宋晓燕｜全球治理视野下的国际经济秩序发展与法治化

宋晓燕

上海财经大学法学院教授、博士生导师

要目

一、国际经济秩序与全球治理的缘起二、全球经济治理模式与国际经济秩序法治化三、可持续治理目标与国际经济秩序发展
四、全球经济治理的新规范：亚洲区域主义五、中国在全球经济治理中的角色和贡献

党的二十大报告提出了中国如何实践全球经济治理的重大命题。随着国际体系中权力的扩散和转移，国际经济秩序也面临着新的挑战。国际经济秩序的法治化将国际经济发展中形成的规则体系化，国际硬法和软法的结合反映了法治化的灵活性和适应性特征。在多边主义模式面临困境的情况下，RCEP为亚洲区域主义提供了规范基础。全球治理的可持续发展目标也正在影响国际经济秩序。中国从全球治理的边缘走向中心，将持续推进全球经济治理规则民主化、法治化。

党的二十大报告指出：“中国积极参与全球治理体系改革和建设，践行共商共建共享的全球治理观，坚持真正的多边主义，推进国际关系民主化，推动全球治理朝着更加公正合理的方向发展。坚定维护以联合国为核心的国际体系、以国际法为基础的国际秩序、以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则。”党的二十大报告提出了中国如何实践全球经济治理的重大命题。这需要我们准确地把握当前全球经济治理和国际经济秩序的特点、模式，以及由于国际体系中权力的扩散和转移，多边主义合作模式所面临的新挑战、发展或需要解决的新问题，包括各行为体参与治理的方式和范式的发展，以及全球治理目标与当前国际经济秩序所存在的张力。在此基础上，应积极推进全球治理规则民主化、法治化，努力使全球治理体制更加合理地反映大多数国家的意愿和利益。

一、国际经济秩序转型与全球治理的缘起

全球治理是现代国际秩序转型的产物，而国际秩序的产生、发展又与现代世界体系及国际体系的发展紧密相关。美国学者伊曼纽尔·沃勒斯坦指出，现代世界体系有两个构成部分，一是以劳动分工为基础而建立的世界经济体系，二是以独立主权国家的形成而产生的现代国际体系，也就是现代国际政治体系。15世纪末16世纪初，形成了“世界性经济体系”。随着经济体系向整个世界的扩展，逐渐使人类联系从松散走向密切，形成了一个包括经济、政治乃至文化的全球性现代世界体系。目前广为公认的现代国际政治体系始于1648年《威斯特伐利亚和约》的签订，至此开启了现代威斯特伐利亚体系。由主权、疆域、人民三要素所构成的现代国家由此形成。

经济发展与国际经济秩序转型

世界体系是不断发展变化的，不仅反映在地理范围的扩展，还反映在其内部的结构及秩序，即通常所说的国际格局及国际秩序。这种发展和变化会促成国际体系和国际秩序的转型，而全球治理恰恰是与国际体系和国际秩序的转型紧密相关。威斯特伐利亚体系形成之后，大国之间的相互竞争导致现代格局和现代秩序始终处于动态过程，并决定现代格局和现代秩序的形态与走向。这种变化主要表现为以大国为主体的“极”的结构不断变化，于是不同形式的多级国际格局轮番出现并最终导致两极国际格局和国际秩序。

冷战结束之后，现代国际体系与国际秩序再度发生深刻转变。全球治理的理念与实践正是在这个现代国际秩序转型的大背景下形成与发展起来的。冷战结束之后随着很多新兴市场的高速发展，全球范围内所发生的最令人瞩目的变化是国际体系中权力的扩散和转移。

随着金砖国家、新钻十一国等对世界经济增长贡献率的不断加大，非西方国家和中等国家的权力也在不断增长，这种国家层面权力的扩散带来了显著的影响：（1）传统上处于现代国际体系核心地位的欧美大国和日本等主导世界经济的国际政治事务的权力在削弱；（2）原先处于边缘或半边缘的新兴大国第一次走向国际体系的中央，但也未因此而取代传统大国；（3）由于中等国家权力在不断增强，单个大国、超级大国或仅依赖几个大国来影响国际体系走向将越来越困难。

全球治理理念最先由德国前总理勃兰特在20世纪90年代初冷战即将全面终结之际提出并倡导；与此同时，美国学者詹姆斯·罗西瑙也从学理层面提出了全球治理的概念。学者们对“全球治理”给出了诸多定义。这些定义侧重点各自不同，或是强调全球治理是一套跨国规则体系，或是突出全球治理是集体行动程序和机制，或是认定全球治理是一种跨国治理活动，但其共性在于肯定全球治理是当代国际体系中多元行为体应对全球化所带来的全球性问题的集体行动。

总体而言，全球治理委员会1995年在《天涯若比邻——全球治理委员会报告》中将治理定义为：“治理是或公或私的个人和机构管理其共同事务的诸种方式的总和。它是使彼此冲突或各不相同的利益得以调和并联合采取行动的一个持续过程。它包括具有强制执行力的正式机构和机制，以及得到人民或机构同意或者符合其利益的各种非正式的安排。”而“从全球角度来说，治理过去一直被视为政府间的关系，而现在必须看到，它还与非政府组织、公民社会运动、跨国公司以及全球资本市场有关。

多边主义转向背景下的全球经济治理挑战

传统的国际社会治理模式是以国家治理为核心的多边合作形式或多边主义。多边主义一般是指寻求由多个国家通过条约体系建立或加入联盟，或通过建立国际制度，或实施相对机制化的多国协商和谈判来协调各国行动的政策。但由于国际体系中权力的扩散和转移，多边主义合作模式正在面临新挑战，包括：一是国际体系的转型。由于非西方国家和中等国家的经济发展，促使国际体系由传统西方大国主导向非西方国家和中等国家积极介入转型。二是“民主赤字”问题。国际社会要求多边主义合作的主要载体，即政府间国际组织更为民主、负责和透明的呼吁越来越高。三是国际机制的需求远远大于国际机制的供给。四是非国家行为体越来越活跃地参与多边主义决策过程，并对多边主义国家合作模式发起了挑战。而由多边主义向新多边主义，即多元多层合作的全球治理模式的转向，是国际社会发展的总方向。

上述问题反映到全球经济治理体系中，也带来了相应的挑战：（1）全球经济治理体系与国际经济格局不协调。随着新兴市场和一些发展中国家经济实力迅速提升，随之具备了参与全球经济治理的意愿和实力，而传统西方大国仍然对全球经济治理占主导地位，“第二次世界大战”（以下简称“二战”）后的国际经济秩序未因此发生根本性改变，影响了全球经济治理的公平性和公正性。（2）全球经济治理机制不够完善。当前全球经济治理执行机制主要有世界贸易组织、国际货币基金组织、世界银行等，但这些治理机制都面临一些问题，包括投票份额、运行机制、执行效率、约束力等方面。（3）价值多元化引发全球经济治理理念冲突，影响多边主义推进。各国在经济自由化、保护主义、可持续发展、劳工权利、知识产权保护等诸多理念和价值的多元化，导致在多边贸易投资协定的谈判中产生更多的碰撞和冲突。

二、全球经济治理模式与国际经济秩序法治化

各类行为体的观念和认同，是塑造国际体系和制度的关键因素。正是形形色色的行为体，在主体间或观念层面的互动，形成了全球治理体系。通过国际条约或国际软法的形式制定全球经济治理的规则，构建了国际经济秩序的法治化体系。

行为体参与治理的模式：合作与协调

国家是全球治理规范的主要建构者。具体而言，主权国家基于对本国利益和共同利益的考虑，协商谈判、相互合作，并形成一系列国际协议或规则。这种以国家为中心治理模式的产生背景是：全球化的迅速发展，使各国在不同程度上相互依赖，形成命运共同体。

各国通过协调谈判，致力于根除或减少各国之间的重大差异和障碍，市场失灵也使各国必须在市场监管、调控等领域进行合作。同时，当前各国仍处于洛克式国际体系之中，如何扩大本国的经济权力、建立有利于本国的国际经济体系是每一个国家的重要目标。在国际层面的权力斗争将贯穿威斯特伐利亚体系的始终。因此，国家作为最主要的行为体，不仅要考虑市场规律，还要考虑政治、社会、文化以及安全等各方面。这些都折射出国家在国际经济秩序生成中的主导作用。

政府间的合作协调与其他行为体之间存在一种既竞争又合作的关系。这种竞争和合作，为全球经济领域的很多问题提供了治理机制。在这些治理机制中，形成了一些半司法和软立法机制，如所谓的软法规、软规范的形成，其发展速度也远远超过所谓的硬立法机制或行政机制。非正式国际机制的发展远远超过了正式的国际机制发展的速度。这反映了国际体系的多边合作呈现出新的态势。

国际经济秩序的法治化

“二战”后国际经济秩序的建立，伴随的是具有一定约束力或强制性的国际经济行为规范即国际经济法体系的形成。而当代国际经济秩序正是在以《布雷顿森林协定》为标志所形成的国际金融秩序即“布雷顿森林体系”，和以《关税与贸易总协定》为标志所形成的国际贸易秩序基础之上建立起来的。根据这些国际协定，国际货币基金组织、国际复兴开发银行（世界银行）、世界贸易组织等国际组织等就成为了当代国际经济体系中的主要行为体。

随着国际经济秩序的演化，国际经济法律也已形成体系并持续发展。国际经济体系参与主体的扩大使得合作和协调的内容越来越丰富、方式越来越多样化。但总体而言，都是契合国际经济发展的需求和规律。从内容上来讲，国际经济法律体系主要涵盖了国际经济自由化、国际经济规制以及国际宏观调控这三大领域。从形式而言，主要包括了多边条约、区域性条约和双边条约构成的国际条约这种硬法，以及多种类型的软法。

国际经济自由化法律体系是目前在国际经济秩序中法治化程度最高的领域。“二战”后建立国际经济秩序的首要目标就是限制乃至消除各种阻碍世界经济发展的各类政府管制壁垒，主要体现为货物贸易、服务贸易、国际投资诸领域市场准入的扩展、市场待遇的强化和争端解决的保障，这在持续签订的贸易投资协定（包括WTO体系、NAFTA、CPTPP、RCEP以及大量的双边投资协定）中都得到了体现。随着经济一体化的不断发展，这些自由化义务体现出范围更广、程度更深的发展趋势。

国际经济规制法律体系是指调整国际市场规制协调关系的所有规范。随着对市场失灵的不断认识，政府干预的正当性在国际经济法律层面逐步得到认可，并主要以软法形式体现，例如主要以双边竞争法合作协定为主，还包括区域一体化协定或者世界贸易组织的竞争法或者反垄断法机制，以及其他一些多边法律文件等所构成的竞争法律体系，以大量避免双重征税协定以及税收竞争法律规范构成的国际税收法律体系，以国际金融标准制定组织推出的软法机制构成的国际金融监管体系，以国际环境法、国际劳工法等为代表的国际经济社会规制法律体系等。

国际宏观调控法律体系主要体现为G20、金融稳定理事会、国际清算银行及其巴塞尔委员会等平台推出的非正式但制度化的磋商机制及法律制度。磋商协调的内容包含了各国财政政策、中央银行政策乃至全球经济稳定与发展的议题。该体系既包括以《国际货币基金组织协定》为条约基础的IMF及其法律机制，负责监督管理成员国关于汇率制度、外汇管制、国际收支平衡及贷款等《国际货币基金组织协定》义务的履行，也包括以声明、公报等方式通过协商共识形成的会议决议。这些政策性极强的决议往往表达了许多明确的承诺和目标，在影响国际经济秩序的发展和全球治理方面产生了很大影响。

改革开放以来，中国以开放的心态主动引入国际经济规则。在世界银行和国际货币基金组织的合法席位先后恢复，1986年又正式提出恢复GATT原始缔约国的申请并全程参加乌拉圭回合谈判，2001年正式加入国家贸易组织，全面融入国际经济秩序，积极参与各类协定和规则的制定。2008年国际金融危机之后，中国作为G20最大的发展中国家，从全球经济治理的边缘走向中心，成为参与和引领国际经济秩序的重要力量。

推进全球经济治理的法治路径：硬法、软法的动态组合

在上述对行为体参与治理模式以及国际经济秩序的法治化分析中可以看出，各行为体最终是通过硬法或软法的方式创立、改变、发展国际经济秩序。软法和硬法在实现全球治理的不同目标方面各有优点，行为体可以根据条件选择使用。由于软法规范所具有的灵活性、适应性、快速性和简单性等特点，国际经济组织在制定标准、原则、守则、指南时大多考虑使用软法。

大量国际组织都承担着协调和统一法律的任务，如何推动建立、完善在世界体系中广泛接受的标准是它们共同的使命。在长期的治理实践中，这些国际组织已经形成了硬法和软法的各类组合，以制定具有不同法律制度、经济和社会发展水平的国家都可以接受的解决办法。

联合国贸易法委员会的实践具有代表性，以最有可能获得成员国和私人主体支持的方式灵活处理特定法律领域，从而成功持续地实践着国际经济治理。早期在解决国际商事领域推出了最重要的两项成果即《国际货物销售合同公约》（以下简称销售公约）（1980年）和贸易法委员会仲裁规则（以下简称仲裁规则）（1976年）。销售公约为国际货物买卖合同提供了一种通用模式，解决了“法律冲突”这一国际贸易法协调的核心问题。随后在国际支付和海上货物运输等领域的一些公约也解决了类似问题。仲裁规则旨在使私人当事人将仲裁指定为争议解决机制纳入合同，现在已是国际商事仲裁中最常用的安排之一，也构成了一项推进治理的新策略。到20世纪90年代末，UNCITRAL的工作已经扩大到包括破产、电子商务、担保交易、政府采购以及私人融资在基础设施项目中的作用等领域。鉴于法律工作的范围和复杂性，UNCITRAL将重点向庞大且往往难以谈判的公约上转移，使“示范法”和立法指南成为在破产和担保交易法等关键领域的首选运作模式。UNCITRAL于1997年制定了跨国界破产示范法，旨在帮助各国协调法律框架，之后又承担了一项更艰巨的任务，即为破产法的整个范围制定一个“现代”框架，尽管各国法律存在着深刻差异，但UNCITRAL还是在2004年成功颁布了《破产法立法指南》。该指南被认为是一个推进规则治理的成功范例，经常被国家、地区（欧盟）和国际行为体（国际货币基金组织、世界银行）作为参考和模型，因其发展了更为稳健和“现代”的破产结构。

三、可持续治理目标与国际经济秩序发展

全球治理目标与国际经济秩序的张力

基于全球治理的基本理念，不论是国际体系中的主要行为体国家还是非国家行为体乃至个人都要共同承担下述责任：“为共同的利益作贡献；考虑自己的行为对他人的安全与福利所造成的影响；促进平等，包括性别平等；通过追求可持续发展和维护全球公有物，保护未来一代又一代人的利益；保护人类文化和知识遗产；在治理中成为积极的参与者以及为消除腐败而努力。”

支持当代国际经济体系发展的新自由主义将贸易和投资自由化视为目标，正如许多政治学者所指出的，在20世纪80年代至21世纪初期的统治年代，新自由主义已经成为全球秩序中无处不在的建构主义项目，因为它从一个经济政策体系发展成为一种组织和奖励这些政策并超越市场的根本哲学“，所有当代的存在都服从于经济理性”。借鉴罗伯茨、莫拉斯和弗格森的观察，国际体系至少正在过渡到一个新自由主义规则和政策的异常瓦解很容易被捕捉到的阶段。晚近国际协议和国内法规的特点是更加注重相对收益而非绝对收益，也即更加关注安全利益、程序和分配正义、人权和环境保护。时任美国总统特朗普的“美国优先”计划（2016-2020年）、英国的脱欧计划、新冠疫情都加剧了新自由主义世界秩序的崩溃。这些现象表明，新自由主义秩序正处于充满挑战和转型的状态。

可持续发展目标的法治化实践

联合国一直强调世界贸易组织在实现千年发展目标和可持续发展目标方面的作用。实际上，建立促进全球公平分配的体系在国际经济体系近几十年的发展中已得到一定的实践。主要包括：（1）对发展中国家赋予特殊与差别待遇的法律规定。无论是已经履行完毕的四个《洛美协定》，还是在其基础上延续的《科托努协定》，以及GATT/WTO多边贸易体制及其各个协定中的普遍优惠待遇、给予最不发达国家更优惠待遇，都是这种规定的反映。（2）不同层面国际组织及其发展援助机制。例如世界银行向发展中国家基础设施提供的长期发展援助贷款制度。（3）越来越多的国际论坛与国际组织对发展中国家，尤其是最不发达国家“发展”问题的关注。

发展问题在最初被纳入多边贸易体制时，事实上与贸易问题之间还是保留了较大程度的隔阂，使发展问题难以对多边贸易制度全面渗透，也削弱了发展问题在多边贸易体制中的重要性。具体而言，在GATT前期，在发展中国家的要求下，适用于发展中国家的非互惠原则以及SDT被隔离在特定的条款和规则下，整个GATT体制仍然受互惠原则的调整。直到乌拉圭回合开始，非互惠原则虽主要以过渡期为表现形式，才逐渐开始全面渗入各个领域，SDT条款虽然效力不足，但已被纳入多边贸易体制的各个具体的协定当中，成为了贸易体制必不可少的一部分。时至今日，也仍然面临困难。大多数SDT条款鼓励发达国家“尽一切努力”或“特别注意”发展中国家的需要。但在世界贸易组织争端中，这种鼓励性义务很难得到执行，原因在于此类要求世界贸易组织成员维护发展中成员利益的条款缺乏清晰的法律义务。虽然这类条款中普遍使用了“应当”一词，从而在修辞上产生了强制性义务的效果，但“应当”却经常修饰“考虑”“探求”“特别注意”等义务。由于对履行标准没有作出具体的界定，对应当达致的结果也未作出任何明确或具体的要求，很显然这些义务难以被准确执行，发展中国家很难通过世界贸易组织争端解决机制追求其他成员未履行此类义务的责任，在举证责任的承担上也会遇到很大的困难。例如在“中国原材料”一案中，中国援引了发展论点来证明其对铝土矿和锌等原材料出口限制的合理性。我国所依据的法律是《关贸总协定》第四部分贸易和发展条款之一的第36条第5款。然而这一论点被驳回，因为“第36条第5款无助于解释第11条和第20条（g）项”。但是将《多哈部长宣言》中关于实施SDT的承诺转变为强制性条款目前并不现实。这涉及对所有SDT条款具有约束力的权力进行再分配，这种影响将可能损害世界贸易组织争端解决体系的合法性。

作为全球治理中的两个重要议题，气候变化与国际贸易联系日益密切，也存在着冲突。各国因应对气候变化所采取的贸易措施，同时也有可能构成贸易壁垒。各国认识到应通过国际层面的努力进行协调和平衡。联合国气候变化框架公约第3条第5款指出，为应对气候变化而采取的措施包括单方面措施不得成为国际贸易中任意的或无端的歧视手段或变相的限制。京都议定书则建立了碳排放交易体制，试图通过市场方式激励各国减排积极性。另外，自乌拉圭回合以来，环境、劳工等与贸易相关的问题通过议题挂钩这种谈判模式已经成为国际经济治理的重要内容。

环境正义与国际经济发展的张力依然存在。应对环境保护和气候变化采取的贸易措施或经济手段，不断遭到质疑和产生阻力。由于环保生态问题的跨国界性，其日益成为全球公共问题，即全世界共同面对、关系着人类生存和可持续发展的公共问题，可见，环保与生态问题的解决是各国的共同利益所在。但正是由于这种共同利益与不可分性质的存在，决定架构环保或生态问题的多边制度具有公共物品的性质。这种性质不仅不能保证各国之间合作的积极开展，而且可能使各国成为潜在的观望者或搭便车者。这种个体理性与集体理性的矛盾，不仅使全球环保或生态问题很难得以顺利解决，且更可能使这些问题陷入多边合作的困境，成为哈丁“公地悲剧”理论的又一例证。

四、全球经济治理的新规范：亚洲区域主义

进入21世纪以来区域主义的兴起，成为世界经济体系发展的重大趋势和特征。区域投资协定在全球范围内普遍兴起。关于区域主义的兴起，既有个性化的原因，也有共性原因，包括促进投资准入自由化、促进统一化、平衡母国与东道国利益等。从实际影响来看，区域主义一方面起到了简化和统一的效果，同时可进一步推动区域主义向多边主义的发展，但另一方面，自由贸易协定（FTA）和BIT的重叠，也存在使“意大利面碗综合征”进一步复杂化的可能。当前国际经济秩序正处于民粹主义和孤立主义的十字路口。

RCEP：新区域经济秩序范式的规范基础

英国脱欧和特朗普政府退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP）证明了全球化的反弹，但也激励了发展中国家为经济一体化寻求新的规范基础。事实证明，大西洋两岸的贸易民族主义并不能阻止亚洲区域主义的蓬勃发展。据世界贸易组织统计,截至2023年1月31日，已有355项区域贸易协定生效，其中亚洲经济体与区域内外经济体的区域贸易协定共186项，占到52.39%。亚洲FTA的一个显著特点是将传统的南南地缘政治合作转型为新一代经济合作。2018年《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）是全球发展中国家主导的全球最大的自由贸易协定，这个由15个国家签署的巨型自由贸易协定作为新兴经济体对国际经济秩序的关键表达，促进了亚洲区域主义的范式转变，也体现了发展中国家在“新区域经济秩序”（NREO）中对法律主义的坚持，并为全球发展中国家在国际经济法体系中建立规范基础作出了有益探索。

如何看待RCEP在国际经济秩序发展中的作用？作为一个大型区域联盟，RCEP是多哈回合以来新区域主义中NREO的代表。这一新趋势和1974年联合国大会宣言中的运动并不同，该宣言呼吁建立“新国际经济秩序”（NIEO）。贾格迪什·巴格瓦提曾概括了两波区域主义浪潮，指出“第一区域主义”意指20世纪60年代由于压倒一切的政治干预而导致的自由贸易协定的失败。而在“第二区域主义”中，强劲的经济动机促成了20世纪80年代和90年代欧洲单一市场和北美自由贸易协定的成功。

随着NIEO的式微，同时不断发展的大型区域组织被期待弥补世界贸易组织多哈回合长期以来的僵局，我们可以将NREO作为理解自由贸易协定当下动态的规范框架。多哈回合后新区域主义（可以称之为“第三区域主义”）发展迅速，并自2000年以来为NREO注入了活力。之所以可称为“第三区域主义”，原因在于这一波新亚洲区域主义的不同性质。它进一步修正了古典依赖理论的“新依赖理论”，为RCEP制定的第三区域主义中的NREO提供了理论基础。

早期影响NIEO的古典依赖理论预设了由于南北新殖民关系而导致的发展中国家的发展不足，认为根深蒂固的外部不公平使发展中国家的发展服从于发达国家的自身利益，国际经济关系只会加剧依赖和不平等。因此，以弗兰克、阿明为代表的古典依赖学派认为发展中国家应当摆脱对西方发达国家的依赖。卡尔多索则根据新的现实将发展和依附联系起来，提出了“依赖发展论”，指出发展和依附是同时发生、并存的一个过程，而不是相互对立、相互排斥的两个范畴。显然，这是对于东亚模式以及新兴工业化国家发展实践经验的一种理论折射。相当多的研究者认为，古典依赖理论主要适用于拉丁美洲国家，不具有普遍性，不能简单地应用到亚洲国家和地区的发展实践中去。但包括中国在内的亚洲国家却可以为“依赖发展论”提供新的经验，因为发展中国家可以摆脱依赖性资本主义，追求出口驱动的增长。新一代南南自由贸易协定进一步增强了发展中国家的成本效益和集体力量，进而改变曾经被视为不公平的与发达国家之间的经济结构，也为第三波由发展中国家发起的NREO作出了理论回应。

坚持法律主义的审慎立场：成功的和搁置的

RCEP关于投资“促进、保护、便利化和自由化”的谈判建立在《东盟全面投资协定》（ACIA）和东盟对外所签FTAs（ASEAN+1FTAs）的基础上，但这些文本在投资、最惠国待遇、国民待遇以及征用补偿方面的实质性规定都有所不同，RCEP承续了ACIA和ASEAN+1FTAs的主要内容并有所深化和推进，与美国、欧盟、非洲、拉美新一代国际投资协议（IIA）相比，具有诸多优点和亮点，彰显了亚洲特色。例如，“投资保护条款更审慎节制，准入自由化承诺更渐进务实，投资促进与便利化条款更具体细化，更强调通过一般例外条款、安全例外条款和其他例外条款以东道国规制权为主导促进和实现经济、社会和环境的可持续发展，更强调基于各国发展水平差异而在承诺和实施方面的灵活性和包容性”。RCEP立足亚洲国家，将自身发展模式与IIA相结合的探索和实践，为国际经济秩序的全球范式转型注入了亚洲元素，作出了亚洲贡献。

其中最具争议的是投资者—东道国投资争端解决问题（ISDS条款）。从2015年10月的谈判文本来看，只有中国、日本和韩国支持将ISDS机制纳入国际投资仲裁，并考虑引入上诉评审机制。2019年9月，RCEP谈判方同意将ISDS机制暂时搁置，留待日后讨论。这很典型地反映出非常务实的态度：即作为该地区涵盖成员最多的投资条约，RCEP中的ISDS机制应当体现缔约方的“最大公约数”，彰显该条约最充分的包容性与开放度。而由于RCEP缔约方对待ISDS机制尚没有一体化立场，通过法律主义来形成统一规范尚不成熟。

ISDS最初旨在克服当地法院的偏见，以及东道国在国际公法中行使外交保护的障碍，《解决国家与他国国民之间投资争端公约》（ICSID公约）也体现了在世界银行主持下解决投资者与国家争端的多边努力。RCEP谈判国中有4个国家未加入该公约。

亚洲双边投资条约和自由贸易协定通常都包括ISDS条款。从事实来看，“东盟方式”和对破坏政府关系的担忧有助于阻止外国投资者对东道国提出仲裁申请。Yaung Chi Oo诉缅甸案仍然是东盟自由贸易协定下引发的唯一案件。该案中一家新加坡公司对缅甸政府征用合资酿酒厂提出质疑，但仲裁庭根据ACIA前协议的解释，以管辖权为由驳回了该案。

在如何塑造NREO的第三区域主义发展过程中全球发展中国家的立场越来越鲜明。自21世纪以来，投资者与国家之间的争端数量飙升，ISDS案件增加了五倍，亚太地区国家作为被申请人的数量增加了一倍。ISDS条款遭到严厉批评，认为允许外国公司绕过国内法院管辖权是不民主的，国内公共政策措施受到了外国投资者的法律挑战。著名的菲利普·莫里斯诉澳大利亚案导致TPP中ISDS章排除了烟草控制条款。该案引起了公众的强烈抗议，并加剧了各州对监管主权和法律费用的担忧。其直接的结果就是烟草控制措施被排除在TPP之外。澳大利亚—新加坡出A也同样做了排除。

印度和印度尼西亚对“亲投资者”型ISDS模式最为抗拒。作为RCEP谈判国家中ISDS的头号目标，印度在谈判前已成为21起争端的被告，投资者要求的赔偿金额达123亿美元。仅Dobhol电厂项目纠纷就导致美国安然公司、通用电气公司和柏克德公司根据各种BITs对印度提起了九起诉讼。除了对其能源政策“失去控制”之外，印度在White Industries一案中也败诉。在该案中，一家澳大利亚公司对印度司法系统的拖延提出质疑。根据澳大利亚—印度BIT的最惠国条款，仲裁庭认为，新德里违反了其与科威特BIT规定的义务，即确保“以有效手段主张请求和执行的权利”。这些事件导致印度重新起草《双边投资协定范本》，增加了要求用尽当地补救措施的条件，从而大大限制了获取ISDS的机会。印度也终因担心国内市场遭受冲击而退出谈判，使RCEP创建16国统一大市场的愿望未能实现。出于类似的政策原因，自2014年印度尼西亚政府单方面废除与荷兰的BIT以来，印度尼西亚已经终止了超过15项BITs。

除了韩国和日本积极推进ISDS条款，更值得注意的是我国在ISDS上的态度变化。我国早先所签的BITs与对ICSID公约的保留相呼应，将法庭的管辖权限定为“因征用和国有化而产生的赔偿”。但中澳自由贸易协定则显著扩大了ISDS的适用范围，以涵盖违反国民待遇义务的行为。我国对ISDS条款不断发展的实践对RCEP以及对全球多边协定和国际经济秩序都至关重要。

那么，RCEP未来的ISDS机制将何去何从？从目前全球趋势以及RCEP缔约方投资条约立场来看,基本不会采完全排斥的态度。目前对于争端解决而言，除了个别国家相互之间没有IIA或者不包含ISDS（例如新西兰和澳大利亚之间排除了ISDS），RCEP缔约方之间在自身参与的IIA—般都包含了ISDS，投资者可以利用这些协定及其投资仲裁程序。现在各缔约方根据这些BITs以及投资争端各自进行实践，为寻求未来适合RCEP成员国的ISDS亚洲模式进一步探索。

五、中国在全球经济治理中的角色和贡献

2013年3月，中国国家主席习近平在莫斯科国际关系学院发表演讲，提出了“人类命运共同体”概念，明确向世界传递出中国对人类文明走向的判断。

G20推动中国从全球治理的边缘走向中心

中国参与全球治理，经历了一个从边缘到中心的过程。随着经济实力发生的变化，传统国际体系的权力被转移或扩散。日益增多的全球性问题对全球治理能力提出更高要求，一些新的治理机制如G20应运而生，包括中国在内的一些新兴市场国家应邀加入。中国对于全球治理的参与态度，也从G8时的被动和谨慎转变为积极参与并争取更大话语权。

在中国参与的全球治理多边机制中，除了联合国，G20是级别最高、涵盖地区和国家最广泛，并且参与其中的国内部门机构最为全面的一个综合性治理机制。G20的议题领域虽然以经济为主，但也日益广泛。尽管G20具有松散的论坛性质，但是从2008年全球金融危机爆发以来的表现来看，其在应对危机、维护金融稳定和促进经济发展方面的成就相当显著。在G20机制下，不仅形成了各国联手应对金融危机的集体行动，还推动了世界银行和国际货币基金组织的投票权和份额的改革。其在一些重要的全球性议程，如《巴黎气候协定》、2030年可持续发展议程的落实上，G20也发挥着不容忽视的引领作用。因此，如果说联合国安理会是全球安全治理的支柱性机构，那么G20则是全球经济治理的支柱性平台。加入G20，标志着中国对全球治理的参与实现了从外围到中心的转变。

中国的“全球治理观”及对全球治理的贡献

中国通过参与G20对话，加深了对全球治理的认识，并逐步形成了中国的全球治理观。G20杭州峰会加速推进了中国全球治理观的形成。

1.G20杭州峰会：中国全球治理观的形成

较为全面地反映中国的全球经济治理观、对全球经济治理影响最大的，是2016年由中国以轮值主席国身份在杭州主持召开的G20领导人第十次峰会。在G20杭州峰会上，中国国家主席习近平系统性地提出了创新发展方式、建设开放型世界经济、完善全球经济治理等领域的行动方略。这是对当前世界经济面临的重大突出问题综合施策标本兼治的中国方案，表明中国正日益走向世界经济发展的最前沿。此外，G20杭州峰会还发布了气候变化问题主席声明，并把绿色金融列入二十国集团议程。中国作为东道主，积极倡导并践行国际经济合作的理念和倡议，促成了多项重要成果的达成，充分发挥了在G20杭州峰会中的主导和引领作用。

习近平主席不仅在杭州峰会上首次系统阐述了中国的全球经济治理观，而且在G20杭州峰会召开前后，围绕全球治理发表了一系列的重要讲话。这些讲话比较完整地展现了中国的全球治理观。归结起来，中国特色的全球治理观以人类命运共同体为核心理念，以平等、开放、合作和共享为治理准则，致力于建设一个包含金融、贸易、投资、能源发展、安全和新疆域治理的体系。这一治理观的特点是突出顶层设计，是一种自上而下的治理观，强调国家间的平等合作是实现全球治理的关键。

2.促进和引领，为全球治理设计、践行整体性方案

党的十八大以来，习近平主席在多个重大国际场合，发出中国倡议，提出中国方案，贡献中国智慧。面对世界经济长期低迷、贫富差距、南北差距更加突出等问题，习近平主席在2017年初瑞士达沃斯世界经济论坛上深刻分析了全球增长动能不足、全球经济治理滞后、全球发展失衡这三大突出矛盾，为世界经济走出困境提出了坚持创新驱动，打造富有活力的增长模式；坚持协同联动，打造开放共赢的合作模式；坚持与时俱进，打造公正合理的治理模式；坚持公平包容，打造平衡普惠的发展模式的政策主张。这些政策主张展现了中国参与全球经济治理的战略事业，为全球性问题的解决设计了整体性的方案。

中国在促进和引领全球发展方面，不仅注重发展话语的引领，还以实际行动将之落实，进一步强化了中国话语权的实际影响力。中国以实际行动助力发展中国家突破发展瓶颈，倡导设立了亚洲基础设施投资银行（AIIB）、金砖国家新开发银行（NDB）、南南合作基金、丝路基金等一系列新的发展机制，并提供了更为多样化的发展融资支持。中国不遗余力地推进与“一带一路”倡议（以下简称“倡议”）沿线国家开展互利共赢的经贸伙伴关系，促进同各相关国家的贸易和投资便利化，建设“一带一路”倡议自由贸易网络，助力地区和世界经济发展。这些努力的目的只有一个，就是实现共同的可持续发展。

3.新区域多边主义：中国“全球治理观”的法治贡献

2013年提出的“倡议”是中国提出的一项开放型多边主义合作发展倡议，是新时代下全球多边经济治理的中国方案，也是中国贡献给世界各国的一项公共产品。中国经过40多年的改革开放取得令世界瞩目的成就，国际经济体系话语权明显提升，具有参与全球多边治理体系改革或重构的意愿和能力，“倡议”正是在此背景下提出。

“倡议”是一项惠及全球且范围极广的多边主义合作发展倡议，是自2001年加入世界贸易组织之后，中国为促进国际多边主义经济格局发展所采取的最重要的战略举措。该“倡议”以“五通”为基本内容，以“三共”为基本原则，以构建“命运共同体”为愿景，呼吁建设“开放、包容、普惠”的区域经济合作架构，与此同时，“倡议”要求在全球层面建立协商场所，这对于促进相关国家的信息交流，汇聚各国共识，推动国际多边主义合作发展意义重大。

和以往全球多边主义治理体系的模式不同，“倡议”以项目先行的软法治理为治理手段，并以发展导向为治理方式，以宽松的准入方式、宽泛的合作内容为合作机制。“倡议”主要通过签订谅解备忘录来实现国家间的各项合作，相比通过签订国际经济条约以约束内部各成员国的全球经济治理模式，“倡议”不构建实体机构与制定普遍性的具体规则，合作协议的修改、废除均由框架内建立合作机制的国家在不违反“一带一路”总体指导思想的情况下内部自行商议决定。

综上，“倡议”的治理模式是在模糊的指导性原则基础上，不通过制定固定的框架性规则和原则来约束参与国，相反是在国家间合作过程中不断推进相关规则与原则的建设，是具有宽松性、自由性的多边主义软法治理模式。作为新型多边主义经济治理模式，“倡议”与全球经济治理紧密相连，是推动构建全球经济一体化的重要力量，亦是中国对全球经济治理的重要贡献。

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