【政策观察】减煤不一定增气，打铁还需自身硬
6月27日，国务院下发了《关于印发打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知》（国发〔2018〕22号）（简称“三年行动计划”），引发行业热议，特别是文件中“减煤增气”的表述，让大家非常兴奋。
诚然，打赢蓝天保卫战的底层逻辑是：减少煤炭消费总量、用清洁能源来填补缺口。但是，减煤不等于必然增气，清洁能源不仅仅是天然气，还有水、核、风、光、生物质、地热等，煤碳清洁利用也属国家政策鼓励之列。更何况，2017年冬季“气荒”，使得各级政府和客户对天然气的保供能力心存疑虑。
减的煤，能有多少变成气，关键在于天然气行业能否让各级政府和客户重拾信心，消除“气荒”对天然气供应和价格的负面预期。
三年行动计划”和“大气十条”
2013年9月，国务院下发了《关于印发大气污染防治行动计划的通知》（国发〔2013〕37号）（简称“大气十条”），管辖期到2017年底。全文十条35项措施，近万字。
“三年行动计划”管辖期是2018-2020年。不含“总体要求”，全文九条36项措施，1.5万字。
把握未来，需要了解过去。我们看看“三年行动计划”和“大气十条”的异同及演变过程。
图一：国家环保政策演变
2、三年行动计划和大气十条的相同之处（1）底层逻辑相同。两者都是通过用清洁能源替代煤炭，减少煤炭消费总量，特别是减少散煤用量，实现防治目标。
（2）重点地区和防治目标相同。重点区域都是京津冀及周边；终极目标都是减少大气污染物排放总量，减少“雾霾”天数，重现蓝天白云。
（3）重点措施类似。包括：通过工业领域调整产业结构、北方清洁用暖、关停散小煤锅炉煤电厂减少煤炭消费总量；加强扬尘、渣土等面源控制；加强车船等移动源控制；区域协调联防联治；中央政府强制要求和专项资金支持相结合。
3、三年行动计划比大气十条的升级之处（1）指导思想不同，执行力度升级。“大气十条”也是国务院发文，实际上主要是环保部在推动落实，尤其是2017年之前。“三年行动计划”的指导思想更新为“习近平新时代中国特色社会主义思想”，国务院直接推动落实，全国人大、中纪委、中组部全面参与，这个力度是空前的。近期重要时间节点如下：
5月18-19日：召开“全国生态环境保护大会”，七常委除在国外出差的一位，悉数出席，习近平主席发表重要讲话；
6月08日：召开“2018—2019年打赢蓝天保卫战重点区域强化督查启动会”，组成1.8万人督察组，生态环境部李干杰部长布置工作计划；
6月12日：中纪委点名6省市环保整改措施落实不力（中纪委首次因环保问题点名地方）；
6月13日：李克强总理主持国务院常务会议，专题审议“三年行动计划”；
6月16日：中共中央 国务院下发《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》
6月20日：国务院召开“三年行动计划”专题新闻发布会；
6月27日：国务院正式下发“三年行动计划”；
7月03日：国务院发文将“京津冀及周边地区大气污染防治协作小组”调整为“领导小组”，韩正副总理任组长；生环部部长、北京/天津市长、河北省长任副组长；国务院十个组成部门负责人、晋蒙鲁豫4省副省长任成员。
7月09日： 十三届全国人大常委会第四次会议，栗战书委员长主持会议并作关于检查《大气污染防治法》实施情况的报告。5-6月 ，全国人大已完面向所有省、市、自治区的执法检查。
7月10月：十三届全国人大常委会首次专题询问，主题为大气污染防治。栗战书委员长主持，国务委员王勇率有关部委负责人代表国务院到会听取意见、回答询问。网络热传为“正国级主持，1位副国级、15位部级领导应询”。
（2）责任主体升级，更加明确。“大气十条”提法是“企业施治”，责任主体是企业，各级政府的主要责任是监管、督查。“三年行动计划”已无此提法，36条具体措施，每条都明确了牵头和参与部门，共25个部委局在列，包括中组部等非国务院序列的部门；每条措施都需要地方各级政府落实。从国家的角度看，大气污染防治的责任主体升级为地方政府。
（3）重点区域增加，污染物种类增加。重点区域京津冀及周边、长三角仍保留，去掉了珠三角，增加了汾渭平原。有39座城市明文在列，这是“大气十条”所没有的。重点防控污染物除可吸入颗粒物（PM10、PM2.5）保留外，增加了二氧化硫、氮氧化物、空气质量优良天数比率的量化指标。
（4）清洁能源含义扩大。“大气十条”鼓励的能源形式有天然气、煤制气、煤层气、煤炭清洁利用；“三年行动计划”增加了水、核、风、光、生物质、地热。
（5）更加重视移动源和面源。分别列为第四、第五大条，而之前为两项具体措施。
（6）新增“重大专项行动”大条。包括4项目具体措施：重点区域秋冬季攻坚、柴油车污染治理攻坚、工业窑炉治理专项、VOCs专项整治方案。
（7）区域联防联控升级。详见前述“京津冀领导小组”成立。
（8）措施、指标、要求更加具体和明确。详见下节“三年行动计划要点”。
通过比较“三年行动计划”和“大气十条”的异同，梳理政策演变的脉络，可以确定的信息有：
国家防治大气污染的决心不容质疑，终极目标是消除雾霾，实现“蓝天白云、繁星闪烁”。如果2020年未能完全实现，还会有新“大气十条”。
从督企变为督政，各级地方政府压力巨大。
控制污染物排放总量、减煤的底层逻辑没有改变。
天然气仅是替代煤的清洁能源的一种，而不是唯一。
全文十条，可以分三个部分：第一条是总体要求；二至五条是优化四大结构，是从源头减少污染物排放的具体措施，是天然气行业需要重点关注的部分；六至十条是配套支撑措施，包括重大专项行动、区域联合、法律经济手段、技术和执法要求、考核问责等。国务院新闻发布会将文件总结为“4个四”：
重点防控污染因子：PM2.5；重点区域：京津冀及周边、长三角、汾渭平原；
重点时段：秋冬季；重点行业和领域：钢铁、火电、建材等行业，“散乱污”企业、散煤、柴油货车、扬尘治理等领域。
2、优化四大结构优化产业结构：钢铁、化工、建材、水泥、平板玻璃、火电等行业是重点关注对象；严控“两高行业”产能；对“散乱污”企业要“先停后治”、“两断三清”；严控工业污染源，鼓励园区集中供热；培育绿色环保产业。
优化能源结构：北方清洁供暖“宜电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜热则热”， 抓好天然气产供储销体系建设，加快农村“煤改电”电网升级改造；控制煤炭消费总量，2020年，煤炭占能源消费总量降到58%以下，电力煤占煤炭消费总量达到55%以上，电能替代燃煤和燃油1000亿度以上，淘汰关停30万千瓦以下燃煤机组；综合整治燃煤锅炉，县级及以上城市建成区淘汰10蒸吨及以下燃煤锅炉不再新建35蒸吨以下的燃煤锅炉，重点区域淘汰35蒸吨以下燃煤锅炉，65蒸吨及以上燃煤锅炉全部完成节能和超低排放改造，燃气锅炉完成低氮改造，生物质锅炉实施超低排放改造，淘汰供热管网覆盖范围内的燃煤锅炉和散煤，2020年底前，重点区域30万千瓦及以上热电联产电厂供热半径15公里范围内的燃煤锅炉和燃煤小热电全部关停整合；提高能源利用效率；加快发展清洁能源和新能源，2020年，非化石能源占能源消费总量达到15%，有序发展水电，安全高效发展核电，优化风能、太阳能开发布局，因地制宜发展生物质能、地热能等。
优化运输结构：提升铁路货运比例，到2020年，全国铁路货运量比2017年增长30%；推广新能源汽车，2020年，新能源汽车产销量达到200万辆，京津冀及周边地区、汾渭平原淘汰国三及以下柴油货车100万辆以上；推广使用电、天然气等新能源或清洁能源船舶；升级油品质量，2019年1月1日起，全面供应国六标准车用汽柴油；强化移动源污染防治，严厉打击新生产销售机动车环保不达标等违法行为，加强非道路移动机械和船舶污染防治，推动靠港船舶和飞机使用岸电。
优化用地结构：实施防风固沙绿化工程；推进露天矿山综合整治；加强扬尘综合治理；实施重点区域降尘考核，京津冀及周边地区、汾渭平原各市平均降尘量不得高于9吨/月•平方公里，长三角地区不得高于5吨/月•平方公里，其中苏北、皖北不得高于7吨/月•平方公里；加强秸秆综合利用和氨排放控制。
3、 强化四项支撑强化环保执法督察： 上半年“回头看”已问责超过4,300人；强化区域联防联控：详见前述“京津冀领导小组”；强化科技创新：检测手段更先进，鼓励治污科技创新；强化宣传引导：媒体密集报道；生环部每日通报。
4、 实现四个明显明显降低PM2.5浓度；明显减少重污染天数；明显改善大气环境质量；明显增强人民的蓝天幸福感。
"三年行动计划”对天然气行业的影响
（1）环保是天然气行业发展的第一推动力。减掉的煤，空出巨大能源缺口，笔者从四种不同口径保守估算，2018-2020年，“煤改气”带来的天然气增量约300-500亿方。
（2）有助于加快天然气产供储销设施建设。一方面，市场长期增长的预期，会增强业界投资储调设施等回收期较长的大型工程项目；另一方面，“蓝天保卫战”是举国大事，从“讲政治”的角度，各级政府和国企必须加快设施建设进度，避免2017年的情况再次出现。
（3）缩小客户使用天然气和煤之间的成本差距。以历史价格看，同一客户，使用天然气肯定比使用煤贵。说用天然气比煤还便宜的，不是耍流氓，就是忽悠领导。不过，日益严格的环保要求，使燃煤的成本与日俱增，考虑全成本，烧气与环保地烧煤成本差距在缩小。
2、不利影响（1）清洁能源定义宽泛，竞争激烈。天然气在争夺减煤的市场时，将会遇到煤炭清洁化利用、生物质、水、风、光、核、地热、工业余热等激烈竞争。
（2）重点区域“虹吸效应”，冬季保供压力大。冬季，全国气源向重点区域倾斜，是明文在列的，这是对全国全产业链的巨大考验。
（3）气价上涨压力。如此高调的环保大战，各方颇为乐观的未来气量预测，使得全球都知道“中国要大量买天然气了！”。以经验看，中国买啥，啥贵。真心希望我预测错误。
（4）工程成本可能增加，工期可能延长。按第五条对面源的严控，涉及开挖、破路等工程审批手续将会更加严格，环保措施要求也更高。部分国家级重点工程工期影响可能不大，但成本肯定会增加。
（5）客户不见了。环保不仅仅是蓝天，还有碧水和净土。有些行业，不仅仅是燃料问题，可能其他污染更严重。即使“煤改气”了，还是有随时被关停整改的风险。
长期来看，国家重视环保，打响“蓝天保卫战”，对天然气行业绝对是利好。只是，近期笔者参加了几个行业会议，听到的都是一片叫好声，行业媒体也都是大书“减煤增气”。狂欢之后，我们还得面对硬币的另一面，所以上面着重列了笔者的几点隐忧。
天然气如何在“三年行动计划”中抓住机遇，抢占市场，几点建议如下：
1、上游要扎实做好增加气源巧妇难为无米之炊，增加气源是根本。国产气源（包括常规气、页岩气、煤制气等）的稳定增加，才有可能使进口气的价格不至于增长过快。
进口气采购，除三大油之外，主体增多。要想避免卖方抬价，大家最好不要一窝蜂去国际市场上询价，几大买家之间最好能互通声气。
2、下游开发客户要落实气源2017年的气荒，国家发改委给出的原因之一就是“个别地方无序发展”，今年出台的“储调新政”中特别严肃的提出“按合同供气”，中石油已在淡季开始演练严格按合同供气。
个别地方、个别公司的行为，被放大到全国。各地政府官员、客户好不容易建立的对天然气供应的信心，在一个冬天几乎消耗殆尽；竞争能源支持者也重提“天然气不适合XX”，大造声势。而这个锅，是整个行业来背的。
做下游的各位，不论是管道还是点供，如果想这个行业长远健康发展，千万不要再忽悠领导、忽悠客户了。气源，起码要有八成把握。
3、安全，安全，安全未来三年，上中下游，各种工程，肯定是“大干快上”，强烈呼吁同行们一定要重视安全！
2017年，京津冀农村煤改气，真的让人捏把汗。好在，到目前没有大的事故发生。但是，李克强总理在6月13日国务院专题会议上强调“消除过去因赶进度留下的所有安全隐患”，足以说明事态的严重性。
“气荒”已经让政府和市场的信心有所动摇，如果再发生几起重大安全事故，对行业的打击会更大。
4、工业窑炉和柴油车是市场重点“三年行动计划”中，工业窑炉是第六条重大专项行动之一，柴油车列出了淘汰具体数量，市场潜力巨大。
这两类项目，保供压力小，甚至可以在冬季“错峰用气”，既是好生意，也能平衡用气结构，一举两得。
农村“煤改气”，不展开。国家的要求：“坚持从实际出发，宜电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜热则热，确保北方地区群众安全取暖过冬。”
结语：打铁还需自身硬，我们才能真的“减煤增气”。
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