【彭知军】关于对管道燃气特许经营评估的思考

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导语

2020年7月下旬，浙江省住房和城乡建设厅印发了《浙江省管道燃气特许经营评估管理办法》（以下简称《评估办法》），官方解读认为“这是全国首个管道燃气特许经营项目评估办法。”引起了业内的广泛关注和热烈讨论。当然，也有一些人表示了担心。笔者在此就《评估办法》谈一些看法，当然了，这又是属于“站着说话不腰疼”。笔者也提了一些建议，以供参考。

一、管道燃气特许经营评估

缺位久矣

《评估办法》制定和发布的积极意义在于，是对《市政公用事业特许经营管理办法》《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等在具体操作方面的进一步补充，目的是运用法治思维和法治方式推动管道燃气进一步规范和健康发展，比如其中涉及了优化营商环境。

《市政公用事业特许经营管理办法》自2004年5月1日起施行，国内进入管道燃气特许经营权“跑马圈地”的阶段，在客观上促进了管道燃气的快速发展，取得了很好的成果。但有关管道燃气特许经营情况的监管几乎处于空白区域，一些单位获取管道燃气特许经营权之后缓投甚至不投，或者由于安全保障能力不足，发生了生产安全事故，也没有从管道燃气特许经营监管角度去调查或处罚。至今，少有地方政府对管道燃气特许经营情况进行评估的案例，以最为主要和敏感的管道燃气价格（成本）监审为例，近几年来才得到了较为普遍的关注和重视。由于历史沿革，在管道燃气发展较早的区域，存在行业主管部门监管力度不够的倾向，一则在改革之前燃气公司一般为行业主管部门的下属单位，好比“离婚不离家”，行政隶属关系或指导关系没有了，但那种感情基础还是有的，二则行业主管部门的主要人员和燃气公司的渊源很深，改革之前很多是人员岗位调换存在“旋转门”的现象，三则因为发展较早，一些燃气公司体量大、相对规范，对当地的管道燃气政策和发展的往往占据了优势地位，影响力是很大的。而管道燃气发展较晚的区域，由于监管部门、监管机制和监管能力等配套不足或建设较为缓慢，在一定程度上出现了“监管不能”的现象。当然，燃气公司要谋发展、地方政府要业绩、居民工商要清洁能源，等等，在客观上也促使管道燃气的大干快上，也不可避免在合规方面关注不够、建设不足和监管滞后。这里需要解释的是，在城镇燃气行业改革之前，多数燃气公司的正式员工都拥有事业编制。

在浙江省印发《评估办法》之前，福建省住建厅在2014年9月22日发布通知征求《福建省管道燃气特许经营中期评估办法（征求意见稿）》的修改意见，这份福建省征求意见稿和《评估办法》相比，算是一个框架大纲，笔者没有找到评估细则等相关材料，在当年能提出管道燃气特许经营中期评估监管事项也算是较为先进的行政监管行为。

湖南省住建厅办公室在2019年11月21日也发布了《湖南省管道燃气特许经营中期评估报告编制大纲（征求意见稿）》，向各市州住房和城乡建设局、城市管理和综合执法局征求意见。湖南省征求意见稿较福建省征求意见稿的内容更为细化一些，对主要项目做了进一步分解，也编制了评估细则，同时设置了7个一票否决项，这一点的执行难度是很大的。与《评估办法》相比，在主要内容上的差别不大了。截至本文完稿时未见发布稿（本文完稿时间2020年11月5日）。

江苏省较早制定了《江苏省管道燃气特许经营管理办法》（苏建法〔2006〕279号）和《江苏省城市市政公用事业特许经营中期评估制度》（苏建城〔2007〕325号）。要求建设行政主管部门每2年对管道燃气特许经营进行中期评估，特殊情况下可实施年度评估。笔者查询到：宝应县住房和城乡建设局在2016年5月11日曾向县政府提交了《关于请求拨付管道燃气特许经营中期评估经费的请示》，请求拨付评估费用20万元。

二、《评估办法》的制定单位

还很不够

《评估办法》是由浙江省住房和城乡建设厅印发的，制定过程中肯定有其他相关部门的参与，仅就印发单位上讲，《评估办法》的制定单位还很不够。

浙江省住房和城乡建设厅作为省级建设行政主管部门，从一般公众的理解就是管行业的，至于如经济、服务等方面的监管，则是由发展改革、市场监管等部门来实施的，如这两年受到高度重视的成本监审，则是发展改革（物价）部门来主导的。管道特许经营评估涉及面大、要素多，笔者建议由和管道特许经营监管相关的行政部门都应该作为制定单位，在省级层面统一思想和认识、明确要求，同时也增强评估办法的效力。如果负有监管职能的其他行政部门依据不同的法规或监管职责实施监管行为，是否会导致行政成本过高、数据信息割裂、结果应用效果不佳等，值得进一步研究。

笔者认为，提高《评估办法》法律效力位阶短期是难以实现的，可以考虑建立《评估办法》指导联席会议机制，《评估办法》已要求“市、县人民政府建立由政府统筹，各部门协同合作的工作推进机制，成立由市政公用事业（燃气主管）、综合执法、公安、发改、财政、市场监管、应急管理等部门组成的评估工作领导小组，并制定具体评估工作实施方案。”建议后来者对这一点加以考虑，比如由负有监管职能的行政部门联合发文。这一点在实践中是很重要的，只有这样，才能做到对管道燃气特许经营的行政监管既专业精准，又综合协调。

另外，笔者认为，如果要使得管道燃气特许经营评估的认识和实践相对统一，并减少争议或纠纷，最好的办法是起草一份《评估办法》实施细则，一是增强可操作性，二是降低《评估办法》实施的成本。

三、《评估办法》有些条款

有待商榷

《评估办法》作为全国首个针对管道燃气特许经营的行政性规范文件，不足之处在所难免。在这里仅摘三四条。

管道燃气特许经营情况是各方行为的结果，政府部门的支持和监管，燃气公司的积极合理执行，也需要社会公众的支持和配合。评分表内基本都是单向给燃气公司打分。某地曾发生按照规划拟建的燃气厂站（各项参数符合标准规范）遭到周边公众反对而被迫取消的情况。

有关《评估办法》对有负监管职能的其他行政部门的监管成果引用方面未涉及。当然，前提是要评估引用成果的适用性，财务状况可以考虑结合成本监审，把上市公司下属公司的年度审计报告作为参考（角度不同，不能直接引用，可作为参考），等等。浙江省是数据大省，这方面具有很强的前瞻性和实践能力，也要注意各种数据的打通和分析，以提高管道燃气特许经营评估的质量。

在《评估办法》的评估评分标准中，“对照《城镇燃气经营企业安全生产标准化评定标准》（TCGAS002—2017），具有健全的安全运行管理制度，得3分。具有安全运行管理制度，但制度不健全，得1分。无安全运行管理制度，不得分。”很多燃气公司完成了安全生产标准化建设的达标认证，但依据不是TCGAS002—2017。从实践而言，团体标准不建议作为行政监管的依据。同时，笔者认为，就标准而言，《燃气系统运行安全评价标准》（GB/T 50811—2012）更为合适。同时，浙江省住房和城乡建设厅在其官方网站上发布了关于发布浙江省工程建设标准《城镇燃气设施安全检查标准》的公告，只不过该标准自2020年12月1日起施行和《评估办法》的发布有半年左右的时间差。笔者以为，统一要求、统一评估，这样的结果更有说服力。

松原“7·4”燃气爆炸事故发生后，原燃气公司被取消管道燃气特许经营权。笔者认为应该设置“一票否决项”，也符合小错教育、大错惩罚的惯例。

四、关于《〈浙江省管道燃气特许经营评估管理办法〉政策解读》

《政策解读》里的内容已经超过了《评估办法》，比如，推进燃气企业规模化改革：至2021年底，有条件的地市完成企业规模化整合，形成“一城一企”。如果要通过《评估办法》来实现“有条件的地市完成企业规模化整合”，就必须考虑《评估办法》与之前的管道燃气特许经营协议的映射关系，否则容易发生现有经营者对评估结果的不认可的情况。笔者认为，要先修订《浙江省燃气管理条例》，明确主要精神。

关于燃气专项规划的执行情况，与外部因素的关系较大，如总规调整，或燃气专项规划实施存在客观困难等等。对这些，已经有不同的声音了。

结语

我们要认识到，管道燃气特许经营评估是优化营商环境的举措之一，在进一步深化改革的大背景下，针对管道燃气特许经营的监管会越来越规范，也会越来越严密。

管道燃气经营企业要倍加珍惜全面合规监管实现之前的时间，对照法律法规建设合规管理体系，并予以落实，为即将来临的管道燃气特许经营权更迭高峰期赢得先机。

政府部门在制定相关文件时要广泛征求意见，让相关方都充分表达，并配套实施细则，在可操作性方面下足功夫，真正做到“好心办好事”。

各方都要运用法治思维和法治方式实现优化燃气营商环境，维护好深化改革的制度性举措效果，把管道燃气特许经营制度维护好、发展好，以更好地促进我国燃气发展。

延伸阅读

1. 浙江省住房和城乡建设厅关于印发《浙江省管道燃气特许经营评估管理办法》的通知http://jst.zj.gov.cn/art/2020/7/27/art_1229159343_53071962.html

2. 政策解读｜浙江省管道燃气特许经营评估管理办法

https://mp.weixin.qq.com/s/R7K4A258dMy-mwAlRZxgWg

3. 基础设施和公用事业特许经营管理办法

http://www.mohurd.gov.cn/fgjs/jsbgz/201506/t20150612_221368.html

4. 市政公用事业特许经营管理办法（2004年3月19日建设部令第126号发布, 2015年5月4日住房和城乡建设部令第24号修正）

http://www.mohurd.gov.cn/fgjs/jsbgz/200611/t20061101_159064.html

5. 住房和城乡建设部关于修改《房地产开发企业资质管理规定》等部门规章的决定

http://www.mohurd.gov.cn/fgjs/jsbgz/201505/t20150514_220873.html

6. 省人大常委会关于修改《浙江省燃气管理条例》的决定

http://www.zj.gov.cn/art/2014/6/5/art_12451_162042.html

7. 浙江省人民代表大会常务委员会关于修改 《浙江省房屋使用安全管理条例》等七件地方性法规的决定

http://zjnews.zjol.com.cn/zjnews/zjxw/202010/t20201015_12356396.shtml

8. 关于征求《福建省管道燃气特许经营中期评估办法》修改意见的通知

http://zjt.fujian.gov.cn/hygl/csjs/wjhb_2755/201409/t20140926_2881371.htm

9. 湖南省住房和城乡建设厅办公室关于《湖南省管道燃气特许经营中期评估报告编制大纲(征求意见稿)》征求意见的函

http://hdjl.hunan.gov.cn/webapp/szf/wsdc/mobile/yjzj_add.jsp?id=1017

10. 关于请求拨付管道燃气特许经营中期评估经费的请示

http://baoying.yangzhou.gov.cn/zgby/bjwj1/201607/ae0091607172416c9e3f0b6f839a3958.shtml

11. 关于发布浙江省工程建设标准《城镇燃气设施安全检查标准》的公告http://jst.zj.gov.cn/art/2020/11/2/art_1228990170_234.html

本文首发于天然气新时代

本文作者：

彭知军，前燃气行业从业者。现主要从事安全生产综合管理工作。

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