法理 | 秦前红 刘韵笛：党内法规体系构成的三重观察
党内法规体系构成的三重观察
作者：秦前红，刘韵笛 （作者单位：武汉大学法学院）
来源：“人民日报”2021年9月11日。
核心提示：纵向观察，现行党内法规体系可划分为党章、除党章外的其他中央党内法规、部委党内法规、地方党内法规等；横向观察，党章之下，可划分为党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规；要素观察，单行文本和具体规范，构成党内法规体系的基础组成单元。
党内法规作为中国共产党管党治党的制度实践，历经百年磨砺、洗礼，从无到有、从少到多，由点到面、由面到体，逐步提出体系化要求，适时作出体系化安排，日益呈现体系化特征，经过100年的持续努力，终于形成比较完善的党内法规体系。党的十八大以来，党的制度建设取得历史性成就，具体外现为“以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规组成的有机统一整体”。为进一步深化各界认识，推动党内法规体系更加科学、更加成熟、更加完善，有必要基于不同视角对现行体系的层级架构、制度板块、基础单元分别加以观察。
纵向观察：党内法规体系的层级架构
纵向视角观察，可以依据党内法规的不同效力位阶，将现行党内法规体系划分为党章、除党章外的其他中央党内法规、部委党内法规、地方党内法规等。
党章。党章集中体现党的性质和宗旨、党的理论和路线方针政策、党的主要主张，集中反映党的重大理论创新、实践创新、制度创新成果，规定党的重要制度和体制机制，是党的根本大法、最根本的党内法规，是全党必须遵循的总章程、总规矩，在党内法规体系中处于最高位阶和“基石”地位，具有最高效力。其他党内法规皆以党章为“根”和“源”，皆是党章的延伸或具体化，皆从属于党章。对此，《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）第三条第二款明确规定：“党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据。”《制定条例》第三十一条第（一）项明确规定：“党章在党内法规中具有最高效力，其他任何党内法规都不得同党章相抵触。”
除党章外的其他中央党内法规。除党章外，党的中央组织就“党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标，党的各级各类组织的产生、组成和职权职责的基本制度，党员义务权利方面的基本制度，党的领导和党的建设各方面的基本制度，涉及党的重大问题的事项，党的纪律处分和组织处理方面的基本制度”等事项制定的中央党内法规，在党内法规体系中处于“第二”位阶，仅次于党章。其中，对全党政治生活、组织生活和全体党员行为等作出基本规定的准则，以及对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定的条例，在党内法规体系中分别处于“梁”和“柱”的地位。准则的效力仅次于党章，但高于条例，两者共同在党内法规体系中起“架梁立柱”的“主干”作用。
部委党内法规。中央纪律检查委员会以及党中央工作机关就其职权范围内有关事项制定的部委党内法规，处于党内法规体系的“第三”位阶，次于中央党内法规，但高于地方党内法规。对此，《制定条例》第三十一条第（二）项明确规定：“中央党内法规的效力高于中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定党内法规不得同中央党内法规和规范性文件相抵触。”同条第（三）项明确规定：“中央纪律检查委员会以及党中央工作机关制定的党内法规的效力高于省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，省、自治区、直辖市党委制定党内法规不得同中央纪律检查委员会以及党中央工作机关制定的党内法规相抵触。”
地方党内法规。省、自治区、直辖市党委就其职权范围内有关事项制定的地方党内法规，处于党内法规体系的“第四”位阶。
值得特别注意的是，除《制定条例》第三条第一款规定的“党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委”等一般制定主体外，还存在三类特殊的党内法规制定主体：第一类是中央国家机关部门党委。《制定条例》第十条第二款明确规定：“确有必要的，经党中央批准，有关中央国家机关部门党委可以就特定事项制定党内法规。”第二类是参与联合制定的政府机关。《制定条例》第十三条第二款明确规定：“制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定。”确认了参与制定的政府机关属于党内法规制定主体。第三类是党的中央军事委员会及其总政治部。1990年出台的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第三十一条即已规定：“中央军委及其总政治部制定军队党内法规的活动，依照本条例的基本精神进行。”《制定条例》第四十一条也规定：“军队党内法规制定规定，由中央军事委员会根据本条例制定。”表明军队党内法规历来有专门制定主体。此三类党内法规的效力位阶，可以基于其实际制定主体的党内地位，同前述四类党内法规进行比较。
横向观察：党内法规体系的制度板块
横向视角观察，可以依据党内法规的不同调整领域，在党章之下，将现行党内法规体系划分为党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规。其中，党的组织法规着重规范“主体”，党的领导法规和党的自身建设法规分别规范党的“对外领导行为”和“对内建设行为”，党的监督保障法规着重规范“监督”。这一结构符合《关于加强党内法规制度建设的意见》强调的“按照‘规范主体、规范行为、规范监督’相统筹相协调原则，完善以‘1+4’为基本框架的党内法规制度体系”的内在要求。
党的组织法规。党的组织法规是指规范党的中央组织、地方组织、基层组织和党组、纪律检查机关、工作机关等各级各类组织设置、产生、职权职责等内容的党内法规，旨在确立党的组织结构、规范和明确党组织的产生和职权职责，形成严密的组织体系，夯实管党治党和执政治国的组织制度基础，具体包括规范党的组织体系方面的法规、规范党内选举方面的法规、规范党的组织工作方面的法规、规范党的象征标志方面的法规等。
党的领导法规。党的领导法规是指规范和保障党对各方面工作实施领导，调整党和人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企业事业单位、基层群众自治组织、社会组织等之间领导和被领导关系的党内法规，旨在巩固党的领导地位、强化党的领导职责、规范党的领导活动，为坚持和加强党的全面领导，确保党总揽全局、协调各方的领导核心作用得到充分发挥提供制度保障，具体包括党领导经济建设方面的法规、党领导政治建设方面的法规、党领导文化建设方面的法规、党领导社会建设方面的法规、党领导生态文明建设方面的法规、党领导国防和军队建设方面的法规等。
党的自身建设法规。党的自身建设法规是指调整和规范党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设等党的各类自身建设活动的党内法规，旨在确立党的自身建设责任分工、规范党的自身建设的内容环节、明确党的自身建设的方式方法，为提高党的建设质量、永葆党的先进性和纯洁性提供制度保障。党的自身建设法规在党的政治建设统领下，贯穿党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设全过程各方面。党的十八大以来，党的实践证明，全面从严治党要遵循依规治党的原则，全面从严治党延伸到哪里，党内法规制度建设就必须跟进到哪里。
党的监督保障法规。党的监督保障法规是指规范党的监督、激励、保障等内容的党内法规，包括党内监督、考察考核、问责追责、表彰奖励、关怀帮扶、容错纠错、党员权利保障、制度建设保障、机关运行保障等方面的系列党内法规，旨在落实严管和厚爱结合、激励和约束并重的要求，通过建立健全权力运行制约监督机制、党内激励关怀帮扶机制、党员权利保障机制和党组织运行保障机制等，使各级各类党组织和广大党员、干部有所为、有所不为，为党组织和党员、干部行使好党和人民赋予的权力提供坚实制度保障。
要素观察：党内法规体系的基础单元
尽管党内法规体系的宏观框架可从“纵”和“横”两方面进行解构，但它同其他任何规范体系一样，皆由若干个规范文本和规范条款依据某种关系组合而成。单行文本和具体规范，即是构成党内法规体系的基础组成单元。
党内法规单行文本。党内法规单行文本同党内法规体系之间是“线”和“体”的关系，同党内法规规范是“线”和“点”的关系。然而，并非载于党内法规文本的一切规范皆属于党内法规规范。例如，多数党内法规文本载有类似“涉嫌违法犯罪的，按照国家有关法律移送司法机关处理”表述的转致条文，其在本质上并非调整某项党内关系的党内法规规范。
党内法规具体规范。依照不同的划分标准，可以将党内法规文本载明的具体规范划分为不同类型。其一，依照调整内容的不同，党内法规体系可以理解为由主体规范（如《制定条例》第三条关于党内法规一般制定主体的规定）、行为规范（如《制定条例》第九条关于党的中央组织制定中央党内法规权限的规定）、监督规范（如《中国共产党党内监督条例》各章关于各级各类党组织监督职责和党员监督义务的规定）、惩处规范（如《中国共产党纪律处分条例》第二编各章关于对违反政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律等行为给予处分的系列规定）、救济规范（如《中国共产党党员权利保障条例》第十八条关于党员党内申诉权的规定）等构成。其二，依照规范功能的不同，党内法规体系可以理解为由实体性规范和程序性规范构成。其三，依照调整方式的不同，党内法规体系可以理解为由义务性规范（如党章第三条关于党员八项基本义务的规定）、禁止性规范（如《中国共产党党徽党旗条例》第十八条关于未经批准不得擅自制作党徽党旗的规定）、授权性规范（如《制定条例》第十二条关于党中央授权制定党内法规的规定）、激励性规范（如《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》第三十二条关于表彰先进典型的规定）、技术性规范（如《制定条例》第四十三条关于施行日期的规定）等构成。
尽管党内法规体系已初具规模，但党内法规体系化建设永远在路上。《法治中国建设规划（2020—2025年）》明确提出，要“以党章为根本，以民主集中制为核心，不断完善党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规，构建内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规体系”。任重而道远。在未来较长一段时间内，党内法规制度建设仍应将推进党内法规的体系化进程作为重点工作内容，以明确和规范的层级架构、制度板块和基础单元为前提，奋力构建更加完善的党内法规体系。
（前沿编辑：邓松）