孙佑海｜发展新质生产力专门立法研究
发展新质生产力是我国推动高质量发展的内在要求和重大战略。法治在支持和保障新质生产力发展中具有独特功能。由于现行法律存在若干不适应等问题，根据我国实际，应当单独制定一部促进新质生产力发展的专门法律，且应当是一部促进型法律。该促进型立法有利于发挥立法的导向作用，有利于扩大法治的调整空间，宪法的纲领性条款为促进型立法提供了明确的宪法依据。“新质生产力促进法”的主要内容包括：充分发挥新型劳动者潜能的人才引进制度、绩效评价制度和薪酬保障制度；有效保护以数据财产权利为中心的新型生产资料的法律制度；有力促进“劳动者与生产资料相结合”，充分激发劳动者创新创业积极性的法律制度；推进形成改造自然和人与自然和谐共生能力的法律制度。同时，抓紧制定、修订其他相关法律，以全面有效支持和保障新质生产力的发展。
引言
以习近平同志为核心的党中央高度重视发展新质生产力。2023年9月，习近平总书记在黑龙江考察时指出：“整合科技创新资源，引领发展战略性新兴产业和未来产业，加快形成新质生产力。”2023年12月，中央经济工作会议强调：“要以科技创新推动产业创新，特别是以颠覆性技术和前沿技术催生新产业、新模式、新动能，发展新质生产力。”2024年的《政府工作报告》对加快发展新质生产力作出系统部署。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出要“健全因地制宜发展新质生产力体制机制”。发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求。习近平总书记围绕什么是新质生产力、如何发展新质生产力作出的一系列重要论述，是马克思主义生产力理论的新发展，为新征程上推动高质量发展提供了科学指引。发展新质生产力，应否依靠法治、如何发挥法治的作用，这是我国治国理政尤其是法治建设领域的重大理论和实践课题。
新质生产力概念的产生和演变与社会生产力的跃迁以及社会制度的变革息息相关。在人类社会的演进历程中，生产力经历了持续变革升级，人类实现了从使用原始的简单工具、开展手工劳动向大规模使用现代化机器设备和人工智能的跨越。所谓新质生产力，即相对于传统生产力而言，是社会生产力经由量的不断积累后发展到一定阶段而产生的质变结果。马克思、恩格斯在《德意志意识形态》中指出，生产力主要体现于物质性方面，它与生产关系的矛盾运动构成“生产方式”或“生产形态”，为人类社会发展奠定基石。
20世纪80年代中期，学界相关理论研究中便出现类似“新质生产力”的提法。例如，杨广文认为，“新质的生产力通过自身的质变量变而引起某一历史时期的生产力总和发生根本的变革……看不到新质生产力已经破土而出的幼芽是错误的”，“总的来说，生产力质的变化带来的明显的经济效益，必然要求和推动量的变化……这就又为新质的生产力的出现奠定了坚实的基础”。此后，许多学者相似地使用“新质生产力”这一提法。不同的是，有学者认为信息生产力是一种新质的生产力；有学者认为生态生产力是当代生产力的新质态；有学者提出“知识生产力是不同于物质生产力的一种新质生产力”；有学者从社会历史发展阶段更替的决定因素角度提出新质的生产力；另有学者将新质生产力与先进生产力在含义相同或相近的意义上加以使用。但上述研究均未能系统地对新质生产力的内涵予以概括和阐发，往往基于矛盾思维模式，从相对于“旧的生产力”“原生产力”“传统生产力”等文字表述上对新质生产力予以论述，远未上升为体系化的理论术语，亦未能引起学界充分关注和讨论。
习近平总书记就新质生产力作出的系统论述为学界相关研究提供了理论基石，并引起理论研究者的广泛关注和讨论。有关学术期刊和媒体相继刊发新质生产力相关的理论著述，推动新质生产力研究向系统化、理论化方向转型。上述研究成果紧密结合中国式现代化和高质量发展等议题，为我国经济社会发展实践提供了一定理论供给。回溯现有可检索到的文献，较为典型的关涉新质生产力主题的研究包含如下多维视角：新质生产力的内涵特征、新质生产力的实现路径、新质生产力的相关理论和时代价值、新质生产力如何高质量发展等。以上成果有一定的参考意义，为学界进一步研究奠定了学理基础。
但也应当看到，当下学界对发展新质生产力的研究还存在诸多不足。尤其是，既有研究主要集中在哲学、经济学和社会学等领域，而对发展新质生产力涉及的法治问题较少论及。笔者经过检索，目前仅发现有两篇论及相关法治问题的研究，且仅限于强调在新质生产力发展中重视发挥法治的作用等。因此，在法治领域，法治如何支持和保障新质生产力发展等课题，还有待于法学界进行深入研究。
一、“生产力”概念的法律表达和相关立法回顾
所谓生产力的法律表达，是指生产力概念的构成要素如何以法律语言进行表述，并与相关经济学的表达形成有机对应。
马克思主义生产力理论认为，从本源看，生产力是具有劳动能力的人和生产资料相结合而形成的改造自然的能力。这个论断，是马克思主义关于生产力概念的经典性表达，在马克思主义发展史上具有基石性的地位。从这个经典论断中可以看出，生产力概念的核心构成要素有四个方面，即劳动者、生产资料、劳动者和生产资料的结合、在此基础上形成的改造自然的能力。笔者以下的分析，围绕该四个构成要素展开。
（一）关于“劳动者”概念的表达
根据《现代汉语词典》，劳动者是指“参加体力劳动或脑力劳动并以自己的劳动收入为生活资料主要来源的人”。
在政治经济学中，劳动者是“有目的的活动或劳动本身”的载体，即具有劳动能力的人。劳动者是生产力的基本要素之一，作为其中唯一的“人的要素”，是最主动、最积极的要素。一切现实的生产力都在一般生产力的基础上通过人的自主活动生成。劳动者是全部生产力构成要素中最重要的决定性因素，其需要具备必要的生产知识、生产经验和劳动技能。但对于劳动者的理解，学界有着不同的看法。
一种意见认为，劳动者是指具有劳动能力的个人。因为劳动者这一概念，本身就是个人的意思。有的学者认为，企业本身就是个人的集合，即企业是集合了个人和可利用资源的综合体。例如英国著名管理学家彭罗斯认为，企业是一群有共同工作经验的人的集合。
另一种意见认为，劳动者是指企业。主要依据是，我国党政机关所颁发的文件在提到支持创新的对象时，一般都是指企业。例如党的二十大报告强调“强化企业科技创新主体地位”。《关于强化企业科技创新主体地位的意见》指出“企业是科技创新的主体”。《中共中央国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》将民营企业定位为产业创新主体。
第三种意见认为，劳动者是指企业和个人。至于在何种情况下指企业，何种情况下指个人，根据具体场景确定。有学者指出，在发展新质生产力的场景下，对劳动者的理解应当既包括企业，也包括劳动者。这个时代的企业，实际上是包容诸多要素的综合群体，该综合群体应当具有基础科研厚实性、应用研究实用性、科技创新引领性、人力资源持续性的特点，在实践中集中体现为人员、企业及平台的优化运行。一是人员结构和素质的升级。人工智能、大数据分析师、生物工程师、工业设计师等高素质人才成为新质生产力的代表。二是人员结构和素质升级后企业的发展。在这个场景下，科技公司、高新技术企业、创新型企业等成为新质生产力的经营主体，在服务社会中取得极大发展。
（1）法律意义上的劳动者。其有时指劳动者个人，有时也指劳动者所在的企业，但多数场景下是指劳动者个人。我国宪法在序言中使用了“社会主义劳动者”这一概念，是指拥护社会主义制度和中国共产党领导的人民。在民商法层面，劳动者是指以自身劳务和劳务产品为商品进行平等的市场交易以获取利益的自然人。在劳动法层面，劳动者是指依法能够转移自己的劳动力使用权，通过与用人单位平等协商订立劳动合同，参与到用人单位内部劳动协作与分工之中，与用人单位形成管理与被管理的人身隶属关系和身份关系，以此谋取生活资料或工资收入的当事人。劳动法层面的劳动者又可细分为广义的劳动者和狭义的劳动者两类。广义的劳动者指具有劳动主体资格的自然人，即劳动力市场中的劳动者；狭义的劳动者是在特定劳动关系中享有具体权利、承担具体义务的自然人，即劳动法第2条规定的与用人单位建立劳动关系的个人，以及与国家机关、事业组织、社会团体建立劳动合同关系的个人。从以上引述的法律文件看，劳动者这个概念，多数场景下是指劳动者个人，是自然人。
（2）关于保护劳动者权益的法律规定。我国高度重视以立法方式保护劳动者权益，业已逐步形成以宪法为基础，以劳动法为核心，以劳动合同法、劳动争议调解仲裁法、《劳动合同法实施条例》《劳动保障监察条例》等法律、行政法规、部门规章、地方性法规为辅助的劳动者权益法律保障体系。具体而言，一是宪法对保护劳动者权益的规定。劳动权是宪法赋予公民的一项重要权利，它不仅涉及公民的生存，更涉及其全面自由的发展。我国宪法不仅规定了每个公民都享有劳动的权利，都可以成为法律上的劳动者，而且规定了劳动者有休息的权利。二是劳动法对保护劳动者权益的规定。根据劳动法的规定，劳动者享有平等就业和选择职业、取得劳动报酬、休息休假、获得劳动安全卫生保护、接受职业技能培训、享受社会保险和福利、提请劳动争议处理、依法参加和组织工会等权利。三是对劳动者个人信息的保护。虽然现行劳动法律没有关于劳动者个人信息保护的专门规定，但民法典、个人信息保护法对此已经有所体现，如民法典在人格权编专设一章规范“隐私权和个人信息保护”，其第995条规定了侵害人格权的民事责任；个人信息保护法第69条进一步明确了侵害个人信息的过错推定责任和损害赔偿的计算方法。学术界对劳动者个人信息保护也进行了深入探讨，从规范用人单位的监管权、完善反就业歧视法律制度、将劳动者个人信息纳入劳动基准保护等方面提出了保护路径。
（二）关于“生产资料”概念的表达
在经济学上，生产资料是指具有必须进入或至少能够进入生产消费的形式的商品，具象化的表达是劳动者开展生产活动过程中所使用的资源或工具。在这个意义上讲，生产资料是生产过程中土地、厂房、机器设备等劳动资料以及原料等劳动对象的集合。其中，劳动资料与劳动对象的关系表现为：劳动者直接掌握劳动资料，进而将自身的劳动活动通过劳动资料传导至劳动对象，形成“劳动者—劳动资料—劳动对象”的生产链条。
（1）法律意义上的生产资料，是指财产的一部分，即财产中用于生产的劳动资料和劳动对象。与财产相关的权利，是财产权。根据财产权的分类，人们对生产资料的权利，不动产方面包括土地权和房产权等，动产方面包括对厂房、车辆、生产工具的权利等。因此，依法保护财产权，本身就包含了对生产资料权利的保护。保护财产权，实质上就是保护劳动、保护发明创造、保护和发展生产力，对营商环境的改善和经济的稳定增长具有基础性的意义，对激励投资兴业、创造财富起着重要作用。为了叙述的方便，本文将对生产资料的权利的保护，统称为对财产权的保护。
（2）关于保护财产权的法律规定。一是宪法对财产权保护的规定。财产权是一项经宪法确认、由公民享有的极其重要的经济权利。它不仅为公民正当行使其他权利提供物质保障，也为我国发展社会主义市场经济奠定物质基础。我国社会主义经济制度建立在社会主义公有制基础之上，但是其不仅致力于保护全民所有制和劳动群众集体所有制的公共财产，也高度重视并充分保障公民个人合法财产权益的不可侵犯性。我国宪法明确规定国家保护社会主义的公共财产，并依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。
二是民法对财产权保护的规定。财产权在民法上包括物权、债权、知识产权等财产形态。一方面，民法典明确规定所有合法的财产权不论所有制成分，都受到法律的平等保护，其集中体现于民法典第113条、第207条等条文。另一方面，民法典明确了财产权的种类及法律保护机制，如物权的确立、变动、保护以及救济途径，集中体现于民法典物权编等；又如，知识产权的取得、使用、许可、转让、侵权责任追究，集中体现于民法典第123条、第1185条等条文。
三是知识产权法对知识产权保护的规定。我国对知识产权保护的规定主要体现在专利法、商标法、著作权法等法律中。专利法专门保护发明专利、实用新型专利和外观设计专利，明确规定了专利权的授予条件、期限等内容。商标法专门保护商标专用权，规定了注册商标的续展、变更、转让和使用许可，商标注册的申请等内容。著作权法专门保护具备独创性的文学、艺术和自然科学、社会科学、工程技术等作品，规定了著作权人的权利、权利保护期以及与著作权有关的权利。
四是刑法对财产权保护的规定。刑法第13条规定了犯罪的概念，列举了各种被视为犯罪的行为，其中侵犯国有财产、劳动群众集体所有的财产、公民私人所有的财产，依照法律应当受刑罚处罚的，都属于犯罪的范畴。刑法第5章、第8章等，集中规定了抢劫罪、抢夺罪、盗窃罪、诈骗罪、贪污罪等侵犯财产权利的犯罪，其他章节涉及转化为抢劫罪、抢夺罪、盗窃罪、诈骗罪、贪污罪的相关规定。
（三）关于“劳动者与生产资料的结合”的表达
历史唯物主义深刻指出，物质资料生产活动构成人类存在和发展的物质基础，是人类最基本、最关键且最核心的实践活动。随着上述物质资料生产活动的展开，自然而然地衍生出两大基本关系：一是人类与自然界的互动关系，其归属于生产力范畴；二是人与人之间的交往和协作关系，其归属于生产关系范畴。生产力与生产关系并非孤立存在，而是紧密相连、不可分割的，它们统一于生产方式之中。
基于以上分析，笔者认为，劳动者与生产资料的结合有两类基本方式：一类是技术方式的结合，其映射出不同发展阶段的生产技术水平及其变化，着重描述基于手工工具、蒸汽机械动力、电气自动化运行、人工智能驱动等不同技术条件背景下劳动者与生产资料的结合关系，因而未纳入本文研究范畴。另一类是社会方式的结合，其本质上体现为生产活动开展过程中劳动者与生产资料所有者或经营者的相互关系，着重表达劳动者与生产资料在何种条件下结合以及如何结合。基于法律维度来看，即是指在生产过程中“人与物之间的关系”以及“人与人之间的关系”。
（1）对生产过程中“人与物之间关系”的法律表达和立法保护。关于生产过程中“人与物之间关系”，主要是指生产过程中劳动者对生产资料的支配关系。比如，在所有权的场景下，是指谁对某类财产具有占有、使用、收益或者处分的权利。也就是说，有了所有权，就有了对财产的支配权利，就在生产过程中占有主动地位。再如，对科研人员的科研成果，承认其科研成果的所有权和长期使用权，有助于调动科研人员进行科研创新的积极性。民法典规定了职务技术成果的财产权归属、非职务技术成果的财产权归属和技术成果的人身权。专利法、商标法、著作权法等法律对此均作出了具体规定。
（2）对生产过程中“人与人之间关系”的法律表达和立法保护。正确规范生产过程中“人与人之间关系”，对于生产力的发展具有十分重要的作用。只有人与人之间关系融洽，才会产生从事愉快生产、科研的动力和心态。比如，在企业中，只有企业的员工与领导者之间有着融洽的合作关系，才能产生旺盛的生产积极性，形成高涨的改造自然界的热情和能力。综上，“劳动者与生产资料的结合”的法律表达实质上包括两个维度：一是尊重劳动者的财产权利；二是尊重劳动者的人身权利，包括对其人格权的尊重等。
尊重劳动者的权利，这是调动劳动者积极性的根本要素。上述对劳动者权利的尊重需要置于“劳动者与生产资料的结合”的特定关系之中。“劳动者与生产资料的结合”关系，在一定意义上即指生产关系。在法律层面，该种关系构成相应的法律关系。比如，劳动者是生产力中最为活跃的因素。在企业“劳动法律关系”中，其中的管理组织，属于生产关系的范畴；劳动者个人，属于生产力的范畴。为此，我国劳动法、职业病防治法等法律对构建和谐劳动关系，保护劳动者相关合法权益作出了明确规定。如劳动法规定了国家应当采取措施，促进劳动就业；用人单位应当完善规章制度，保障劳动者合法权益。又如，职业病防治法规定了用人单位应当为劳动者提供符合国家职业卫生标准和卫生要求的工作环境及条件，依法采取有效措施保障劳动者正当的职业卫生保护权利。
新质生产力的核心内涵在于劳动者、生产资料及其优化组合的质变，并以全要素生产率的提升作为核心标志。以上列举的相关法律规定表明，我国高度重视促进和保障生产力发展的立法工作，在该领域制定了相当数量的法律法规，对于促进和保障新质生产力的发展，发挥了十分重要的作用。
（四）关于“形成改造自然的能力”的表达
关于“形成改造自然的能力”，其中的能力一词根据《现代汉语词典》的表述，有“水平”或者“力量”的意义。所谓“水平”，是指在某方面所达到的程度。所谓力量，是指能力，即做事的本领。而“改造自然的能力”，是劳动者在实践中发挥出来的改造自然、为我所用的特定能力与水平。所谓“形成”，是指“达到”的意思，即在具备劳动者、生产资料、劳动者与生产资料结合等要素的基础上，经过科研攻关等手段，所达到的改造自然的水平和力量。
通过认真学习习近平总书记关于新质生产力的重要论述，笔者认识到新质生产力是相对于传统生产力而言的，是新时代人类生存和发展所必须依赖的生产力。新质生产力是以颠覆性的新技术深化应用为驱动，并整合科技创新资源，引领发展战略性新兴产业和未来产业，进而形成以绿色为底色的强大的改造自然的能力，并极大推动人类文明发展与进步。因此，在理论上，也就自然而然地划清新质生产力与“旧质生产力”和“新型生产力”等概念的界限了。
所谓“形成改造自然的能力”的法律表达，是指国家通过立法等手段，在依法保护劳动者、保护劳动者的生产资料权利、保护劳动者与生产资料的结合基础上，通过制定科学技术进步法、促进科技成果转化法等法律法规，促进我国生产力的发展。
在促进形成改造自然的能力方面，科学技术进步法规定了支持基础研究、应用研究与成果转化、企业科技创新、区域科技创新等内容，通过健全资金、税收等科技创新保障措施，为促进科学技术进步、促进科技成果向生产力转化、形成新的改造自然的能力提供法治保障。促进科技成果转化法则规定了科技成果转化的组织实施、保障措施、技术权益和法律责任等内容，体现了国家对研究开发机构、高等院校、企业等创新主体及科研人员转移转化科技成果的重视，有利于克服科技成果向生产力转化的障碍。通过引导和激励科研机构、科研人员积极转化科技成果，加大对科技成果完成人和对转化工作作出重要贡献的人员的激励力度，促进科技人员创新创业，从而推进形成新的改造自然的能力。
此外，专利法、《专利法实施细则》《中国专利奖评奖办法》《专利转化运用专项行动方案（2023—2025年）》等规定，在各自领域对保护专利权人的合法权益，形成创新能力和改造自然的能力，促进经济社会发展，也发挥了重要作用。
二、发展“新质生产力”专门立法的法理分析
在廓清法律意义上的“生产力”概念并对相关立法进行梳理后，就可以在此基础上对支持发展“新质生产力”的法理进行分析了。有扎实的法理作为支撑，下一步开展促进新质生产力发展的专门立法，才会成为可能。
（一）发展新质生产力需要立法的保障
习近平总书记指出：“生产关系必须与生产力发展要求相适应。发展新质生产力，必须进一步全面深化改革，形成与之相适应的新型生产关系。”这是习近平经济思想对马克思主义基本理论的创新性应用与发展。马克思主义认为，生产力和生产关系的矛盾运动是人类历史发展的现实动力，人类社会发展的基本规律从根本上体现为生产力与生产关系、经济基础与上层建筑矛盾运动的规律。生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑，而生产关系和上层建筑又分别产生反作用。从总体上看，生产力的发展水平决定了生产关系的性质和形式。随着生产力的不断发展，生产关系也会相应发生变化，以适应生产力的发展要求，当生产关系适应生产力发展要求时，它会促进生产力的发展，当生产关系不适应生产力的发展要求时，它会阻碍生产力的发展。生产关系和上层建筑既可以成为新技术革命产生和发展的动力，也可能成为新技术革命产生和发展的阻力。因此，进一步推动新质生产力加快发展，就必须形成与之相适应的新型生产关系和包括法律制度在内的上层建筑。
改革是我国经济社会发展的强大动力。如果说过去的改革主要是由当时生产力的发展要求推动的，那么现在的改革就是由新质生产力的技术经济特点所推动的。习近平总书记强调：“新质生产力是创新起主导作用，摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，具有高科技、高效能、高质量特征，符合新发展理念的先进生产力质态。它由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生，以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升为基本内涵，以全要素生产率大幅提升为核心标志，特点是创新，关键在质优，本质是先进生产力。”这一先进生产力，以新制造、新服务、新业态、新动能为具体表现形式，具有人力资本占比高、研发阶段时间长、金融支持力度强、营商环境要求高、市场渠道联系紧、政府政策配套细等特点，在劳动者及生产资料的优化组合方面，强调创新用工模式、人才激励机制和企业管理手段；在数据的生产、运用和保护方面，强调相适应的产权制度设计等。这一切，对调整生产关系、改革现行法律制度形成了现实驱动力。
2024年3月5日，习近平总书记指出：“深化科技体制、教育体制、人才体制等改革，打通束缚新质生产力发展的堵点卡点。”这进一步明确了形成与新质生产力相适应的法律制度的重点领域。
生产关系构成一定社会的经济基础。经济基础决定上层建筑，包括法律制度在内的上层建筑，在一定条件下会反作用于经济基础。因此，在当前和今后大力发展新质生产力的态势下，专门制定促进和保障新质生产力发展的法律，是上层建筑积极服务于经济基础和生产力发展的必然要求。
（二）现行规范存在若干不适应新质生产力发展的阻碍
当下发展新质生产力还有诸多阻碍，亟须立法层面提供治理保障。首先，在数字经济领域，随着数字技术和数字经济的迅猛发展，数字鸿沟加深、隐私侵犯、信息技术风险等问题凸显，我国数据要素市场存在数据产权不清、标准不统一、共享程度低和安全保障力度不够等问题。其次，在科技领域，我国目前科技创新法律制度体系尚不健全，法律落实还存在诸多桎梏，譬如科技人才培养、知识产权保护、科技成果应用转化等方面的法治保障还有所欠缺。再次，在劳动法领域，现行劳动法律法规以团体性劳动为前提假设，以用人单位为基本保障主体，沿着“劳动事实—责任单位—保障义务—权利救济”的逻辑展开，并未将个体性劳动作为主要调整对象，导致在个体性劳动兴起并日渐成为主要就业形式后，现行劳动法律难以有效应对。互联网平台经济的迅速发展带来了数量庞大的新就业形态劳动者，他们与平台企业和相关机构的法律关系复杂且认定难度大，劳动者权益保障不足。此外，在法律层面，发展新质生产力涉及的方面甚广，而现有法律法规体系难以适应新的形势，急需新的法律法规对新形成的社会关系进行公正和高效调整。因此，以上各项障碍，只有依靠法律手段，才能有效破解。
促进发展新质生产力的政策的覆盖面日益全面，其对体系化构造的需要日益突出。在构建新发展格局的战略背景下，我国新质生产力的发展将越来越重视长效影响、战略眼光与全面推进，并向体系化、法治化的方向运行。
立法具有明确的问题导向，其致力于解决特定领域现行法律无法体系性解决的现实难题。近年来，我国围绕科技创新、产业发展、数据安全、劳动者权益保护、绿色低碳发展、能源安全、网络安全等制定、修订了一系列专门法律。上述规范虽然在一定程度上可发挥促进新质生产力发展的作用，但由于其均以解决专门问题为导向，难以解决不同问题交织导致的法律规定混乱、重复、冲突等协同性不佳的结构问题。因此，制定一部集中性、综合性较强的专门法律，将相关重要政策制度统一融入一部法律中，制度规则之间的协调衔接性更强，对发展新质生产力具有重要意义。
政策和法律都是治国理政的基本工具，政策是法律的渊源之一。在经济发展新趋势日新月异的背景下，政策由于具有较强的时效性、灵活性、针对性往往成为法律的先导，能够在推动新质生产力形成和发展初期发挥较强的指导作用。但囿于政策规范性、连续性和可预期性不足的天然缺陷，难以为推动新质生产力稳步发展提供长效保障。因而，在全面依法治国背景下，需要运用法治思维和法治方式推动新质生产力发展。党的十八大以来，党和国家出台了一系列关于促进高质量发展、推动新质生产力加快发展的政策文件，上述文件中关涉新质生产力发展的工作原则、具体制度、方法举措等为专门立法提供指引，有必要将其中探索成熟和行之有效的内容上升为法律。
（三）为促进新质生产力发展应当专门立法
根据立法的逻辑，首先，要认真执行好现行的法律法规，将法律法规的要求落到实处，不能动辄立法；其次，涉及立法的，先要考虑修订现行的法律，不能随意起草新的法律法规，以免造成立法资源的浪费；再次，只有在以上两个条件都不能满足法治需求的情形下，才可考虑制定新的法律。从现有实际情况看，笔者认为当下前两个选项均不能满足发展新质生产力的需要，因此，可以专门制定促进新质生产力发展的法律。主要理由如下：
社会主义法律应当与新质生产力发展要求相协调，为解放和发展生产力提供最大限度的法治保障。一些专家强调应当强化法律手段推进新质生产力发展。张占斌认为，形成新质生产力的过程中，法治化很关键。社会主义市场经济要发展，法治建设应当及时地跟上。陈惊天认为，法治的引领、规范和保障作用，为新质生产力的发展创造更加优质的环境和条件。加强法治建设、完善法治体系、提升法治实施效能，应成为推动新质生产力发展的重要战略选择。张钦昱认为，新质生产力的内涵因法治保障而更具生命力和穿透力。法治要紧跟新经济的演化，科技创新是法治助推新质生产力的关键要素。有序的促进型法律规范设计为我国重大科技创新成果涌现提供了制度支撑。将新质生产力形成与发展纳入法治轨道，发挥法治保障在加快形成新质生产力中的重要作用，能够有力促进法治中国建设与科技强国建设的深度融合。
笔者认为，依法发展新质生产力，不是仅仅靠修改科学技术进步法和促进科技成果转化法就可以解决的，必须专门制定“新质生产力促进法”。
专门制定“新质生产力促进法”，有利于解决市场失灵问题。改革开放以来，我国市场主体获得较大发展，但依然面临发展机会不平等、产权保护不足、经济自由受限、国际竞争力较弱等难题。急需集中法律资源，专门制定“新质生产力促进法”，并以市场失灵的补正机制呈现，而这决不是修订一部科学技术进步法所能解决的。
专门制定“新质生产力促进法”，不仅能够应对“市场失灵”难题，而且能够对现行管理型立法模式进行一定的矫正。“促进”一词强调强化市场主体的内在驱动力，即通过适时采取相应激励措施诱发市场主体在促进新质生产力过程中的自主性。为推进形成和发展新质生产力，亟待国家通过立法提供更加有效的支持，推进法治建设，支持民营经济发展，将产业政策的治理工具从行政审批等直接的干预型治理工具，转向金融支持、产业发展基金等间接的引导型治理工具，提高产业政策的合法性与有效性。
专门制定“新质生产力促进法”，应坚持市场机制的主导地位，而不宜过分采取行政命令等管控措施。这也就意味着“新质生产力促进法”之具体法律规范应当在遵循市场规律基础上侧重引导、鼓励和支持保障，进而弱化行政控制和制裁性色彩，实现市场主体合法利益的有效保护。
（四）发展新质生产力需要专门制定一部促进型法律
为了促进新质生产力的发展，建议专门制定一部促进型法律——“新质生产力促进法”。
促进型立法释放出法律的积极功能，强化了政策等非法律规范的正当性，具有明显的引导作用。通过“引导”的方法鼓励发展，积极的促进作用明显。促进型立法能够将现有关于促进新质生产力发展的政策规范转化为法律制度，兼顾了政策的灵活性与法律的稳定性。同时，其在观照现实的基础上展望未来，体现出立法者在新质生产力形成和发展过程中，对尚未出现或未完全成熟的行为作指引性规范，从而引导各方主体预测并创新性调整其应然行为模式，在此基础上取得良好的法律效果。在这个意义上讲，“新质生产力促进法”以法律手段推动生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相适应，推动经济社会持续健康发展，是建设法治中国的重要组成部分。
社会主义制度具有集中力量办大事的优势。促进型立法通过整合立法资源，发挥集中力量推进事业发展的功能，在重点领域集中立法、及时立法，有助于回应社会发展的法治需求。这主要是通过促进型立法的多重功能得以实现。一是通过将政策上升为法律进而产生政策推进功能。二是通过对相关主体行为的肯定性或否定性评价产生客观评价功能。三是通过法律条文的简洁与客观呈现及其有效实施产生教育功能。四是以增益性内容为主激励相关主体适当调整其行为进而产生预测功能。以上功能，决不是修改某一部现行法律所能解决的，必须单独制定专门的法律，以有力促进新质生产力的加快发展。
现行法治以三大诉讼制度（民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼）和三大制裁制度（民事责任、行政责任和刑事责任）作为其核心调整范围，在这种格局下，法治部门活动的空间很有限，很难进入我国国民经济和社会发展的“主战场”。而促进型立法的调整方式，注意采用政策、奖励、补贴、税收、荣誉等积极的行为手段，设定各种便利、优惠的激励措施，大大拓展了法治的调整空间。相较于传统的管理型立法，促进型立法更加注重将人作为法律主体，注重培育人的自主性与创造性，而不仅仅局限于对违法人员进行处理，这就会积极推动市场经济的发展。因此，用促进型立法的方式，有助于更好发挥法治积极服务经济与社会发展的功能，更加有力保护和激发社会主体发展新质生产力的创新精神。
现行宪法形成了系统完整、功能丰富、层次鲜明的治理工具谱系，“倡导提倡”“鼓励奖励”“保护保障”“发展支持”“推广推行”“组织普及”等宪法中规定的治理方式为促进型立法模式的建构和发展提供合宪性前提，也为促进型立法的具体规范形成提供文本和制度供给。在此基础上，立法者可以通过治理工具的灵活搭配激发市场潜力、推动多元共治，使得被视为“软法”的促进型立法在市场经济条件下间接产生规范和禁止的法律效果。
此外，“宪法国策条款+公民基本权利条款”构成新质生产力专门立法的宪法基础。宪法第14条等条文就发展社会生产力作出专门具体规定。尤其是国策条款及公民基本权利条款往往在现实中凸显出更强的立法必要性，可成为制定促进型立法的优先选项。“新质生产力促进法”即旨在落实上述宪法相关规定。
三、“新质生产力促进法”的主要制度构想
法律制度是国家政策向法律规范转化的重要载体，也是特定领域法律规范体系化的具象体现。“新质生产力促进法”可成为党在新时代领导新质生产力发展的重要抓手，成为加快形成和发展新质生产力的法治保障。专门制定“新质生产力促进法”可以为发展新质生产力提供更好的环境和条件。“新质生产力促进法”主要制度的构建，应当围绕支持新型劳动者、保护新型生产资料、促进劳动者和生产资料的有机结合，形成创新性的改造自然的能力等方面展开。
（一）进一步发挥新型劳动者潜能的各项制度
推动发展新质生产力，应当将最终落脚点聚焦于支持新型劳动者的创新行为。新质生产力的形成和发展意味着人类改造自然能力的提升，其与传统的生产力的最大区别就是新型劳动者的出现。作为推动生产力迭代升级的主体，新型劳动者能够带来改变人类历史进程的科技创新和生产经营创新。
充分发挥新型劳动者潜能，应当以系统观念为指导，重点抓好重大制度的创新并对现行的一些制度进行优化，以期发挥先进制度的最佳效果，形成全面支持创新的良性机制。具而言之：一是完善人才引进制度。建议改革高科技人才有效供给不足的现状，在高校、科研院所、企业之间科学合理地配置科技创新人才，建立三者之间人才流动机制与联合科研攻关制度，解决高科技企业高层次人才结构性供给不足问题。二是完善科研人员的绩效评价制度。建议基于科研活动客观规律，区分自由探索型和任务导向型科技项目，以类型化建构不同价值导向的评价模式，以质量、绩效、贡献为核心建构相应评价规则，以创新价值、能力、贡献为导向建构科技人才评价体系；以标志性新理论、新技术、新产品、新专利为标准来设计人才评价标准，而决不能以论文发表数量作为评价的主要标准。三是完善支持科研事业单位探索试行更加灵活的薪酬制度，稳定并强化从事基础性、前沿性、公益性研究的科研人员队伍，为其安心科研提供保障，尤其是要解决好科技创新人才的后顾之忧，在子女教育、住房、收入、养老、医疗方面给予符合科技创新人才预期的福利待遇，提高科技创新人才创新的积极性和主动性，激发人才的创新潜能。
（二）进一步有效保护新型生产资料的法律制度
关于有效保护新型生产资料的制度，限于篇幅，本文以数据财产权利的保护为中心展开讨论。人类进入数字时代，发展新质生产力需要各类新型的生产资料。随着大数据、云计算、区块链、人工智能等信息技术的迅猛发展，数据作为一种基本的生产要素，具有极高价值，正在成为继有体物与智力成果之后可供人类支配与利用的新型财富，数据财产正在成为与物权、知识产权相并列的第三类新型财产。尤其是，伴随数据生产要素深度融入当下经济发展模式，催生并进一步促进了人工智能发展，使其成为新质生产力发展的引擎。为此，需要在“新质生产力促进法”中就数据财产权利保护等作出明确规定，以充分保护新型生产资料。
不同于传统的有形物质，数据作为新型生产资料被储存于网络空间中，因此其占有、使用、收益、处分等规则需要法律予以特殊规定。网络安全法、数据安全法对数据的保护作出了特别的规定，但是并未明确数据财产权利的具体内容，而民法典也没有作出明确规定，从而无法为发挥数据这一新型生产资料的作用提供法律保障。为此，建议在“新质生产力促进法”中对数据财产权具体内容予以细化，明确其行使方式，包括确立数据所有权并规定其取得方式；确立数据使用权推动数据生产要素的充分流通；确立数据的保有权并明确其与数据所有权、使用权的关系等。同时，明确在行使数据保有权时应充分尊重数据所有权和使用权，防止有关主体滥用市场支配地位，侵害他人合法权益。
《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》明确提出要探索数据产权结构性分置制度。为此，建议在“新质生产力促进法”中建立数据财产权利的分级分类保护机制。一是建议数据财产权利具体分为公共数据的财产权利、企业数据的财产权利和个人信息数据的财产权利；二是建议对上述不同的数据财产权利建构个性化的确权授权机制，以减少交易成本。对于公共数据，在保护个人隐私和确保公共安全的前提下，除依法不予公开的外，适度向社会提供，并依据使用目的不同，分别探索建立无偿和有偿使用制度。对于企业数据，推动建立企业之间的双向公平授权制度，防止数据垄断。对于个人信息数据，推动数据处理者规范采集、持有、托管和使用，并依法保障数据来源者的合法权益。
现行数据安全法、网络安全法主要以行政监管手段对一定主体的数据行为进行规范。在“新质生产力促进法”对数据财产权予以确认的前提下，仅依靠行政监管难以实现对该权益的完整保护，需要拓展民事诉讼等司法救济路径。具体而言：一是建议规定，侵权人侵害公共数据的财产权利的，法律规定的机关或组织可以依法向人民法院提起公益诉讼。二是建议规定，侵权人侵害企业数据或个人信息数据的财产权利并造成损害的，被侵权人可以依法提起民事私益诉讼寻求救济。三是建议规定，进一步强化政府行政监管，明确行政监管的主体、监管方式，以及违反数据使用相关规定所要承担的法律责任。此外，对于数据犯罪行为，还要依照刑法进行刑事处罚。
正如上文所述，数据与人工智能息息相关。一方面，大数据促进了人工智能的进一步优化，推动其在提升新质生产力中发挥更优功效。以ChatGPT为例，其即由大数据驱动，并深度改变了当下的生活方式和生产方式。另一方面，人工智能运用过程中又进一步产生相关数据，并产生相关数据财产权益保护问题。为此，建议在“新质生产力促进法”中推动数据与人工智能等新型生产资料的协同保护。比如，建议规定运用大数据训练生成式人工智能需要进行算法备案和审查，明确由人工智能产生的相关数据财产权的归属。
（三）对“劳动者与生产资料结合”关系的协调制度
传统生产力背景下，关于“人与物之间关系”，强调人对财产的支配关系，但是新质生产力条件下所确立的新型人与物的关系，更加强调“不为所有，但为所用”。这一点尤其在数据上表现得更加明显。当下人类社会已经进入以互联网信息技术为架构、数据互惠分享为基础生态规则的数字社会。因此，关于人与物之间的制度也需要作出改变和创新以适应互惠分享这一导向，在保护财产权的基础上推动物尽其用，以充分发挥物的功效，推动新质生产力发展。
建立新型财产关系，需要从以下方面切入进行制度创新：一是建立健全相关生产要素收益分配的规则。如在确认数据的保有权基础上，确认数据保有者可以获取相应的保有利益，并根据数据生成的贡献度等建构数据所有者、数据保有者与数据使用者之间的利益分配规则。二是建立健全有关新型生产资料的分享制度。如在尊重企业数据财产权利基础上，通过定期发布数据使用权合同指南等措施推动数据进一步流通使用。三是建立健全有关新型生产资料使用过程中公共利益保护除外条款。仍以数据为例，其作为新型的生产资料不仅承载着私人利益，也承载着公共利益。在为实现保护公共利益目的时，获取个人信息等数据可以适当突破知情同意原则。
传统生产力背景下，人与人之间的关系，强调在组织内部尊重劳动者的财产权利、人身权利，这无疑是正确的。但在发展新质生产力情势下，人与人之间的关系发生了一定的变化，因此，国家不仅强调在企业、高校等组织内部给予劳动者以尊重，还强调在其他场景下充分发挥个体的积极性、主动性、创造性。这就需要回应人与人之间关系的变革进行相应的制度创新，以充分激发劳动者为个人发展、社会发展作出贡献的积极性。具体的创新维度：一是完善薪酬分配制度，充分激发高技能人才创新创造的动力，打造高素质产业人才队伍，助力发展新质生产力。二是推动实施战略科学家队伍培育支持计划、卓越工程师队伍建设计划、战略企业家培育计划、名家大师培育计划、“大国工匠”培育计划、博士后创新支持计划、高质量现代服务业人才队伍建设工程。三是探索建立人才培养与工程项目、建设资金有机结合的人才开发机制。在国家科技计划、重点工程项目经费中，安排一定比例用于人才吸引、培养和保障用途，将其作为考核对象实施效果的重要指标。四是贯通技能人才成长发展通道，落实高技能人才的年薪制、协议工资制，加大对高技能人才的奖励表彰力度。在战略人才力量建设中，国家采取税收等措施引导各类用人单位加大对人才开发的支持。
（四）关于形成人与自然和谐共生能力的法律制度创新
传统的法律制度，鼓励形成改造自然的能力。但在自然资源日益枯竭的境况下，仅仅强调形成改造自然的能力，完全依靠消耗自然资源的做法，已经难以为继。在发展新质生产力的时代，必须贯彻习近平经济思想和习近平生态文明思想，在依靠科技创新提高生产力的同时，积极进行生态文明建设，建设环境友好型和资源节约型社会，并构建与之相适应的法律制度。
“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。”人类既要改造、开发、利用自然，同时还要适应、保护、美化自然，只有这样，人类社会才能持续生存和发展。在新时代，生产力应是人类进行社会生产的能力，主要内容既包括劳动力和生产资料，还包括科学技术。由于劳动力、生产资料、科学技术不是一成不变的，而是不断变化发展的，因此不同的时代和发展阶段，生产力的状况或者说发展水平有着很大的差别。新时代要求发展新质生产力。新质生产力本身就是绿色生产力，在新时代下，需要按照新发展理念，将绿色低碳发展贯穿到相关法律制度设计之中，以促进新质生产力的加快发展。
为促进绿色新质生产力发展，提高生态文明建设的能力，一要进一步完善生态环境规划、监测调查基本制度，为生态环境治理提供顶层设计和信息支持。生态环境规划不应限定为环境保护规划，其是指行政机关为达成生态环境保护目标而编制的总体工作安排和实施方案，因而其内容应当包括污染防治、生态保护、绿色低碳发展等诸多方面。同理，生态环境监测调查之目的在于为行政机关决策、执法等活动提供基础信息，因而该项活动之范围应当涵盖自然资源调查、生态状况监测、温室气体监测内容。二要进一步完善直接管控类基本制度，以此授权行政机关监管企业环境利用行为，具体包括生态环境标准、环境影响评价、生态环境许可制度，上述三项制度分别发挥技术指标、事前准入、事中管控功能。三要进一步完善激励诱导类基本制度，通过税费优惠、政府补贴等激励措施激发企业绿色低碳转型的积极性，督促企业切实承担起环境保护社会责任。还应当制定绿色消费激励机制，利用社交媒体宣传推广绿色消费理念，促进绿色消费。四要进一步完善事后应对类基本制度，包括生态环境应急管理制度、生态环境损害修复制度，发挥损害防治与损害修复功能。还要强化落实惩罚性赔偿制度，进一步提高违法成本，从而形成震慑力，为发展绿色新质生产力提供可靠保障。总之，要进一步完善生态文明基础体制，健全生态环境治理体系，健全绿色低碳发展机制。
结语
《决定》指出，要“推动生产关系和生产力、上层建筑和经济基础、国家治理和社会发展更好相适应，为中国式现代化提供强大动力和制度保障”。历史证明，生产关系和上层建筑既可以成为新科技革命的加速器，也可能成为其抑制器。新质生产力是由科技革命的重点突破而拉动形成的，它的创新发展也一定需要新的生产关系、上层建筑和国家治理的有效适应。因此，为从根本上推动新质生产力的创新发展，就必须形成与之更相适应的生产关系和包括法律制度在内的上层建筑。根据《决定》精神，从当前和今后发展新质生产力的实际需求看，我国有必要在梳理现行相关政策和法律法规的基础上，根据全面深化改革的目标进行重大制度创新，专门制定“新质生产力促进法”。这部促进型法律应当构建一系列重要制度，有效保护新质生产力发展的第一要素——新型劳动者，全面保护新型生产资料，有力促进新型劳动者与新型生产资料之间的高效协同，在关键技术领域实现突破，努力推进形成以绿色为底色的改造自然的能力。与此同时，还应抓紧制定、修订其他相关法律，以营造良好的营商环境，全面深化数字技术与实体经济的融合，大力发展战略性新兴产业和未来产业，形成因地制宜发展新质生产力的合力，为实现强国建设和民族复兴伟业，作出新的更大的贡献。
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