石静霞｜数字经济视角下的WTO服务贸易国内规制新纪律
要目
一、服务贸易国内规制议题的重要性及谈判路径二、《SDR参考文件》核心内容与“必要性测试”三、从数字经济角度解析《SDR参考文件》的价值和意义四、《SDR参考文件》与我国服务贸易国内规制改革结语
2022年12月20日，中美欧等WTO成员正式启动以开放式诸边谈判模式达成的第一份谈判成果——《服务贸易国内规制参考文件》的生效程序。作为服务领域的贸易便利化协定，《SDR参考文件》虽不直接涉及服务市场开放，但通过增强参与成员在服务贸易国内规制措施上的透明度、提高服务许可和资质审批效率、降低提供者跨境交易成本等方式，为数字经济时代的服务贸易发展规定良好监管纪律，并改善服务业营商环境。为平衡成员的规制自主权和服务自由化，《SDR参考文件》未纳入长期争论的“必要性测试”标准，留下了继续讨论的空间。中国近年来高度重视数字经济和服务贸易的发展，对《SDR参考文件》的谈判达成起到积极推动作用。对标《SDR参考文件》改进服务贸易国内规制实践，有利于促进我国服务贸易在数字化时代的高质量发展。
2022年12月20日，中国、美国、欧盟等59个世界贸易组织（World Trade Organization，以下简称WTO）成员（占世界服务贸易总额的87%）在完成其国内相关核准程序后，正式启动《服务贸易国内规制参考文件》（Reference Paper on Services Domestic Regulations，以下简称《SDR参考文件》）在WTO的生效程序。《SDR参考文件》其他10个参与方也承诺将尽快完成国内程序。这一进展对于近年来处于困境中的WTO而言具有极为重要的意义。一方面，《SDR参考文件》有助于参与成员进一步增强服务贸易领域的政策透明度，提高服务许可和资质审批效率，从而降低服务提供者的跨境交易成本，惠及数字经济时代国际服务贸易的更快发展；另一方面，以联合声明倡议（Joint Statement Initiative，以下简称JSI）形式进行的这一开放式诸边谈判模式有助于破解WTO多年来的谈判僵局，为重振WTO立法功能进行了创新性尝试和标志性努力。
数字经济对服务贸易国内规制提出了新的标准和要求。尤其在数字贸易迅速发展的背景下，如何平衡数字服务提供者，特别是巨型技术企业与国内规制之间的关系，引发了诸多关于基本权利、隐私、竞争、社会、经济公平以及可持续发展等多层面讨论。通过JSI谈判模式达成的《SDR参考文件》虽不直接涉及服务领域市场开放，但该成果在法律上与多边贸易体制的有机融合，将有利于促进WTO框架下数字贸易的便利化。在此背景下，本文拟以数字经济为视角，分析《SDR参考文件》的谈判缘起及独特进程、提炼《SDR参考文件》核心纪律及对服务贸易发展的价值和意义，并就我国对标《SDR参考文件》改进服务贸易国内规制纪律提出建议，以促进数字经济时代我国服务贸易的快速发展。
一、服务贸易国内规制议题的重要性及谈判路径
1986—1994年的《关税与贸易总协定》（General Agreementon Tariffand Trade,以下简称GATT）最后一轮多边谈判“乌拉圭回合”包含了服务贸易新议题，使GATT从传统上仅管辖货物贸易扩及服务贸易，并成功缔结了《服务贸易总协定》（General Agreement on Tradein Services,以下简称GATS），于1995年1月1日作为WTO一揽子协议正式生效。服务业目前已发展成为全球经济支柱和国际贸易中最具活力的组成部分。自2011年以来，服务贸易一直以快于货物贸易的速度增长。但与货物贸易相比，服务贸易始终面临更高的交易成本。这虽然是由于服务贸易通常要求提供者和消费者的物理接触造成的，但更重要的是，因服务业本身的敏感性及在各国发展的严重不平衡，服务贸易面临更多更复杂的国内规制措施。同时，鉴于服务无形性的特点，服务贸易壁垒本质上是监管性或规制性的，基本以“边境后措施”形式存在。例如，针对服务提供者的学历、教育或培训要求。这些措施具有高度的异质性特征，在国际层面上很难协调。
据WTO对三大产业贸易成本的比较表明，服务贸易成本远高于农产品和工业制成品。影响服务贸易成本的因素很多，其中因监管政策不透明、许可审批流程繁琐、资质要求不明确等导致的国内规制壁垒所产生的贸易成本约占服务贸易总成本40%左右。这解释了国内规制议题在服务贸易领域的重要性和复杂性。一方面，一国对服务业进行的规制措施对于实现某些公共利益目标确有必要；但另一方面，国内规制措施可能被滥用，从而造成对外国提供者的歧视待遇并影响相关的服务提供，这在数字贸易中体现尤为明显。因此，服务贸易国内规制谈判对于促进或便利数字经济时代的服务贸易发展具有根本性意义。
作为世界上第一套规制国际服务贸易的多边原则和框架，GATS规则具有诸多初创性特点，需通过继续谈判加以完善。GATS条款本身即包含了四项内嵌式议程，其中之一为基于GATS第6条第4款进行的服务贸易国内规制议题谈判。GATS第6条（“国内规制”）包括6款内容，其中第4款规定，为保证有关资格要求和程序、技术标准和许可要求的各项措施不致构成不必要的服务贸易壁垒，服务贸易理事会应通过其可能设立的适当机构，制定任何必要的纪律。此类纪律应旨在特别保证上述要求：（a）依据客观和透明的标准，例如提供服务的能力和资格；（b）不得比为保证服务质量所必需的限度更难以负担；（c）如为许可程序，则这些程序本身不成为对服务提供的限制。该条款是对服务贸易国内规制议题多边谈判的授权。
应注意的是，GATS第16条（“市场准入”）和第17条（“国民待遇”）是WTO成员具体承诺的义务，即成员在那些作出开放承诺的服务部门或分部门，承担以正面清单为基础的列表义务。市场准入和国民待遇条款及相应的承诺表体现了WTO成员在服务市场开放层面的具体义务。但GATS谈判者同时意识到，授予提供者的许可、资格要求和程序以及技术标准相关的非量化、非歧视性措施也可能对服务贸易产生实际障碍或不利影响。为此，谈判者将国内规制议题作为一项内嵌式议程纳入GATS文本。这一背景有助于理解服务贸易国内规制议题的谈判目的和纪律范围。就谈判目的而言，为配合GATS第16条和第17条具体承诺，国内规制议题致力于寻求建立良好的服务贸易国内规制纪律，以帮助成员更好实现其服务承诺，促进服务贸易增长。该谈判旨在制定任何必要纪律，以确保与资格要求和程序、许可要求和程序及技术标准相关的措施不对服务贸易构成不必要的壁垒。尽管JSI服务贸易国内规制开放式诸边谈判在法律性质上有别于GATS第6条第4款的多边授权，但在谈判目的和纪律范围等方面承继了成员未完成的多边谈判，并为《SDR参考文件》顺利纳入GATS框架奠定了必要基础。
在WTO成立后，服务贸易理事会基于GATS第6条第4款授权通过《关于国内规制的决定》，开始进行国内规制议题谈判。多边授权涉及适用于所有服务部门的横向规制纪律，但服务贸易理事会决定先从专业服务开始，并在1998年通过《关于会计部门纪律的决定》。之后，服务贸易理事会于1999年成立国内规制工作组（Working Party on Domestic Regulation，以下简称WPDR），拟制定普遍适用于所有服务部门的横向纪律，同时视需要制定适用于个别服务部门的特殊纪律。在WPDR主持下，至2011年年底，先后有60多个WTO成员提交了服务贸易国内规制提案。此后因多哈回合谈判僵滞不前，服务贸易国内规制的多边谈判进展缓慢。
服务贸易国内规制议题多边谈判层面上未能取得最终成果，既与该议题本身的复杂性相关，也是WTO多边谈判整体僵滞乃至失灵的具体体现。部分成员在考虑如何打破长期的谈判僵局，重振WTO立法功能。特别在数字经济飞速发展情形下，WTO规则如果不能及时得到更新，则会逐渐失去其在国际贸易体制中的中心地位甚至相关性。在此背景下，在2017年12月举行的第11届部长级会议上，部分WTO成员开始探索以JSI方式启动开放式诸边谈判。其中，59个WTO成员发布关于服务贸易国内规制谈判的联合声明倡议，决定在之前WPDR工作基础上，通过继续谈判制定纪律以降低国内规制措施对服务贸易造成的不当限制。谈判内容基本与之前保持一致，涉及对服务提供者的许可要求、资质要求及相关程序和技术标准等。谈判成员定期在WTO举行会议，并作为开放式诸边谈判允许所有WTO成员参与，美国、新加坡等更多WTO成员在谈判进程中相继加入。
2021年9月，基于文本谈判完成，其成果体现为《服务贸易国内规制参考文件》（《SDR参考文件》）。更重要的是，参加成员拟以GATS第18条“额外承诺”方式，将《SDR参考文件》纳入其服务承诺表，这是将开放式诸边谈判成果纳入WTO多边机制的关键环节。2021年12月，67个WTO成员发表《关于完成服务贸易国内规制谈判的宣言》，确认服务贸易国内规制JSI谈判顺利完成，宣布正式达成《SDR参考文件》，并决定在1年内完成国内核准程序。《SDR参考文件》致力于提高希望在其他成员市场上开展业务的服务提供者获得授权的程序透明度、可预测性和效率。在2022年6月举行的WTO第12届部长级会议上，格鲁吉亚、东帝汶和阿拉伯联合酋长国宣布加入服务贸易国内规制联合倡议。鉴于服务贸易国内规制联合倡议参加方达到70个成员，已占全球服务贸易总额92.5%，《SDR参考文件》成为关键多数协定（Critical Mass Agreement，以下简称CMA）。
自2017年12月WTO第11届部长会议以来，JSI开放式诸边谈判吸引了广泛关注，被认为是重振WTO谈判功能的重要途径。WTO对JSI谈判尚未有明确界定，可将其理解为部分成员针对某一特定议题或领域未经共识决策机制而启动的开放式诸边谈判。开放性是JSI谈判的核心要素，WTO成员可自由选择参与谈判或接受谈判成果。如果参与成员达到关键多数覆盖，则谈判成果可能基于最惠国待遇原则扩及所有WTO成员。服务贸易国内规制JSI谈判参加成员达到关键多数，基于《SDR参考文件》进行的额外承诺具有法律约束力，并将根据最惠国待遇原则适用于所有WTO成员。2022年12月，59个参加方向WTO提交以额外承诺方式纳入《SDR参考文件》的具体承诺表。至此，第一个以JSI开放式诸边模式取得的谈判成果以独特方式融入WTO多边贸易体制，开创了以这种谈判模式创制新规则的历史性先河。在此意义上而言，《SDR参考文件》的达成对于重振WTO谈判功能具有标志性意义，并可为其他JSI议题的谈判提供重要借鉴。
二、《SDR参考文件》核心内容与“必要性测试”
《SDR参考文件》包括总则、具体要求和金融服务专门规则三部分，共53个条款。其中，总则规定了制定《SDR参考文件》的基本目的、任务和发展导向等内容。服务贸易国内规制的具体纪律规定在《SDR参考文件》第二部分。在金融服务国内规制方面，参加成员可选择适用《SDR参考文件》第三部分，该部分纪律与第二部分仅有三处细微差别。
《SDR参考文件》总则在其序言部分首先提及该谈判的目的在于根据GATS第6条第4款制定更详细的服务贸易国内规制纪律。通过涵盖行业和列表模式，《SDR参考文件》进一步明确其纪律适用于参加方根据GATS第16条（“市场准入”）和第17条（“国民待遇”）作出具体承诺的服务部门。如果成员并未基于GATS第16条和第17条对服务部门或分部门作出具体承诺，则《SDR参考文件》不适用。这表明《SDR参考文件》不直接涉及服务市场开放，而是在成员已开放承诺的服务部门促进贸易便利化和自由化。同时，这些纪律将通过GATS第18条（“额外承诺”）列入参加成员的服务减让表。因此，《SDR参考文件》这一诸边谈判成果不但承继了之前的多边谈判任务，且以独特方式融入了WTO多边框架。
值得注意的是，《SDR参考文件》总则部分体现了发展导向，特别注意到服务提供者，尤其是发展中及最不发达成员的服务提供者在遵守服务许可及程序、资格要求和程序和技术标准相关措施方面可能面临的具体困难。为此，《SDR参考文件》注意到成员间服务规制发展的不平衡，承认参加成员有权对其领土内的服务及提供者引入新的措施进行监管，以实现其合法政策目标。在具体制度上，《SDR参考文件》对发展中成员和最不发达成员适用《SDR参考文件》纪律给予较宽松的安排。在技术援助和能力建设方面，《SDR参考文件》鼓励有能力的发达成员和部分发展中国家成员根据共同商定的条款和条件，向最不发达或部分发展中成员提供技术援助，提高其对服务贸易的监管能力。发展导向是对印度、南非等成员关于开放式诸边谈判合法性质疑的重要回应。在数字经济时代，WTO成员在技术发展和服务贸易领域的不平衡状态可能导致新的数字鸿沟，从而加剧发展中和最不发达成员对接受服务贸易国内规制纪律的担心。《SDR参考文件》对发展导向的重视和相关纪律安排既关注了发展中和最不发达成员的需要，从长远看也可帮助这些成员建立和完善其服务监管能力和治理水平，促进其服务市场和服务贸易的竞争力。
《SDR参考文件》第二部分包括22个条款，详细规定了参加成员规制服务贸易的纪律要求，包括纪律适用的具体对象、服务提供者提供服务的申请及相关处理程序要求、服务提供者的资质评估和承认、服务监管机构的独立性以及规制纪律的透明度等。
基于GATS第6条第4款，《SDR参考文件》规定的国内规制纪律适用于参加成员在其已作承诺的服务部门所采取的“有关”资格要求和程序（Qualification Requirement and Procedures，以下简称QRP）、许可要求和程序（Licensing Requirement and Procedures，以下简称LRP）及技术标准（Technical Standards，以下简称TS）而“影响”服务贸易的措施。根据WTO争端解决机构多年发展的法理，这里采用的“影响”一词表明了《SDR参考文件》涵盖措施的广泛性。换言之，即使一项属于货物贸易领域的从业资格、授权许可或技术标准，只要其影响到相关服务的提供，则仍属于《SDR参考文件》的管辖范围。更进一步而言，“影响”一词还意味着《SDR参考文件》纪律不仅适用于直接规制成员已承诺服务部门的措施，而且适用于规制其他未作承诺的服务部门、但影响到已承诺服务部门的措施。此外，QRP、LRP和TS这三类措施在实践中存在重合性，例如有关能力的要求适用于自然人和公司。但资格要求是否只适用于自然人？对一个公司的能力规定属于资格要求还是许可要求？一旦授予提供服务的许可，则许可持有人应保持遵守授予许可的标准。那么就公司的运营标准而言，应将其归类为允许提供服务的初始授权或许可要求，还是公司为持续运营应保持的技术标准？这些区别尤其与银行等重要服务相关。
监管透明度是《SDR参考文件》规定的重要纪律之一，体现在成员政府的监管部门须遵循四项明确要求：一是拟实施的法律、法规和行政规章等监管措施需要提前公布；二是给予服务提供者充分参与相关政策的制定机会；三是及时公开涉及服务提供者的行政审批信息；四是建立企业的咨询反馈机制。此外，《SDR参考文件》要求参加成员确保其规制服务贸易的主管机构的独立性，且基于客观透明的标准进行服务授权许可或资质审批。通过脚注，《SDR参考文件》进一步澄清该独立性标准并不要求参加成员在形式上必须采取某一特定的管理结构，而是要求主管机构在决策程序和决策管理上应具备独立性。
在技术标准问题上，《SDR参考文件》要求成员鼓励其主管机构通过客观、公正、公开、透明和非歧视方式制定技术标准。如参加成员采取或维持与服务提供授权相关的措施，则应确保此类措施基于客观透明的标准，包括提供服务的能力、以符合成员监管要求（如健康和环境等）的方式提供服务等。WTO上诉机构将“基于”解释为“建立”或“建立在其上”，比“遵守”一词要灵活一些。换言之，“基于”要求的是监管措施与监管之外的某些标准之间存在着正向联系，即监管措施应“基于”科学知识体系或客观标准制定等。“客观”则意味着非武断、非主观、不具偏见、考虑提供服务的能力及基于国际标准等。主管机构可评估赋予每个标准的权重，但制定此类措施的程序应公正。如果措施存在特定要求，则应有机会让申请人证明其是否满足要求等。
此外，《SDR参考文件》首次纳入服务提供者性别平等条款，但脚注明确成员采取的合理、客观、旨在实现合法目的的差别待遇和加速实现男女事实平等的暂行特别措施，不应被视为本条款所指的歧视。这是WTO支持女性经济赋权、将贸易和性别平等这一社会价值予以关联的新动向，值得关注。
作为金额最大的服务部门，金融业对各国经济至关重要，通常受制于更严格的监管要求。同时，金融业的发展受技术驱动的影响较大，在数字经济条件下和其他服务部门产生了更为密切的联系，甚至对其他服务部门起着重要的支付保障作用。一些巨型技术公司，如苹果、亚马逊、腾讯和阿里等，其收入中有越来越多的份额来自金融服务。
考虑到金融服务和监管措施的这种特殊性和敏感性，各方在谈判过程中决定对其进行较为有限的差异化处理。《SDR参考文件》第三部分规定了专门的金融服务监管规则。该部分内容与第二部分要求基本一致，但未包括“单一窗口”审批、技术标准制定和开展行业资格互认三段规定，为参加方在金融服务相关许可、从业人员资质申请与审批方面提供了适度的灵活监管空间。《SDR参考文件》第二部分规定的透明度义务予以保留，这对参加成员的金融主管机构实现某些监管目标可能产生一定影响或给发展中成员带来较重的行政成本。因此，建议在金融服务部门以有利于参加成员行使其监管自主权的方式来解释透明度义务，以帮助成员实现其审慎监管目标。
服务贸易国内规制是WTO部分成员首次以JSI开放式诸边谈判模式取得重大突破的议题。《SDR参考文件》一方面要求参加成员在对服务贸易实施有关资格要求、授权许可及技术标准三类国内规制措施时，应遵循透明、开放、公平和独立评估等标准，并尽可能便利提供者提出申请及快捷处理申请等。这是降低服务贸易成本的重要举措和保证，有利于保证成员所作的服务承诺效果免受国内规制措施的不当减损。但另一方面，《SDR参考文件》承认参加成员为实现其政策目标，有权引入新的规制措施对其领土内的服务提供进行监管。换言之，国内规制纪律不应被解释为在措施实施层面对成员施加了任何特定的规制要求，也不应被解释为缩减成员在GATS项下的任何义务。这就引出了一个重要问题，如何在促进服务提供便利化的同时确保成员对服务市场的监管自主权？值得关注的是，《SDR参考文件》未纳入该领域长期争论的“必要性测试”标准。
作为WTO法体系中的一项基本原则，必要性测试寻求在两个重要目标之间取得平衡：一方面维护WTO成员通过监管措施实现其特定政策目标的自由；另一方面阻止成员采取或维持那些对贸易造成不当限制的措施，即要求成员选择对贸易限制影响最小的措施，从而避免对贸易造成不必要的障碍。必要性测试要求成员在补救市场失灵和追求非经济性的监管目标时，仍应采用经济上有效的政策选择。例如，在授予专业许可时，如果要求提供者重新获得某一资格，则该要求可能会被认为对提供者构成不必要的负担。这里的关键问题在于，该提供者是否具备提供服务所需的技能，而这可通过负担较轻的能力测试予以解决。
在WTO法体系中，必要性测试既出现在例外条款中，也规定于义务或规则条款中。在作为义务或规则的条款中，必要性测试通常与示例性的政策目标清单相结合，而例外条款则一般包含一个穷尽性清单。必要性测试是作为成员应遵守的义务还是可以援引的例外，对于争端解决中举证责任的分配具有决定性意义。长期以来，WTO争端解决机构在处理援引例外的案件中，通常运用必要性测试在合法监管和贸易保护主义之间进行划界，判断被诉方措施是否符合GATT第20条或GATS第14条规定的“一般例外”。这方面已发展出相对成熟的法理基础和论证方法。如果援引例外条款进行抗辩，则被诉方须证明其所采取的措施符合必要性测试标准。而当必要性测试出现在规则或义务性条款中时，则须由争端申诉方证明其所指控的被诉方措施不符合必要性标准。
必要性测试是否能作为一项横向纪律施加给成员的服务贸易国内规制，长期存在着较大争议。支持观点认为，基于GATS第6条第4款授权进行的服务贸易国内规制谈判的核心任务在于创建有意义且可执行的纪律标准，以确保成员采取与资格、许可和技术标准相关的规制措施对服务贸易的限制，不超过实现其合法政策目标所必需的程度。鉴于必要性测试是划定合法监管干预与贸易保护主义之间界限的关键标准，在国内规制纪律中纳入必要性测试是履行第6条第4款授权的前提。如果没有必要性测试，WTO争端解决机构将缺乏对一项被诉措施是否应维持或撤销的判断基准，一些可能严重阻碍服务贸易的壁垒无法得到解决，服务贸易国内规制纪律亦将变得毫无价值。反对观点指出，GATS第6条第4款授权WTO成员继续谈判服务贸易国内规制纪律，但其本身用语为“不超过确保服务提供质量所必需的负担”，不涉及除保证服务质量外的其他监管目标，因此未要求成员在后续谈判中采纳“必要性测试”标准。
必要性测试作为一个衡量工具，试图达到每个成员在其管辖范围内进行监管的自主权与服务贸易自由化之间的平衡。将该标准适用于国内规制纪律，其核心是要求成员确保与许可、资格和技术标准有关的国内规制措施不对服务贸易构成不必要的障碍。实际上，根据第6条第4款授权制定的第一个国内规制纪律文件，即1998年《会计服务国内规制纪律》（草案）已纳入必要性测试，要求各成员应确保在其GATS具体承诺表列明的服务部门，制定、实施或采纳与许可要求和程序、资格要求和程序及技术标准相关的措施时，对贸易限制不超过实现其合法目标所必需的程度。“合法目标”则被界定为保护消费者（所有会计服务用户和一般公众）、服务质量、专业能力和职业诚信。
在服务贸易国内规制横向纪律谈判中，尽管有部分成员（如澳大利亚、新西兰等）主张纳入必要性测试，但美国、印度等成员考虑到国内监管自主权可能会被削弱而反对纳入该标准。在争论之外，作为适用于所有服务部门的横向纪律，纳入必要性测试仍有诸多关键问题未能得到解决。例如，即使《会计服务国内规制纪律》界定了“合法目标”，但其仅适用于会计行业，谈判成员是否有必要和有可能制定一份适用于所有服务部门的合法政策目标清单？关于必要性测试的具体判断标准，如何定义“最小贸易限制”“不超过必要限度”等术语？作为义务性规则，对这些术语的解释在多大程度上能够借鉴WTO争端解决机构发展的例外法理？在解释是否符合必要性测试标准时，如何在法律层面考虑与措施相关的贸易和政策影响？由于服务业存在的异质性特点，许多国家制定的专业资格及获得程序被认为是独特的，因而较难适用于外国提供者，因此不愿在诸如专业人员的资格及许可等方面承担具体义务。因此，即使这些技术层面的问题能够通过谈判得以解决，纳入必要性测试的障碍还在于部分成员（包括美国、加拿大在内）对此仍缺乏政治意愿。鉴于上述考虑，在《SDR参考文件》谈判中，参加成员最后达成的共识似乎是除了要求服务贸易国内规制基于客观、透明、公平、非歧视等标准外，不对参加成员施加更为严格的纪律约束，因而未纳入必要性测试。首先，这在很大程度上体现了服务贸易涵盖众多部门，制定普遍适用的横向纪律所具有的高度复杂性。其次，在数字经济时代，服务跨境提供变得越来越普遍，各国对其敏感服务领域监管自主权的行使更为重视，因而不愿承诺更多具有强制性的义务。最后，《SDR参考文件》作为JSI开放式诸边谈判成果，在一定程度上还须考虑是否能够被更多成员所接受，为其顺利融入GATS多边贸易体制打下良好基础。这些因素或可解释《SDR参考文件》未纳入必要性测试的原因。但从进一步发展服务贸易国内规制纪律的角度而言，必要性测试仍是WTO成员需要继续关注的重要问题。
三、从数字经济角度解析《SDR参考文件》的价值和意义
WTO《2019年世界贸易报告：服务贸易的未来》探讨了服务全球化发生的原因和对世界经济的影响，并关注成员在哪些方面需要更新其服务规制政策和方法。该报告特别指出，数字技术的发展使得相当一部分服务贸易不再需要提供者和消费者面对面接触，而是借助互联网通过跨境提供方式进行，例如远程教学、医疗问诊甚至手术等，这大大降低了国际服务贸易成本，且有利于发展中国家和中小微企业的服务提供。服务贸易得以成为21世纪全球化的重要驱动力，这将逐渐改变世界经济格局。实际上，观察国际服务贸易发展进程，可以全面感知技术进步在该领域产生的深远影响。数字化正在从根本上改变国际贸易，贸易方式和对象均呈现出明显的“数字化”特征。从供应侧角度看，随着数字技术应用日渐广泛，越来越多的服务可通过跨境方式提供。这改变了现有的国际分工体系，并在一定程度上冲击全球价值链的收入和分配格局。从需求侧看，数字贸易模糊了商品交易和服务提供之间的区别，为消费者提供了更广泛选择，但对监管带来了前所未有的挑战。
GATS服务贸易规则形成于20世纪90年代初，当时网络尚处于起步阶段。随着互联网技术的飞速发展和数字经济时代的到来，GATS规则，包括第6条国内规制条款在内，已明显滞后于全球化的数字贸易需求。鉴于技术发展对服务贸易所产生的根本性变革，在电子商务相关部门，如信息通信技术（ICT）服务等，市场开放的广度和深度仍有较大提升空间。与此同时，在数字经济背景下，各国在服务贸易国内规制上面临着更多的复杂问题。WTO成员相对容易对通过模式三（“商业存在”）提供服务的外国提供者进行监管，但对通过其他模式进行的跨境服务提供则较难监管。各成员更多基于隐私保护、个人数据和网络安全等原因对外国提供者进行限制，导致服务贸易监管政策和壁垒更为严格。这些措施既可能体现为影响提供者的市场准入和非歧视待遇等实体性问题，也可通过许可、资质和资格以及相关程序要求构成服务贸易障碍。大多数服务贸易壁垒增加了外国提供者的运营成本，抵销了因技术进步对服务提供带来的便利和低成本，特别是对中小微企业服务提供者增加了贸易负担。因此，在数字经济时代，通过改进国内规制降低国际服务贸易成本，对于WTO成员扩大服务贸易而言至关重要。
尽管技术推动了国际服务贸易的迅速扩展，但技术并非促进或影响服务贸易发展的唯一因素，而那些使服务提供者更容易进入全球市场的技术革新，也会使以前受保护的国内服务部门面临更多的国际竞争。数字贸易的发展在一定程度上模糊了制造业和服务业、货物贸易和服务提供之间的区别，一国可能发展更多影响服务贸易的国内规制措施。如上提及，服务贸易政策壁垒本来就远比货物贸易复杂。影响货物贸易的关税、配额等措施相对显性，而影响服务提供的措施，如专业资格要求、授权许可程序、个性化服务标准等，则相对比较隐性而难以解决。
设计不当的国内规制措施除了对贸易产生消极影响外，还可能损害整体服务业的市场活力，从而给服务提供者和消费者带来沉重负担。因此，单纯的服务市场开放本身是不够的，必须配合良好的服务贸易国内规制纪律，才能使成员获得充分的贸易利益。换言之，技术发展推动了服务业的数字化转型，良好的国内规制纪律则有助于降低服务贸易成本。在大多数服务部门，市场开放需要得到适当的国内规制措施的支持和加强，而加强监管和治理是贸易开放实现其潜在经济利益的必要条件。只有将国内规制纪律改革与服务市场开放谈判有机结合起来，才能在数字经济时代充分收获服务贸易发展的巨大潜力。而在能够通过谈判对服务市场进一步开放之前，各成员应尽力确保那些已承诺的服务开放不因国内规制措施的不当行使而减损其承诺的实际效力。这是服务市场开放和国内规制改革两者互补性的根本要求。
评估一国的服务业治理水平需突破传统的贸易理论，考虑服务提供模式的多样性和服务领域特有的产生贸易保护效果的国内监管措施。随着技术驱动的服务贸易的不断发展，国内规制措施和质量在确保服务贸易的良性增长和包容性发展方面更加发挥着重要作用。这在很大程度上解释了各国在服务贸易国内规制纪律方面进行合作的内在动因。但鉴于服务贸易国内规制议题的敏感性与复杂性，国内规制方面的协定很难在164个WTO成员间同时达成。受益于GATS第6条第4款授权的多边谈判工作基础，部分成员在不少区域或双边贸易协定中就降低服务贸易壁垒和改进规制措施进行合作，达成有关增强透明度、授予资格和给予许可等方面的程序性条款，便利了服务的跨境提供。这对部分成员谈判JSI国内规制议题奠定了良好基础，反映了区域、诸边和多边协定间的互动和影响。但《SDR参考文件》参加成员包括中美欧等全球服务贸易大国，其影响和辐射效果远超区域或双边协定，是数字经济时代服务规制合作上的重要成果。
《SDR参考文件》在性质上类似于服务贸易领域的《贸易便利化协定》，在数字贸易时代能够优化成员服务业领域许可审批流程，降低服务提供者的经营成本，改善全球服务贸易营商环境，有利于各参加方的数字经济发展并提升服务贸易规模。根据WTO和经合组织（OECD）的联合研究报告，《SDR参考文件》生效将为全球企业参与国际服务贸易每年节省约1500亿美元成本，尤其惠及中小微企业的服务提供和金融、商业、通信和运输等服务业的收益。同时，根据OECD服务业贸易限制指数（Services Trade Restrictiveness Index，以下简称STRI）数据库进行的基准测试表明，所有接受《SDR参考文件》义务的WTO成员的服务贸易障碍将平均降低11%，并基本上消除计算机服务、商业银行和电信服务（均为-16%）等部门的大多数贸易壁垒。这些服务领域均为数字经济的重要支柱，因此《SDR参考文件》的实施有利于促进WTO成员间的数字贸易增长。
随着全球数字经济快速发展，数字贸易规则成为多边体制和区域组织共同关注的热点。目前有87个WTO成员参加的电子商务/数字贸易JSI谈判涉及服务市场开放和数据跨境流动等纪律，在内容上与《SDR参考文件》形成互补。此外，112个WTO成员于2022年12月16日实质性结束《投资便利化协定》的JSI文本谈判。该协定旨在减少投资领域的繁文缛节，简化和加快投资审批程序。通过为外资提供更透明和可预测的法律框架，有助于增加WTO成员通过模式三（“商业存在”）进行的服务贸易。整体上看，《SDR参考文件》将来与这些谈判成果协同发挥作用，将能够极大促进数字经济时代服务贸易的顺利发展。
四、《SDR参考文件》与我国服务贸易国内规制改革
随着海南自贸港首张跨境服务贸易服务清单的出台和推动出台自贸试验区版和全国版跨境服务贸易负面清单，我国近年来致力于进一步放宽服务市场准入。鉴于前述论及的国内规制与市场开放的密切互补关系，加快对标《SDR参考文件》要求，改进服务贸易国内规制纪律，完善服务贸易监管水平，方能为数字经济时代我国服务市场开放奠定坚实基础。
数字经济和服务贸易的快速发展以及两者间的相互促进，是我国加入WTO20多年来的突出表现之一。2021年至2022年间，即使面临复杂严峻的国内外形势，我国数字经济总体上仍取得良好成效，已成为我国经济发展的核心力量和关键动力。规制纪律改革对于服务贸易的可持续发展所具有的关键意义，我国在《SDR参考文件》谈判中发挥了关键作用。作为初始成员，我国在谈判过程中会同其他参加方研提方案，并在最后阶段及时提交两份关于具体服务承诺表的草案，为顺利结束《SDR参考文件》文本谈判作出重要贡献。2022年12月，我国按时完成国内核准流程，率先提交改进后的GATS承诺表。作为服务贸易第二大国，我国以具体行动和务实举措持续推动了《SDR参考文件》落地生效。
《SDR参考文件》在正式生效后将成为参加成员在WTO/GATS框架下的条约义务，从而降低我国服务提供者进入国际数字贸易市场的成本。我国提供者可以更便利地在境外设立商业实体、取得经营许可和相关资质，或通过跨境方式提供服务。如我国提供者发现参加方服务监管机构未履行义务，则可通过商务部在WTO服务贸易理事会等机制下提出贸易关注，敦促其履行《SDR参考文件》义务，甚至在必要时启动争端解决程序，以保障我国服务提供者的合法权益。在此意义上而言，《SDR参考文件》的谈判达成对我国服务提供者走出去具有规则层面上的保障作用。
《SDR参考文件》在性质上属于服务贸易领域的便利化协定。自WTO《贸易便利化协定》（Trade Facilitation Agreement，以下简称TFA）于2017年生效以来，作为世界第一大货物贸易国，我国高度重视贸易便利化目标，在优化贸易环境方面取得诸多进展，如简化贸易单证要求、减少贸易流程、发展单一窗口、减少收费环节等。这些措施增强了我国贸易政策的稳定性、透明度和可预见性，降低了跨境贸易成本。虽然货物贸易便利化经验为我国对标《SDR参考文件》，改进服务贸易国内规制奠定了良好理念和实践基础，但应认识到服务贸易与货物贸易监管存在本质差别。因此，为落实《SDR参考文件》要求，首先须做好顶层制度设计和配套的机制体制建设。
为贯彻落实国务院《关于加快发展服务贸易的若干意见》（国发〔2015〕8号），我国于2015年8月建立国务院服务贸易发展部际联席会议制度，由商务部、外交部和贸促会等39个部门和单位组成，统筹协调服务贸易发展和对外开放等事务。但从实际运行看，联席会议发挥作用较为有限，在服务贸易便利化方面缺乏顶层设计。考虑到服务部门的多样性和市场特殊性，在改进服务贸易国内规制纪律方面，需重点考虑如何更好发挥该联席会议的协调作用。或可考虑整合国务院贸易便利化工作部际联席会议制度，补充其服务贸易便利化职能。为对标国际经贸规则并促进高水平开放，我国近年来相继批准21个自贸区/海南自贸港。自贸区/港致力于实现的六大自由，含投资自由、金融自由、贸易自由、人员进出就业自由、数字流动自由和货物流动自由，在很大程度上均与服务贸易便利化相关，并契合《SDR参考文件》精神。因此，建议利用我国自贸区/港的先行先试优势，探索服务贸易国内监管的制度创新，增强我国数字经济产业和贸易的全球吸引力。
《SDR参考文件》核心纪律在于要求成员所实施的与服务贸易相关的许可要求和程序、资质要求和程序及相关技术标准，应符合透明度、可预见性和便利性。
在透明度方面，《SDR参考文件》要求WTO成员公布所有的服务业许可要求及授权程序，建立方便服务提供者进行咨询的适当机制，在公布相关服务业的法律法规时征询相关提供者意见并对意见予以充分考虑等。根据透明度要求，我国应提前公布拟实施的法律、法规和行政规章等涉及服务贸易的国内监管措施，并给予外国提供者充分参与政策制定的讨论机会。对于涉及服务提供者的行政审批信息应当及时予以公开，并尽快建立和完善针对服务提供者的咨询和反馈机制。目前，我国在服务贸易信息公开的统一性、系统性和及时性方面有所提高，但有些具体内容公布和更新不及时，一些政府网站涉及服务监管内容的覆盖面、更新及时性较为不足，可能影响透明度指数。有的监管部门网站虽有英语版，但通常内容少且更新滞后，法规政策等实用内容的英文版本不全面。在保持信息公开稳定性的同时，监管部门应加大相关信息的公开范围和力度，并及时提供法律规章的英语翻译文本。
在立法提前公布和征求意见方面，我国在国家层面上已建立较为完备的制度安排，包括立法法、外商投资法等，近年来还加大了在各项立法前征集公众意见的力度。全国人大和国务院在网上设立法律草案征集意见相应栏目，但未能制度化和规范化运行。建议服务贸易监管部门和服务提供者建立定期磋商机制，并在参与代表、磋商议题等方面采用灵活务实方式，保持有效信息反馈渠道及问题解决机制。关于服务贸易的咨询点建设，商务部及其他负责跨境贸易管理职责的机构通过互联网提供了一些涵盖立法、进出口管理、授权许可等与服务贸易有关的信息，但我国服务贸易咨询点尚未正式建立。可考虑以商务部开通的WTO/FTA咨询网站为基础，整合中国服务贸易协会建设的“服务贸易综合服务平台”等内容。除网上咨询外，还可将电话邮件等各类渠道的咨询及答复情况予以定期总结和对外公布，不断提高服务贸易政策咨询的功效和质量。
在申请提供服务的确定性和可预见性方面，《SDR参考文件》要求就申请处理建立指示性的时间表，提供有关许可申请审理的进展，及时确定提供者的申请材料完备性及补正反馈，允许申请方改正申请材料中的微小错误或提供进一步信息等。据此，我国主管机构在处理提供服务申请时，应在切实可行范围内提供处理过程的指示性时间表。应申请人要求提供其有关申请状态的信息、确定其申请完整性等。在提供者提交申请后的合理时间内，主管机构应尽快处理申请，并以书面形式告知申请人处理决定等。如果认为提供者的申请不完整而无法处理，则应在合理时间和可行范围内通知申请人补齐申请材料，并根据需要提供相应帮助。如果申请因不完整而被拒绝受理，则应在合理时间内通知申请人拒绝其申请的原因及重新提交申请的程序等。在国内规制措施的确定性方面，我国有关资格认证等方面的政策透明度近年来虽有所提升，但认证标准调整比较频繁，可能导致外国提供者适应起来较为困难。建议强化服务规制政策的落实力度，提高稳定性和连续性。
《SDR参考文件》在主管机构针对服务提供者的资格评估和相关授权及认可方面进行了规定，旨在合理降低服务提供者的成本和提供服务所涉程序的行政负担等。在便利性方面，《SDR参考文件》要求申请只需经过一个主管机关，接受电子方式申请以及复件材料等。在申请时间上，应确保其主管机构在可行范围内允许提供者在全年任何时间均可提交申请。这些要求首先涉及国际贸易便利化措施“单一窗口”的建设，即在可行范围内避免要求申请人为每个授权申请联系多个主管机构。我国2017年《政府工作报告》即要求推广国际贸易单一窗口，目前已建立的国际贸易单一窗口运营良好，但该窗口主要在于促进货物贸易便利化，较少涉及服务贸易内容，仅有关于跨境电商和金融服务的零星内容。总体上看，货物贸易监管主要涉及各级海关，单一窗口管理相对容易，但服务贸易涉及部门众多，如在现有基础上建设，则需考虑如何整合现有资源、融入更多服务部门和行业的特殊需要。此外，根据《SRD参考文件》要求，为便利提供者申请服务提供，我国主管机构应尽可能接受电子申请和经认证的文件副本，并在允许提交申请的时间上予以灵活处理。
结语
党的二十大报告提出，加大现代服务业领域开放力度，服务贸易发展机制，加快建设贸易强国。在数字经济背景下，遵守良好的国内规制纪律对于确保服务市场开放承诺的实际效果具有越来越重要的作用。《SDR参考文件》及时回应成员关于服务贸易国内规制改革的实际需求，对于促进数字经济时代的服务贸易便利化具有标志性意义。为履行《SDR参考文件》的纪律要求，我国应持续优化与服务贸易有关的许可审批流程，提高国内监管措施的透明度和便利性，降低外国提供者进入我国服务市场的成本，为数字经济时代发展国际服务贸易提供良好的监管实践和营商环境。
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