王会芝 段劭青｜环境保护检察公益诉讼相关问题探析

段劭青

安徽省砀山县人民检察院综合业务部主任王会芝

安徽省砀山县人民检察院第四检察部检察官

要目

一、环境保护检察公益诉讼的发展现状及特点二、环境保护检察公益诉讼存在的相关问题三、环境保护公益诉讼相关问题的解决路径

公益诉讼制度，特别是行政公益诉讼，是司法体制改革、监察体制改革和检察体制改革“三大改革”中，赋予检察机关新的使命担当。自党的十八届四中全会首次提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度以来，公益诉讼特别是环境保护公益诉讼取得良好的法律效果和社会效果，对于促进法治政府建设，提升依法行政水平，有效保护国家利益和社会公共利益，具有十分重要的意义，同时公益诉讼检察制度从局部试点到全面推开和落实历经五年来，形成了公益诉讼司法保护的“中国方案”。但公益诉讼检察制度在实践中也遇到了法律适用和司法实践等诸多问题，特别是对环境保护公益诉讼诉讼范围、取证、鉴定费用、后期执行等，需要从制度和机制层面进一步完善环境保护检察公益诉讼的相关法律规定和执法理念创新，创新环境保护公益诉讼的检察工作理念，拓展环境保护公益诉讼的范围，以“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”的检察理念解决现实问题，提高环境保护的公众意识，维护国家和社会公众的利益。

一、环境保护检察公益诉讼的发展现状及特点

环境保护检察公益诉讼的发展现状

公益诉讼制度，在党的十八届四中全会首次提出探索建立检察机关提起，其中也包含了环境保护检察公益诉讼。2015年7月1日，十二届全国人大第十五次会议作出了授权包括北京、内蒙等地部分省、市、自治区开展公益诉讼试点工作的决定。2017年6月27日，在十二届全国人大常委会第二十八次会议上，民事诉讼法和行政诉讼法的修改决定正式通过，检察机关提起公益诉讼正式写入法律，2018年环境保护法的修订，“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的颁布，以及2019年最高人民检察院更是把公益诉讼纳入四大检察职能，使环境保护公益诉讼越来越重视，2021年实施的民法典和《人民检察院公益诉讼办案规则》更加突出节约资源、保护生态环境的绿色发展战略。2022年党的二十大报告中专门强调“完善公益诉讼制度”，这既是对公益诉讼检察实践的充分肯定，更是对公益诉讼检察工作的更高期许和要求。

环境保护公益诉讼主要是指全体社会成员，包括公民、企事业单位、社会团体依据法律的特别规定，在相关环境受到或者可能受到污染和破坏的情况下，为了保护生态环境和社会公众的利益不受损害，而向人民法院针对有关民事主体或者行政机关提起诉讼的制度。在我国，环境保护公益诉讼存在于三大诉讼类型中，民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼并存，主要包括民事公益诉讼、行政公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼，而检察机关环境保护公益诉讼的提起，对于保护公共环境和公民环境权益具有十分重要的意义和必要性。

环境保护检察公益诉讼的特点

首先是环境保护检察公益诉讼的提起者与传统的诉讼相比具有特殊性，即环境保护检察公益诉讼的提起者是检察机关，作为法律监督机关，具有代表公共利益的职能，维护国家和社会公众利益。实践中，当发生环境遭受污染、生态环境遭受破坏的违法情形，社会成员中的公民、企事业单位和社会团体等，未依法及时提起环境保护公益诉讼的，检察机关就可以依法履行环境保护公益诉讼的检察职能。其次，环境保护检察公益诉讼的对象包括一般的民事主体，也包括国家行政机关。当一般的民事主体侵害了环境公共利益，而环境保护行政机关不能干预或管理时，这些民事主体就会成为环境保护民事公益诉讼的对象。而相关行为对环境公共利益造成损害时，该相关行政机关也可以作为环境保护行政公益诉讼的对象。再次，环境保护检察公益诉讼的目的是为了维护环境公共利益。环境保护检察公益诉讼的出发点就是以社会成员的公众利益为出发点，维护国家和社会公众的环境利益，当出现损害社会公共环境的利益时，检察机关及时向相关法院提起检察公益诉讼，从而达到维护公众环境公益的目的。最后，环境保护检察公益诉讼具有预防性，即在相关环境有可能或者将要受到污染和破坏时，检察机关可以通过诉前程序发出督促履职检察建议的方式，以“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”，达到保护公益的目的。因此，环境保护检察公益诉讼既节约行政成本司法成本，又可以通过谦抑性把破坏环境的行为扼杀在萌芽中，更好地维护环境公共利益。

二、环境保护检察公益诉讼存在的相关问题

环境保护检察公益诉讼的诉讼范围问题

我国公益诉讼由试点向全面推进，问题也伴随而来，诉讼范围也越来越广，但是环境破坏和社会公众利益之间的概念存在偏差，社会公众利益的概念也没有明确界定，导致在司法实践中，检察公益诉讼理念上未与时俱进，而环境保护检察公益诉讼范围格式化，出现到底损害了多少人的利益、损害到什么程度才能认定为社会公众利益的问题，不符合生态保护发展的客观需要和检察公益诉讼制度设立的初衷。对造成生态环境破坏损害后果达到何种程度才能提起公益诉讼规定不明确，造成很多类似案件的违法行为走擦边球，钻法律漏洞。

案件线索匮乏，缺乏公益保护宣传合力

在办理公益诉讼案件的过程中，环境保护公益诉讼的案源主要是检察机关依职权发现或者从办理的其他案件中挖掘，缺乏公民、社会组织、相关行政执法机构等对环境遭到破坏或存在毁坏危险时的举报线索，特别是执法部门作出行政处罚后的犯罪线索、危害后果、修复结果通报等缺乏有效的管理和跟进机制。线索是开展环境保护公益诉讼的前提，缺乏真实有效的线索，也就无从谈起办理环境保护公益诉讼案件，这使检察机关在办理此类案件时往往是被动的，特别是污染发生后，若不及时通报和控制预防，造成的危害后果是难以控制和估量的，线索的掌握和提前介入尤为重要。笔者认为，造成这种情况的原因有二，一是相关行政机关对环境保护公益诉讼的认识不足、重视不够和宣传不力，二是社会公众对环境保护的公民意识不强，缺乏或怠于行使拿起法律的武器来保护环境的意识。

调查取证难、认定难、鉴定难

【案例一】2021年安徽省D县检察院（以下简称D院）根据最新“23+N”突出生态环境问题清单，发现D县利民河周边多家罐头厂无环评审批手续，无污水处理设施，生产罐头过程中产生的废水通过暗沟和隐藏管道直接排放到利民河，致使利民河水污染严重、鱼类大量死亡，且对周边生态环境造成严重破坏。D院遂依法对D县生态环境分局怠于履行对罐头厂非法排污污染环境监管职责进行了调查，依法履行公益诉讼检察职能。

环境问题是专业性较强的问题。在办理环境保护检察公益诉讼案件中，因涉及领域敏感复杂，相关办案人员面临着取证难，且对证据证明力的要求也相对较高，鉴定等技术难题尤为凸出。如在案例一中，在对D县生态环境分局怠于履行对罐头厂非法排污污染环境监管职责调查过程中，依法对现场污染情况进行了拍照和录像。因正值D县黄桃罐头生产旺季，多家罐头厂生产黄桃罐头过程中排出的污水量大增，而原有污水处理厂难以满足罐头厂旺季所排放的污水，致使多家罐头厂为谋取经济利益，将未经处理的大量污水通过暗沟和隐藏管道直接排放至利民河。在调查取样过程中，因罐头厂排污时间、排污地点、排放方式、排放量等不同，提取的样本位置不一样，且生产的污水排放后污染环境发生时和事后调查核实的情况大部分也是不同的，致使检验的结果出现很大差异。这就要求我们对办案初期取证的程序性和专业性要求更高，在前期调查时办案人员依法对现场污染情况进行了拍照、录像并依法及时取样送检。如在办案初期因办案人员的疏忽或专业觉悟不高，稍有差错或取证不及时，对本案的顺利办理会造成很大的困扰，这在一定程度上对我们办案人员的业务水平和相关专业知识敲响了警钟。

在司法实践中，因侵权主体实施破坏生态或者污染环境的违法行为具有隐蔽性，致使调查侵权主体对于其破坏生态或者污染环境的行为主观上是否存在过错难度较大。特别是侵权主体是否存在主观过错及其过错程度的大小属于主观方面的内容，在办案过程中只能通过其侵权行为的具体表现形式等客观方面予以确定。而对于资源保护案件，除调查资源受破坏的情形外，还需调查生态遭受破坏或者其他社会公共利益遭受损害的程度、以及修复生态环境需要的相关费用等，通常需要专业的鉴定机构和专门指定的鉴定机构采取鉴定、评估的方式来确定生态遭受破坏的程度及修复费用。这一系列程序的进行都需要得到法院审判程序的认可。鉴定费用动辄几百万元，使环境保护公益诉讼在取证过程中大大增加了难度和程序性难题，特别是在后期审查起诉的过程中，法院对鉴定问题的认可等，都是需要考虑和加以解决的问题。

相关行政机关配合不力

【案例二】D院在履行职责中发现，因D县某工业园管委会附近相关行政村的土地增减挂项目，相关行政村庄房屋拆迁后的建筑垃圾于2018年12月份开始堆放在某村北的林地里，堆放的建筑垃圾占用集体林地约18亩，未办理用地手续，建筑垃圾未覆盖防尘网，污染环境，破坏林地资源。某工业园管委会不依法履行该工业园区内对建筑垃圾违法堆放的监管职责，致使社会公共利益受到侵害，D院依法向该工业园区管委会制发检察建议，督促其加强对建筑垃圾违法堆放的管理。

环境保护检察公益诉讼涉及的被监督对象主要是行政机关，因此在办案过程中，如检察机关缺乏与被监督对象主动沟通交流和跟踪落实反馈机制，达不到督促被监督对象依法履行职责的目的，也就不能实现保护环境和依法行政的多赢理念。根据《中共中央、国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》中提出：健全生态环境保护法治体系，建立生态环境保护综合执法机关，公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，完善生态环境保护领域民事、行政公益诉讼制度，加大生态环境违法犯罪行为的制裁和惩处力度。如案例二中，因该工业园区属于该县政府的派出机构（正科级建制），所开展的行政执法工作直接对县政府负责，在D院送达督促该工业园区加强对建筑垃圾加强监管检察建议后，认为这属于环保局的监管职责，未厘清自己的职责所在，对提出的检察建议也未整改、未回复。实践中，确实存在相关行政执法部门或其他组织配合检察机关进行调查取证以及后期的整改都是被动的，缺乏常态化的联络工作机制和监督体系，一定程度上造成了环境保护检察公益诉讼调查取证困难、回复率低、诉讼困难、执行难。在办理环境保护检察公益诉讼案件过程中，相关行政机关责任意识不强，对检察机关提出的检察建议和整改意见，未及时回复或未制定切实有效的整改措施或后期执行乏力，缺乏有效的监督制约机制和预防体系。

执行效果不佳

【案例三】D院诉D县自然资源和规划局怠于履行土地复垦职责案。2020年初，D院依职权发现D县某行政村的段某某等人非法将该村多处耕地取土毁坏形成荒坑，并于2014年至2017年期间将占用的耕地申报为坑塘整治项目。经鉴定，毁坏耕地总面积为22396㎡（33.5940亩），造成耕地大量毁坏，D县自然资源和规划局作为全县土地行政主管部门，未作出责令限期改正或治理、或罚款的行政处罚，被毁坏的土地植被得不到修复，破坏土地自然生态环境，导致社会公益受损。D院依法对该县自然资源和规划局不依法履行某镇某某行政村毁坏耕地监管职责履行公益诉讼检察职责，并及时跟进案件的诉讼程序和法院判决后的执行效果。

执行效果是环保公益诉讼案件的落脚点和归宿，环境保护检察公益诉讼的根本目的是保护环境不被破坏和修复已破坏的环境。环境保护检察公益诉讼胜诉后，若在后期执行过程中出现执行不力或怠于执行，就相当于是“水中月、镜中花”，失去了提起环境保护公益诉讼的目的。如在D院诉D县自然资源和规划局怠于履行土地复垦机关职责案中，本案是D院在办理破坏土地犯罪案件中发现的环境保护公益诉讼线索，相关涉案人员段某某已被追究刑事责任，而被破坏的相关耕地在法院判决后一直未进行修复和复垦，生态环境遭受损害的事实一直持续。而D县自然资源和规划局在收到D院发出的督促整改检察建议后，始终未予以回复和整改。经安徽省物价中心鉴定，该案共破坏耕地18亩，造成经济损失30余万元，直至D院起诉至D县法院作出行政公益诉讼判决，D县自然资源和规划局仍未对破坏的耕地进行督促复垦或者对相关人员进行行政处罚，也未依法履行行政执法职责，致使国家和社会公共利益始终处于被损害的状态。该案就是典型的执行效果不佳，案件虽胜诉，但国家的损失却无法挽回。

三、环境保护公益诉讼相关问题的解决路径

从立法层面上进一步拓展环境保护公益诉讼的诉讼范围

根据环境保护法规定的影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括生态环境、自然环境、人文环境、城市和乡村环境等，均应纳入环境保护的范围，拓展环境保护检察公益诉讼的范围。从目前受理的检察公益诉讼的范围来看，以打赢污染防治攻坚战、解决突出环境问题作为环境保护公益诉讼的重中之重，以对党和人民高度负责的态度主动履职、积极担当，守护环境公益，即只要是损害了国家利益或者社会公众利益，并被社会公众所知悉或觉察，都应纳入环境保护公益诉讼的诉讼范围。因环境破坏具有隐蔽性和不可修复性等特征，要以预防为主，未雨绸缪，防患于未然，即环境领域遭到破坏时，需要行使环境保护公益诉讼的权利，则需要从立法层面上考虑对公益诉讼的范围进一步明确，对人民群众反映强烈的环境领域公益损害问题，积极、稳妥的推动环境保护公益诉讼发展和完善，以更好地为环境保护公益诉讼的提供强有力的法律支持和法律后盾。

发挥“一体化”优势，加大环境保护公益诉讼宣传力度

根据当前开展的检察机关公益诉讼一体化办案模式，借助一体化优势，确保在刑事案件的批准、审查起诉过程中发现的环境保护公益诉讼线索及时移送相关公益诉讼部门，整合办案资源和资源的有效共享，实现各职能部门在环境保护检察公益诉讼线索收集、信息共享、案卷查询、结果反馈、调查取证、出庭诉讼等办案环节相互配合，形成纵向指挥有力、横向协作紧密，运转高效有序的一体化机制。

主动联合相关政府、公安、纪委、检察机关等相关部门不定期通过新媒体或电视台播放宣传片、进社区、上街道、发放宣传单等多种方式，加大对环境保护检察公益诉讼的宣传力度。常态化邀请人大代表、政协委员参加检察公益诉讼听证，实地走访调研等工作，争取人大支持。对于人民群众反映强烈、问题比较突出的环境问题，检察机关要提前介入，从源头上解决问题。鼓励公民积极参与到环境保护公益诉讼当中，积极提供相关线索，开展有奖举报制度，让公民有参与感、获得感、幸福感，与检察机关一起守护当地的碧水蓝天。

加强对证据固定转化，降低诉讼费用成本

作为公益诉讼范围的环境保护公益诉讼，在证据的把握上都比较严格，特别是在涉及大气污染、水污染等，随着大气漂移扩散以及水流稀释自然净化等等，证据都很容易发生变化。因此，加大公益诉讼的宣传力度，特别是向社会公众宣传公益诉讼的诉前程序的相关流程、重点、难点，在发生损害社会公众利益后，不管是一般民众、社会组织还是检察机关等负有提起公益诉讼的个体，都要有风险意识和防范意识，要准确、及时的组织配合提取相关证据，必要时可以给与一些奖励，以支持和鼓励更多的社会公众参与到环境保护公益诉讼，为公益诉讼的提起提供有效合法的证据，降低诉讼成本。

针对鉴定费用成本高的问题，应向具有鉴定资质的鉴定机构公开招标，使鉴定费用进入市场化竞争，降低鉴定费用，并提前一个年度向财政部门申请一定的鉴定费用备用储备金。同时，建议成立环境保护公益诉讼专项基金，资金来源主要是法院判决的赔偿金，设专人进行管理，规范基金的使用，并且完善相应的监督程序。

针对诉前鉴定费用谁垫付的问题，探索由各地方承办环境保护公益诉讼案件的机构主动与具有鉴定资质的鉴定机构建立合作机制，探索实现诉前先鉴定，诉后由被告对鉴定费用付款的协作机制，以更好更快地推动环境保护公益诉讼的开展。

充分发挥主观能动性，践行双赢多赢共赢的检察理念

检察公益诉讼作为一项全新职能，从无到有，从制度设计到落地实施，需要坚持以理念变革引领检察公益诉讼，在环境保护公益诉讼案件办理过程中，尤其要注重理念创新。所以说，检察机关在履行公益诉讼检察职能在办理环境保护公益诉讼的案件过程中，要准确把握公益诉讼的工作理念，坚持以理念变革引领公益诉讼工作创新发展，坚持高标准、高站位。监督机关与被监督机关责任是共同的，目标是一致的，赢则共赢，损则共损。检察机关在办案过程中要树立双赢多赢共赢的监督理念，充分运用政治智慧、法律智慧、监督智慧开展环境保护公益诉讼工作，助推相关企业积极整改，转型发展，促进行政机关履行纠错、依法行政，建立监督者与被监督者的良性、积极关系，通过合法、合理行使环境保护检察公益诉讼职责，与行政机关形成良好合作，积极争取社会层面的理解和支持，与地方党委政府形成公益保护合力。

在履行环境保护公益诉讼检察职责实践中，要积极与地方各级生态环境部门等行政部门建立协作机制，全面落实公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼等法律制度，构建自然资源资产产权民事、行政、刑事案件协同审判机制。充分发挥社会力量和舆论监督的作用，善借助“外脑”促进办案，主动邀请专家学者、专职律师、有法律背景的人大代表政协委员、行政机关专业人员参与监督、参与办案，帮助检察机关提升办理环境保护检察公益诉讼专业案件的素质和能力，助力环境保护检察公益诉讼取得新发展。

补齐“最后一公里”，确保执行取得实效

在环境保护检察公益诉讼中，无论是以检察建议结案或以判决获得支持结案的案件中，检察机关必须充分发挥自身优势，加强事后监督。因生态环境与自然资源的损害并不能一朝一夕就能恢复如初，检察机关和行政机关如果仅满足于发出和履行检察建议或提起的环境保护公益诉讼获得法院支持，缺乏相应的跟踪调查、定期回访机制，使得环境保护检察公益诉讼的目的大打折扣，不利于环境公共利益的持续保护。因此在面对执行难的问题上，检察机关要加强与监管部门的协作，充分发挥公益组织、公职律师的作用，确保环境保护检察公益诉讼的法律效果和社会效果，共同惩治危害环境安全、损害国家利益和社会公共利益的违法行为。

要善于借鉴“枫桥经验”的初衷，建立合作共赢的检察公益诉讼模式，需要政府的大力支持和重视，善于发挥政府“牵头兵”的作用，建立长效协作机制，从源头预防和减少行政公益诉讼案件的发生，将检察公益诉讼进行到底。2019年1月14日，安徽省依法行政领导小组办公室1号文件印发《关于进一步加强行政公益诉讼应诉工作的通知》，要求全省各级行政机关要提高政治站位，积极支持和配合检察机关开展行政公益诉讼活动，对检察机关诉前提出的检察建议，要全面对照，认真梳理，分析原因，提出切实有效的整改措施，在最短时间整改到位，在最大程度上将环境的破坏减到最小化或将被破坏的环境得到最大程度的恢复。

在履行环境公益诉讼检察职责过程中，不仅仅要看诉多少、诉得出，还要常态化“回头看”，把环境保护公益诉讼工作落到实处，恰到好处，达到维护公益的目的，真真切切的维护国家和社会公众的利益。检察机关要主动深入监督，积极协调有关部门或企业，将执行工作落到实处。通过定期开展公益诉讼“回头看”等检察机关专项活动，确保执行取得实效，防止法院的判决书成为一纸空文。

较之先前的环境保护公益诉讼注重环境损害后的事后惩罚和赔偿性补偿制度，环境保护公益诉讼的重点应向预防性和抑制性转化，形成环境保护公益诉讼的长效机制和预防机制。牢固树立在办案中监督，在监督中办案的理念，充分发挥检察机关法律监督机关独有作用，公益诉讼与刑事侦查、刑事检察联动，既有效打击环境违法犯罪，又有力保护生态环境的可持续健康发展，践行“双赢、多赢、共赢”理念。同时环境保护公益诉讼，也应当是每个公民享受的权利和应有的义务，因为它与我们每个人的身体健康与生活环境息息相关，与我们这颗蔚蓝色的星球息息相关，应积极回应社会公众的关切，与行政机关、公安机关、审判机关及社会公众形成监督合力，共同维护环境生态，打好环境保护三大攻坚战。

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