包单位，以确保引入社会化服务的服务质量和水平。

涉密保护机制

虽然只是对审判辅助事务采用社会化的方式，但许多辅助事项都或多或少的会涉及审判工作的涉密问题，因此应当重视对涉及国家秘密和审判工作秘密的保护问题，以避免审判工作秘密外漏情况的发生。

笔者认为，在辅助事项外包模式下，法院应当与外包单位签署相应的保密协议并对违反的后果加以规定；在辅助人员配备模式下，法院应当与辅助文员签订相应的保密合同。在这两种外包工作模式下，法院都应当加强对外包单位、辅助人员的纪律教育工作，定期加以培训和监督。

量化考核机制

在审判辅助事务外包工作模式下，应当注意提高审判辅助人员的工作积极性以及辅助人员稳定性的问题，只有辅助人员能够积极履行其自身职能，才能保证外包辅助服务的质量和效率，因此应当建立起相应的量化奖励考核机制。

一方面，在辅助人员的自身工资福利等方面，法院应当通过充足的财政保障和绩效考核机制充分发挥出他们的积极性，另一方面，对于外包单位在辅助事务中作出的特殊贡献例如成功研发运用于审判事务的新技术等加以量化奖励。

评估监督机制

引入社会化服务最终是要能确保服务的质量和效果，因此，针对外包单位提供的服务质量和效果，法院应当进行验收和考核。

笔者认为，一方面，法院应当制定严格的评估指标，建立健全定期工作监督机制，定期组织评估辅助事项的服务情况以期形成有效的约束机制；另一方面，建议引入独立的第三方评估机制，作为监督主体的补充，定期开展评估并出具相应的评估报告，以确保评估的客观性。在这两种评估方式下，对于在评估中反映的相关服务问题，法院应当与外包单位积极进行沟通、协商，并要求外包单位限期进行整改，并在法院后期评估中加以重点评估，对于仍不能满足法院审判辅助服务需求的外包单位及时予以更换。

除定期评估外，在协议或者合同到期后，法院也应当全面评估外包单位的履行效果，作为后续可能的续包或者重新招投标的工作开展的基础。法院的纪检监察部门也应当全程参与审判辅助事务外包工作的全过程，加强对审判辅助事务外包工作的廉政监督。

结语

综上所述，得出以下结论：

第一，审判辅助事务展开社会化运行机制，具有一定的必要性和可行性，是符合目前司法审判实践现状的一种积极探索。

第二，审判辅助事务社会化工作模式的引入，从购买社会服务的主体看，可选择“统一购买”和“自主购买”两种方式；从购买社会服务的方式看，可选择以辅助事项外包和以辅助人员配备两种模式。笔者认为，在“统一购买”的模式下应当是以辅助事项外包为主要模式；在“自主购买”模式下，各层级法院本部应当以辅助事项外包为主要模式，各层级法院派出法庭应当以辅助人员配备为主要模式。

第三，针对在整个引入审判辅助事务社会化工作模式中可能出现的问题和潜在风险，笔者建议引入招投标机制、涉密保护机制、量化奖励考核机制、评估监督机制等机制加以规避，以期达到为审判工作减负增效的效果。

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