发达国家国土空间用途管制的启示

   （一）必须要有健全的法律法规做支撑保障

发达国家和地区的经验表明，国土空间用途管制需要遵循“先立法后实践”的原则，必须要有健全完善的法律法规做支撑保障，加强立法管理才能使国土空间用途管制更具有权威和力度，在实践中更容易贯彻执行。英国国土空间用途管制的历史，就是一部法律法规的演变过程。1848年和1875年的《公共卫生法》，1866年的《环境卫生法》，1909年和1919年的《住房与城市规划法》，1925年、1936年、1957年和1985年的《住宅法》，1932年、1947年、1951年、1954年、1959年、1962年、1963年、1968年、1971年、1974年、1977年、1985年、1990年的《城乡规划法》，以及《用途分类规则》《一般开发规则》《特别开发规则》等，为实现国土空间用途管制尤其是实施开发许可，提供了强有力的法律保障。日本的国土空间用途管制以《宪法》为基础，包括建立了《国土形成规划法》《国土利用规划法》，以及《城市规划法》《森林法》《自然公园法》《自然环境保护法》《农业振兴地域整备法》等在内相对完备和协调的法律法规体系，为具体实施和协调各种矛盾提供了重要的法律依据。简言之，要实施国土空间用途管制，就必须加强立法管理。

   （二）必须要明确各部门各层级的管制事权

国土空间用途管制本质上是落实国土空间规划的一种工具，是保障国土空间开发保护有序推进的政策措施。国土空间规划涉及各个部门的利益和各个层级的事权，必须要明确各个部门和各个层级的空间规划管制事权。否则，就会造成纵向的机会主义和横向的职能交叉割据。如此一来，不仅加大了用途管制的交易成本，还会导致用途管制制度因事权不清而失效或失败。例如在日本，建立了国家与地方、部门与部门之间的权责边界和利益协调平台，各级行政机构均组建国土审议会，形成由国土政策局总务课牵头，包括地方政府、专业学者、公益团体、金融机构及公众代表等多部门参与的协商机制，从而使得国土空间用途管制各部门各司其职，上下层级以及同级部门之间具备较为明确的管理界限与职能分工，实现了国家与地方、部门与部门之间纵横结合和协调有序的运行体系（董子卉等，2020）。在荷兰的国土空间规划与开发法律体系中，对不同层级政府的建设事务和管制规则都进行了明确的分工和界定，对不同层级政府之间的环境义务也进行了明确的界定，而且还明晰了地方政府和房地产开发商之间的权责边界，这就使得荷兰的国土空间用途管制能够更好地落到实处。

   （三）必须要更重视管制的整体性和配套性

国土空间是海陆空多维度整体，也是一个山水林田湖草的生命共同体，因此国土空间用途管制的制度体系设计必须重视其整体性和相关政策的配套性。日本的国土空间用途管制，不仅考虑陆地空间，也重视海洋空间；不仅重视自然生态，也重视经济、社会、文化、国际政治等要素；不仅考虑全国层面的管控，也重视都道府县、市町村等地方政府的具体落地。对于每一种类型的空间管制，都有具体的准入标准和负面清单。其内容涵盖地方建设、产业布局、文化旅游、交通通信、国土基础、资源、能源、海洋、环境、景观、社会互助等多个领域，以人口、资源、文化、知识、技能等全要素在广域地区间的流动作为基础，其整体性跃然纸上。在中国台湾地区，在用途管制实施过程中，制定开发许可制度、交易许可制度、登记制度、增收制度、租税费制度、整理制度、储备制度等配套政策，使得用途管制更能有效落地。在美国马里兰州，在实施以精明增长为主导的用途管制过程中，由于政策制定带有党派特征和团体利益，违背了整体性和配套性原则，就使得精明增长目标未能有效实现。在格伦迪宁任州长的1994年至2002年间，马里兰州的精明增长政策取得了一些显著的成果。但2003年之后，共和党人埃利希执政时，由于更多地考虑了住宅建筑商集团的利益和郊区居民的选票，同时为了弥补巨大的财政赤字，就使得精明增长政策发生了明显的偏离，专门办公室被合并，管制职权被降低，空间用途管制由此趋于失效。

   （四）必须要充分考虑与市场机制的协调性

国外国土空间用途管制失败的主要教训表明，对市场趋势把握不够、对交易费用分析不够、对各方主体利益重视不够、对不确定性关注不够，会造成用途管制失效，也不利于促进区域经济社会发展和提升区域竞争力。20世纪80年代末90年代初，撒切尔政府总结了以往刚性用途管制制度不能很好与市场衔接的弊端，引入了简化规划分区管制制度。其核心内容是调整土地使用功能的构成，增加无须规划管制许可的发展项目的种类；通过设立特殊功能区，避开繁复的管制程序约束，自由和灵活地应对开发者提出的各种开发许可申请。结果表明适应市场经济的弹性规定，给企业发展带来了便利，有利于为地区发展提供经济支持、提升项目申请速度、推动大型项目建设、完善基础设施配套，有效地带动了地区发展与再开发，并创造了大量的就业岗位（杨建军等，2016）。因此，发达国家的国土空间用途管制都十分重视有利于促进区域间要素的自由流动，实施没有区域限制的市场准入空间负面清单制度，引导自然资源按照市场需求优化空间配置，充分地考虑市场竞分规则，采用更区域化和地方化的空间管制策略。当然，过分偏好和溺爱市场，也是造成国土空间用途管制失败并产生重大历史教训的主要原因。譬如英国工业革命初期，由于新的城市力量，矿山、工厂与铁路产生，资本家的投机事业也从商业转向到工业以谋求积聚最大的财富，人们必须注视着银行家、企业家和机器发明家的脸色行事，棉布工业、化学工业、炼铁工业等企业也通常被要求坐落在城市最好的位置———滨水地区，所有污水和污物被直接倾倒进了河里。正如Hugh Miller在《古老的红沙岩》中描述的一样：“没有别的东西似乎能像厄威尔（Irwell）河那样最能代表这个制造业大城市，它流经的这个地方。这条倒霉的河流在几英里以外的上游依然是美丽的，两岸绿树成荫，河边灌木丛生，但当它流经工厂和染坊时就完全丧失了原来的风光。无数的脏东西都在河里洗，整车从染坊和漂白工厂里出来的有毒物质都往这条河里倾倒，蒸汽锅炉把沸腾的废水，连同它们发臭的杂质，全部排放到河里，让它们自由流去，东闯西撞，有时流经又黑又脏的河岸，有时流经红沙岩的悬崖峭壁之下，简直不是一条河，而是一条污水明沟。”（芒福德，2004）虽然政府和市场在现实的国土空间用途管制中很难做到完全的平衡，但是，如何让政府和市场的博弈使得国土空间用途管制的社会利益最大化，并促进经济社会的可持续发展，应该是衡量两者关系的平衡是否恰当的判断准则。由于在市场环境条件下，市场机制会以巨大的力量在国土空间用途管制中自动发生作用，如果不能让政府更好地发挥作用，将必然导致管制失效；但如果不能充分考虑与市场机制的协调，管制的失效也是必然的。

   （五）必须要有强大的现代技术体系做支撑

国土空间用途管制从表面上看，似乎只是一项行政性制度或公共政策。但其制定和实施都涉及很多技术性问题，需要强有力的现代技术体系做支撑才能有效推进。例如，国土空间用途分类、国土空间用途分区、国土空间用途变更动态监测、国土空间用途布局、国土空间用途绩效评价等，都需要现代预测分析技术、空间决策技术、空间评价技术、3S技术、大数据技术以及云计算技术等做支撑。大量信息技术的运用是德国国土空间用途管制的重要特征，大大提高了国土空间用途管制过程中测绘、落地与地籍管理的自动化和精确度水平。目前，电子速测仪、高精度GPS等设备已经广泛应用于基层测量局，作为国土空间用途管制过程中信息采集的手段。

此外，在地籍数据自动化处理基础上开发了不动产地籍信息系统，对图形、属性数据进行一体化管理，并通过专线网络传输各种数据。如利用ArcGIS、Oracle等系统构建的各类模型，可及时提供不同管制区地形、高程、产权、地面建筑物等重要数据，为制定更加科学的用途管制方案提供基础数据。

总体上看，各国的国土空间用途管制都十分重视通过利用数字化、信息化所带来的红利，来提高用途管制的效率。韩国和日本在制定国土空间用途管制时，充分考虑数字通信技术的发展，通过构筑更加完善的信息技术体系，打造高速信息分享网络社会，推进国土空间用途管制更加适应现代深层数字化和网络空间发展的需要。意大利在空间规划过程中，特别重视欧洲交通网络与地方网络的连接，通过区域结算系统、旅游系统、地区框架与网络城市的结合来推进区域的发展和用途管制的实施。

本文选自由地质出版社刚刚出版的《国土空间用途管制》，由吴次芳、谭永忠、郑红玉著；

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