俞家成｜论突发公共卫生事件中出行受限致损的法律责任

俞家成

浙江工商大学法学院宪法学与行政法学硕士研究生

要目

一、问题的提出二、突发公共卫生事件防控语境下出行限制措施的性质考察三、当前出行受限致损的损害填补模式及其缺陷
四、责任承担模式的优化及国家责任的嵌入
五、结语

为了控制人员流动，我国实施了一些出行限制措施。这些措施作为突发公共卫生事件防控工作的必要组成部分，导致公民合法权益遭受不必要损失。然而，分析各类出行限制措施的行政法性质及相应的损害填补方式可知，现有损害填补措施涵盖范围稀疏且补损力度偏弱，实际效果不佳。为形成覆盖面较广的出行受限致损法律责任承担体系，应首先明确隐藏在现有制度背后的国家责任，制度化固定现有损害填补措施。同时还应制定行政补偿措施作为补强手段，并为社会衡平补偿留出灵活的适用空间。

一、问题的提出

面对新冠肺炎疫情，我国始终秉持“人民至上、生命至上”的理念，积极采取有力的突发公共卫生事件防控措施。在武汉疫情防控阻击战取得阶段性胜利之后，我国的疫情防控工作进入常态化阶段，迄今为止已有多地相继出现一定规模的疫情本土传播情况。随着新冠肺炎疫情防控常态化工作的稳步推进，突发公共卫生事件应对的中国模式也在不断发展成熟。包括住宅区封闭管理、特定场所暂停开放、大规模核酸检测以及限制出行等手段在内的防控“组合拳”取得了明显的防控效果，多次助力打赢地区疫情防控歼灭战，但其中仍有部分防控措施影响经济效率甚至减损公民权利。以限制出行为例，疫情于何时何地出现反复对于普通公民来讲是难以预知的，因防控的需要主动或被动改变既定的出行计划即可能诱发突发公共卫生事件防控的“公益”与公民个人经济利益的“私益”之间的矛盾。诚然，我国公民负有配合国家防控调度的义务，出行的受限本身也是对其自身生命健康权利的保护，但如果以此为由忽视公民权益受损的事实，则可能为公共卫生事件防控工作招致社会舆论方面不必要的不利影响。

就突发公共卫生事件防控措施造成损害及应对的问题，学界重点关注了应急征用补偿制度的完善、强制隔离措施的适用及其与劳动者权益保护间的关系、疫情防控下个人权利限缩问题和社会补偿制度等。在具体防疫措施致损应对问题的讨论中，有学者主张完善应急征用制度，引入合法预期保护原则以明确补偿范围和补偿标准；有学者认为，应对为抗疫政策牺牲自由者制订公平的补偿机制，在劳资政之间寻求合理的权责关系。在宏观视野中，有学者研究了个人权利的限缩与边界，主张视人性尊严为个人权利限制的根本界限；有学者主张以社会连带理论为基础，建立长期有效的社会补偿机制。

目前，面向普遍具有非强制性的常态化公共卫生事件防控措施致损问题的研究较少，也暂无直接针对出行限制措施的研究，社会补偿制度的构建尚缺乏在特定问题语境中的细化。为填补这一空白，本文试图直面突发公共卫生事件防控语境下出行受限的事实，立足于出行限制措施的性质考察，分析现有的权益受损填补模式，并以国家责任为理论基础，尝试提出针对性的补强意见，以期使得出行限制的防控手段在发挥其积极效果的同时获得更高程度的认可及接受。

二、突发公共卫生事件防控语境下出行限制措施的性质考察

减少人员流动及减少旅途风险作为降低疾病传播风险的有效措施，业已成为历次疫情防控工作的必备组成部分。然而尽管出于相同的防疫目的，限制出行的防疫要求经由不同的政令表述呈现出行政法上的性质差异。对限制出行要求进行性质考察及分类是进一步讨论其致损责任的必要前提。

“封闭隔离”型

与社会公众的一般认知相同，“封闭”型出行限制是防控力度最大的疫情管控措施之一。本文认为，“封闭”型出行限制应当被界定为：根据公共卫生事件的严重程度，以相应地理单元为防控区域单位，限制相关人员流动的防控措施。其中最为典型也是最为特殊的即是2020年1月23日武汉市人民政府实施的“封城”管控。直至当年4月8日武汉市解除离汉通道管控，在近三个月的时间里机场、火车站、高速公路等离汉通道关闭，人员流动处于被严格控制的状态。这是迄今为止首次对省会城市进行封闭。

在疫情防控常态化、精准化的要求下，国务院应对新冠肺炎疫情联防联控机制发文，要求各地根据疫情风险等级划定防控区域范围至最小单元（如楼栋、居民小区等），对低、中高风险等级地区实施不同程度的人员流动控制防控措施。此项变革的目的主要在于纠正各地附加于常态化防控措施之外的不合理限制人员流动措施。故而，“封闭隔离”型出行限制的主要呈现模式已经由早期的“封城”模式转变为了“封区”“封楼”模式，以及近段时间提出的“闭环管理”模式。但需要明确的是，“封闭”区域的限缩并没有使该项管控措施发生根本性的性质变化。“封闭隔离”型出行限制措施具有医学和法学两个基本属性，并普遍具有行政强制措施性质，当事人负有配合管控的义务，违反义务将导致行政乃至刑事层面的否定性评价。本文认为，当前“封闭隔离”型出行限制主要包括以下三种情况：

其一，针对新冠肺炎患者、疑似病人及其密切接触者。此种情况也被称作“强制隔离”，是实施力度最强，保证手段最为严厉的限制措施，具有典型的行政强制措施属性。根据传染病防治法第39条之规定，此三类人员应接受隔离治疗或在指定场所接受医学观察，拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的，可由公安机关协助采取强制隔离治疗措施。

其二，针对已经发生新冠肺炎疫情的场所或者该场所内的特定区域的人员。此种限制的制定法依据为传染病防治法第41条中准许地方人民政府对特定人员实施隔离措施的规定，虽在法条表述上不及前一类型严厉，但仍具有强制约束力。区别于前一类型，此类措施针对特定区域内的不特定人员，故也被称作“一般隔离”。相关人员被要求减少流动并严控聚集，根据所在区域疫情严重程度的不同，具体要求的严格程度亦有不同，但此类限制的适用人员均不得离开其居住地。违反规定擅自离开已采取封控管理措施的居住地的，可能招致行政处罚或强制执行，也已有造成疫情外溢严重后果被追究刑事责任的例子。

其三，针对除前两种情况外流动受到不同程度限制的人员。与前两种“限制离开”型措施不同，此种限制多表现为“准入限制”，虽没有传染病防治法上的直接依据，但仍属于行政强制法第2条规定的行政强制措施。以浙江省实施的重点地区人员健康管理措施为例，国内疫情中高风险地区来浙返浙人员及全域封闭管理地区、同时空伴随人员，实行“14+7”健康管理措施，即先实施14天集中隔离医学观察，隔离期满核酸检测阴性者，继续实施7天居家健康观察。相关人员拒不履行配合义务的，根据《突发公共卫生事件应急条例》第44条的规定，公安机关将依法协助强制执行，并可对相关人员实施行政处罚。

“劝导”型

依突发事件应对法第11条规定之精神，应对突发事件措施的采取当与可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应，同时应当选择可最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。故此，通过强制性管控措施达成防疫目的并非唯一的选择，在更多的情况下，防疫工作取得成效有赖于社会成员的主动配合，这就为“劝导”型出行限制留出了适用空间。“劝导”型出行限制具有形式多样、手段灵活的特点，在历次突发公共卫生事件防控工作中为不同层级防疫主体大量使用。当前“劝导”型出行限制包括以下两种性质类型：

其一，作为行政指导的劝导。行政指导是指行政机关为谋求当事人为或不为一定行为以实现行政目的而实施的劝告、建议等不具有强制力且不直接产生法律效果的行为。行政机关施以劝告向来被视为典型的行政指导行为。此类出行限制措施主要依靠社会道义拘束以及社会主体对自身健康的顾虑实现防疫效果。其一般形式为：行政机关宣布当前的防疫形势，倡导群众采取“非必要不流动”等防疫措施。例如2021年春节前夕，为减少人员流动以应对冬季疫情防控严峻形势，多地积极倡导群众“原地过年”，此政策获得了国家的认可支持。倡导低风险地区群众就地过年，非必要不出行，并反复强调要注重引导工作开展的合理性以及配套保障措施的完善程度，以确保群众的积极配合。具有行政指导属性的“劝导”型出行限制意在填补国家强制力在突发公共卫生事件防控中的空白领域，调和国家权力运作与公民权利保障间的张力，而是否听从倡议仍属于公民的自治范畴。

其二，作为行政命令的劝导。此类“劝导”在各地的防疫政策中多有出现，虽然也具有类似指导的柔性外观，但多与后续可能的行政处罚与行政强制相联结，相关人员并没有服从与否的选择任意空间，故其实际上为后续行为的强制力所浸润，成为了其前置的命令环节，多出现在违反既定防疫规范的情况下，具体运作模式与“封闭隔离”型限制有较高的相似度。

“特定人员命令”型

突发公共卫生事件防控是一场人民战争，防疫成效的取得需要全社会范围内的广泛动员。取消出行计划固然是对个人生命健康权的保障，然其背后存在经济权益减损亦是不争的事实，故而行政指导式的劝阻和倡导可能难以恒久地获得群众的支持。为保证人员流动获得最基本的控制，也为促使普通群众积极配合国家的防疫策略，各地普遍要求部分特定人员带头减少流动，即为“特定人员命令”型出行限制，命令主要针对公务员、事业单位工作人员以及国企员工等公职人员。例如，2021年9月福建疫情防控工作恰逢中秋假期，中共泉州市委办公室与泉州市人民政府办公室发布《关于中秋期间正常上班的通知》，要求全市各级党政机关、事业单位、国有企业工作人员中秋假期期间全员到岗正常上班。要求广大党员干部严格遵守疫情防控有关规定，积极引导家庭成员和亲属就地过节，非必要不出市，积极配合疫情防控工作。对在疫情防控工作中执行不到位、工作不力造成疫情扩散等严重后果的单位或个人，将按规定严肃追责问责。

此类型的出行限制在形式上直接针对公职人员，而其事实上的效力及于公职人员的家庭成员和亲属。在外观上此种类型的出行限制与“劝导”型有较高的相似度，然而即使不听从行政指导安排出行致使感染新冠肺炎，若及时履行报告义务并配合隔离治疗，便不会因此受到处罚，但随着行政问责元素的“添附”，这项针对公职人员的“专属行政指导”经由特别权力关系的强化，达成了一般行为模式及相应法律后果二要素的齐备，事实上具有了不亚于行政命令的强制性。在此类规定的涵盖时间内，公职人员有服从人民政府命令的义务，其家庭成员在绝大多数情况下也会选择取消出行计划以避免亲属遭受行政问责的风险。

三、当前出行受限致损的损害填补模式及其缺陷

在厘清各类出行限制措施的性质之后，即可直面出行受限损害的填补问题。当前依赖国家行业管理职能与立足于“不可抗力”的民事救济途径实现补偿的两个主要的损害填补路径均非制度化的责任承担模式，且存在填补效果较弱、适用范围较小等缺陷。为了向相关当事人提供更为完满的权利保护措施，应当在国家责任范畴内寻求出行受限致损法律责任的落脚点。

行政手段的积极介入：诉诸特定行业的国家管理职能

各类出行限制措施导致的公民财产权损害主要体现为因客运合同取消以及部分旅游合同取消而产生的手续费，最为常见的即是机票及火车票退票手续费。基于各主要航空公司及国家铁路集团的国有企业属性，同时基于中国民用航空局、国家铁路局对各民航航空公司以及中国国家铁路集团有限公司的领导管理职能，在以往新冠肺炎疫情防控的多个关键时间点，国家多次出台政策对机票、火车票的退票费问题进行规定。

2020年初防疫局势较为严峻，国家第一次对机票及火车票退票费收取事宜进行积极干预：中国民用航空局要求各航空公司及客票销售代理机构自当年1月24日0时起免费为自愿退票的旅客办理退票；国家铁路局于当年1月21日起，免收到达和离开武汉的火车票退票手续费，并于1月24日0时起将免收火车票退票手续费范围扩大至购买全国铁路火车票的旅客。第二次在全国范围内免收退票手续费发生于2021年初，系响应“就地过年”倡议的辅助政策。2021年8月，因以南京禄口机场为源头的疫情影响范围较广，免收退票费的政策被第三次大范围实施。在疫情期间，已有多家航空公司根据此前免收退票费的政策精神，针对局部疫情流行情况以及区域性严格防疫措施不断出台退票手续费减免规定，对在一定时间内购买了以中、高风险地区作为出发地及目的地的航班机票的旅客提供免费退票服务，实现了与业务管理机关的良性互动，取得了一定的防疫辅助效果。

但仍需要注意此类损害填平措施的缺陷：首先，该类措施的实施具有较高的随意性。目前的数次实践并未表现出明确的规律，公共卫生事件的严峻程度、减少节假日人员流动的需求均有可能启动手续费的减免。其次，该类措施的适用存在时间上的滞后性。以2021年8月退票费减免为例，国家铁路集团于8月3日上午推出免费退票措施，明确在办理8月3日24时前已购车票退票时不收取退票手续费。同日民航局下发通知，明确旅客在8月4日0时前已购买乘机日期在8月4日至8月31日的国内机票，自8月4日0时起至航班起飞前免费退票，在通知前已经退票的不适用退票费减免。然而7月26日时疫情已扩散至六省市，已经有大量群众响应号召取消出行计划，反应迟缓的退票费减免政策无法改变旅客权益受损的事实。最后，该类措施本身也存在割裂，相比于各航司退票手续费规定的不断更新，国家铁路局及铁路集团的态度较为被动，一直鲜有根据疫情实际的即时规定出台。

结合前文所述的三类出行限制措施可以发现，在购退票时间符合退票规定的情况下，当前民航领域的免费退票举措可以涵盖大部分被施以“隔离封闭”型出行限制的人员（基于此类出行限制实施地与中、高风险地区基本一致）以及一小部分被施以“劝导”型、“特定人员命令”型出行限制的人员（仅限于出行安排与疫情风险地区有交集的情形）；而铁路客运领域的免费退票举措完全依赖行政机关的指令，只在极少数特定时段内起全覆盖的效果。那么即使在规定较为完善的民航领域，只要出行安排与疫情风险地区无涉或购退票时间不满足严格的时间规定，无论被施以何种出行限制措施，当事人均无法通过这一途径获得损害填补。因此，如欲使该类措施在未来的防疫工作中更为精准地发挥作用，则仍需推进规范化工作以契合群众的合理期待。

民事领域的自我完结：诉诸民法条款“不可抗力”

由于出行受限导致的损害多引发民事合同纠纷，经由民事诉讼途径对损害进行填平，在逻辑上是较流畅保证当事人权益的手段，这也是当前唯一依托诉讼程序的损害救济途径。

最高人民法院于2020年4月16日颁布《关于依法妥善审理涉新冠肺炎疫情民事案件若干问题的指导意见（一）》（以下简称《指导意见》），要求综合考察疫情对不同地区及不同案件的影响，精准把握疫情及防疫措施与合同履行不能间的因果关系，准确适用不可抗力规则。具体而言，疫情或防控措施直接导致合同履行不能的，应当适用不可抗力规定，根据实际影响程度部分或者全部免除责任。若仅导致合同履行困难，当事人请求解除合同的，法院不予支持。事实上，《指导意见》的精神主要体现在涉疫旅游合同及房屋租赁合同的纠纷案例审理中，就“疫情是否属于影响客运合同履行的不可抗力”一件，法院保持着较为审慎的态度。

例如，在孔禹清与云南祥鹏航空公司航空旅客运输合同纠纷案中，原告于2020年6月4日购买了2020年7月2日的机票，由于当年六月北京发生疫情反复，原告于6月24日申请退票。被告发布的退票费收取规则载明，2020年6月16日前购买的且乘机日期为2020年6月17日至30日机票，退票不收取退票费。该案审理法院认为，纠纷产生时疫情防控工作处于常态化管理状态，出现疫情反复并出台严格的防疫政策系可预见的情况。且原告并不处于中高风险地区，出行不受限制，不属于不可克服的情况，故无法认定双方合同解除的原因系不可抗力。另如，在王永欣航空旅客运输合同纠纷案中，2020年10月原告欲前往喀什，遂购买10月25日上海至乌鲁木齐机票，10月24日喀什暴发疫情原告申请退票。因10月25日作为客运合同的起止地的上海和乌鲁木齐均无疫情，法院最终判决喀什突发疫情不属于合同无法履行的不可抗力，未支持原告全额退款的诉讼请求。

此时不妨对法院的说理作反向解读，即如若案涉航班、车次因严格的突发公共卫生事件防控措施被取消，或当事人在已经尽到对公共卫生事件发展以及相关地区防疫政策变化之合理注意义务的情况下仍被施以“封闭隔离”型出行限制措施，则应当认定突发公共卫生事件及其防控在相关案件中构成不可抗力。

由此可见，虽然学界认为突发公共卫生事件及其防控是法律规定的不可抗力因素，但在民事诉讼个案中援用不可抗力规则进行损害填补具有较高的门槛，即使出发地或目的地确有疫情，法院也不倾向于认定不可抗力构成。最终导致此损害填补方式仅适用于一小部分被施以“封闭隔离”型出行限制的当事人。另外，退票手续费纠纷的案件涉及金额一般较低，绝大多数当事人并不会选择民事诉讼的方式寻求损害填补，将诉讼手段视作是为行政干预无法涵盖之个案提供的救济渠道缺乏合理性。

隐匿元素的析出：国家责任的证成

如前所述，现有的两种损害填补路径不仅未交织成致密的网络，反而留出了巨大的涵盖空洞—仅有一部分“封闭隔离”型出行受限致损可获得弥补，在普遍适用的免费退票措施未被推行时，几乎所有的“劝导”型、“特定人员命令”型出行限制导致的损害均没有可采的补偿路径。在出行受限损害填补问题的讨论中，存在当事人、客运企业与国家三方主体。若当事人无法在与客运企业的关系中获得损害弥补，国家责任存在与否是无法回避的议题。

国家责任可作狭广两义解释，狭义的国家责任是指宪法与国家赔偿法相关条文所规定的，因国家机关及其工作人员在行使职权的过程中侵权致损而导致的赔偿责任，以行使职权的不法为成立条件。广义的国家责任则同时包括合法行使职权的行为致害导致的责任。有学者认为，狭义的国家责任将之等同于国家赔偿，强调针对违法行为的否定评价，弱化了权利救济的主旨，可能导致责任盲区的存在。除此之外，还有将国家公权力行为和私经济行为所致损害作为国家责任范围的最广义国家责任论。广义及最广义的国家责任放弃将“违法”作为构成国家责任的必备条件，以此为基础的国家责任体系支持将包括补偿在内的多元救济手段予以纳入。在特定领域使用更广义视角的国家责任概念，符合实质正义及实质法治的要求，而其成就与否的关键在于确定相关损失是否构成“特别牺牲”。有学者对行政相对人的“特别牺牲”定义如是：“行政机关基于公共利益，依法行使公权力，造成人民损失时，如该损失属于社会义务之范围者，人民自应忍受，不生补偿之问题；反之，如行政机关之行为对人民造成之损失已超过其所应尽之社会义务时，则构成一种特别牺牲，应由国家给予合理之补偿，始符合公平之原则。”由此观之，“特别牺牲”模型包括两项构成要件，其一是致损行为应当是行政机关行使公权力的行为，其二是行政相对人的损失已超过其一般社会义务。如前文所述，政府基于科学研判的突发公共卫生事件防控举措具有无可辩驳的正当性，但当前可有效控制行政相对人出行措施俱是依托其法律或事实上的强制力，“封闭隔离”型措施属于典型的公权力行为，“劝导”型与“特定人员命令”型措施的私经济行为外观亦不可掩盖其影响相对人自由移动的事实，此三类措施均属于公权力行使行为。“特别牺牲”构成与否的关键在于，如何界定突发公共卫生事件防控中的一般社会义务。本文认为，应当分开看待出行限制措施导致的自由权减损及财产权减损。

本质上，“劝导”型与“特定人员命令”型出行限制属于预防式的隔离，与“封闭隔离”型措施相同，会对相对人权利造成的影响有二：一是人身自由受限造成的不便；二是财产利益的减少。自由权减损是最为直接的影响，财产权减损系人身自由受限的附带效果。出行限制措施防疫效果的达成是基于对人员流动的控制，换言之，相对人自由权的减损与突发公共卫生事件防控的公共利益直接挂钩，是无可避免的。而在相对人容忍自由权减损的同时进一步要求其承受一定的财产权减损则对防控成效的取得并无额外的助力。故而应当认为：公民配合国家突发公共卫生事件防控工作减少出行，容忍人身自由方面的损失属于其应担的社会道义，然而在自由权受影响的同时仍使其遭受财产损失则明显超出一般社会义务的涵盖范围，相关的财产损失构成“特别牺牲”。

由于突发公共卫生事件中出行限制所致损害与“特别牺牲”模型高度契合，在损害填平一事上主张国家补偿措施的跟进即是必然的逻辑结果。此时对国家责任的讨论当聚焦于承担国家责任的形式与限度，以及其所扮演的当前责任承担网络空白区域弥补者的角色。

四、责任承担模式的优化及国家责任的嵌入

虽然当前广义的国家责任缺乏法律规定层面的认可，但我国政府积极引导涉疫经济问题处理的措施并不鲜见，尤其表现为行政机关、事业单位以及国有企业的各类“退费”举措。此类措施虽未直接以积极行政给付义务的形式出现，但已经具有了相当明显的国家责任色彩。宜在此基础上对现有损害填补措施进行制度化固定，作为第一层面的责任承担模式，并尝试以国家责任为轴心，构建相对完满的损害填补路径网络。

现有损害填补模式的制度化

本文以为，当前法院对判断不可抗力成就与否的审慎态度不应被轻易否定，应当防止对私法自治领域的过当侵入，除案涉航班、列车等因突发公共卫生事件及其防控取消，或当事人不可预见地被施以“封闭隔离”型出行限制的情况外，应当保持不可抗力条款的严格适用。此处可借助判例的形式对各种情况是否构成不可抗力进行宣明，以发挥其与具体事实相关联的特点，为相关人员提供更为精准的结果预判。以涵盖符合条件的“封闭隔离”型措施所致损害。

而与诉讼补损路径的收缩相对应，退费规定则需要得到扩张补强。如前所述，当前铁路退票费减免措施处于休眠状态，完全仰赖行政机关的指令，即使是措施更新较快的民航领域，具体的退票费收取办法也明显滞后于各地疫情实际：各航空公司规定的免收退票费期间之起算点多晚于航班起降地变为中高风险的时间，同时多预设期间为两周，届时航班起降地是否仍有疫情风险难以预估。旅客在目的地仍有疫情风险时申请退购起飞日在免费退票期间届满后的机票仍被收取手续费的例子为数不少，而航空公司以“需等待进一步防疫政策”为由拒绝免费退票的说明实难使人信服。

为弥补上述缺陷，不妨采取更为果决的退票费减免措施。首先在规范形式上，放弃以各航空公司为规定制定主体的做法，转由中国民用航空局及国家铁路局以规范性文件的形式制定具有普适性的退票费减免办法，统一民航领域规定并填充铁路领域的规定空白，并保持适用的稳定性。其次在规范内容上，贯彻以突发公共卫生事件防控为中心的理念，在时间上与防控信息准确对接，一旦航班或列车的出发地或目的地被列为中高风险地区，即一概免收购票日期在疫情发生之前且出行时间在疫情风险解除之前的退票手续费，在旅客自愿配合的基础上最大程度减少疫情风险地区的人员流动，这在数据信息手段的支持下并非难事。这样一来，所有“封闭隔离”型措施所致损害以及部分涉及疫情风险地区的“劝导”型、“特定人员命令”型措施导致的损害俱可得到填平。而这类防疫措施也是潜在防控成效最大的一部分。

然而，一味地在所谓的“公共卫生事件防控主体责任”中寻求旅客损害弥补的落脚点不仅可能给客运企业造成一定的负担，还可能从另一方面消解社会主体对严格防控措施的认可程度。同时不可忽视的是，尚有一部分因“劝导”型、“特定人员命令”型措施导致的与疫情风险地区无涉的损害未获得损害填补渠道。故在凭借常态化运作的“退费”措施提供第一层面便捷补损可能的同时，仍有必要使明确的行政补偿责任从幕后走向台前。

行政补偿制度的回应

国家补偿责任历来与国家赔偿责任一并隶属于国家公法责任体系，然由于其仅散见于法律法规中而未得到体系化，指示国家补偿责任一直处于有欠发达的状态。突发公共卫生事件防控措施导致的出行受限致损兼有“行政行为致损”和“因公益受损”的性质，其中由具有强制力的防控措施导致的损害，基本被前述退票费减免措施覆盖，故而行政补偿制度应当关注其公益属性，着重回应在没有公权力强制时的出行受限损害。同时虽然传统理论认为。减免税费属于间接补偿的典型形式，但由于措施的实施主体系客运企业而非行政机关，故即使其中已有明显的行政补偿色彩，也无法以此抗辩政府行政补偿责任存在的必要性。

有学者主张在风险规制的视域中看待涉疫行政补偿的问题，主张在适用公共选择替代风险自担原则时，由政府承担风险预防行为致损的补偿责任，尽可能达成完全补偿。本文基本赞同这一立场，但如若在退票费上实施完全补偿，一方面难以体现个案中行政强制力有无（即是否完全不被允许自担风险）的差异，另一方面可能招致过量的财政负担。目前仍应采部分合理补偿的立场，从以下两个层面尝试出台行政补偿政策：其一，对于行政相对人而言，当其未被施加强制但仍被明确要求减少出行时，如相对人因被要求实施“日常健康监测”而放弃出行计划，应当允许其当事人申请行政补偿。此外，当防疫局面较为严峻（如一定范围内每日仍有本土病例产生或逢节假日）时，应当为号召减少出行的“劝导”型、“特定人员命令”型出行限制配备行政补偿措施。补偿主体可根据公共卫生事件的实际情况由各级地方政府或国家担当。其二，对于客运企业而言，在退票费减免措施实施后，相关旅客的损害并未消灭而是被转移至客运企业。其在不可抗力、企业社会责任涵盖范围外的其他损失，同样属于“特别牺牲”。行政机关可根据客运企业的性质，在税费结算、经营目标任务考核等方面施以间接的行政补偿，也可以采用直接补偿的方式。至此，三类出行限制措施导致的损害均配备了相应的责任承担路径，损害弥补的力度也基本可以达到社会公众的合理预期。

社会衡平补偿的展望

所谓社会衡平补偿，是国家对不属于“特别牺牲”的损失，基于“衡平性”或“合目的性”的考量，给予当事人一定的补偿，特别是基于“社会国原则”的精神对于公民若干损失给予一定补偿，藉以实现社会正义。由此观之，衡平补偿具有明显的社会福利性质，较之行政补偿更显灵活。有学者主张在突发公共卫生事件中引入衡平补偿，以其独有的法律属性与制度设计承担对其他社会保障制度的补充职能，织密社保安全网。将新冠肺炎患者的医疗费用纳入医保支付体系以及向公众提供免费的核酸检测服务即是典型的社会衡平补偿。

随着突发公共卫生事件防控工作进入常态化阶段，新的社会衡平补偿措施逐渐透射出“国家政策间接利益损失补偿权”的性质，并有含辖范围扩张的倾向，例如各地已经普遍将来自中高风险地区人员的隔离费用纳入公共财政支付，较大程度提升了相关人员对防疫工作的配合程度。同时社会衡平补偿措施的设计亦可不拘泥于个案，我国派发消费券的做法俱是切实有效的衡平补偿实践。在面对前述方法无法完全涵盖的出行受限损害时，社会衡平补偿手段的扩容及其成效发挥是值得期待的。

五、结语

习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上提出“全面提高依法防控、依法治理能力，为疫情防控工作提供有力法治保障”的要求。虽然出行受限一般不会导致重大损害，但限制出行是突发公共卫生事件防控中最可能出现且是最普遍的问题之一，在重视防疫成效的同时积极采取措施解除群众后顾之忧，方可最大程度地调动各社会主体的凝聚力。一个拥有较广覆盖面的出行受限致损法律责任承担体系将助力我国在疫情大考中交出满意的答卷，这也是推进国家治理体系与治理能力现代化的题中之义。

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