【今日关注】李邦华：关于我国养老服务新发展阶段的几点思考
党的十九届五中全会作出了我国将进入新发展阶段的战略判断，这是以习近平同志为核心的党中央对“十四五”时期我国所处历史方位作出的新的重大论断。养老服务已经融入经济社会协调发展大局，随着开启全面建设社会主义现代化国家新征程，也进入了新发展阶段。正确认识和准确把握我国养老服务发展所处历史方位和发展阶段，是进一步规划远景目标、明确阶段性中心任务、健全养老服务发展政策的重要依据和基础前提。
党的十九届五中全会提出实施积极应对人口老龄化国家战略，并作出了“积极开发老龄人力资源，发展银发经济。推动养老事业和养老产业协同发展，健全基本养老服务体系，发展普惠型养老服务和互助性养老，支持家庭承担养老功能，培育养老新业态，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，健全养老服务综合监管制度”等系列部署。养老服务是实现老有所养的基础性工作，实施积极应对人口老龄化国家战略，标志着养老服务进入了国家战略布局下的新发展阶段。
“十三五”养老服务体系建设规划圆满收官。党的十八大以来，党中央、国务院作出了加快养老服务业发展的决策部署。“十三五”是我国养老服务承上启下、跨越式发展的重要时期，出台的政策之多前所未有，也取得了显著成绩。截至2020年底，全国各类养老服务机构和设施总数为31.9万个，床位823.8万张，约比2012年底增长7倍、2倍；全国享受老年津补贴的老年人3600多万人；建立起农村留守老年人关爱服务体系，在203个地区开展了居家和社区养老服务改革试点工作，连续四年实施养老院服务质量建设专项行动，整治服务安全隐患42万多处。“十三五”发展规划设立的养老服务主要发展指标都较好实现，标志着我国养老服务体系建设顺利完成了制度初创任务，为“十四五”时期迈向高质量发展阶段奠定了坚实基础。
顶层设计将进一步加强。实施积极应对人口老龄化国家战略，意味着党中央、国务院将对养老服务发展赋予更多战略任务，给予更多战略资源支持，作出更多战略部署，加快中国特色养老服务体系顶层设计和成熟定型，将成为新发展阶段的必然要求，凝聚更多共识。中共中央政治局2021年5月31日召开会议，听取“十四五”时期积极应对人口老龄化重大政策举措汇报，审议《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》。会议指出，党的十八大以来，各地区各部门认真贯彻落实党中央关于积极应对人口老龄化的决策部署，加快健全社会保障体系和养老服务体系，各项工作取得明显成效。会议强调，要贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略，加快建立健全相关政策体系和制度框架。其中与养老服务发展直接相关的包括：探索建立长期护理保险制度框架，加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系和健康支撑体系，发展老龄产业，推动各领域各行业适老化转型升级，加大财政投入力度，完善老龄事业发展财政投入政策和多渠道筹资机制，为积极应对人口老龄化提供必要保障。这些重大决策部署，都是党中央立足我国经济社会新发展阶段、立足人口老龄化新发展阶段，对包括养老服务在内相关工作的整体部署和长远布局，将对养老服务在“十四五”乃至更长时期的发展给予有力指导。
发展动力将更加强劲。第七次全国人口普查数据显示，我国人口老龄化速度在加快。过去20年中，后10年的人口老龄化速度明显快于前10年，今后的人口老龄化速度还将更快。“十四五”时期，我国第一次生育高峰期出生的人群，即第一代独生子女父母将进入中高龄阶段，社会将出现一轮巨大的照护需求浪潮；同时，我国第二次生育高峰期出生的人群，即改革开放后就业的第一代人将进入老年阶段，社会上将出现一轮巨大的活力老年人养老服务需求。世界上最大规模的老年人口国家，以及多层次的养老服务需求，这些因素都将形成巨大的由下至上的发展动力，推动养老服务更快发展。
统筹应对人口老龄化和养老服务工作的要求更加迫切。从第七次全国人口普查数据看，以60岁及以上老年人口占比超过20%为标准，2020年我国已有11个省份提前进入中度老龄化，有4个未进入中度老龄化的省份老年人口比例超过19%，很快就会进入中度老龄化。同时，数据显示，全国乡村60岁及以上老年人占比为23.81%，高出城镇7.99个百分点，比城镇提前进入中度老龄化；东北三省因为人口流动等原因，人口老龄化水平跃居前列。又富又老、边富边老、未富先老、未富未老等情形同时存在于我国不同区域，更加考验养老服务工作的统筹力、协调力。
高质量发展主题更加突出。总体上看，20世纪60年代及以后老年人的养老观念、消费理念、支付能力明显不同于前几代老年人，将对养老服务类型、模式、品质等提出更多新的要求。以养老机构最基本的服务单元——床位来举例，目前越来越多的老年人希望入住单人间，但全国养老机构的建设普遍是双人间或多人间，这将对今后养老机构的建设和服务带来挑战。同时，许多新兴服务业态如家庭养老床位、互助养老、嵌入式养老、“时间银行”等等，这些在“十三五”期间兴起的创新服务将继续带来养老服务业的新变革。2017年以来，为贯彻落实习近平总书记重要指示精神，全国连续四年实施了养老院服务质量建设专项行动，整体解决了养老机构服务安全问题、基本服务规范问题，可以视为养老服务质量建设的1.0版本。新发展阶段，要充分发挥政府主导作用和市场配置资源的决定性作用，不断深化养老服务供给侧结构性改革，推动养老服务转型升级。养老服务质量建设将进入2.0版本，就是居家社区养老服务、机构养老服务都需要同步提高服务质量，“十三五”时期建立的提升服务质量长效机制要更加成熟并全面显现成效。
要突出国家战略思维，做好宏观战略布局。要自觉把养老服务工作纳入构建新发展格局中统筹考虑和谋划，发挥养老服务保障民生、促进就业、拉动内需、激发新消费的广泛作用，为构建新发展格局提供新动能。要从实施积极应对人口老龄化国家战略、实现人口老龄化背景下更好老有所养的战略目标出发，把握养老服务在新发展阶段的总体趋势和方向，从长远、全局出发谋划推动养老服务。要在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，保持中国人的养老问题靠中国方案解决的战略定力和坚定信念，坚定不移走中国特色道路。要按照党的十九大关于到2035年基本实现社会主义现代化，党的十九届四中全会关于到2035年各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化，党的十九届五中全会关于到2035年全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展等总体战略部署，推动中国特色养老服务体系到2035年成熟定型，在促进老有所养、稳定社会养老预期、化解社会养老集体焦虑方面取得显著进步。
要突出系统观念，强化统筹协调。在服务格局上，要形成基本养老服务、非基本养老服务协同发展新格局。要健全基本养老服务体系，通过明确基本养老服务内涵外延，进而明确基本养老服务与非基本养老服务边界和功能定位，发挥政府主导作用推进基本养老服务，发挥市场决定性作用发展非基本养老服务，把养老服务按照基本与非基本两个模块、事业与产业两个路径来分类指导推进。在服务体系上，要深入推进居家社区机构相协调、医养康养相结合。居家社区养老服务将更加快速发展，切实发挥基础作用，养老机构要大力提升护理型养老床位比例，增强失能照护能力，为居家社区养老服务发展提供技术支撑。居家老年人、养老机构中的老年人需要的医疗服务支持更加便利、快捷。健康理念将贯穿养老服务全流程。在服务网络上，将建成县乡村三级农村养老服务网络，大力发展具有区域综合功能的街道（乡镇）养老服务中心，打造居家养老服务圈，让养老服务资源聚集在老年人床边、身边、周边，增强服务的集约化、便捷化。要构建“分层分类、平战结合、高效协作”的养老服务应急救援体系，积极应对养老服务领域出现的重大公共卫生事件和突发事件。在服务秩序上，要不断健全综合监管制度，形成多部门监管合力，确保老年人合法权益，确保养老服务健康有序快速发展。
要突出专业化发展理念，打造现代养老服务业。养老服务业必须坚持专业理念、发展专业技能、创建专业模式，为社会提供更有效率、更有品质、更有温度的服务。在专业理念上，要牢固树立以人为本、以老年人为中心的服务理念，塑造自立、尊重、包容、个性化的专业价值观，让每一位老年人都能通过服务感受到尊重，感受到安心、舒心、静心，增强获得感、幸福感和安全感。在专业技能方面，要不断提高养老服务各类专业人员比例，提升服务水平，加强标准化、规范化建设，形成专业服务的技术体系。在专业模式方面，要推动形成社会工作、医生、护士、养老护理员、康复师、膳食营养师等专业团队，打造全人、全生命周期的服务模式。在专业人才方面，要加强养老服务相关专业教育体系建设，推进大规模培训项目，举办全国养老护理员职业技能竞赛等。
要突出精细精确精准意识，提高管理服务效能。经过党的十八大以来的不断实践和探索，养老服务业界已经形成了普遍共识，那就是养老服务发展要从全面培育扶持向重点发展、有序发展转变，要防止“大水漫灌”“捡进篮子都是菜”，做到精准滴灌、分类施策、优胜劣汰。要根据地区服务需求，对不同功能特点的养老服务机构实行分类引导、分类管理。养老服务行业管理要从主要管养老机构，拓展到对养老机构、居家养老服务、社区养老服务等全业态的管理，从较为笼统的管机构，精准到管资产、管床位、管人员、管个案、管服务行为等关键要素管理。要借助互联网、智能化等科技创新技术，为行业主管部门赋能，提高精细服务、精确导向、精准管理的水平。要扭住养老服务发展中的难点、痛点、堵点问题不放，持续推进整治，补齐发展短板。
（作者系民政部养老服务司副司长）