莫纪宏：论中国特色社会主义法律体系、法治体系与制度体系的有机统一

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编者按：为了充分发挥中国社会科学院国家级研究机构的马克思主义理论坚强阵地功能、决策智库功能和学术殿堂功能，加快构建中国特色哲学社会科学，2021年中国社会科学院开展了2020年度“中国社会科学院马克思主义理论宣传好文章”评选活动，经过院内外专家三轮严格评选，从院属各单位推荐的我院在职人员2020年发表的216篇候选文章中，评选出“好文章”50篇。“马克思主义研究网”公众号将联合“新时代新思想研究”、“马克思主义研究”、“世界社会主义研究”、“国际思想评论”、“科学与无神论”、“思想火炬”、“马经青年”公众号分期推出评选出的50篇“好文章”，以飨读者。

莫纪宏：论中国特色社会主义法律体系、法治体系与制度体系的有机统一

内容提要：作为国家根本法，宪法为中国特色社会主义法律体系、法治体系与制度体系三个体系的建设提供了基本的法律依据。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》所提出的涉及到十三个方面的中国特色社会主义根本制度、基本制度和重要制度是对现行《宪法》第1条第2款所规定的国家根本制度——社会主义制度内涵的补充、深化和发展，充分体现了宪法所规定的中国特色社会主义国家制度和法律制度之间的一致性和统一性。中国特色社会主义制度体系概念的提出并不是要在理论上替代中国特色社会主义法律体系、中国特色社会主义法治体系，而是通过进一步理顺法律体系、法治体系与制度体系之间的内在逻辑，凸显依法治国、依宪治国，依法执政、依宪执政在中国特色社会主义制度体系建设中的重要作用。既强调宪法和法律在中国特色社会主义制度体系中的地位和作用，又重视中国特色社会主义制度体系中各项具体制度的相对独立性。

关键词：中国特色社会主义法律体系；中国特色社会主义法治体系；中国特色社会主义制度体系；制度规范；法律实施；宪法

　　习近平总书记在《关于〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉的说明》中强调要“聚焦坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度”，明确提出了“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”的要求。至此，与中国特色社会主义法律体系、中国特色社会主义法治体系并行的中国特色社会主义制度体系正式形成，构成了“三个体系”共存的体系化格局。中国特色社会主义制度体系、法律体系和法治体系都是围绕着“中国特色社会主义”这个根本价值目标展开的，在体系结构、体系功能、体系目标等方面相辅相成、互为一体。“三个体系”既有一定形式上的独立性，又在体系形态方面相互关联、有机统一，是对中国特色社会主义理论与实践的整体把握，是理解中国特色社会主义理论内涵的重要抓手，是坚定走中国特色社会主义道路的行动指南。

　　一、“三个体系”建设体现了历史逻辑和制度逻辑的高度统一

　　（一）“三个体系”建设是中国特色社会主义制度建设历史逻辑的必然产物

　　中国特色社会主义法律体系、法治体系和制度体系“三个体系”概念的提出、形成和走向成熟是中国特色社会主义理论和实践历史逻辑的产物，体现了我们党对中国特色社会主义内涵认识的不断深入。“三个体系”中，中国特色社会主义法律体系的概念在党的十五大报告中就已提出。十五大报告指出：加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系。法律体系概念在党的文件中正式提出，是基于党的十一届三中全会提出的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法制建设理念。要保证中国特色社会主义各项事业得到健康和顺利发展，必须要依靠法制的有力保障，而在改革开放之初，法制建设的首要任务是恢复被文革破坏了的法制传统，保证党和国家政治生活和社会生活各个方面都能做到“有法可依”。通过加快立法工作的步伐，用法律来规定中国特色社会主义各项事业健康发展的秩序，是法制建设的重要任务。因此，党的十五大提出了到2010年形成有中国特色社会主义法律体系，即有一整套科学和系统的法律规范以及建立在法律规范基础上的中国特色社会主义法律体系。抓住了中国特色社会主义法律体系，就是抓住了中国特色社会主义制度建设的主要方面，可以为全面和系统地建设和完善中国特色社会主义各项制度提供科学的法律依据和合法性前提。在中国特色社会主义法律体系概念提出之后，我国的立法工作得到了突飞猛进的发展，2000年全国人大还出台了规范立法活动和立法秩序的《中华人民共和国立法法》。在《立法法》的指导下，2011年3月10日，全国人民代表大会常务委员会委员长吴邦国同志向十一届全国人民代表大会第四次会议作全国人大常委会工作报告时庄严宣布，一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规与自治条例、单行条例等三个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。

　　中国特色社会主义法律体系基本形成之后，中国特色社会主义制度建设就从以“立法”为中心转移到以“法律实施”为核心。为适应改革开放和社会主义现代化建设的要求，中国特色社会主义法律体系的体系功能必须在中国特色社会主义法治实践中得到充分和有效的实现，学术界和实务界开始把法制建设的目光投向了“法治体系”的建设。实现从“法律体系”向“法治体系”的实践跨越，法学界最早的倡导者是徐显明教授。他指出：“这个法治里面包括政府建设、依法行政、全民守法、加强全社会的法律意识、形成社会主义法治理念、全社会共同信仰法律、加强法律监督等等。这些内容统合起来，我用一个概念，叫法治体系。法律体系只是法治体系的逻辑起点，只是刚刚开始。与法治体系相关的后面还有五个环节，它一共由六个环节组成。第一个环节，形成完备的法律体系，这是解决建设法治国家的前提问题。第二个环节很关键，就是执政党一定要依法执政。……第三个环节，要建设法治政府。没有法治政府，就没有人去落实我们现在的法律。第四个环节，全社会普遍平等守法。任何人都没有超越宪法和法律的特权，在权利和义务上人人都要平等。第五个环节，是对司法机关提出的要求。独立、公正、廉洁、高效、权威，这五个方面一个都不能少，少了任何一个，司法制度都不是法治所要的制度。第六个环节，监督环节，就是要使法律得到有效的实施，实现监督的有效性。这六个方面合起来就构筑了一个法治体系。法治体系形成的时候，就是法治国家建成的时候。”

　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将“中国特色社会主义法治体系”作为全面推进依法治国的“总目标”与“总抓手”。“中国特色社会主义法治体系”一词相对于“中国特色社会主义法律体系”来说具有更加符合中国法治建设实际的理论价值和实践内涵。“中国特色社会主义法治体系”必须以“中国特色社会主义法律体系”作为自身存在的正当性前提，与此同时，“中国特色社会主义法治体系”一词对于全面推进依法治国以及解释当今中国法治实践问题具有更加突出和明显的解释力。按照著名法学家罗豪才教授的解释，在“中国特色社会主义法治体系”中还包含大量的“软法”，这些软法既包括传统国家硬法文件中的软法，也包括国家机关制定的行政法规、规章以外的规范性文件，还包括了大量的政治组织和其他社会组织的自律、自治规范等。因此，“中国特色社会主义法治体系”作为全面推进依法治国的“总目标”和“总抓手”，其自身的逻辑更加完整，内涵更加丰富，特别是规范整合和体系化的功能更加显著，可以为全面推进依法治国的法治实践提供符合中国实际的、更加有效的政策依据。

　　作为全面推进依法治国总抓手的“中国特色社会主义法治体系”，包含了形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系以及完善的党内法规体系五个方面的总体要求，核心的价值要求是“保证法律实施”，也就是“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”。党的十九大报告肯定了党的十八届四中全会关于“建设中国特色社会主义法治体系”的主张和要求，把“建设中国特色社会主义法治体系”与“建设社会主义法治国家”并列为全面推进依法治国必须遵循的“总目标”，至此，“建设中国特色社会主义法治体系”成为中国特色社会主义制度建设的重点工程与风向标。

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从坚定中国特色社会主义制度自信入手，对坚持和完善中国特色社会主义制度进行了全面和系统的谋划与布局。在坚持依法治国方略的前提下，提出了“四个全面”的战略布局以及“四个全面”的有机统一。在坚持和完善中国特色社会主义各项制度过程中，毫无疑问，法律体系和法治体系是制度建设的重点，但是，植根于调整人们行为的法律规范基础之上的法律体系和法治体系不可能解决制度建设所有的问题，为此，党中央先后确定了“依法治国与以德治国相结合”“把社会主义核心价值观融入法治建设”等一系列制度建设的大政方针，形成了加强中国特色社会主义制度建设的科学思路和可行方案。习近平总书记在2019年9月24日中央政治局就“新中国国家制度和法律制度的形成和发展”进行第十七次学习时的讲话中明确指出：中国特色社会主义国家制度和法律制度是一套行得通、真管用、有效率的制度体系。中国特色社会主义国家制度和法律制度需要坚持好、实施好，也需要不断完善和发展。“我们要在坚持好、巩固好已经建立起来并经过实践检验的根本制度、基本制度、重要制度的前提下，坚持从我国国情出发，继续加强制度创新，加快建立健全国家治理急需的制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的制度。要及时总结实践中的好经验好做法，成熟的经验和做法可以上升为制度、转化为法律。”习近平总书记上述讲话至少从理论上解决了两个根本问题：一是中国特色社会主义国家制度和法律制度是两个具有不同制度形态的制度体系，必须要同时坚持好、巩固好；二是中国特色社会主义实践的经验要及时加以总结和确认，遵循先制度、后法律的规范化过程。这就意味着，中国特色社会主义各项制度所涉及的事项中最重要的一部分要通过法律肯定下来，制度也有自身的规范体系和约束力。习近平总书记为此强调指出：制度的生命力在于执行。要强化制度执行力，加强制度执行的监督，切实把我国制度优势转化为治理效能。各级党委和政府以及领导干部要增强制度意识，善于在制度的轨道上推进各项事业。广大党员、干部要做制度执行的表率，引领全社会增强制度意识，自觉维护制度权威。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）第一次全面和系统地以党的文件的形式阐释了中国特色社会主义制度体系的十三个方面的特征和要求，明确了各项制度必须坚持和巩固的根本点、完善和发展的方向，并作出工作部署，继中国特色社会主义法律体系、中国特色社会主义法治体系之后，又一次体现了中国特色社会主义理论与实践相结合的制度要求，突出强调了中国特色社会主义各项制度本身的体系性和中国特色社会主义制度体系的各项具体要求，为坚持和完善中国特色社会主义制度、坚定制度自信提供了正确的政策指引，具有深远的历史意义和现实意义。

　　（二）法律体系、法治体系是制度体系的重要内涵，是中国特色社会主义制度逻辑的内在规律

　　党的十九届四中全会审议通过的《决定》在构建十三个方面中国特色社会主义制度体系的同时，也正面科学和系统地回答了中国特色社会主义制度体系与中国特色社会主义法律体系、中国特色社会主义法治体系之间的制度逻辑关系，把坚持和完善中国特色社会主义法律体系和中国特色社会主义法治体系作为坚持和完善中国特色社会主义制度的一项重要内容，对法律体系建设和法治体系建设明确了新任务，提出了新要求。

　　《决定》第四部分的标题就是“坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力”。在《决定》看来，坚持和完善中国特色社会主义法治体系是建设中国特色社会主义制度体系的一项重要内容，也是其中的应有之义。《决定》指出：“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是坚持和完善中国特色社会主义的内在要求。”在“坚持和完善中国特色社会主义法治体系”的各项具体工作中，“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”是其中最重要的任务。此外，《决定》还深化了对建设中国特色社会主义法律体系的要求，提出了“加快我国法域外适用的法律体系建设”的主张，这一主张对于建设中国特色社会主义法律体系来说是全新的理念，为未来的立法工作谋划了工作重点，为保障涉外法治工作的有序开展提供了强有力的法律武器，是《决定》通过制度体系建设对法律体系建设和法治体系建设提出的新主张、新要求和新任务，是制度创新推动法律、法治不断进步的重要政策依据，也深刻地揭示了法律体系、法治体系与制度体系之间的制度逻辑关系，充分展现了加强制度体系建设所具有的独特的实践意义。

　　总之，从法律体系、法治体系和制度体系“三个体系”概念提出、形成和不断完善的过程来看，“三个体系”的依次形成和紧密关联充分凸显了中国特色社会主义制度建设所具有的内在的历史逻辑与制度逻辑的高度统一。制度体系概念的提出不仅没有淡化和泛化法律体系、法治体系的制度内涵和理论内涵，还通过正确地处理制度与法律之间的辩证关系，拓展了中国特色社会主义制度存在的理论空间和实践范围，弥补了法律体系、法治体系在推动中国特色社会主义制度建设方面存在的理论内涵不足和实践动力不够的缺陷，进一步坚定了对中国特色社会主义制度的自信，丰富了中国特色社会主义制度的价值内涵。

　　二、“三个体系”以中国特色社会主义法律规范作为基本的制度基础

　　中国特色社会主义法律体系、法治体系和制度体系在理论形态上是依次发生的，体现了制度建设内在的历史性发展规律；同时，法律体系、法治体系与制度体系不仅在体系上相互融合、相互渗透，而且在制度内涵上也有着内在的逻辑关系，其中，法律规范是分析法律体系、法治体系和制度体系“三个体系”内在逻辑关系的核心概念，是确定法律、法治和制度价值内涵的逻辑前提。

　　在现代法治社会中，任何一项制度都包括了行为规范、组织体制、运行程序、调控机制等方面的基本要素和内涵，是集各种静态行为要素与动态行为要素于一体的行为模式，其中，行为规范是制度生成的第一要素。制度不是单个的行为规范，而是基于一定特征和功能组合起来的行为规范的集合体。根据行为规范调整社会关系形成的规范体系性质的不同，制度可以分为社会关系的主体制度、客体制度、权利义务制度、规范形式制度、关系领域制度、行为程序和机制等不同种类的制度样态，其中规范形式制度直接决定了制度与法律、法治的逻辑关系。根据行为规范性质的不同，可以将规范形式制度细分为法律规范制度、政策规范制度、道德规范制度、行为习惯制度等。凡是基于法律规范的规定建立起来的制度都属于法律制度，法律制度属于制度形态比较稳定和显性的制度，具有国家强制力的保证，有制度的可预期性，有确定的行为程序和机制，通常是国家治理和社会治理最为依靠的制度形态。由制度上升为法律，通常是从规范形式制度意义上来讲的，即一项由政策规范、道德规范或行为习惯所形成的制度，经过实践的不断检验，形成了更加可靠的制度目标和要求，可以通过法律规范确定下来。所以说，法律是制度的高级形态，是制度文明的重要体现。

　　法律与制度的关系集中体现在法律制度的特性上。一定时期特定国家的法律制度也是建立在最基础的法律规范之上的。例如，宪法作为根本法所规定的公民基本权利制度和基本义务制度，就是由宪法条文中的每一个具体的宪法上的基本权利和基本义务构成的，相对于每一个具体的基本权利规范来说，基本权利制度能够更加科学和全面地体现宪法中的基本权利规范背后的价值理念以及设定基本权利规范所必须遵循的基本原则。我国现行《宪法》第二章明确规定了公民的基本权利与义务，形成了我国宪法上的基本权利和基本义务制度。根据制度作为规范集合体的特性，一方面，要理解我国宪法上的基本权利制度和基本义务制度，详细分析《宪法》第二章关于公民的基本权利和基本义务的各项具体规定是主要的认识路径；另一方面，正因为基本权利制度是宪法文本中所有关于基本权利的具体规范的集合体，研究宪法上的基本权利制度的特性不能只限于《宪法》第二章关于公民的基本权利的各项规定，《宪法》总纲以及其他章节中也存在可以纳入基本权利制度的基本权利规范。例如，我国现行《宪法》第13条第2款规定：“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”该条款中规定的公民的“私有财产权”和“继承权”尽管没有出现在《宪法》第二章的公民基本权利中，但由于“私有财产权”和“继承权”是宪法上所规定的公民身份享有的，受到宪法的保护，故公民的“私有财产权”和“继承权”在制度意义上应当属于公民的基本权利制度范畴。从制度的角度来看待法律规范的特性，可以比较好地把握法律文本中所规定的各种法律规范之间的整体联系，发现法律规范之间的逻辑关系，构建针对社会关系结构特征的法律规范结构，保证法律规范与社会关系实际存在和运行状态的协调和统一。

　　从制度作为行为规范集合体的特性来看待法律体系与法治体系的关系，可以很好地理解党内法规体系作为中国特色社会主义法治体系重要组成部分的制度学意义。中国特色社会主义制度所依托的行为规范是包括法律规范在内的各种性质的行为规范和价值的集合体，因此，对于涉及到国家制度和社会制度的行为规范依据，除了从法律规范的角度来认识国家制度和社会制度的制度特征之外，还可以从制度规范的角度来认识决定国家制度和社会制度的行为规范的整体特征，更好地理解在共产党作为执政党的执政体制下所形成的国家制度和社会制度，不仅仅是依托法律规范产生的，还有其他的制度规范作为补充，包括党内法规所体现出来的党内法规规范、党的政策所蕴含的政策规范、社会主义核心价值观所主张的社会主义道德规范等等。从制度规范具有行为规范集合体的特性角度来看待目前存在于宪法和法律中的国家制度，就可以发现这些国家制度的规范依据可能远远超出了宪法和法律文本的规定，必须要从中国特色社会主义制度所依托的整体制度规范的特征出发来全面和正确地把握中国特色社会主义国家制度和社会制度的特征和内涵。例如，2018年《宪法》第五次修正时在第三章“国家机构”部分增加了第七节“监察委员会”，对监察机构的性质、组成、职权、活动方式、与其他国家机关的关系等做了比较全面和系统的规定，形成了区别于现行宪法所规定的“一府两院”的“一府一委两院”新型的国家制度。但因为监察制度作为我国的国家制度，其制度规范的源头不仅仅限于宪法和法律的各项规定，还包含了执政党反腐败方面的各项政策和法规以及联合国反腐败方面的公约和相关规定，所以，监察制度不仅仅停留在法律制度的意义上，有着比法律制度更广的内涵，由此形成了中国特色社会主义制度体系独特的制度内涵和功能。习近平总书记在前述“新中国国家制度和法律制度的形成和发展”第十七次学习时的讲话中明确指出：中国特色社会主义国家制度和法律制度是在长期实践探索中形成的，是人类制度文明史上的伟大创造。实践证明，我们党把马克思主义基本原理同中国具体实际结合起来，在古老的东方大国建立起了保证亿万人民当家作主的新型国家制度，使中国特色社会主义制度成为具有显著优越性和强大生命力的制度，保障我国创造出经济快速发展、社会长期稳定的奇迹，也为发展中国家走向现代化提供了全新选择，为人类探索建设更好社会制度贡献了中国智慧和中国方案。认真领会习近平总书记上述讲话精神，正确地认识监察制度作为我国新型国家制度的制度特征，才能在制度实践中充分和有效地发挥监察制度在党和国家反腐败事业中的重要作用，才能在认识论上不只是简单地束缚于法律制度的禁锢，大胆地进行制度创新，形成中国特色社会主义制度体系的独特优势。

　　三、宪法作为根本法是保证“三个体系”有机统一的制度前提

　　宪法是国家的根本法，也是中国特色社会主义法律体系、中国特色社会主义法治体系的核心。《中华人民共和国立法法》第78条对宪法作为中国特色社会主义法律形式体系的核心的重要地位作了非常明确的确认。该条规定：宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。这一规定表明了在我国现行的法律形式体系中，宪法居于法律形式体系的最顶端，具有最高法律效力，全国人大及其常委会制定的基本法律和基本法律以外的其他法律、国务院制定的行政法规、有地方立法权的地方人大制定的地方性法规、民族自治地方自治机关制定的自治条例和单行条例以及部委规章和地方政府规章，都不得与宪法相抵触，均处于宪法效力之下。从中国特色社会主义法律内容体系来看，不论是宪法相关法，还是民商法、刑法、行政法、经济法、社会法抑或是诉讼或非诉讼程序法，根据《中华人民共和国立法法》第3条“立法应当遵循宪法的基本原则”的规定，都必须“根据宪法，制定本法”。由此可见，宪法是中国特色社会主义法律体系的核心，是其他法律形式赖以存在的合法性依据。

　　旨在加强法律实施而形成的中国特色社会主义法治体系，也必须以宪法作为根本的活动准则。习近平总书记在2012年12月4日首都各界纪念现行宪法正式施行30周年大会上的讲话中强调指出：“我国宪法以国家根本法的形式，确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果，反映了我国各族人民的共同意志和根本利益，成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。”宪法作为国家的根本法不仅要约束立法机关制定的法律、法规和规章，同时也要约束一切国家机关、社会组织和公民个人的行为。《宪法》序言最后一个自然段明确规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”宪法不仅是立法的依据，也是法律实施的前提。现行《宪法》第5条第4款、第5款明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次以党的文件形式提出了“建设中国特色社会主义法治体系”的要求，并把“建设中国特色社会主义法治体系”作为全面推进依法治国的“总抓手”。建设中国特色社会主义法治体系需要形成完备的法律规范体系、高效的法律实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系，这一切都离不开作为根本法的宪法的正确指引。党的十九届四中全会《决定》进一步重申“依法治国首先要坚持依宪治国，依法执政首先要坚持依宪执政”。在建设中国特色社会主义法治体系过程中，必须始终把对宪法的遵守放在全面推进依法治国各项法治工作的首要位置。只有宪法有权威，建设中国特色社会主义法治体系才能不迷失方向；只有严格地遵守根据宪法建立起来的各项国家制度和法律制度，中国特色社会主义法治体系才能充分有效地发挥自身所具有的推进全面依法治国的“总抓手”作用。

　　宪法作为根本法也是理解中国特色社会主义制度体系的“金钥匙”。十九届四中全会《决定》对党团结带领人民建立起来的各项社会主义制度做了概括和总结，涉及到党的领导和经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事等十三个方面的根本制度、基本制度和重要制度，这些制度都是围绕着我国现行宪法所确认的中华人民共和国的根本制度——社会主义制度进行的。我国《宪法》第1条第2款明确规定：“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。”这就表明，我国的国家根本制度是社会主义制度，这是一条坚定不移的宪法原则和基本制度。《宪法》规定“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”是基于现行宪法制定时所面临的具体的政治、经济、文化和社会情况确定的，是反映我国国体特点的正确判断。根据上述规定，反映我国国家性质基本特点的根本制度是社会主义制度，在主体部分实行社会主义制度的同时，《宪法》第31条也规定“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”。结合《宪法》第1条第2款的规定可知，在特别行政区实行的制度不论是何性质，都不是中华人民共和国的根本制度，而是根本制度——社会主义制度以外的其他性质的国家制度，并且在地方行政区域适用，是一种特殊性质的国家制度。1990年4月4日第七届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国香港特别行政区基本法》序言明确规定，根据《中华人民共和国宪法》第31条的规定，设立香港特别行政区，并按照“一个国家，两种制度”的方针，不在香港实行社会主义的制度和政策。显然，在香港特别行政区实行的不是《宪法》第1条第2款所规定的作为国家根本制度的社会主义制度，而是不属于国家根本制度的资本主义制度。1993年3月31日第八届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》也做了与香港基本法类似的规定。资本主义制度在香港特别行政区和澳门特别行政区的实行，充分体现了我国《宪法》第1条第2款所规定的“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”的制度意义，彰显了“一个国家，两种制度”基本方针的制度内涵，这是人类历史上任何一个主权国家前所未有的新型国家制度，即在主权国家主体部分实行根本制度——社会主义制度，在特别行政区实行作为非根本制度的资本主义制度。由此可见，《宪法》第1条第2款为中国特色社会主义国家制度体系的建设奠定了最基本的宪法依据，也为作为国家根本制度的社会主义制度体系的形成和发展提供了必要的法律规范的前提。

　　应当说，自1982年现行《宪法》确认国家根本制度以来，不论是作为国家根本制度的社会主义制度，还是作为非国家根本制度的资本主义制度，在制度体系的形成和发展过程中都遇到过这样那样的问题。比如关于什么是社会主义，就经历了很长时间的探索，直到2018年现行《宪法》第五次修正时，才在第1条第2款中明确了作为国家根本制度的社会主义制度的最本质特征是“中国共产党领导”；而在香港和澳门特别行政区实行的非国家根本制度——资本主义制度，由于回归前后所面临的国际国内政治、经济、文化和社会情势不同，在香港和澳门的实践也遇到了不少问题。中国改革开放的总设计师邓小平同志早就预料到，宪法文本中所规定的国家根本制度以及非国家根本制度要在国家治理和社会治理的实践中顺理成章地运行好，必须要基于宪法的规定，结合改革开放和社会主义现代化的实践不断加以完善，使得宪法所规定的各项国家制度定型化、规范化。党的十八届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》进一步强调，“十三五”时期要实现“各方面制度更加成熟更加定型，国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展，各领域基础性制度体系基本形成”。十九届四中全会《决定》就是第一次以党的文件形式全面和系统地回答了现行宪法所规定的国家根本制度——社会主义制度以及在特别行政区实行的非国家根本制度——资本主义制度定型化、规范化和体系化的各方面的问题，归纳总结出了十三个方面经过实践检验已经比较成熟和定型的制度加以体系化，作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度基础。

　　值得注意的是，《决定》所确认的各项制度是作为现行宪法所规定的国家根本制度——社会主义制度的具体制度，并且是通过根本制度、基本制度和重要制度来组成中国特色社会主义制度的制度体系，上述各项规定是对现行《宪法》所规定的国家根本制度——社会主义制度内涵的补充、深化和发展，目的是推动社会主义制度更加成熟、定型，自成一体。所以说，中国特色社会主义制度体系、法律体系和法治体系在现行《宪法》的框架内得到了高度统一，强调中国特色社会主义制度体系的特征并不是要否定中国特色社会主义法律体系、法治体系的权威，而是要更好地通过成熟和定型的各种制度来进一步完善宪法所规定的国家制度和法律制度。

　　四、以习近平新时代全面依法治国新理念新思想新战略为指导，确保“三个体系”一体建设

　　习近平总书记在2019年9月24日中央政治局就“新中国国家制度和法律制度的形成和发展”举行第十七次学习时的讲话中明确指出：我们党自成立之日起就致力于建设人民当家作主的新社会，提出了关于未来国家制度的主张，并领导人民为之进行斗争。新中国成立后，我们党创造性地运用马克思主义国家学说，为建设社会主义国家制度进行了不懈努力，逐步确立并巩固了我们国家的国体、政体、根本政治制度、基本政治制度、基本经济制度和各方面的重要制度，中国特色社会主义制度不断完善，中国特色社会主义法律体系也不断健全。党的十八大以来，我们推进全面深化改革，中国特色社会主义制度日趋成熟定型，中国特色社会主义法治体系不断完善，为推动党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革发挥了重大作用。认真贯彻落实习近平总书记上述讲话的重要精神，正确地理解中国特色社会主义制度体系、法律体系和法治体系之间的有机统一关系，可以把中国特色社会主义制度建设的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑有机地结合起来，探索出一套从完善立法到加强法律实施再到全面加强中国特色社会主义制度建设的“中国之治”的正确道路。

　　制度建设通常必须坚持规范引领和规范优先的原则，没有立法的引领作用，无法在实践中形成具有强制力和可预期性的制度；没有有效的法律实施，任何美好的制度设计方案都会落空。因此，中国特色社会主义制度体系建设从坚持和完善中国特色社会主义法律体系入手，再经过具有推动全面依法治国“总抓手”作用的“建设中国特色社会主义法治体系”各项法治工作的有序展开，《宪法》所规定的国家根本制度——社会主义制度得到了宪法和法律的有效保障，社会主义制度的各项内涵在全面推进依法治国的过程中得到了充分体现，依托宪法全面实施的法律实践，形成了中国特色社会主义制度自身的体系结构，涉及到政治、经济、文化和社会生活所有领域，组成由根本制度、基本制度和重要制度构成的制度层级体系，使得制度建设工作按照制度本身的重要性有条不紊地进行，凸显了中国特色社会主义制度的制度优越性，进一步增强了我们的制度自信。

　　《决定》对我国现行《宪法》所规定的国家根本制度——社会主义制度的制度显著优势，结合现行宪法所规定的各项具体法律制度进行了全面和充分的阐述，比较科学和客观地反映了宪法作为国家根本法在中国特色社会主义国家制度建设中所发挥的核心作用。这些《宪法》所确认的法律制度包含了以下方面的内容：共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征；中华人民共和国一切权力属于人民；人民代表大会制度是我国的根本政治制度；中华人民共和国实行“依法治国，建设社会主义法治国家”；坚持各民族一律平等，实行民族区域自治制度；坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展和按劳分配为主体、多种分配方式并存，把社会主义制度和市场经济有机结合起来，不断解放和发展社会生产力；坚持社会主义核心价值观和社会主义共同理想，弘扬中华优秀传统文化、社会主义先进文化；坚持以人民为中心的发展思想，采取有效措施保证公民基本权利的有效实现，不断保障和改善民生、增进人民福祉，走共同富裕道路；坚持党指挥枪，确保人民军队绝对忠诚于党和人民，有力保障国家主权、安全、发展利益；坚持“一国两制”，保持香港、澳门长期繁荣稳定，促进祖国和平统一；坚持独立自主和对外开放相统一，积极参与全球治理，为构建人类命运共同体不断作出贡献等等。我国《宪法》所确认的中国特色社会主义国家制度和法律制度所具有的上述显著优势，是我们坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信的基本依据。

总之，坚持中国特色社会主义制度自信，必须以习近平新时代全面依法治国新理念新思想新战略为指导，坚持依法治国、依宪治国、依法执政、依宪执政的国家治理和社会治理理念；要在法律体系、法治体系和制度体系二者有机统一的体系建设中准确把握中华人民共和国的根本制度——社会主义制度不断完善和发展的客观规律；要重视制度规范在制度设计尤其是顶层制度设计中的约束作用，要坚持先一般制度、后转为法律、再强化宪法和法律实施的制度建设之路；要把三个体系融汇在一起加以建设，要在制度建设的实践中善于发现法律体系、法治体系和制度体系三个体系之间的内在逻辑关系，切忌在理论上人为地割裂三个体系之间的紧密联系，把三个体系视为毫不相干的相互独立的体系，应当把三个体系视为“一体三面”；要以全面依法治国为推动力，以维护宪法权威为核心，以完善国家根本制度——社会主义制度为目标，扎扎实实地抓好制度建设的每一个环节、每一个要素，充分发挥法律体系、法治体系在制度体系建设中的优势，切实做到把制度规范与法律规范、制度规定与制度实施有机结合起来，全面提升制度建设水平，以中国特色社会主义制度体系建设的现代化来推动国家治理体系和治理能力现代化，以制度法律化、法治化来保障国家治理法治化，全面推动中国特色社会主义制度建设健康和有序地向前发展。与此同时，中国特色社会主义制度体系建设要尊重自身的客观规律，要善于在制度建设过程中发现法律体系建设、法治体系建设中存在的各种问题，包括政出多门、法出多门、法律不协调、法治不统一等严重影响法律体系和法治体系建设效果的负面因素和消极影响，要强化中国特色社会主义制度体系建设自身的特点，把握制度内在的规律，用制度的要求去推动法治改革和法治进步。只有充分发挥中国特色社会主义制度体系内在的活力，才能有效推动中国特色社会主义法律体系、法治体系健康有序地向前发展，确保全面推进依法治国各项目标的如期和顺利实现。

（作者简介：莫纪宏，中国社会科学院国际法研究所所长、研究员）

来源：《法学杂志》2020年第5期。

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