国土空间用途管制，作为经济性规制、行政性规制、法律性规制、社会性规制、生态性规制乃至道德性规制的融合体，被认为对于规避市场缺陷、降低空间负外部性、协调开发保护矛盾、维护空间公共利益、提升公共财政效率、促进空间有序开发和可持续发展等都有重要的作用，也是国际上很多国家和地区为维护空间开发秩序和效率所普遍采用的一项基本制度。本期，自然资源之声精选出《国土空间用途管制》一书中部分内容，整理出如下知识点，以供读者学习参考。点击蓝色字体或者图片即可查看相关文章了解国土空间用途管制，这两个概念要知道国土空间分类分区何谓国土空间用途管制？为什么要做国土空间用途管制？国土空间用途管制的基础理论土地用途管制与国土空间用途管制国土空间用途管制的类型和经验发达国家国土空间用途管制的启示国土空间用途管制的发展趋势国土空间用途分区的目的意义国土空间用途分区的主要原则市县级国土空间用途分区（国家出台）国土空间用途分区体系的主要类型国土空间用途分区的基本方法国土空间用途分区的技术应用国土空间用途分区的作业流程省/市县级国土空间用途分区方法国土空间“三区三线”划定方法国土空间用途分区图件编制国土空间用途分区的再认识国土空间用途管制的管制规则国土空间用途管制的正、负面清单国土空间用途管制重点（国家层面）国土空间用途管制重点（省级层面）国土空间用途管制重点（市级层面）国土空间用途管制重点（县级层面）国土空间用途管制重点（乡镇级层面）国土空间用途管制的层级重点国土空间详细规划的用途管制国土空间用途管制的几点评论国土空间用途管制实施基本流程自然资源利用计划编制咨询图书相关信息，开发票可添加编辑个人微信∇添加时请备注“单位+姓名”

国土空间生态修复是生态文明和美丽中国建设的基础，是国家的重大战略。本期，《自然资源之声》精选出国土空间生态修复最热门的话题文章，并整理成如下合集，以供相关从业人员参阅。（以下文章均选自吴次芳教授等著的《国土空间生态修复》）点击以下文章题目或图片，即可阅读相关文章！-1-什么是国土空间生态修复？-2-国土空间生态修复的主要内容是什么？工程类型有哪些？-3-国土空间生态修复的10大核心命题-4-国土空间生态修复按照什么程序？遵循哪些规则？-5-国土空间生态修复的生态学理论-6-为什么中国要开展国土空间生态修复？-7-国土空间生态修复的重大战略-8-国土空间生态修复怎么做？程序在这！-9-国土空间生态修复的野外地面调查方法-10-国土空间生态修复规划设计-11-国土空间生态修复用到哪些工程技术？-12-国土空间生态修复的材料装备-13-矿山地质环境问题的概念-14-矿山地质环境损毁的类型与特征-15-矿山生态修复有哪些新技术？-16-矿山生态修复典型案例-17-流域和湿地综合整治规划设计-18-流域和湿地生态修复的关键技术-19-流域和湿地生态修复的典型案例-20-退化的土地如何做生态修复？-21-污染的土地如何做生态修复？-22-废弃的土地如何做生态修复？-23-退化/废弃/污染土地生态修复，这些典型案例可参考！-24-什么是山水林田湖草生态修复？-25-山水林田湖草生态修复工作流程-26-山水林田湖草生态修复，这些关键技术用得到！-27-山水林田湖草生态修复典型案例-28-生态脆弱区如何开展生态修复？-29-什么是国土综合整治？-30-什么是全域土地整治？-31-国土综合整治的典型案例-32-全域土地整治的典型案例-33-国土空间生态修复，德国日本的这些地方值得借鉴-34-国外国土空间生态修复的典型案例咨询图书相关信息，开发票可添加编辑个人微信∇添加时请备注“单位+姓名”

根据2018年3月开始推进的国家机构改革方案，自然资源部的主要职责包括组织拟订并实施土地、海洋等自然资源利用计划。目前，中国已经建立了相对完善的土地利用计划制度，而海洋领域除了围填海实行计划管理外，尚未建立起比较完善的海洋自然资源计划管理制度。当前的自然资源利用计划编制，重点是土地和海洋，未来将会依据山水林田湖草是一个生命共同体的理念要求，将林地、草地、湿地、水、矿产等重要自然资源纳入计划统一管理，并依据指标类型，结合规模与布局约束，探索弹性考核机制，实施差别化计划管理。应该引起注意的是，自然资源利用计划编制绝不能走计划经济管理的老路，要不断改进计划管理方式，充分考虑地方经济社会发展实践的需求和区域差异，强化目标管理和过程监管，给地方政府和市场更大的发展空间。1土地资源利用计划（一）土地资源利用计划的发展改革土地利用计划是根据国土空间总体规划、国民经济和社会发展规划等，对年度或一定期限内，例如3~5年内各项用地数量的具体安排，是落实国土空间总体规划目标任务的重要途径，也是落实建设用地管控的直接手段。经过30余年的发展，中国形成了以《土地管理法》为基本框架，以《土地利用年度计划管理办法》为具体实施依据，以国务院和相关主管部门政策文件等为补充的相对健全的计划制度体系（表7-1）。土地利用计划管理源于1986年3月中共中央、国务院在《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》中的规定：“今后必须严格按照用地规划、用地计划和用地标准审批土地。”1998年修订的《土地管理法》首次明确了土地利用计划的法律地位。1999年，国土资源部发布了《土地利用年度计划管理办法》，并先后于2004年、2006年和2016年进行了3次修订。表7-1

1国土空间用途管制实施方案制定国土空间规划的落地和国土空间的现代治理，其核心和基础是通过国土空间用途管制的实施来完成。实施是时间上的变化流，其控制机制必须是连续的。因此，国土空间用途管制必须要制定一个完整的实施方案。实施方案的核心是开发控制，也可以称之为实施许可。这种控制是像系统工程和生物科学中理解的那种控制，而不是狭隘和限制意义上的那种对于否决权的使用，是一种完整意义上的控制，包括了“积极”的刺激和干预（Larsson，1997）。以全域空间管控、全要素耦合治理为主要任务的国土空间用途管制实施方案，其内容的复杂程度远远超过原有的土地用途管制。原有的土地用途分区管制，经过几年的理论和实践探索，已经逐步形成了以土地利用总体规划为龙头，由土地利用计划管理、耕地占补平衡制度、用地预审制度、农用地转用审批制度，以及相关法律责任、执法监察、国家督察、综合监管等相关制度组成的一整套实施制度体系。而新时代的国土空间用途管制实施，目前还正在探索和实践，并未形成完整的制度体系，也缺乏成熟的实施方案。但以下几点是可以明确的：①国土空间用途管制实施方案需要面向人类国土空间开发利用活动丰富多彩、利益主体多样、利益关系复杂的复合环境，是一个以涉及国家生态安全和粮食安全的资源保护为重点、以不同类型国土空间转换控制与许可的全链条管理为抓手、以当今先进技术综合监管体系为保障的总体架构。②国土空间用途管制实施方案需要制定科学有效的国土空间分类、分区、指标、结构、强度、权利等具体管制内容，形成全面系统地约束或引导各类国土空间开发利用与保护行为的管制规则，构建底线约束与激励引导有机融合，体现鼓励、限制与禁止等多元导向的管制规则体系。除了规定“不能做什么”，还应回答“可以做什么”“可以怎么做”等问题，为国土空间开发利用活动提供更多的选择性，形成刚柔并济的管制规则体系。③在更具体的操作层面，国土空间用途管制实施方案要以各级国土空间规划为依据，围绕规范生态空间、农业空间和城镇空间等各类国土空间转化行为，协同管控生态保护红线、永久基本农田红线、城镇开发边界3条控制线为主干，做实计划、规划许可、绩效评价、目标责任考核、执法监督等各个环节。四是，国土空间用途管制实施方案要在完善国土空间开发许可制度、强化国土空间规划目标责任考核和国土空间用途管制执法监管的前提下，依托自然资源“一张图”数据库，整合提升“国土调查云”等已有平台技术，建立统一的国家国土空间用途管制综合管理信息平台，实现不同层级国土空间用途管制实施过程中审批事宜的部门联动、上下互动与信息共享，优化审批流程，实现多部门联动审批，构建国土空间用途管制实施的全天候监测与违规的公开机制（张晓玲等，2020）。在上海，通过不断完善国土空间信息平台，强化国土空间用途管制全过程的可回溯、可查询，建立了“大规划”“大土地”“大项目”“大地质”“大登记”“大测调”“大OA（办公自动化）”及“大监督”8个信息模块，作为统一国土空间用途管制、实施建设用地项目规划许可、强化规划实施监督的依据支撑，探索用数据说话、用数据管理、用数据决策，全面减少人工干预，在国土空间用途管制上取得了积极的效果（徐毅松，2020）。2国土空间用途管制实施基本流程国土空间用途管制的具体运作流程主要包括实施方案制定、开发利用许可、绩效评价、监督管理等多个环节。1）实施方案制定。正如上文所指出的那样，国土空间用途管制实施方案制定主要以国土空间总体规划为依据，以全域国土空间和全要素自然资源为管制对象，以计划、审批、核准、备案、绩效评价、监测监管等为管制手段，形成全域、全要素、全过程的用途管制实施细则，作为国土空间治理的基本规则。实施方案制定必须进一步明确国土空间用途、国土空间开发利用条件、国土空间资源使用总量和结构，明确对使用国土空间具体方式所采取的允许、限制、禁止或引导性条款。在指导原则上，要以国土空间用途管制制度和审批制度的改革创新重构规划许可管理模式，以全生命周期管理创新统筹“规划-建设-治理”三大环节，切实提升国土空间的治理水平。要以“多测合一”的统一地理测绘数据为支撑，以“多审合一”“多证合一”“多验合一”为导向，重新梳理原有各类空间规划的审批事项，将其整合为空间准入许可、空间转用许可、空间使用许可、空间建设许可和竣工验收等环节（徐毅松，2020）。2）开发利用许可。它是国土空间用途管制的关键执行环节，也是自然资源开发及载体使用权取得的前置审查环节，包括国土空间开发许可、用途变更许可等。开发利用许可通过设置空间准入条件，制定符合当前和未来发展要求的开发利用与保护条件，对开发利用活动进行事前审查，对不符合空间规划预先确定用途的活动不予批准；用途变更许可通过严格把控审批条件和程序，限制国土空间用途改变，严格控制建设占用优质耕地和自然生态空间。3）绩效评价。提升国土空间用途管制效果的前提条件是不断评价以及反思实际的管制结果（Talenetal.，2016）。就此可以认为，绩效评价是国土空间用途管制实施程序中的重要环节。它可以根据评价对象的不同分为经济绩效、社会绩效、耕地保护绩效、生态绩效和综合绩效等不同类型。国土空间用途管制绩效评价，其结果可作为对各级政府及其部门绩效考核的重要依据，能更及时地发现国土空间资源是否过度开发、是否粗放利用和是否突破规划用途要求的行为，也能更及时地发现国土空间用途管制是否取得了预期的成效以及在实施过程中存在的各类问题，有利于增进对国土空间用途管制实施过程中政府、社会和市场关系与作用的认知，有利于全面有效地审视和评估既定规划及用途管制的科学性，并在此基础上形成相关信息的反馈，从而为规划及用途管制的内容、政策、设计以及运作制定的框架提出修正和调整的建议，从而使空间规划及用途管制的运作进入更加良性的循环（Talen，1997；Berkeetal.，2006；Lylesetal.，2014；贺璟寰，2014）。4）监督管理。它主要包括两项内容：①国土空间用途管制监督，核心是督察，主要指从土地到矿产、森林、草原、海洋等自然资源及以国家公园为主体的自然保护地和空间规划等的用途管制实施情况进行督察。其督察对象已经从原来的以省级政府为主体，延伸到市县各级政府。例如2019年以来开展的“大棚房”整治、安徽扬子鳄保护区整改，以耕地保护、节约集约用地政策落实情况为重点的督察，严厉打击对国家决策部署不落实以及触碰法律底线的行为等，都对落实国土空间用途管制制度起到了关键性的作用。②国土空间用途管制实施管理，核心是监测监管。在国土空间用途管制的实施管理层面，应充分发挥自然资源主管部门在地理信息、自然资源调查等方面的优势，整合土地、森林、海洋等各类平台信息，形成全域、全类型的自然资源监测监管体系，构建国土空间开发利用和保护的统一信息监管平台。关键是要建立国土空间动态监测指标体系，完善预警和动态监测机制，加强对沿海、沿湖、沿江生态敏感区人口、资源环境变化的动态监测（金志丰等，2020）。根据实施监测规划指标和规划用途变化情况，编制年度实施监测报告；每3年或5年对规划和用途管制实施情况开展评估，编制评估报告等，从而构建起一套“可动态跟踪、可持续维护”的实施管理机制，并通过实施管理机制的创新，完善“国土空间保护修复—开发利用—资产管理”的全生命周期实施管理体系，为促进国家和区域的可持续发展提供决策依据，也为国家和地方各级政府的各项决策部署提供服务和支撑。本文选自由地质出版社刚刚出版的《国土空间用途管制》，由吴次芳、谭永忠、郑红玉著；咨询图书相关信息，开发票可添加编辑个人微信∇

1国土空间用途管制的制度缺陷对国土空间的开发利用实行用途管制，这是国际上比较通行的做法，这在高度崇尚自由和保护私人财产至上的美国也是如此。在美国，25000多个地方行政立法机构通过立法实施国土空间用途管制，近90%的美国人生活在实行国土空间用途管制的城市和乡村（Karkkainen，1994）。本书前文已经指出，国土空间用途管制有利于降低空间开发利用的负外部性、协调开发与保护的矛盾、维护公共利益、合理配置资源、提升公共财政效率、促进空间有序开发、落实空间规划、提供治理依据等，这也是国土空间用途管制普遍存在的依据。但是就如同风一样，风会熄灭蜡烛，却也能使火越烧越旺，国土空间用途管制也是一把双刃剑，制度本身也带有与生俱来的缺陷，这是需要充分认识的。丁成日（2007）对用途管制的制度缺陷，进行了系统的梳理和总结，认为主要存在以下10个方面的局限性：①地方政府利用分区管制制造排他性的土地利用，导致种族和收入阶段的空间分割；②限制了土地供给，导致住房价格飙升，中低收入家庭受到更多的影响；③由于分区用途管制的硬性规定，从建筑角度来看会导致社区风格趋同化，损害了建筑设计的创造性；④分区用途管制既影响人口密度也影响土地利用强度，限制了资本资源和土地资源的最佳利用和组合；⑤分区用途管制降低了农业土地财产的效率、利润和价值；⑥许多土地用途被管制，只能跳跃式发展，导致城市蔓延，间接对环境产生不利影响；⑦剥夺了土地拥有者所拥有财产的经济价值；⑧影响资源分配的公平性；⑨对不同用途的影响也意味着财富从一种类型向另一种类型转移；⑩带来市场扭曲和无效的土地利用决策。此外，国土空间用途管制还会带来交通拥堵和交通成本的上升（Junetal.，2001），会带来权力寻租，而且并没有使城市发展得更好和更可持续（丁成日，2015）。目前，对国土空间用途管制的评估已不再限于单纯的经济成本或私人成本，而是越来越多地涉及健康、就业变动、劳动生产率和竞争力等社会成本或公共成本。长期以来，有关国土空间用途管制与生产率关系的争论备受关注，多数研究者认为国土空间用途管制与企业竞争力之间存在着“鱼与熊掌不可兼得”的矛盾。很显然，国土空间用途管制面临着许多不确定性，包括成本的不确定性和收益的不确定性。成本和收益的不确定性更多地来自管制本身的治理结构以及与所处制度环境的匹配度。不过，关于国土空间用途管制对生产力和区域竞争力的影响，还缺少更多和更直接的证据。但环境管制对生产力带来的下降，已经有不少实证研究。在美国，由于20世纪70年代实施了严厉的环境管制，美国制造业企业的生产率增长下降了30%（Grayetal.，1996）。浙江省近20年的实践表明，通过“折抵指标（复垦指标）有偿调剂”“基本农田易地有偿代保”和“耕地易地有偿补充”等措施，放松国土空间用途管制，对杭州、宁波、温州、台州等耕地资源匮乏地区快速工业化和城镇化的发展，起到了十分重要的推进作用。作为长三角南翼最重要的杭州、宁波两大都市区和浙南温州、台州经济的迅速发展，吸纳了1000多万省际迁移人口和省内迁移人口的绝大部分，2019年杭州和宁波的GDP均超过1万亿元，与放松国土空间用途管制的政策创新，从而保障了建设用地的供给是密不可分的。浙江的成功实践似乎可以反证，由于存在信息不对称和不确定性，严格的国土空间用途管制，会影响生产力和区域竞争力。2国土空间用途管制的弹性空间作为国土空间规划实施工具的国土空间用途管制，其重要挑战是要面对未来发展的不确定性，包括环境的不确定性、价值的不确定性、相关决策的不确定性以及方案寻找的不确定性（Hopkins，2012）。从更深层次的角度来看，这种不确定性源于信息经济学上所谓的信息扭曲（Garbling）（Marschaketal.，1972）。这种不确定性的产生是由国土空间用途分区决策者对所处空间系统认知不足造成的。而且由于国土空间系统具有变化多端的复杂性，且人们认知能力有限，编制用途分区方案时不确定性是不可避免的。以西蒙、哈耶克和波普尔等为代表的演进理性主义，认为当理性嵌入到社会结构和历史之中时便会表现出很大的局限性，人永远不能获得从总体上控制或者设计社会的能力。从总体上看，未来是不确定的，用途分区必然受到“无知”的制约，理性无法彻底征服无知。哥伦比亚大学有位教授做过一个实验，把20个工商管理硕士生（MBA）和20只猴子分别关在两个不同的房间里做股票，一个星期后结果是一样的。说明市场是很不确定的，理性无法彻底征服这种不确定性。国土空间用途管制的目标与未来的不确定性始终存在冲突。由于不可避免地存在内外部环境的不确定性以及管制主体的主观非理性，面对以往以绝对刚性为主的国土空间用途管制制度，增加国土空间用途管制的制度弹性，是市场经济发展的必然结果，也是不确定思想和非理性思想的必然要求。电磁学理论的集大成者麦克斯韦（James

中国大陆地区详细规划用地兼容性表表6-3

1国家国土空间用途管制重点国家层面的国土空间用途管制，重点是依据主体功能区进行。在大尺度上，主体功能区具有空间管制的强制性和约束性。它通过生态红线和环境容量的约束、资源供给调控、开发强度和开发方向的控制，对区域开发的极限、速度、强度和边界等进行强制性规定和管控。从性质上看，主体功能区的用途管制可分成两种类型：一是通过设立限制开发区和禁止开发区，保障国家的生态安全和粮食安全；二是对开发强度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域，即优化开发区，实行适度的调整开发。对于前者，主要通过划定生态保护红线等限制大规模和高强度的经济开发行为，在自然保护区等禁止经济开发行为，实行强制性保护；对于后者，通过强制实施节能减排和严格的产业准入门槛，严格控制开发强度，严格限制城镇空间无序蔓延和挤占重要的生态空间。总体上来看，4类主体功能区的用途管制特点如下：1）禁止开发区。主要是依法设立的各类自然保护区。其管制规则是：实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能行为的开发活动。各地在具体的管制实践中，根据自然保护区性质的不同，进一步区分为核心区、缓冲区和实验区。核心区禁止任何单位和个人进入，严禁任何生产建设活动；缓冲区除必要的科学研究观测活动外，严禁其他任何生产建设活动；实验区可以从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀和濒危野生动植物等活动。自然保护区核心区内原有居民原则上需要逐步迁出。2）限制开发区。是指资源环境承载能力不强、集聚经济和区位条件较弱、关系到全国和较大范围内生态安全的区域。其管制规则是：保护优先，适度开发，点状发展，优化调整产业空间结构，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业。加强国土综合整治和生态修复，引导超载人口和产业有序转移，逐步成为重要的生态功能区。禁止不符合要求的投资项目和产业发展，确保生态空间和生活空间的良性发展。3）重点开发区。是指资源环境承载能力较强、经济集聚和区位条件良好、发展潜力和前景较大的区域。其管制规则是：加强基础设施建设，推进土地和基础设施的耦合开发，促进产业集群发展，防止无序和碎片开发，承接禁止开发区、限制开发区和优化开发区的人口及产业转移，着重关注资源的节约集约利用以及生态和环境的建设。GDP年均增长率、单位用地产出年均提高率、固定资产投资年均提高率、工业排放达标率、开发强度等是重点开发区的主要管控指标。4）优化开发区。是指国土空间开发强度较高、资源环境承载能力接近饱和的区域。其管制规则是：改变粗放式的经济增长模式和国土空间开发利用方式，把高质量生产和高品质生活放在优先地位，提升参与全球分工与竞争的层次。开发强度、万元GDP能耗、万元GDP地耗、万元GDP水耗、R&D经费占GDP比例、江河综合整治率、人均公园绿地面积、工业排放达标率、生活污水处理率等是优化开发区的主要管控指标。按照新时代发展的要求，为了能够更好地满足国土空间用途管制的需要，在充分继承上述4类主体功能分区的基础上，可将国家主体功能区划分为城镇化发展区、农产品主产区、重点生态功能区和海洋保护区，实行“分区+名录”的优化方案，新4类主体功能区的用途管制特点如下：1）城镇发展区。其国土空间用途管制的重点是合理划分城镇体系，合理布局中心城市、城市群或城市圈，控制城镇建设无序蔓延，盘活低效建设用地，优化城镇空间结构和形态，保护生态空间、开敞空间和其他特殊功能区，促进产业和人口集聚发展，提高居民生活品质，保护国土空间风貌和历史文化景观，提升城市能级与核心竞争力，强化国际贸易中心枢纽功能、国际高端服务能力和国际科技创新中心策源能力、全球网络枢纽建设，着力提高经济密度，提高投入产出效率，持续推动经济规模和效率提升。2）农产品主产区。其国土空间用途管制的重点是强化永久基本农田特殊保护和管制，推进高标准农田建设，禁止破坏基本农田的任何行为。围绕农业现代化目标，针对农业生产方式转变背景下的农产品主产区空间利用转型特征，优化大宗农产品、经济作物和特色农业的空间布局，加强优质农业空间质量建设，实施城乡建设用地总量零增长。在不破坏耕地质量的前提下发展多功能农业，形成集约高效的现代农产品主产区发展格局。3）重点生态功能区。其国土空间用途管制的重点是围绕国土空间生态系统的整体保护和系统修复，针对不同区域生态服务功能退化、湖泊湿地等生态功能萎缩，地下水超采、洪涝、自然灾害、环境污染等问题，实行强制性生态保护，控制人为因素对自然生态系统的干扰，切实保护生态红线，建立以国家公园为主体的自然保护地体系，实行城乡建设用地减量化，严禁不符合生态功能定位的开发利用活动，确保生态空间规模不减少、生态服务功能有提升。4）海洋保护区。其国土空间用途管制的重点是限制核电、海上风电、海洋新兴产业、港口运输业、旅游业等开发和用地、用海、用岛等需求，港口、码头、围填海等应当逐步退出海洋保护区。2省级国土空间用途管制重点省级国土空间用途管制作为省级政府的空间政策，核心是要表达省级政府的国土空间开发利用方向和建设愿景，同时要明确一般规则。省级建设愿景主要对省政府本身具有约束力，通常称为“行政性自我拘束（Administrative

乡镇级国土空间规划是一个落地性和实施性很强的规划，配合规划实施的国土空间用途管制也必须具有很强的实施性和操作性。可是，现有的国土空间用途管制研究，是建立在国土空间用途分区的基础上的。所谓“分区”，就意味着同一个区内，除了一种主导用途外，还有其他辅助的用途。这种建立在分区基础上的用途管制制度，还不能做到把每一寸土地或每一个国土空间单元都进行清清楚楚的管制。总体上，目前对乡镇级国土空间用途管制还缺乏深入研究，甚至可以认为还缺乏专门研究，多数研究还集中在县级层面。中国台湾地区在非都市区的部分区域实行“土地用途编定”，将每一种用途落实到地块，值得借鉴参考。所谓“土地用途编定”，是指在土地用途分区的基础上，按照区内土地的主导用途，进一步确定每一地块的规划用途。也就是说，对用途分区内地块的主导用途和其他用途制定管制或约束规则，即进行用途编定。乡镇级国土空间用途管制的重点，借鉴台湾地区的经验，可以聚焦于国土空间用途编定。国土空间用途编定的依据和原则如下：1）上一级和同级国土空间用途的管制要求。2）可持续国土空间治理的目标和任务。3）经济社会发展和生态文明建设的国土空间需求。4）有利于协调国土空间开发与保护的矛盾。5）因地制宜、公众参与、简明性和易于操作。在完成国土空间用途编定之后，再进一步细化管制规则，明确每一地块的规划用途和鼓励的、限制的及禁止的用途，设定用途转换或变更或置换的条件，为国土空间用途管制提供直接和可操作的依据。这里需要指出的是，由于中国幅员辽阔，经济社会发展阶段差异很大，各乡镇所处的区域位置、自然禀赋、产业结构、土地利用效益差异很大，是否都要进行国土空间用途编定，可视具体情况因地制宜选择。对于国土空间开发利用强度大、变化复杂、区位条件好、综合效益优的城郊型和综合型乡镇，应该进行国土空间用途编定，以更好地协调开发与保护的矛盾。对于粮食主产区或农业生产和农牧业发展的重点地区，基本农田和基本草场保护要求较高，非农建设有无序扩张和碎片化趋势，也应该进行国土空间用途编定。但对于那些传统的农牧型乡镇，交通地理区位偏远，经济发展滞后，自然条件较差，可以只进行用途分区，不需要进行国土空间用途编定。本文选自由地质出版社刚刚出版的《国土空间用途管制》，由吴次芳、谭永忠、郑红玉著；咨询图书相关信息，开发票可添加编辑个人微信∇

县级国土空间用途管制，是国土空间用途管制体系的关键和核心构件。国土空间用途管制规则要明确全域国土空间用途分区的准入条件，统筹、优化和确定“3条控制线”等空间控制线，明确管控要求，合理控制整体开发强度，确定开发边界内集中建设地区的功能布局，明确城镇主要发展方向、空间形态和用地结构，统筹安排县域交通等基础设施布局和廊道控制要求，明确重要交通枢纽地区选址和轨道交通走向，提出公共服务设施建设标准和布局要求，对城乡风貌特色、历史文脉传承、城市更新、社区生活圈建设等提出原则要求，还要明确县域镇村体系、综合交通、基础设施、公共服务设施及综合防灾体系，以县级城镇开发边界为限，形成县级集建区与非集建区，分别构建“指标+控制线+分区”的管控体系。县级集建区重点突出土地开发模式引导，设置存量建设用地更新改造规模、地下空间开发利用等指标，划定县级集建区“五线”和公益性公共服务设施范围，划定乡村发展和振兴的重点区域。需要特别指出的是，应当明确国土空间用途管制、转换和准入规则，充分利用增减挂钩、增存挂钩等政策工具，完善国土空间用途管制规则和实施措施及保障机制。总体上，县级国土空间用途管制不仅要制定每个用途区内国土空间开发利用的限制条件和非限制条件，而且要对每个用途区内的国土空间开发利用主导用途、允许用途和非允许用途进行规定。同时，还要在一定的用途区内规定：国土空间开发利用的强度，如建设用地开发比例、基本农田保护率、基本草原保护率、人均用地指标、容积率、建蔽率等；国土空间开发利用效益，如万元GDP地耗、万元GDP用水量、万元GDP能耗、工业用地地均增加值等；生态或环境保护要求，如绿色矿山占生产矿山总数的比例、土地复垦率、森林覆盖率、湿地保护面积、自然保护地面积、新增国土空间生态修复面积、人均公园绿地面积、大陆自然岸线保有率等。不同的国土空间用途分区具有不同的管控依据、管控要求和管制规则，具体示例如下：1.核心生态保护区核心生态保护区应以自然保护为主要功能导向，按照《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》《生态保护红线划定指南》和《海洋生态红线划定技术指南》等划定并依据相应的管理办法进行管理；应以严格保护、禁止开发区域进行管理，实行最严格的准入制度，严禁任何不符合主体功能定位的开发活动，任何单位和个人不得擅自占用或改变原国土用途，严禁围填海行为。区内原有的村庄、工矿等用途，应严格控制建设行为的扩展并应根据实际发展需要逐步引导退出。2.生态保护修复区生态保护修复区应按照《自然保护区条例》《森林公园管理办法》《风景名胜区管理条例》《饮用水源地保护条例》《海洋自然保护区管理办法》《海洋特别保护区管理办法》等法律法规进行管理，采取“名录管理+约束指标+分区准入”相结合的方式细化管理规定，以保护为主，并应开展必要的生态修复。生态保护修复区内经评价，在对生态环境不产生破坏的前提下，可适度开展观光、旅游、科研、教育等活动。对原住居民，在保证其生产、生活必要需求的基础上，可对其生产生活设施进行有限改造；原则上严格限制各类开发建设行为以及种植、养殖活动；应根据规划逐步迁出不符合要求的各类工矿企业。海洋的生态保护修复区，应严格限制不符合保护目标的开发活动，以自然恢复为主，人工修复为辅。3.自然保留区自然保留区在规划期内应加强管理，原则上限制各类新增加的开发建设行为以及种植、养殖活动，不得擅自改变地形地貌及其他自然生态环境原有状态；区内经评价在对生态环境不产生破坏的前提下，可适度开展观光、旅游、科研、教育等活动。4.海洋特殊保护区海洋特殊保护区应按照《海洋特别保护区管理办法》《领海基点保护范围选划与保护办法》等文件要求进行管理，保护范围内应严禁随意开发，不得擅自改变海岸、海底地形地貌及其他自然生态环境原有状态。5.海洋渔业资源养护区海洋渔业资源养护区要加强海洋水产种质资源保护，严格控制重要水产种质资源产卵场、索饵场、越冬场及洄游通道内各类用海活动，禁止建闸、筑坝以及妨碍鱼类洄游的其他活动。控制捕捞强度，严格实施休渔制度。防治海水养殖污染，防范外来物种侵害，保持海洋生态系统结构与功能的稳定。6.永久基本农田集中保护区永久基本农田集中保护区应按照《中华人民共和国土地管理法》《基本农田保护条例》《基本农田划定技术规程》《关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》《国土资源部关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》等相关规定进行管理，区内从严管控非农建设占用永久基本农田，鼓励开展高标准农田建设和土地整治，提高永久基本农田质量。为实施国家重大交通、能源、水利及军事的用地，经批准占用永久基本农田集中保护区的，原则上分区不做调整。7.古迹遗址保护区古迹遗址保护区应按照《WW/Z

市级国土空间用途管制的重点是城市地区，管制的目的是避免不相容的土地使用，维护良好的生活环境，保障公共设施服务水平，稳定房地产价格、避免地价暴涨或暴跌，确保城市的交通、景观和防火等公共事务的便利、优美和安全，防止土地过度开发或低效蔓延。管制规则主要是针对各类使用分区，就建筑及使用性质所做的相关规定。从一般意义上的管制规则而言，主要包括以下4方面的内容：①区内土地主要用于城市、建制镇及产业集聚区建设；②鼓励各类建设项目充分利用区内的闲散地、非耕地或劣质地，并鼓励城镇建设走内部挖潜、旧城改造的道路；③限制区内低效利用土地的行为，限制不符合城镇规划的项目进入区内建设，限制区内的农村居民点超标利用土地；④禁止各类建设占用规划确定的永久性绿地，禁止带有严重污染的项目进入区内建设，人均用地指标应严格控制在国家规定的标准以内，不得随意突破。第二次世界大战以后，伴随着经济社会的快速发展，各地城镇化和工业化速度加快，大量人口涌入城市，由此带来了生态环境恶化、交通堵塞、土地资源浪费等城市问题。部分发达国家从20世纪60年代开始，引入城市增长边界、绿带等控制线来控制容积率、空地率、开发强度等的无序发展，以达到控制城市规模扩张的目的。由此，控制线开始作为空间用途管制的重要内容和手段在全球范围内得到普遍应用。20世纪90年代，国内在用途分区管控的基础上延伸出了用地红线空间管制。在传统用地红线之后，建设部于2002~2005年间相继颁发了《城市绿线管理办法》《城市紫线管理办法》《城市蓝线管理办法》和《城市黄线管理办法》，形成了城市空间用途管制的“5线”管控。各地对“城市5线”管控内容做了进一步的细化补充，例如《天津市规划控制线管理规定》提出由“城市5线”和黑线（轨道交通用地）组成了“城市6线”；青岛市提出了由“城市5线”再加城市安全橙线和高压走廊黑线组成的“城市7线”管控体系。2017年，中共中央“十九大”明确要求完成“生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界”3条控制线划定工作。随着空间规划改革的落地实施，国家也相继发布了国土空间规划3条底线划定指南。到目前为止，在市级国土空间用途管制层面，各地形成了“基础3线+传承5线+特色6线”的国土空间重要控制线体系（张小东等，2020）。其中，“基础3线”指永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界，“传承5线”指城市绿线、城市蓝线、城市紫线、城市黄线、道路红线，“特色6线”指都市区绿线、基础设施走廊控制线、产业区块控制线、特色景观线、低效用地控制线、近期增量建设用地控制线。国土空间重要控制线体系的建构，可以更好地满足市级层面国土空间用途管制日益精细化的需求。本文选自由地质出版社刚刚出版的《国土空间用途管制》，由吴次芳、谭永忠、郑红玉著；购买图书可以添加编辑微信添加时请备注“单位+姓名”∇

省级国土空间用途管制作为省级政府的空间政策，核心是要表达省级政府的国土空间开发利用方向和建设愿景，同时要明确一般规则。省级建设愿景主要对省政府本身具有约束力，通常称为“行政性自我拘束（Administrative

国家层面的国土空间用途管制，重点是依据主体功能区进行。在大尺度上，主体功能区具有空间管制的强制性和约束性。它通过生态红线和环境容量的约束、资源供给调控、开发强度和开发方向的控制，对区域开发的极限、速度、强度和边界等进行强制性规定和管控。从性质上看，主体功能区的用途管制可分成两种类型：一是通过设立限制开发区和禁止开发区，保障国家的生态安全和粮食安全；二是对开发强度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域，即优化开发区，实行适度的调整开发。对于前者，主要通过划定生态保护红线等限制大规模和高强度的经济开发行为，在自然保护区等禁止经济开发行为，实行强制性保护；对于后者，通过强制实施节能减排和严格的产业准入门槛，严格控制开发强度，严格限制城镇空间无序蔓延和挤占重要的生态空间。总体上来看，4类主体功能区的用途管制特点如下：1）禁止开发区。主要是依法设立的各类自然保护区。其管制规则是：实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能行为的开发活动。各地在具体的管制实践中，根据自然保护区性质的不同，进一步区分为核心区、缓冲区和实验区。核心区禁止任何单位和个人进入，严禁任何生产建设活动；缓冲区除必要的科学研究观测活动外，严禁其他任何生产建设活动；实验区可以从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀和濒危野生动植物等活动。自然保护区核心区内原有居民原则上需要逐步迁出。2）限制开发区。是指资源环境承载能力不强、集聚经济和区位条件较弱、关系到全国和较大范围内生态安全的区域。其管制规则是：保护优先，适度开发，点状发展，优化调整产业空间结构，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业。加强国土综合整治和生态修复，引导超载人口和产业有序转移，逐步成为重要的生态功能区。禁止不符合要求的投资项目和产业发展，确保生态空间和生活空间的良性发展。3）重点开发区。是指资源环境承载能力较强、经济集聚和区位条件良好、发展潜力和前景较大的区域。其管制规则是：加强基础设施建设，推进土地和基础设施的耦合开发，促进产业集群发展，防止无序和碎片开发，承接禁止开发区、限制开发区和优化开发区的人口及产业转移，着重关注资源的节约集约利用以及生态和环境的建设。GDP年均增长率、单位用地产出年均提高率、固定资产投资年均提高率、工业排放达标率、开发强度等是重点开发区的主要管控指标。4）优化开发区。是指国土空间开发强度较高、资源环境承载能力接近饱和的区域。其管制规则是：改变粗放式的经济增长模式和国土空间开发利用方式，把高质量生产和高品质生活放在优先地位，提升参与全球分工与竞争的层次。开发强度、万元GDP能耗、万元GDP地耗、万元GDP水耗、R&D经费占GDP比例、江河综合整治率、人均公园绿地面积、工业排放达标率、生活污水处理率等是优化开发区的主要管控指标。按照新时代发展的要求，为了能够更好地满足国土空间用途管制的需要，在充分继承上述4类主体功能分区的基础上，可将国家主体功能区划分为城镇化发展区、农产品主产区、重点生态功能区和海洋保护区，实行“分区+名录”的优化方案，新4类主体功能区的用途管制特点如下：1）城镇发展区。其国土空间用途管制的重点是合理划分城镇体系，合理布局中心城市、城市群或城市圈，控制城镇建设无序蔓延，盘活低效建设用地，优化城镇空间结构和形态，保护生态空间、开敞空间和其他特殊功能区，促进产业和人口集聚发展，提高居民生活品质，保护国土空间风貌和历史文化景观，提升城市能级与核心竞争力，强化国际贸易中心枢纽功能、国际高端服务能力和国际科技创新中心策源能力、全球网络枢纽建设，着力提高经济密度，提高投入产出效率，持续推动经济规模和效率提升。2）农产品主产区。其国土空间用途管制的重点是强化永久基本农田特殊保护和管制，推进高标准农田建设，禁止破坏基本农田的任何行为。围绕农业现代化目标，针对农业生产方式转变背景下的农产品主产区空间利用转型特征，优化大宗农产品、经济作物和特色农业的空间布局，加强优质农业空间质量建设，实施城乡建设用地总量零增长。在不破坏耕地质量的前提下发展多功能农业，形成集约高效的现代农产品主产区发展格局。3）重点生态功能区。其国土空间用途管制的重点是围绕国土空间生态系统的整体保护和系统修复，针对不同区域生态服务功能退化、湖泊湿地等生态功能萎缩，地下水超采、洪涝、自然灾害、环境污染等问题，实行强制性生态保护，控制人为因素对自然生态系统的干扰，切实保护生态红线，建立以国家公园为主体的自然保护地体系，实行城乡建设用地减量化，严禁不符合生态功能定位的开发利用活动，确保生态空间规模不减少、生态服务功能有提升。4）海洋保护区。其国土空间用途管制的重点是限制核电、海上风电、海洋新兴产业、港口运输业、旅游业等开发和用地、用海、用岛等需求，港口、码头、围填海等应当逐步退出海洋保护区。本文选自由地质出版社刚刚出版的《国土空间用途管制》，由吴次芳、谭永忠、郑红玉著；咨询图书相关信息，开发票可添加编辑个人微信∇

1国土空间用途管制正、负面清单内容制定国土空间用途管制的正、负面清单，根植于有限政府理论。它是把政府及其部门的国土空间用途管制行政职能、权限彻底公布在阳光下，以清单方式进行列举，明确管制行政机关履行职能、行使权力的范围边界，都应该按照清单运行，不列入清单列举范围内的职能权限，行政机关不许越权越界，这是空间治理体系和治理能力现代化的内在诉求。从本质上讲，国土空间用途管制是围绕公共利益目标，对空间再生产的秩序进行有效治理的过程。在市场环境条件下，面对后现代社会各类主体价值判断的多样性，国土空间用途管制必然带来一系列的矛盾冲突和不确定性。对于各种用途的管制行为，不同群体甚至不同的政府部门往往也有不同的界定。相对而言，一些不符合公众利益或者法律法规的情形，却是比较容易判断的，社会公众的认识也往往比较一致。比如，要不要保护优质耕地，要不要保护生物多样性等，不同的主体都能够形成基本一致的共识。因此，可以引入负面清单概念，将生态功能保护区域、永久基本农田保护区域、基础设施配置区域等，纳入用途管制的负面清单，并以负面清单为基础，分别制定相应的管理规则和措施。国土空间用途管制正面清单内容的界定，总体上要遵循以下4项原则：①符合法律法规的要求。②符合国家发展的重大战略。③符合相关技术标准，达到相应的工作深度。④有利于提升国土空间的秩序和品质。按照此原则，正面清单的内容主要是界定允许、鼓励的开发利用项目和行为。例如，自然生态核心区和保障区，都可以采用正面清单管理。自然生态保障区的正面清单可列举如下：①允许符合《中华人民共和国自然保护区条例》及相关法规规定的活动。②可以允许进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。③允许建设有利于环境治理、资源保护或景观维护的基础设施，必要的科学实验以及法律、行政法规另有规定的相关活动。④在不影响自然保护区主体功能的前提下，对范围较大、目前核心区人口较多的，可以保持适量的人口规模和适度的农牧业活动，同时通过生活补助等途径，确保人民生活水平稳步提高。饮用水水源二级保护区，也可以采用正面清单管理：①饮用水水源二级保护区内，在采取一定措施，防止污染饮用水水体的前提下，可进行网箱养殖、旅游等项目，旅游项目应以可持续发展为理念，以保护生态环境为前提，以统筹人与自然和谐发展为准则，依托良好的自然生态环境和独特的人文生态系统，采取生态友好方式，合理开展。②禁止开发区的红线区域外允许由国务院审批的重大线性基础设施建设以及由省级政府或授权市县级政府审批的非重大线性基础设施建设的线性基础设施。国土空间用途管制负面清单内容的界定，要遵循法无禁止即可为的总原则，具体还要坚持5项原则。①法制原则。国土空间用途管制的负面清单要全面落实依法治国的基本方略。法律、行政法规和国务院决定未作规定但确需纳入市场准入负面清单的新设事项，应在科学评估的基础上，依照法定程序提请制定或修订法律、行政法规或国务院决定。涉及影响全国经济社会发展的重大事项，要履行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等决策程序。②安全原则。制定和实施国土空间用途管制准入负面清单，必须坚持总体国家安全观，遵循维护国家安全的法律法规和国家关于各领域安全的制度体系。要以保障粮食安全、生态安全、经济安全为重点，维护国家基本制度和空间开发利用秩序。③简明至上原则。一个真正有效的清单不是无所不包的，而是应该简单、可测、高效，清单的目的是为了简单，而不是让事情变得更复杂。列入准入负面清单的事项应当尽量简化、确属必要。④激发活力原则。清单的制定要有利于激发国土空间的整体活力，充分发挥国土空间开发利用的潜能，促进国土空间的高效集聚开发，降低市场负外部性，而不是消解或降低国土空间开发利用的整体效益。⑤持续改善原则。经济社会发展和人的需求都是动态变化的，清单不是灵丹神药，并不是有了清单就可以万事大吉和高枕无忧。清单的重要特质就是持续更新和不断改善。按照上述5项原则，负面清单的内容主要是界定禁止、限制的开发利用项目和行为。例如，自然生态核心区和保障区以外的一般生态保护区，可采用负面清单管理：①禁止新建、扩建、改建三类工业项目和涉及重金属、持久性有毒有机污染物排放的工业项目，现有的要逐步关闭搬迁，并进行相应的土壤修复。②原则上禁止新建农村居民点，允许保持一般生态区内现有合法的村居宅基地规模，并根据人口外迁情况逐步减小宅基地规模。③禁止在25°以上陡坡地开垦，25°以上的陡坡耕地逐步实施退耕，加强生态公益林保护与建设，提升区域水源涵养和水土保持功能。④原则上禁止新、改、扩建矿产资源开发项目。⑤严格控制噪声、恶臭、油烟等污染排放较大的建设项目。无论是正面清单还是负面清单，用语都要准确，避免含糊其词，要明确时间的节点和空间的边界，而且必须接受检验并不断修订。更为重要的是，负面清单要特别重视与行政审批事项清单的衔接。对未列入国家行政审批事项清单、已经取消的涉及市场准入的事项，不得纳入国土空间用途管制准入负面清单，其余经审查合格的准入负面清单事项，在准入负面清单中逐条列出。2国土空间用途管制正、负面清单案例为落实《北京城市总体规划（2016年—2035年）》要求，北京市规划和国土资源管理委员会于2018年发布了《建设项目规划使用性质正面和负面清单》。北京市按照市域空间结构，划定6个功能分区，并按照疏解非首都功能、补齐地区配套短板、完善地区公共服务设施、加强职住平衡的原则，制定不同的正、负面清单管控要求。北京市首次在国土空间用途管制的用地性质上设出负面清单，规定在首都功能核心区限制四环路以内的各类用地调整为住宅商品房；限制三环路以内的各类用地调整为仓储物流设施；城市副中心限制各类用地调整为一般性制造业、区域性物流基地和批发市场。正面清单设置中提到，鼓励工业、仓储、批发市场等用地调整为中央党政军领导机关办公和配套用房；鼓励历史建筑调整为博物馆等公共文化设施；鼓励工业、仓储、批发市场等用地调整为学前教育、养老设施；鼓励居住区相邻用地调整为社区便民服务、菜市场等为本地居民服务的居住公共服务设施（何谨，2018；杨昔，2019），正、负面清单的具体内容摘录如下：1.首都功能核心区主体功能：鼓励首都核心功能、限制非本地居民服务其他职能。正面清单：鼓励工业、仓储批发市场等用地调整为中央党政军领导机关办公和配套用房；鼓励历史建筑调整为博物馆等公共文化设施；鼓励工业、仓储、批发市场等用地调整为学前教育、养老设施；鼓励居住区相邻用地调整为社区便民服务、菜市场等为本地居民服务的居住公共服务设施。负面清单：限制各类用地调整为大型商业项目、商务办公项目、综合性医疗机构、专科教育、高等教育用房、住宅商品房、仓储物流设施。2.首都功能核心区以外的中心城区主体功能：鼓励配套服务和创新发展，限制人流集聚功能。正面清单：鼓励各类用地调整为养老设施；鼓励工业、仓储、批发市场等用地调整为学前教育设施；鼓励中关村科学城范围内的各类非居住建筑调整为科技创新用房；鼓励三环路以外商业零售、商务办公、酒店宾馆等建筑调整为体育健身、剧场影院、图书馆、博物馆等公共文化建筑，以及出租型公寓。负面清单：限制各类用地调整为大型商务办公项目、区域性物流基地和批发市场；限制五环路以内的各类用地调整为综合性医疗机构、中等职业教育、高等教育及面向全国招生的培训机构和文化团体；限制四环路以内的各类用地调整为住宅商品房；限制三环路以内的各类用地调整为仓储物流设施。3.城市副中心主体功能：鼓励公共服务和创新发展，限制一般制造等。正面清单：鼓励各类用地调整为托幼、小学、中学等教育设施和养老设施、社区便民服务、菜市场等为本地居民服务的居住公共服务设施；鼓励各类非居住建筑调整为体育健身、剧场影院、图书馆、博物馆等公共文化设施和医疗设施；鼓励工业、仓储、批发市场等用地调整为科技创新用房。负面清单：限制各类用地调整为一般性制造业、区域性物流基地和批发市场。4.中轴线及其延长线、长安街及其延长线主体功能：鼓励文化设施建设，限制其他服务设施及住宅。正面清单：鼓励中轴线两侧的建筑调整为传统文化、传统商业、传统餐饮等历史文化项目，以及图书馆、博物馆等公共文化设施。负面清单：限制各类用地调整为大型商业项目、商务办公项目、综合性医疗机构、仓储物流设施、专科教育、高等教育用房、住宅商品房。5.顺义、大兴、亦庄、昌平、房山等新城主体功能：鼓励公共服务和创新发展，限制一般制造等。正面清单：鼓励工业、仓储、批发市场等用地调整为科技创新用房、高新技术和战略新兴产业用房。负面清单：限制各类用地调整为一般性制造业、区域性物流基地和批发市场。6.门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆、昌平和房山的山区等生态涵养区主体功能：鼓励公共服务、旅游、农业发展，限制一般制造等。正面清单：鼓励工业、仓储、批发市场等用地调整为酒店、餐饮娱乐等旅游接待用房，以及农业科技用房。负面清单：限制各类用地调整为一般性制造业、区域性物流基地和批发市场。采用“总量控制+正负面清单”的国土空间用途管制模式，按照正、负面清单办理项目手续，有利于激发市场活力，优化国土空间结构和布局，提高审批效能和监管服务水平，是未来国土空间用途管制的重要方向之一。本文选自由地质出版社刚刚出版的《国土空间用途管制》，由吴次芳、谭永忠、郑红玉著；咨询图书相关信息，开发票可添加编辑个人微信∇

1规则、规则制定与犯规规则是用于提供行动情景结构的基本规定，是社会运行需要遵循的法则。它界定了何种行动是许可的、必须的或禁止的。所谓制度，本质上就是一套行动规则。规则有3种存在形式：明规则、潜规则和元规则。明规则是有明文规定的规则。由于人的有限理性，任何明规则都存在需要不断完善的局限性；潜规则是无明文规定的规则，是长时间约定俗成的结果，局限性较少，可弥补明规则的不足之处；元规则是一种以暴力竞争解决问题的规则，暴力最强者拥有最高否决权。社会秩序是由种种规则维持的，没有规则就不成方圆。规则如果太宽松，个人欲望无限膨胀的趋势就会使社会共同体的利益受到损害；如果规则太严格，社会个体就可能由于极其需要某种产品或资源而被迫做出违规行为。采取某种规则的决定，也有可能从一开始就减少了完全实现最优结果的可能性，因为有限理性人在制定规则过程中采用的并非一定是能取得最优结果的规则。既然如此，规则就必然面临经常变动或改革。它既可能是出于人们自觉的选择，也可能是随着时间的推移，人们就具体情景下可做、必做、禁做的行为或结果达成共识而形成的新的统一。规则会影响博弈结构，一项规则发生变化会影响其他规则的运作，这可称为规则的系统性。鉴于规则的系统性，就需要考察整个规则体系，而不能仅仅考察某一项规则。来自南加利福尼亚地下水系统的证据表明，改变规则就相当于改变博弈（奥斯特罗姆等，2011）。20世纪90年代中国实行了新的财政规则———“分灶吃饭”，由此就完全改变了中央政府与地方政府的博弈结构。规则的主要特征为一致性、实践性、开放性和不确定性。一致性是实践性的前提，实践性导致了开放性，开放性导致了不确定性，不确定性是规则和意义的本质。维特根斯坦将游戏中的“遵守规则”和“驾驭规则”称为“悖论”：一方面需要遵守规则，同时又需要对规则做出新的诠释，用新的遵守规则形式取代另一种遵守规则形式（孙曙光，2018）。可见，规则及其组成的体系是一个复杂系统。对于复杂系统而言，人类不能对未来的不确定性指定概率，因为对此我们一无所知。然而，时不待人，不管人类能不能获得期望的知识，也必须制定出规则。否则，社会秩序就会变得混乱，还会造成需求不足或抑制，甚至会产生可怕的后果。因此，很多规则都是以一定量的“动物精神（Animal

1国土空间用途分区的局限性如何对国土空间进行分区，本质上是一个“区域”划分问题。不同学科对区域有不同的理解，如地理学把“区域”视为地球表面的一个地理单元；经济学把“区域”理解为一种在经济上相对完整的经济单元；政治学通常把“区域”看作国家实施行政管理的治理单元；社会学把“区域”作为具有人类某种相同社会特征的居住社区。区域虽然具有整体性、结构性、层次性、自组织性和相对稳定性的特性，但不同的资源禀赋、劳动地域分工、人口与劳动力、技术条件、产业结构、交通区位、文化背景、政策导向等因素都会影响区域特质的变动和分异。概括而言，无论按照何种价值取向或视角所划分的国土空间区域，都会受自然要素、功能要素和社会要素的综合影响，而各类要素本身又会形成极其复杂的次级要素体系。简而言之，国土空间所划分的“区域”是一个动态的复杂概念，任何以静态的方式来划分区域，首先在理论上就存在着重大的缺陷。如果不能充分认识到国土空间用途分区在时间维度上的复杂性，失效就成为无法回避的事实。如何改变单一静态的功能分区或用途分区模式，是未来值得着力关注的重大课题。国土空间用途分区，是基于功能与用途所划分的特定区域。无论功能或用途，在一定程度上都是对国土空间作为一种资源开发利用的两种认知状态：功能是站在资源开发利用所处的更大空间上看，用途是对资源开发利用本身当前时点的状态或相对更优状态的认定。国土空间的功能，可分为内源功能和外源功能、本身具有的功能和人类需求所产生的功能。它的3个要点是：客观性、人本性和拓展性，而且具有一定的抽象性和概括性，如生产功能、生活功能、生态功能等，是会随着社会经济发展而不断变化的。国土空间的用途，是一种开发利用状态和方式，更具有感知性和具象性，是自然、经济、社会、生态、文化等诸多因素相互作用、相互联系和相互制约而形成的，也会随着这些要素的变化而变化。理论上说，国土空间用途更取决于国土空间的属性，这也是国土空间适宜性评价存在的依据；而国土空间大多具有多功能特性，其功能定位更取决于社会经济发展需求、社会专业化分工和地域生产分工的合理匹配。国土空间用途分区更适合底线管控而无法有效调控空间格局优化；而国土空间功能分区能够很好地展现区域内各类要素在空间上的配置、关系和调控方向，但很难落实到图斑上，空间约束力很弱。因此，任何仅基于功能或用途所划分的区域，在空间治理上都存在着弊端和缺陷（杨永波等，2019）。应该清楚地认识到，国土空间用途分区是为了管制不适宜或不相容的国土空间用途，绝不是对国土空间开发利用现状的分类，也不是要将两者分别建立一一对应的关系。国土空间用途管制源于土地用途管制，后者是通过图斑现状地类来落实的，地类与其主导用途可以合二为一，其界线明确、用途清晰、便于监管。但将土地用途管制扩大到国土空间用途管制时，国土空间用途分区涉及的资源类型更多，不局限在以耕地保护为核心的农用地转用，而是要扩展到河流、湖泊、地下水、湿地、森林、草原、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等各类自然生态空间以及城乡建设区域，或者更直接地说不仅要涉及各类自然资源，还要涉及各类开发建设活动。如此一来，就会出现同一分区的主导用途在空间上过于细碎、边界冲突、整体结构极其复杂等问题，在县、乡级尤其如此，致使用途分区管制仅适合于底线管控而无法有效调控空间格局。在原本意义上，土地用途管制主要是为了应对土地利用的负外部性、纠正市场失效、维护公共利益、提升公共财政效率等而设置的。其存在基础是：土地具有多功能性，存在多种开发利用的选择。但由于不少自然资源的开发利用并不具有多功能性以及很强的负外部性，例如铜矿的用途是确定的，水的用途也是基本确定的，如此等等。将土地用途管制拓展到国土空间用途管制，仍需要做更深入细致的探索研究。2如何处置分区中的孤岛问题国土空间的显著特点是具有整体性，而且是一个完整的生态系统。就国土空间作为完整的生态系统而言，它是指在一定空间区域内，由生物群体与无机环境组成的结构有序的复合系统。按照生态系统结构理论，有3个方面是特别值得关照的：其一，国土空间分区在物种结构方面，应当保障物种的多样性；在时空结构方面，要有利于充分利用光、热、水、气、地资源，提高光能的利用率；在营养结构方面，要有利于实现生物物质和能量的多级利用和转化，形成一个高效的、无废物的系统。其二，生态位是表征每个个体或种群在种群或群落中的时空位置及功能关系，它表示生态系统中每种生物生存所必需的生境最小阈值。在自然环境里，每一个特定位置都有不同种类的生物，其活动以及与其他生物的关系取决于它的特殊结构、生理和行为，因而每种生物都具有自己的独特生态位。更具体来说，每一种生物占有各自的空间，在群落中具有各自的功能和营养位置，以及在温度、湿度、酸碱度、氧化还原电位等环境变化梯度中所居的地位。一个种的生态位，是按其食物和生境来确定的，生境是指某个种的个体或群体为完成生命过程需要的、一定面积上的资源和环境条件。其三，生态适宜性是指在一个具体的地域空间范围内，环境中的要素为生物群落所提供的生存空间的大小及对其正向演替的适合程度。温度、湿度、食料、氧气、二氧化碳和其他相关生物等生态因子都会对生物生长、发育、生殖、行为和分布产生直接或间接的影响。任何一种生态因子只要不能满足生物的需要，或者超越生物的耐受范围，它就会成为这种生物的限制因子。这种影响生物生存发展的生态因素，存在着强度“阈限”的现象，称之为“因素限制律”。1967年，MacArthuretal.提出了岛屿生物地理学理论，主要用于解释岛屿生物种类要比大陆同等地块少很多等岛屿生物地理分布的基本特征。该理论主要包括两个核心论点：一是物种-面积关系理论。即岛屿面积越大物种数量越多。例如，古巴拥有比牙买加更多鸟类、爬行动物等，牙买加拥有比安提瓜更多种类。二是平衡理论。物种迁入岛屿的初始速度较快，随着物种数量增加，灭绝率增加。当新物种迁入与原来占据岛屿的物种灭绝在同一速率进行时，岛屿物种数量达到平衡密度。平衡密度与岛屿面积等相关，面积较大可容纳较多物种，平衡密度较高，即岛屿的面积效应。岛屿达到平衡密度时间取决于岛屿与大陆距离等，即岛屿的距离效应：距离较近，迁入速度较快，达到平衡密度时间较短，岛屿物种数量较多；距离较远，迁入速度较慢，达到平衡密度时间较长，岛屿物种数量较少（刘小明，2012）。由于自然保护区、生态红线区、孤立雨林或高山、湖泊、戈壁、沙漠山地、孤立雨林甚至人类社会包围下的小块自然栖息地的物种数量状况等都可当作类似的岛屿，因而使得岛屿生物地理学理论得到更广泛的应用。需要指出的是，岛屿和大陆的生存环境毕竟是有实质性差别的，例如岛屿环境单一化、气候周期性变化和四周被海水包围等，与大陆的生存环境不能同日而语，简单的对比不足以深刻揭示其成因。然而，在国土空间生态修复过程中，防止出现“生物孤岛”现象，是值得引起高度关注的。例如，划定生态红线，如果没有充分考虑连通过程，就很容易破坏景观的网络格局，而影响结点的可接近性，影响物种流能迅速从源达到汇，增加了路途过程中能量的消耗，提升了捕食者袭扰的概率，从而造成“生物孤岛”，影响生物的多样性。所有国土空间分区最终都会形成一个封闭系统。影响国土空间功能和生物多样性的重要因素是其整体性受到破坏并被分割成一个个封闭系统。将国土空间划分成生态保护核心红线区、生态保护其他红线区、森林生态控制区、湿地生态控制区、其他生态控制区、一般生态保护区、永久基本农田保护区、永久基本农田储备区、一般农业区、村庄建设区、特色农产品保护区、文化遗产保护区、风景旅游用地区、工矿及矿藏区、泄洪区、历史文化紫线区、重要交通与枢纽区、居住生活区、商业商务区、工业物流区、海洋生态保护红线区、农田围垦利用区、渔业用海区、建设用海区等。如何保障生态系统的完整性，如何提高生态系统服务功能，如何才能不会造成“生态孤岛”，这是国土空间分区中必须要面对的挑战。按照景观生态学的渗透理论，它是专门通过研究景观连接度来研究临界阈现象的理论。所谓景观连接度是指景观空间结构单元之间的连续性程度，而临界阈现象是指某一事件或过程（因变量）在影响因素或环境条件（自变量）达到一定程度（阈值）时突然地进入另一种状态的情形，它是一个由量变到质变的过程，从一种状态过渡到另一种截然不同状态的过程。渗透理论最突出的要点就是当媒介的密度达到某一临界密度（Critical

1分区图件编制的重要性和原则国土空间用途分区的重要特点之一是要将分区意思和分区方案通过地图予以表达，从而更好地展示国土空间分区的空间分异和动态变化，反映国土空间用途分区方案的分布特征和相互联系，给人们一种更加形象直观的效果。因此，用途分区方案编制完成后，需要通过制图进行更好的空间表达，这已成为分区方案编制的内生要求。不仅如此，通过方案的地图空间表达，还能完善方案中可能存在的某些缺漏。比如，将“三区三线”与线性工程布局、村庄居民点布局、整治工程布局等放置于同一张图上，更能够清晰地展示各种要素与用途分区之间的相互关系，进一步判断原来分区方案的科学性和合理性。国土空间用途分区方案的空间地图表达，需要坚持以下基本原则：1）政治性原则。国界线的走向和绘制，岛屿、海域等的标识，都必须严格按照国家的立场和相关规定进行；国内的行政界线和土地归属界线的选择要重视法律和政策依据。2）规范性原则。内容的可靠性、资料的现势性、结构的完整性、制图的精确性等，必须系统科学和完整规范。同时，基础地理要素、注记、图幅配置、图纸幅面、图件内容等必须符合制图规范。3）主题性原则。国土空间用途分区图，由一系列不同主题的分区图件组成，包括区位图、空间分区图、评价图等。各种图件编制都应突出主题要素，将主题要素放置于第一目视平面上。4）尺度性原则。不同空间尺度的分区图件，例如省级、市级、县级等，上图要素是有很大不同的。必须按照不同的制图比例尺，确定图件内容、图件表达、图件种类等。2分区图的主要内容1.省级国土空间用途分区省级国土空间用途分区是对省域国土空间保护、开发、利用、修复的整体性安排，其图集应包括规划成果图、基础分析图、评价分析图，具体可包括表所示各类图件，核心图件是主体功能分区图。省级国土空间用途分区图件编制内容一览表注：内容参考《省级国土空间规划编制指南（试行）》。2.市县级国土空间用途分区市县级国土空间用途分区用于管理不同空间单元的开发建设与资源保护。图件具体类型与内容涉及全域、城镇功能控制区的现状图与规划图等。各地可结合实际，在满足深度要求的条件下，可将城镇功能控制区与相关区域（市辖区、县市域）范围合并表达。市县级国土空间用途分区图件编制内容一览表图纸内容的具体选择，可根据地区的具体情况和需要予以增删或合并。图纸采用的比例尺应根据规划地区的大小，各种图纸拟表现的内容，以及提供图纸的可能性等具体情况和需要而定。通常情况下，基本比例尺系统从乡镇到全国依次为：1：5000、1：1万、1：2.5万、1：5万、1：10万、1：25万、1：50万、1：100万等8种，具体视各级区域的空间范围大小而定。3分区图件的编制规范1.空间参照系统国土空间用途分区图件的平面坐标系统采用2000国家大地坐标系，高程系统采用1985国家高程基准。比例尺大于1：100万时，采用高斯克吕格投影系统（6°分带），比例尺小于等于1：100万时，采用双标准纬线等面积割圆锥投影系统（兰伯特投影），中央经线和标准纬线根据各区域辖区范围和形状确定。2.图件基础要素国土空间用途分区的图件基础要素包括行政界线、政府驻地、高程特征点、等高线和等深线（特别针对高程、高差对国土开发利用有较大影响的地区）、水系、道路以及其他重要地物。图幅配置包括图名、图廓、地理位置示意图、指北针与风向玫瑰图、比例尺、图例、署名和制图日期等要素。3.注记图件注记内容包括：①省（自治区、直辖市）、市（地、州、盟）、县（市、区）政府驻地名称；②主要河流、湖泊和水库名称；③主要铁路、公路、民用机场和港口码头名称；④主要水利设施名称；⑤国家公园、主要自然保护区等保护地名称；⑥高程特征点及高程值名称；⑦重要地物名称；⑧各类现状和规划空间区域、空间轴线、空间结点名称。利用GIS的数据管理与分析功能，综合处理国土空间用途分区的各类信息，包括空间数据、属性数据和制图数据，实现国土空间用途分区制图的自动化、三维可视化、实时更新监管是基本趋势。因此，制图一方面要以现状数据库为基础，另一方面要面向规划数据建库，满足国土空间用途分区数据库建设和分区管制的要求。国内已有学者探索应用智能识别软件———地理模拟与优化系统来划定“三区三线”，并取得了初步成果（黎夏等，2018）。本文选自由地质出版社刚刚出版的《国土空间用途管制》，由吴次芳、谭永忠、郑红玉著；也可在中地金土图书专营店京东店、天猫店搜索本书进行购买咨询图书相关信息，开发票可添加编辑个人微信∇

1“三区三线”的基本内涵“三区三线”是指：城镇空间、农业空间、生态空间3种类型空间所对应的区域，以及分别对应划定的城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线3条控制线。其中“三区”突出主导功能划分，“三线”侧重边界的刚性管控。它是国土空间用途管制的重要内容，也是国土空间用途管制的核心框架。“三区”内部统筹要素分类，是功能分区和用途分类的基础；“三线”是“三区”内部最核心的刚性要求。空间关系上，“三区”各自包含“三线”。生态空间，包括生态保护红线范围和一般生态空间；农业空间，包括永久基本农田和一般农业空间；城镇空间，包括城镇开发边界内和边界外部分城镇空间。生态空间是结合主体功能区定位，统筹协调林草生态、水系功能、水源地保护、河湖岸线划定等目标的空间。在实践过程中，可结合实际具体将生态空间划分为不同类型保护区，如自然保护区、森林公园、风景名胜区、生物多样性维护区、水源涵养区、水土保持区、湖泊水库湿地等，以及其他生态环境敏感、脆弱区域。农业空间可划分为农业生产空间、农业生活空间两大类型。按照经济发展、自然地理、文化传统等因素和区域实际再细分为种植业生产空间、林果业生产空间以及居住空间、生活服务空间等。在划定过程中应协调好农业生产与乡村生活的关系，明确乡村生产、生活、服务的空间功能定位。统筹乡村生活空间建设，衔接农村土地综合整治、美丽乡村建设、新型社区建设、传统村落保护等重点项目，落实乡村振兴及现代化建设的政策措施，提出实施乡村振兴的空间战略与推进路径。合理安排产业振兴的空间格局，从耕地质量建设、永久基本农田保护、农业生产“两区划定”、特色产业示范区建设着手，对农业生产空间加强分类指导，落实农业生产空间优化提升的具体举措。城镇空间是指以城镇居民生活以及进行城镇建设作为主要功能的区域。城镇空间在产业发展上主要以工业和服务业为核心，具有高人口聚集度、高土地开发强度的特点。在划定城镇空间时，应在分析土地利用现状的基础上，综合考虑未来一段时期的社会经济发展对土地的需求，将现状以及规划期内计划新增的城市、建制镇、采矿用地及风景名胜设施用地等，同时为满足规划弹性需求，将预留的近期可能发展为城镇用地的土地也划入城镇空间。“三线”属于国土空间的边界管控，对国土空间提出强制性约束要求。生态保护红线是以重要生态功能区、生态敏感区和生态脆弱区为重点而划定的实施强制性保护的空间边界。基本农田保护红线是对基本农田进行特殊保护和管理的管制边界。城镇开发边界是城镇建设与第二、三产业发展空间的管制边界，允许城镇建设用地的最大边界。“三线”的划定协调坚持生态优先的总原则。在规划冲突或模棱两可的时候，优先划定生态红线和基本农田保护红线，在此基础上，划定城市开发边界，从而使得区域的自然资源始终处于安全的保护框架内。“三线”是“三区”划定的基础，也是从源头上保护生态空间和农业空间、限制城镇空间的重要手段。2014年以来，在深入推进空间规划试点的基础上，国家积极开展“三线”划定试点，率先强化对重要生态功能区、重要生态敏感区、永久基本农田等空间的保护，取得了阶段性成果。目前，全国已经初步形成了“三线”划定的相关技术流程成果，部分省域出台了相关的管理办法。在当前的“三线”划定成果上，随着发展需求的改变，“三线”的内涵和标准也将不断做出调整。至于“三区三线”划定能不能实现国土空间用途管制的预期目标，还有待理论和实践的不断探索。从历史上看，城镇开发边界的划定早已有之。城乡规划从“一书三证”到“三区（禁止建设区、限制建设区、适宜建设区）四线（蓝线、绿线、黄线、紫线）”；国土资源部门划定的“三界四区”，“三界”主要指规模边界、扩展边界和禁建边界，“四区”主要指允许建设区、有条件建设区、禁止建设区和限制建设区，都是为了管制城市开发边界，防止城市无限蔓延，保护生态环境及基本农田，但在实践中的控制作用极为有限，尚待不断地探索完善。2“三区三线”划定的技术方法在一般意义上，“三区三线”的划定以资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价为基础，明确“三线”的规模、布局和管理，突出底线约束，划定“三区”，其主要技术步骤如下：第一，在资源环境承载力评价、国土开发适宜性评价、生态敏感性评价、建设用地适宜性评价等基础评价的基础上，运用ArcGIS平台对各项结果进行叠加，以评价结果的叠加作为“三区”划定的基础，经过评价可以得到定量化的“三区”划分图。第二，将“三区”规划图与现行的土地分类类型相对应，将基底图上的分类用地转化为对应的“三区”类型，得到一张基于规划图的定型化的“三区”划分图。第三，将基于ArcGIS的定量化的“三区”划分图、基于规划图的定性化的“三区”划分图和“三线图”综合叠加，得到“三区三线”划定结果。综合叠加判定有两个步骤。首先，定量化的“三区”划分图与“三线”图相叠加，明确国土空间刚性控制区域。以定量化“三区”图为基础，永久基本农田内的用地均为农业空间；位于国家自然保护区核心区内的永久基本农田可以调整为生态空间；生态红线内的用地均为生态空间；城镇开发边界内的用地一般为城镇空间，城镇开发边界内的生态红线用地为生态空间；城镇开发边界内的永久基本农田为农业空间。然后，叠加结果再与定性化的“三区”划分图相叠加，在尊重土地利用现状和发展需求的基础上明确“三区三线”。例如，倘若第一步的叠加结果与定性化“三区”图中空间用地类型相矛盾，则以定性化“三区”图上的空间类型为准。图

1省级分区方法一、分区的基本要求在参照《省级国土空间规划编制指南（试行）》的基础上，研究认为其分区必须要满足以下基本要求。1）全域覆盖。主体功能分区的目的是为了实现区域整体功能的最大化，形成集约高效的空间开发结构，促进人与自然的和谐共生。因此，省级主体功能区应该覆盖省级行政辖区内全部陆域和管理海域的国土空间。2）全域统筹。省级主体功能分区在确定各个县（市、区）的主体功能区定位时，要统筹考虑当地陆地和海洋空间开发保护要求，统筹城市和乡村国土空间的开发保护要求，根据陆海统筹、城乡统筹、区域统筹的要求，按照保护优先、实事求是的原则，科学确定主体功能区。3）上下传导。全国国土空间规划纲要确定的国家级主体功能区，在省级国土空间规划中必须确定为相同的主体功能区类型，不得任意改变。4）因地制宜。可在国家城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区等必备主体功能区的基础上，因地制宜做二级续分。在自然保护地、战略性矿产保障区和特别振兴区名录外，也可结合实际将其他需在空间上加强管控引导的重要区域纳入名录进行管控。5）优化格局。省级主体功能区的划分，要根据区位原理和地域分异规律，按照自然、产业、交通、服务、人口、政策、生态等关系，实现国土空间开发保护格局优化的目的。城镇化发展分布要与城镇体系相匹配，相对集中分布于城市群、都市圈和城镇圈；重点生态功能区分布要与生态安全格局和自然保护地集中分区域相匹配，要尽量与自然地理格局相一致，避免破碎化；农产品主产区要与本省的农业农村发展格局相协调。二、主体功能分区的技术方法2006年国家明确提出主体功能区战略以来，主体功能分区的技术方法取得了重要进展，目前已经建立起比较完善的国家尺度、省级尺度地域功能识别和主体功能区划分的技术方法。范树平等（2011）和曹伟等（2011）运用三维魔方图分类法，在指标权重确定上采用了层次分析法和熵值法；林锦耀等（2014）借助空间自相关理论，在划分方法上引入了基于遗传算法改进的聚类方法自动划分主体功能区，使同类功能区在空间上呈集聚分布的格局。随着互联网的高速发展和感知技术的逐渐成熟，城市感知数据迅速积累，互联网数据、手机信令数据和基于位置的服务数据获取成本低、内容丰富而且现势性好，尤其以兴趣点（PointsofInterest，以下简称“POI”）数据的研究和应用更为突出，成为解决城市功能单元和空间识别问题的重要感知数据。广州市基于城市感知数据、遥感影像等多源数据，采用卷积神经网络对遥感影像进行了语义提取，将提取结果与兴趣点（POI）样方密度的功能用地识别结果进行补充校验，根据政策和规划文件建立功能用地与主体功能区之间的关联，利用信息熵分析广州市功能用地混合程度，以辅助判别主体功能区，最终得到广州市主体功能区划分结果（罗伟玲等，2020）。北京市利用自然环境（NDVI、坡度等）和人类社会活动（夜间灯光、POI等）两类数据，构建了12个因子，采用Self-Organizing

国土空间用途分区的基本作业流程大致可以分为前期工作准备、中期分区划定以及后期成果编制3个阶段。1前期工作准备阶段1）分区方案拟定。按照空间资源禀赋特征、社会经济发展需求、生态环境约束限制和上位规划设计要求，对整个分区区域进行全面分析。在此基础上，拟定分区原则、规则、依据、类型、方法和具体的工作方案。2）基础资料收集。在国土调查成果数据的基础上，收集研究区地质地理、自然资源、生态环境、土地利用、城乡建设、基础设施、经济人口、人文历史、社会民生等方面的基础资料，以及各行业、各部门的空间性规划、行政审批等数据，并开展必要的补充调研。通过现场踏勘、座谈交流等方式，深入了解地区发展实际与合理诉求，掌握各部门管理职能及其空间性规划、各行业发展区域与目标等。3）基础数据准备。国土空间用途分区要以基础数据和信息平台为基本保障。以全国国土调查成果为基础，统一采用2000国家大地坐标系和1985国家高程基准作为空间定位基础，整合用途分区所需的空间关联现状数据和信息。用途分区图纸比例尺，省级一般为1：50万，市级一般为1：25万，县级一般为1：5万，乡镇一般为1：1万。专项规划用途分区、详细规划用途分区根据编制类型和精度，确定图件比例尺。除此之外，省、市、县各级应尽快建设国土空间基础信息平台，并与国家级平台对接，实现纵向联通，同时推进与其他相关部门信息平台的横向联通和数据共享。各地自然资源主管部门在推进国土空间用途分区方案编制中，应及时将批准的分区成果向本级平台入库，作为详细规划和相关专项规划编制和审批的基础和依据。4）底数底图确定。以全国国土调查成果为基础，综合考虑规划基期用地、用海现状与空间规划管理需要，参照《市县国土空间规划分区与用途分类指南（试行）》和《市县国土空间总体规划编制指南》等分类要求，确定基期现状用地、用海底数和底图。国土空间用途分区基期用地、用海数据和底图应符合以下要求：①各类用地、用海数据加总应与行政辖区陆域及海域面积总和一致；②耕地、林地、草地、水面、建设用地等用地图斑不应重叠，确保数据、图件、空间一致。除此之外，将区域内已有的详细规划和相关专项规划成果在空间上整合叠加后，形成以一张底图为基础，可层层叠加打开的国土空间规划及用途分区“一张图”。2中期分区划定阶段1）分区专题研究。围绕国土空间用途分区的目标任务和工作需要，开展资源环境承载能力及国土空间开发适宜性评价、“三区三线”及其他控制线划定、基础设施支撑体系建设、国土整治与生态修复、自然资源保护与利用、国土空间战略目标和总体格局等专题研究分析，为国土空间用途分区方案编制提供支撑。2）用途分区划定。以专题研究结论为基础，在统筹生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界为主的空间控制线基础上，明确空间开发保护战略目标和总体格局，合理配置各类自然要素，采用德尔菲法、叠图法、聚类法等提出具体的国土空间用途分区方案。根据社会经济条件、国土空间开发保护目标和规划实施保障措施的不同，可编制两个及以上比选方案，并从组织、经济、技术、公众接收程度等方面，对各方案进行可行性论证，提出推荐方案，划定用途分区。3后期成果编制阶段1）成果图件编制。用途分区划定后，进行分区面积的量算和统计工作，核实各类图斑，做到面积数据与图斑大小相吻合，然后对完成的用途分区底图进行清绘、着色和整饰，形成成果图。目前大多可结合数字国土工程建设，应用GIS工具编制成果图件。2）分区报告编制。成果图件编制完成后，要对各个用途区进行评述。内容包括：各用途区的面积和分布，用途管制规制、需要协调的矛盾和需要注意的问题等，并编写出国土空间用途分区报告。3）分区成果入库。按照国土空间数据库建库标准，将国土空间用途分区图、表、册等内容，纳入数据库管理。本文选自由地质出版社刚刚出版的《国土空间用途管制》，由吴次芳、谭永忠、郑红玉著；咨询图书相关信息，开发票可添加编辑个人微信∇

随着互联网、物联网、地理信息、大数据、人工智能等新技术快速发展，数字化、模块化与智能化正成为未来国土空间用途分区的主要技术。1国土空间全域数字化应用系统完善的规划分区基础信息数据是国土空间用途分区编制的必要前提。一方面，互联网、物联网、大数据等技术的发展和深入应用可以为国土空间用途分区提供更多更细致的新型数据来源；另一方面，国土空间基础数据处理平台可以有效解决规划数据基准坐标、数据格式、时空精度不统一的问题，通过建立国土空间规划数据存储、数据治理与数据使用规则，支持图表、文本、空间矢量、栅格、海量高时空精度社会大数据等各类型数据的存储、加载与展示，从而为国土空间用途分区提供统一的基础信息数据。2空间分析工作模块化应用智能高效的空间分析模块可以为国土空间用途分区提供底图叠加、整体评价、区域划定、要素配置等辅助工具和服务功能。例如通过评价模型的模块化集成可以为每项资源环境要素单项评价、集成评价提供数据处理、要素分级、阈值率定、优化修正、空间分析、统计图表等功能，从而实现智能化的评价分析、成果核验和输出；通过空间管理模块能够提供边界划定的基本规则与分析工具，可以有效实现分区界线智能划定、冲突检测、方案协调和成果检验。3分区实施监管智能化应用实时监督与统一管理是保障国土空间用途分区有序实施的重要手段。一方面，通过微型站、无人机、走航、遥测系统等技术手段与设备能够有效实现国土空间的实时监测，有助于监督国土空间分区类型的实际情况；另一方面，在GIS可视化技术、空间数据库、数据质量监测模型等技术的支撑下，国土智慧管理平台能够快速检测分区成果是否符合相关标准和要求，统一批量实现管理各级国土综合分区。通过智能化技术应用，有助于打造全域覆盖、动态更新、权威统一的“一张图”实时监督分区信息系统。本文选自由地质出版社刚刚出版的《国土空间用途管制》，由吴次芳、谭永忠、郑红玉著；咨询图书相关信息，开发票可添加编辑个人微信∇

1定性型用途分区方法早期国土空间用途分区方法基本以定性为主，常用方法有德尔菲法（专家调查法）、综合分析法和主因素法等。1）德尔菲法。也称专家调查法，具体操作过程是：在国土空间用途分区各类资料信息收集整理的基础上，将国土空间自然、生态、社会、经济、文化等条件相对一致的图斑组合到一起，结合国土空间开发利用保护现状，划分出多个分区单元。然后，组织专家对各个单元的空间区位和属性进行分析比较，根据国土空间用途分区的要求，结合适宜性和承载力评价结果，专家凭借对国土空间用途分区研究积累的经验，对每个单元的用途提出自己的意见，分区人员对各个专家的建议进行整理、归纳、统计，再匿名反馈给各专家，再次征求意见，再集中，再反馈，直至得到基本一致的意见，最终得出国土空间用途分区方案。其过程可简单表示如下：匿名征求专家意见—归纳、统计—匿名反馈—归纳、统计……进行3~4轮后停止。它是一种利用函询形式进行的集体匿名思想交流过程。它有3个明显区别于其他专家调查方法的特点，即匿名性、多次反馈、小组的统计回答。按照一般经验，专家至少要有9人，最好能在16人以上，这样分区结果比较符合实际。2）综合分析法。又称经验法，是一种带有定性分析的分区方法，主要适用于区域差异显著、分区明显易定的情况。它要求操作人员非常熟悉当地的实际情况，一般为专家个人或集体。3）主因素法。它是在微观的规划单元划分的基础上，适当地加以归并，逐步扩大到国土空间利用区，再将地域相连的类型区合并成为区域，以主导的国土空间用途作为分区的名称。2指标型用途分区方法随着国土空间用途分区复杂性的增加，传统的定性分区方法逐渐暴露出不可重复性和不确定性的弊端。以指标为依据，以计量模型为工具的指标定量型分区方法逐渐成为国土空间用途分区的主流方法。指标定量型分区方法一般会从空间开发利用情况、固有属性、功能特点等多个维度设计分区指标，同时通过主成分分析、聚类分析等方法对指标进行概括和赋权，从而确定某一空间单位的得分参数，并以此为依据形成用途分区。常用的有以下几种方法：1）地域聚类法。通常应用主成分分析、因子判别分析、聚类分析和数字成像等计量方法，依据分区定量指标，进行空间分区，可提高分区方案的精度。聚类方法是应用最多的一类分区方法，其基本原理是“物以类聚”，即把一些相似程度较大的指标集合为一类，还可以将主导因素赋予较大的权重，可以提高分区的科学性。近年来，聚类方法不断得到新的拓展，模糊聚类、K-均值聚类、谱系图聚类、动态聚类、星座图聚类、最大树聚类、人工神经网络、层次聚类、地统计学、Kohonen神经网络和混合聚类等方法被广泛应用于国土空间功能分区和用途分区。2）矩阵分类法。地域聚类法是基于一系列指标综合评价形成的序列数据断点方法，但是国土空间用途分区中不少区域的要素导向不同，很难进行简单的数据叠加，例如作为建设空间还是作为保护空间，其指标导向是完全不同的，因此有学者提出列联表互斥的最终矩阵分类法，在实践中取得了较好的效果（孙伟，2013）。其基本的操作方法如下：采用专家、部门技术人员打分、收敛分析法和德尔菲法辅助确定各个指标的权重。通过指标指数与权重的加权求和，计算得到各个单元某用途国土空间开发利用的适宜性分值并经聚类分析确定等级，在农业适宜性分区及建设适宜性分区的基础上建立列联表，对其等级进行互斥性矩阵分类，最终采用矩阵分类方法确定国土空间开发利用适宜性综合分区方案。3空间型用途分区方法由于计算机技术在空间数据采集、处理等方面具备的独到优势，地理信息系统（GIS）、遥感（RS）等技术的普及应用在一定程度上将空间用途分区的效率和精准度提升到一个新的阶层。空间计算机技术支撑下的用途分区在发展过程中形成了两种主流思路：一是先对空间要素数量、结构、驱动因素进行分析研究，再采用适当的预测模型进行空间用途分区和布局规划，其代表模型有CLUE-S模型、CA-Markov模型、系统动力学（SD）模型等；二是强调要素数量结构与空间承载中的对应关系，代表模型有多目标蚁群模型、多智能体模型等。空间叠置法早期属于定性方法之一，但随着现代GIS和RS等技术的普及应用，目前已成为一种常用的空间型用途分区方法。在采用空间叠置法时，因不同地区情况有很大差异，在各类图件叠置时，不可能把多种图件同时叠置在一起，所以有一个前后顺序问题，叠置顺序可根据采取先重点后一般的方法进行。通常是将土地利用现状图作为叠置的底图，将同比例尺的永久基本农田保护图、生态保护红线图、城市开发边界图等以经纬网和明显地物为标志进行叠置套合，然后再叠置交通、水利、城市、乡村、旅游等专项规划图件。如果叠置后分区界线一致的，就直接作为分区界线；对于不重叠界线，需结合适宜性评价和资源环境承载力评价结果及规划要求和行业特点进行判别处理。在采用空间叠置法进行用途分区划定的过程中，应注意以下3点：一是界线明确无争议的可直接采用，并同时在底图上标注分区名称；二是对界线不太明确或与实地有争议的，要与有关部门协商，并通过科学的研究和论证后确定；三是对一些重叠图，如风景旅游区内出现自然保护区，要根据其双重作用，以主要用途和资源保护优先的原则确定（程烨等，2003）。对于某些部门为了自身利益而扩大的界线，如林业与果园之间的矛盾等，应本着生态环境优先、资源保护优先的原则，采用德尔菲法进行辅助判别。实际上，国土空间用途分区的方法，大多采用上文述及的聚类分析法、空间叠置法、综合分析法和主因素法等进行综合运用。在实际操作中，更多采用定性方法结合空间叠置法等定量方法综合进行。本文选自由地质出版社刚刚出版的《国土空间用途管制》，由吴次芳、谭永忠、郑红玉著；咨询图书相关信息，开发票可添加编辑个人微信∇

1国家分区国家层面的国土空间用途分区，可采取国家主体功能分区。“主体功能区”的概念是2006年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中明确提出来的，它依据地域功能理论、区域分工协作理论、可持续发展理论和需求层次理论，基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，对国土空间进行功能分区。1.主体功能区的概念和内涵在区域开发过程中，通常会形成各种不同的区域。这些区域一般可以划分为综合性区域和类型区。综合性区域包括经济区、行政区、自然地理区等；类型区包括工业区、农业区、商业区、自然保护区、蓄滞洪区、开发区等。各区域都具有一定的功能，综合性区域的功能较多，类型区的功能较为单一。主体功能区既不同于一般的综合性区域，也不同于一般的类型区。与一般的综合性区域相比，它有一种特别突出的特征，这种特征决定着该区域的发展定位及其发展方向；与一般的类型区相比，在多数情况下，它有着多重的功能。主体功能区是中国制定“十一五”规划时才形成的概念，与中国经济社会发展在特定阶段的主要矛盾相联系。（1）主体功能区的概念面对资源环境承载力相对有限和人口不断增长、经济社会活动不断增加的基本矛盾，为了满足人类生存和发展的需要，具备条件的区域总是要被不断开发的，而且只有各区域在满足人类活动的需求中都能有效发挥作用，承担合理的功能，该区域的开发才能达到理想状态。受自然、人文和区位等条件的影响，在一个空间系统中，各空间单元不可能实现均质开发，不论其开发进程，还是承担的功能，都是有差别的。理想的空间开发形态是不同空间单元通过分工协作，形成各具特色和功能互补的空间结构，实现整个空间系统的功能最大化。在形成这种理想的空间开发形态的过程中，各空间单元受到自然历史条件、开发理念、开发模式、区域环境、空间联系等的影响，往往处于不同的开发阶段，在空间体系里承担着不同的功能，面临着不同的矛盾。同时，各空间单元在未来的空间体系中处于什么位置和承担什么功能，又进一步受到这些因素的影响。因此，理想的空间开发形态的形成过程具有不确定性和可选择性，不同的开发理念、环境、政策和方式可能导致不同的结果。主体功能区就是为了实现理想的空间开发格局，以资源环境承载能力、经济社会发展水平、生态系统特征以及人类活动形式的空间分异为依据，根据各空间单元的开发潜力，按照区域分工和协调发展的原则，在对现有区域进行主体功能定位基础上划分出具有某种特定主体功能、实施差别化管控的地域空间单元。一个空间单元的开发潜力一般包括两个方面：一是空间单元自身的剩余开发潜力，即在不考虑与其他空间单元的关系和功能组合时，一个空间单元的开发潜力完全取决于由其自身的资源环境容量和现有的开发密度所决定的资源环境承载力。区域的自然地理条件决定了区域的资源环境容量，区域人口、经济和社会活动及其聚集程度决定了区域的开发密度。二是空间单元的比较开发潜力，即在开放的空间系统里，两个以上空间单元能够进行功能组合时，一个空间单元的开发潜力不仅取决于其自身的剩余开发潜力，还取决于和其他区域比较所产生的开发潜力优势，包括由该空间单元的区位条件、发展基础、战略地位和战略取向等决定的具备进行人口集聚和工业化、城镇化的开发条件，以及与其他区域比较所具有的功能比较优势（即该区域承担某种功能有利于整个区域的功能最大化）。在各种技术条件和外部环境相对不变的情况下，一个区域的开发潜力总体上会随着开发活动的开展和开发强度的增加而逐渐下降。但开发潜力并非固定不变和不可逆的，随着技术进步和相关制度变革，空间单元的资源环境承载力有可能增加。而经济社会的发展和战略环境的变化，也会导致空间单元之间的比较优势发生改变。因此，不论是剩余开发潜力，还是比较开发潜力，都是在一个特定阶段所具有的潜力，长期则可能发生变化。（2）主体功能区的内涵主体功能区的内涵主要表现为以下几个方面。1）着眼于实现人与自然协调发展。在中国，不同区域、不同层级的政府部门出于不同的目的，依据不同的原则，划分和确定了各种类型的功能区。但一般功能区的划分主要是为了解决经济社会发展中某些领域的特殊问题，或者是为了满足区域某些方面的需求，其功能的实现一般不会涉及经济社会发展大格局和大思路的调整。主体功能区则不同于一般的功能区，是根据经济社会可持续发展的要求和中国空间资源状况，根据各区域的现实条件和发展潜力所做出的对区域发展理念、功能定位、方向和模式等加以确定并分类管理，以促进人与自然相协调的空间开发战略，推进主体功能区空间治理的思路和模式形成，对未来中国国土空间格局的形成、人口分布、经济布局、生态系统建设等具有长期和重大的影响。2）旨在促进形成理想的空间开发结构的重要途径和空间治理理念与模式。空间开发结构的理想状态是各区域能充分发挥资源禀赋和比较优势，通过分工协作，形成有序的空间开发秩序，实现区域经济社会发展、生态环境保护和区域间的协调发展。主体功能区是在空间开发过程中旨在促进形成理想的空间开发结构的一种重要途径和空间治理理念与模式，强调对各空间单元按照资源环境承载力和开发适宜度进行分类，进而按照各种类型区域的主体功能定位，通过分类管理的政策引导或规制区域的开发活动。3）强调区域辅助功能服从区域主体功能。绝大部分区域的要素是多元的，功能也是复合的。主体功能区突出的是区域的主要功能和主导作用是超越一般功能和特殊功能、辅助功能或附属功能基础之上的功能定位，但又不排斥一般功能和特殊功能、辅助功能或附属功能的存在和发展。其基本要求是该区域未来的开发目标和方向必须符合主体功能的性质，但主体功能和作用的发挥并不排斥其他功能及其作用的发挥，关键是其他功能的发挥不能影响和破坏主体功能的发挥，或者说要以不影响和不破坏主体功能的建设为前提。4）追求分工协作和整体区域功能最大化。主体功能区虽然是对某个特定单元的功能定位，但出发点和归宿都是着眼于整个区域的功能最大化，是从全局利益出发，谋求区域整体利益和长远利益的最大化。对一个特定区域的划分和功能定位不单考虑了该区域自身的资源环境承载能力和已有的开发强度，还考虑了在周边甚至更大范围的区域内其具有的发展条件和比较优势，是放在一个大的空间系统里来统筹考虑其分工协作关系的。各类主体功能区之间的关系，是既有分工，又有合作，相辅相成，互促共进。在确保了全局和整体利益的同时，各种类型区也能够实现各项利益的最大化。5）具有相对稳定性和动态可调整性。确定区域主体功能所考虑的因素在一定时期内是相对稳定的，因此，主体功能区的划分也具有相对稳定性，某一主体功能区的边界和范围在较长时期内不容易发生变化。但随着技术进步、制度变革和一些自然条件的变化等，区域资源环境承载能力、发展条件以及在区域系统中的比较优势等都可能发生变化，并以此带来对其主体功能的调整，不单涉及主体功能的性质，也可能涉及主体功能区的边界和范围，甚至带来其在不同层级区域中地位和功能的变化。6）多层级和层级交错并行。由于空间系统的复杂性和各空间单元规模的不均衡性，不同类型的区域一方面具有明显的层级，另一方面在空间上表现出一种层级交错的结构。因此，划分主体功能区，首先需要分层次，可以按照不同的空间尺度进行划分，比如以市县或者乡镇为基本单元，具体空间尺度的选取取决于空间管理的要求和能力。其次主体功能区的定位也需要区别其所在的层级，比如整个区域的或者全国的，次级区域或者省区的，市县以及乡镇的等。另外，在上一层次确定的某类主体功能区内，其内部可能存在其他的主体功能区单元，比如在限制开发区内部选择少数条件较好的地区进行集约式重点开发等，或者在重点开发区内部存在适宜于保护的禁止开发区等。2.主体功能区的分区类型由于初期的主体功能区规划主要是以开发为导向，而且以县级行政区为基本单元进行划分，在现实中已经面临诸多挑战。比如，“一刀切”确定行政区的主体功能，是违背地域空间分异规律和地域空间多样性、复合性和复杂性的客观实际的。主体功能区划分必须在坚持尊重国土空间的自组织规律、重视国土空间的整体性和系统性、注重功能导向和战略引领、有利于全面推进高质量生产和高品质生活等原则上，进行创新发展。按照这些原则，秉承简明可操作、符合新时代要求的宗旨，在充分继承原有分区理念的基础上，具体可划分为城镇化发展区、农产品主产区、重点生态功能区和海洋保护区，实行“分区+名录”的优化方案。（1）城镇化发展区是指国家和区域级城市群、都市圈、城镇圈的中心和节点城镇等核心区域、重要的人口和经济集聚区、全国率先实现创新驱动和高质量发展、辐射带动其他区域经济社会发展、提高国家综合竞争力的重点城镇化区域。该类区域的功能定位是，推动高质量发展的主要动力源，带动区域经济社会发展的龙头，促进区域协调发展的重要支撑点，重点增强创新发展动力，提升区域综合竞争力，保障经济和人口承载能力。（2）农产品主产区是指具备较好农业生态条件，以粮食和重要农产品种植，以及畜牧业和渔业养殖为主，是保障国家粮食供给和粮食安全、支撑农业现代化发展、落实乡村振兴战略的重要区域。通常是国家或省的粮食、经济作物、蔬菜水果、水产养殖生产的核心区，畜牧业和海洋水产品养殖的主要保障区；列入国家或省产粮大县、畜牧大县、水产养殖大县名单；国家优质粮食基地县（场），以及其他农业资源条件好、增产潜力大的地区等关系战略引领农产品供给安全的地区。该类区域的功能定位是，国家农业生产重点建设区和农产品供给安全保障的重要区域，现代化农业建设重点区，农产品加工、生态产业和县域特色经济示范区，农村居民安居乐业的美好家园，社会主义新农村建设的示范区。（3）重点生态功能区是指保障国家生态安全、推进山水林田湖草系统治理、保持并提高生态产品供给能力、维护生物多样性和生态系统服务功能的重要区域，主要分为水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等类型。在具体操作上包括生态系统服务功能重要和生态敏感区域占比高于省域平均水平；自然保护地和生态保护红线的集中分布区；发挥国家水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性维护、海岸维护功能的生态安全重要屏障区；天然林保护地区、退耕还林还草地区、草原“三化”地区等。该类区域的功能定位是，保障国家生态安全、维护生态系统服务功能、推进山水林田湖草系统治理、保持并提高生态产品供给能力的重要区域，推动生态文明示范区建设、践行绿水青山就是金山银山理念的主要区域。（4）海洋保护区是指国家为保护海洋环境、海洋生态、海洋资源而划出的特别区域，对海洋生态安全、海洋食品安全和海洋防灾减灾具有重大影响。（5）重要“名录”主要包括自然保护地、重点文化景观区域、战略性矿产保障区、特别振兴区等。1）自然保护地名录是指对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域和海域，包括纳入自然保护地体系的国家公园、自然保护区和自然公园3类区域，以点状分布，是国家管护生态环境的关键性区域。该区域的功能定位是，守护自然生态，保育自然资源，保护生物多样性与地质地貌景观多样性，维护自然生态系统健康稳定，提高生态系统服务功能；服务社会，为人民提供优质生态产品，为全社会提供科研、教育、体验、游憩等公共服务；维持人与自然和谐共生并永续发展。2）重点文化景观区域名录主要包括历史文化名城名镇的主要聚集区，中华文明标识的主要聚集区，是国家文化传承的主要区域。3）战略性矿产保障区名录是指为经济社会可持续发展提供战略性矿产资源保障的重要区域，主要包括全国和省级战略性矿产资源分布的国家规划矿区、能源资源基地、重要价值矿区和重点勘查开采区。该类区域功能定位是，关系国家和区域经济社会发展的战略性矿产资源科学保护、合理开发利用和供给安全的重要区域，落实矿产资源节约与综合利用、实现矿产开发与环境保护协调发展的示范区域。它主要是国家级矿产地战略矿区以及能源基地，包括能源矿产石油、天然气、页岩气、煤炭、煤层气、铀；金属矿产铁、铬、铜、铝、金、镍、钨、锡、钼、锑、钴、锂、稀土、锆；非金属矿产磷、钾盐、晶质石墨、萤石等24种战略性能源和矿产资源（可根据国家资源安全形势动态调整）大规模集中赋存区，矿物原材料大规模集中生产区以及资源勘查、开采、冶炼加工的重要区域。4）特别振兴区名录是指因资源枯竭、人口收缩等原因致使发展活力不足、关系国家边疆安全，以及需要国家特别扶持的区域，主要包括边疆重要城市、资源枯竭型城市、传统工矿城市等。该类区域功能定位是，边疆重要城市是落实国家对外开放战略的重要区域，资源枯竭型城市和传统工矿城市是培育接续替代产业、实现城市精明发展的主要区域。2省级分区省级国土空间用途分区应落实国家区域协调发展战略和主体功能区战略定位对本省区要求，同时根据自然资源禀赋、经济社会和城镇化发展阶段以及人口消费变化趋势，统筹经济社会发展、城乡空间布局、粮食安全、资源开发与生态建设，明确省域空间结构、生态保护格局、农业发展格局和基础设施布局，统筹确定省域内3条控制线总体格局、重点区域，制定省域国土空间用途分区方案。在具体的操作中，可将主体功能区作为主要的依据，叠置生态功能区划底图，划分省级主导功能分区。参照《浙江省市级国土空间总体规划技术规程》，省级国土空间用途分区可分为以下4类区域。1）生态保护区。是指具有特殊生态功能或生态环境脆弱敏感、必须保护的陆地自然区域，包括陆域生态保护红线集中区域，以及需进行生态保护与生态修复的其他陆地自然区域。具体可分为生态保护红线区、生态保护控制区和一般生态保护区。①生态保护红线区是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能，必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱地区。其中国家公园和自然保护区的核心保护区属于禁止建设区，其他红线区属于限制建设区。②生态保护控制区是指自然公园的其他区域、Ⅱ级保护林地、除Ⅱ级保护林地外的二级国家级公益林、集中连片的省级公益林、天然林重点区域、沿海国家特殊保护林带、古树名木集中分布区、名胜古迹和革命纪念地林、林木种质资源保护区、母树林、实验林等。省级以上重要湿地，饮用水水源地的二级保护区，重要江河、湖泊、库塘等水域，水产种质资源保护区除核心区外的其他区域。珍稀濒危野生动植物栖息地，重要风景资源分布区，坡度25°以上退耕还林区和地质灾害隐患区、重要生态廊道以及其他生态功能重要区域，该区属于限制建设区。③一般生态保护区是指Ⅲ级保护林地，除Ⅲ级保护林地外的其他天然林、零星分布的省级公益林、市县级公益林、其他防护林和特用林、城镇周边山体、城郊绿色空间、省级以上重要湿地外的湿地、一般水系、一般廊道以及Ⅳ级保护林地和林地外的树圃、苗圃、经济林等。该区属于限制建设区。2）农业农村发展区。是指城镇开发边界外，为满足农林牧渔等农业发展以及农民集中生活和生产配套为主的区域，包括永久基本农田保护区、一般农业区、村庄建设区和特定保护利用区。3）城镇发展区。是指城镇开发边界围合的范围，是城镇集中开发建设并可满足城镇生产、生活需要的区域。包括城镇集中建设区、弹性发展区和特别用途区。其中弹性发展区是指为满足城镇开发边界内预留的在特定条件下城镇集中建设可调整的区域；特别用途区是指划入城镇开发边界内进行管控的各类人文景观、生态绿地等开敞空间，它们都属于限制建设区。4）海洋保护利用区。是指海洋生态保护红线区和允许集中开展开发利用活动的海域，以及允许适度开展开发利用活动的无居民海岛，包括海洋生态保护红线区、海洋利用区和海洋保留区。其中海洋生态保护红线区是指重要河口、重要滨海湿地、特别保护海岛、海洋保护区、海洋自然景观及历史文化遗迹、海洋珍稀濒危物种集中分布区、重要海洋渔业水域、红树林、珊瑚礁及海草床等重要海洋生态功能区、海洋生态敏感区和海洋生态脆弱区，属于禁止建设区。3市级分区市级国土空间用途分区，具有战略性与空间性相结合的特点，实施性会更强。其重点是发挥空间引导功能和承上启下的控制作用，突出市域中心城市的空间分区，以及全市域的底线划定和公共资源的配置安排。因此，市域国土空间用途分区的重点：一是突出中心城市的国土空间用途分区；二是全市域的“三区三线”用途分区，即生态红线区、永久基本农田保护区和城市开发边界内的建设用地区。结合作者近几年来的研究成果，同时参照国家规程以及浙江、广东、湖北等省出台的有关国土空间用途分区文件，按照省市国土空间用途分区传导机制的要求，市域国土空间用途分区，可采用规划基础分区，总体上是对省级主导功能分区的续分，具体可分成以下17种类型：生态保护红线区；生态保护控制区；一般生态保护区；永久基本农田保护区；永久基本草原保护区；永久基本林地保护区；一般农业区；村庄建设区；乡村特定保护利用区；城镇集中建设区；城镇战略预留区；城镇特别用途区；风景名胜区；泄洪区；海洋生态保护红线区；海洋利用区；海洋保留区。其中，乡村特定保护利用区主要包括文化遗产保护区、矿产能源保护区、特色农产品保护区等；城镇特别用途区主要包括划入城镇开发边界内的各类人文景观、绿地生态等开敞空间。在中心城市，要在确定市域总体空间结构、城镇体系结构，明确中心城市性质、职能与规模，落实生态保护红线，划定市级城镇开发边界和城市周边基本农田保护区的基础上，划定城市交通红线、市政黄线、绿地绿线、水体蓝线、文保紫线、安全橙线、走廊黑线“七线”，并划分以下空间用途分区：居住生活区；商业商务区；综合服务区；工业区或开发区；行政区；文教区；风景区；保护区；交通物流仓储区；农业区；战略预留区等。4县级分区县级国土空间用途分区类型的划分不能过细，不是规定每个地块的用途。每个地块的用途在乡镇级的国土空间用途分区或详细规划层面的用途管制进行确定。县级国土空间用途管制分区应突出重点，规定国土空间分区的主导用途、禁止用途和允许的零星用途，并且制定各用途区管制规则和限制条件及非限制条件。国土空间用途分区类型划分主要是依据国土空间用途管制的需要和国土空间保护、利用、开发、整治、修复措施的不同而进行。在一个类型中，以一种用途为主导，其他用途则处于服从和辅助地位。依据国土空间用途管制传导机制的要求，参照国家规程及各地的经验，县级国土空间用途分区可划分以下类型：生态保护核心红线区；生态保护其他红线区；森林生态控制区；湿地生态控制区；其他生态控制区；一般生态保护区；永久基本农田保护区；永久基本农田储备区；一般农业区；村庄建设区；特色农产品保护区；文化遗产保护区；风景旅游用地区；工矿及矿藏区；泄洪区；重要绿地水系区；历史文化紫线区；重要交通与枢纽区；居住生活区；商业商务区；工业物流区；特色功能区；城乡战略预留区；海洋生态保护红线区；农田围垦利用区；渔业用海区；建设用海区；矿产与能源用海区；旅游休闲娱乐用海区；特殊用海区；无居民海岛利用区等。5乡镇分区乡镇层面的国土空间用途分区，主要是在县级规划用途分区的基础上进行细化。具体方式可采用国土空间用途编定，其深度介于国土空间用途分区管制和控制性详细规划之间，其功能是把每一种用途落到地块，但不明确规定建设容积率等指标参数。国土空间用途编定的类型，原则上可以参照《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》（自然资办发〔2020〕51号）进行。诸如，耕地、园地、林地、草地、湿地、农业设施建设用地、居住用地、公共管理与公共服务用地、商业服务业用地、工矿用地、仓储用地、交通运输用地、公用设施用地、绿地与开敞空间用地、特殊用地、留白用地、陆地水域、渔业用海、工矿通信用海、交通运输用海、游憩用海、特殊用海、其他土地、其他海域、地下交通运输设施、地下公用设施、地下人民防空设施、其他地下设施等。本文选自由地质出版社刚刚出版的《国土空间用途管制》，由吴次芳、谭永忠、郑红玉著；咨询图书相关信息，开发票可添加编辑个人微信∇

1市县级国土空间用途分区的主要类型市县级是国土空间用途管制的重点，2019年5月自然资源部出台的《市县国土空间规划分区与用途分类指南（试行）》，明确了市县国土空间规划分区和用途分类的主要构成、综合管控要求和主要国土空间用途（表5-1）。市县级国土空间用途分区是空间规划的细化和深化，以用途区内保护与开发的总体规划、详细规划为依托，强化用途区内的区域的建设、生产、生活等各区域的微观性功能，提出了开发、管制和保护国土空间用途区的具体要求表5-1

国土空间是一个自然、经济、社会、文化综合体，其性质和用途取决于气候、地貌、土壤、植被、经济结构、产业基础、人口结构、历史文化、交通设施等复杂要素的综合影响。它不仅涉及国土空间的自然组成、结构和功能演化过程，也涉及经济、技术和人类活动的影响，而且与人口增长、资源短缺、环境变化和区域发展问题密切联系。要充分揭示国土空间的区域分异规律，既保持分区单位的完整性，又能充分体现出分区单位的差异性，是一个极其复杂和难度很高的课题。因此，国土空间用途分区，必须制定和遵循一定的分区原则，也就是区划的基本准绳，也是在分区过程中处理矛盾的重要依据。一般来说在国土空间用途分区过程中，应坚持以下基本原则：1保护优先原则在前景变化多端、难以预测的风险投资领域，当人们刻意追求一个令人艳羡的盈利目标而忽视止损底线时，最终往往不是以盈利而是以亏损甚至破产告终。因此，有经验的投资者不是把盈利而是将设定止损位（即能够承受的亏损底线）作为投资的第一要务。毕竟安全重于盈利，保住资本是将投资活动延续下去的唯一途径（陈鹏，2011）。也就是说，面对更加开放的发展环境、更加后现代化的社会结构和更加不确定性的市场机制，关心不能做什么，不应该做什么，突显国土空间用途管制维护公共利益的底线，以底线为导向来控制空间的发展，应该是一种新的科学思维方式和理性选择。因此，国土空间用途管制分区必须坚持保护优先原则，守住国家安全、生态安全、粮食安全、环境安全、文化安全和社会安全的临界控制底线。这是从证伪的角度所得出来的结论，是安全的对立面———危险的感知。如国家确定的18亿亩耕地红线，就是影响国家安全和粮食安全的控制底线，必须得到优先保护并在用途管制分区中得到优先落实。保护优先的原则，必然会限制某些空间行为，对相关主体的利益产生影响，同时还面临保护底线不确定性的挑战。因此，必须在用途分区管制规则中明确实施主体，主体间的权力和义务、监管职责和考核标准，违反管制的责任追究，利益受损的经济补偿，实施效果的评价和动态调整体系等。2全域统筹原则“统一行使所有国土空间用途管制”作为一项国家的方略，其分区对象必然是全域全类型分层次的所有自然资源。要根据耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地、海域、城市、乡村、无居民海岛等资源属性、开发利用要求及区域特点，在全域统筹的原则下，进行国土空间用途管制分区。所谓全域统筹，就是要坚持全域国土空间的整体性，使各区域实现无缝对接，取得最佳成效，形成最大合力，其内容包括全域、全类型和全要素3个方面。全域是指包括地表、地上和地下所有国土空间；全类型是指包括不同产业类型、不同居住类型、不同功能类型的国土空间，例如一二三产业类型、城市和乡村居住类型、生产生活生态功能类型等；全要素是指包括土地、森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等所有自然资源要素。按照哈肯《高等协同学》的原理，全域统筹主要研究“由完全不同性质的大量子系统所构成的各种系统”的协同治理，统筹安排国土空间的土地利用、设施布局、增长要素和保护底线的控制，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀相互协调的空间格局的形成。至少，不能种树的只管种树、治水的只管治水、护田的只管护田，要在区域层面统筹制定区域准入条件，明确允许的开发规模、强度、布局，以及允许、限制、禁止的产业类型；不仅要严格管制建设空间占用生态空间，也要严格控制生态与农业空间之间，以及生态空间内不同类型之间的用途转化，防止过度垦殖、放牧、采伐、取水、渔猎、旅游等，对生态空间的功能造成损害。不能为了实现耕地占补平衡而盲目开垦或挤占生态空间或破坏生态环境，要实现不同区域和不同层次之间的空间统筹。3因地制宜原则因地制宜思想在中国古代就早已有之，当时称为土宜，即土地的性质和所处的生态环境对某种农业土地利用方式的适宜状况。先秦《逸周书·度训》“以土宜之法，辨十有二土之名物”，关注的就是不同性质的土壤，对不同的生物有着不同的适应性。老子曰：“天长地久。天地所以能长且久者，以其不自生，故能长生”（《老子》通行本第七章），说的就是因地制宜才能“适者生存”的道理。1859年，英国进化论的奠基人达尔文（Charles

1国土空间用途分区的目的对国土空间实施用途管制，这是国际上实现空间治理的通行做法。中国政府于2018年在国家层面全面推进的空间规划体制改革，其目的就是要形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。对所有国土空间分区分类实施用途管制，是国家空间治理体系和治理能力现代化的重要内容。国土空间用途分区的目的，主要就是为了落实国家战略，全面协调国土空间开发利用保护的矛盾，克服国土空间开发利用的负外部效应，推进国土空间规划落地生效，优化配置国土空间资源，实现国土空间的可持续发展。国土空间用途分区的目的，具体阐述如下：（一）降低负外部性国土空间开发利用，是具有高度外部性的过程，也就是某一块国土空间开发利用活动对相邻或区域国土空间开发利用质量、开发利用方式选择、国土空间价值产生都会有显著的影响。比如，采掘工业、冶金工业、大中型机械制造工业、化学工业、造纸工业、制革工业、建材工业等三类工业用地，与居住用地、公共设施用地、道路广场用地、市政公用设施用地、绿地等分开，危险品仓储用地与居住用地、公共设施用地、工业用地、对外交通用地、道路广场用地、市政公用设施用地、绿地、特殊用地等分开，都是国土空间开发利用负外部性的典型例子。因此，国土空间治理必须详细研究国土空间开发利用的负外部性问题。不少经济学家试图通过市场的途径来解决国土空间开发利用的负外部性问题，但均未取得预期效果。庇古（A.C.Pigou）认为对付负外部性最有效的方法是，可以通过课税或补贴予以解决；科斯（R.H.Coase）相信可以通过市场机制解决负外部性问题。但是在实际操作上，因为信息不对称和不完全，寻找和信息成本、议价与决策成本、检验与执行成本均很高等，事实上都无法解决国土空间开发利用的负外部性问题（吴次芳等，2019）。国土空间用途分区管制就是国家采取社会控制手段对造成环境和他人损害的国土空间用途类型和相互之间会受到损害国土空间用途类型从空间上严格分离，防止国土空间开发利用负外部效应的发生，从而协调个人和社会的发展目标，解决市场不能防止负外部性发生的失灵问题，保障国家可持续发展目标的实现。其本质是国土空间开发利用的控制，包括数量配置的控制、用途定位的控制和不同时段资源配置的控制等。例如，通过国土空间用途分区，把有污染的三类工业用地和居住用地分开在两个区域布置，把危险品仓储用地布置在无人居住的区域，禁止敏感地段海岸带围垦开发对海洋生物的影响等，就是通过国土空间用途分区来降低国土空间开发利用的负外部性。科学的国土空间用途分区，有利于妥善处理山、水、林、田、湖、草、城、村、人之间的矛盾关系，建立山水林田湖草生命共同体，协调不同国土空间开发利用之间造成的冲突，较好地解决国土空间开发利用可能影响资源利用、危害生态环境、影响产业发展、影响区域发展和产生社会伤害等负外部性问题。减少和避免国土空间不当的开发利用，避免国土空间利用外部不经济现象的发生，是国土空间用途分区的主要目的。国土空间用途分区管制最基本的合法性在于，它可以通过国土空间使用分区排除因为私人占有市场造成的土地、海洋等资源的错误分配或国土空间开发利用外部不经济效果，并可以通过制止不适当的国土空间开发利用方式来保护和改善人们的生活环境，保护已有建筑和自然遗产，保护农村景观，从而提高人们居住和生活的环境水准，确保健康、安全等目标的实现。（二）协调开发保护现代基因学的研究表明，人的欲望有无限膨胀的趋势，这种膨胀会给人体带来本能的愉悦感，于是便不断形成新的“占有欲”。也就是说，如果不对人性的欲望基因进行限制，任其自由放纵，由于“欲壑难填”，很快就会膨胀成为无限的贪婪。如此，会带来无限的“愉悦感”。根据热力学第二定律，这种无限的贪婪或愉悦感必然促进自然系统的熵增加，是有限资源环境灾难的根源。由此可见，人类欲望基因的无限膨胀，终将会通过国土空间开发耗尽土地资源、森林资源、水资源、矿产能源资源，这是导致人类问题和地球危机的第一根源。人类出问题了，这在21世纪已是不争的事实。2004年，国际最权威的《科学》杂志发表了《英国野生动物调查报告》。该报告称，在过去40年中，英国本土的鸟类减少了54%，本土的野生植物种类减少了28%，而本土蝴蝶的种类更是惊人地减少了71%。2018年3月生物多样性和生态系统服务政府间科学-政策平台（IPBES）发布《土地退化与恢复评估决策者摘要》报告，认为过去300年来87%的湿地损失，自1900年以来全球54%的湿地损失。土地退化已经威胁全球至少32亿人的生计，将地球推向第6次大规模物种灭绝，2010年所造成的生物多样性和生态系统服务损失的经济成本超过全球年度总产值的10%。目前，中国荒漠化土地面积261.16万平方千米，占国土面积的27%；沙化土地172.12万平方千米，占国土面积的近1/5。局部地区沙化土地仍在扩展，还有31万平方千米的土地具有明显沙化趋势（胡利娟，2017）。全国酸雨面积已占国土面积的25%，全国约有20%的农业耕地受到重金属污染，年损失粮食1000多万吨（张凤荣等，2006；王兴利等，2019）。根据《全国土壤污染状态调查公报（2014）》，被污染耕地约占全国耕地总面积的1/10以上，全国有70%的江河水系受到污染，40%基本丧失了使用功能，流经城市的河流95%以上受到严重污染。因此，人类必须通过国土空间用途分区，设置禁止开发区、限制开发区、有条件开发区和允许开发区，把影响国家安全、粮食安全、生态安全、环境安全、水资源安全等的区域优先保护起来，对具有重要历史文化价值的区域进行重点保护，做到应保尽保、宜建则建，以协调开发和保护这一对永恒的矛盾。它需要对区域开发和保护全过程中可能出现的主要矛盾及问题进行系统的调查、评价和梳理分析，以确定在特定时期内国土空间开发与保护的阶段性特征和矛盾的主要方面，着力明确国土空间开发与保护的现实基础和将面临的机遇与挑战，提出未来国土空间开发与保护全面协同的目标导向和战略框架。根据国土空间用途分区指引和约束，开发主体就会明确，应该选择哪些空间开发行为，如工业、商业、住宅、交通还是水利；在哪里安排资源利用行为最有效，什么时间安排何种资源利用行为最合适。于是，国土空间用途分区就成为起到全面协同国土空间开发与保护矛盾的功能，并不断提高协同国土空间开发与保护的前瞻性、综合性、整体性和系统性。国土空间用途分区的意义和价值就在于此，“安身立命”之地也在于此。有效、有序控制国土空间开发利用及国土空间开发速度，规范国土空间开发利用和开发活动的区位和类型，限制国土空间要素使用的规模、强度及控制人口密度，从而使整个国土空间开发利用和经济发展、环境保护等处于协调的动态平衡，是国土空间开发利用分区的重要目的。（三）落实空间规划国土空间规划是对国土空间自然保护、有序开发、高效利用和高品质建设的整体性谋划和有目的行动，是国家和地方空间发展的指南，是可持续发展的空间蓝图，是在国土空间范围内进行各类开发、保护、利用、整治、修复、建设等活动的基本依据，具有整体性、未来性、战略性和长时空性的特点。例如，2019年开始编制的全国以及各层级的国土空间规划，其规划期限是2020~2035年，时间跨度达15年；不少国家的空间规划，跨度还超过15年，例如荷兰第五次国家空间规划、韩国第四次国土空间规划的规划时限达20年；法国2009年10月正式推出的国土空间规划，规划时限长达30年；《美国2050年空间展望》，构建了美国40~50年的空间发展蓝图。在这样一个横跨15年甚至更长的时段里，规划这张蓝图主要是通过持续的实施来推进的。所谓三分规划七分实施，说的就是实施对于规划的重要性。那么如何进行规划的实施，其中最重要的基础就是国土空间用途分区。也就是说，依据国土空间用途分区及其规定来组织国土空间规划的实施，这是最重要的手段，也是最重要的方式。说到底，任何国土空间规划，都是对国土空间用途的转换、调整和优化，要么物质性置换，要么功能性变更。例如将农业用地区转换成建设用地区，将一般耕地区调整为永久基本农田保护区，将林地区调整为自然保护地，将商业区转换成复合功能区等。任何国土空间规划目标，都是通过落到国土空间用途分区上得以推进实施的。如果缺乏国土空间用途分区，国土空间规划就只能成为一种发展展望，最终很难落到空间实处。纵观世界不同国家和地区的空间规划，都是通过用途分区来予以落实的。如英国在土地利用规划中功能用途分类中所使用的NLUS分类系统，就采用了4个层次体系：将全国土地利用分为15个大类、78个组、150个亚组、600多个级（秦明周，1997）；中国台湾地区空间规划把土地使用分为非都市土地和都市土地两大类，其中非都市土地分为9个使用分区、18种使用地。美国早期的城市规划，就称为城市土地分区规划，将城市分区分为居住用地、商业用途用地、工业用地、公共机构用地、闲置土地区域、混合使用区域等，用途分区是规划的核心内容。1915年，美国高级法庭，通过法规证实运用政治权力来消除土地利用纠纷的效果。一年后，美国第一例意义重大的现代法规在纽约市获得通过。这一法规将整个城市分成若干区域，分别规定了不同的土地利用方式、建筑物高度以及整体覆盖率。10年后，俄亥俄州的Euclid以法律形成确定了分区规定的地位。1922年美国商业部通过了统一标准的州内规划实施条件（1926年重新修订），1927年通过了一个相关的标准分区规划实施条例（1928年重新修订），这两个法规被用作州内规划及城市分区立法的范例。20世纪30年代早期，这一条例被许多州立法机关以不同形式采纳，相应地，许多城市也开始建立规划委员会并采纳分区规划法令（程烨等，2003）。通过用途分区来实施空间规划，是各个国家和地区的通行做法，也是内生和内在的必然要求。简言之，空间规划的空间组织和开发利用整治保护行为，最终都必须落到一个具体的对象上。这个对象，就是国土空间用途分区所确定的区域。它是国土空间规划的对象和基础，也是落实国土空间规划组织框架和目标任务的基本单位。国土空间用途分区立足国土空间规划，对区域的长远发展有一个总的清晰的蓝图，明确区域发展的目标，并将土地利用、交通运输、住房建设、环境质量、经济发展、社区设计和文物保护等通盘加以考虑，使得每一要素都成为分区的一个有机组成部分，优化国土空间格局，使得各要素得到最佳配置，是国土空间用途分区的题中之义。（四）合理配置资源在市场竞争结构条件下，国土空间这种具有社会性的资源配置模式，将会决定具有特殊复合性的国土空间效益、开发成本以及相关的一系列社会和生态问题。国土空间规划的重要目的就是要研究国土空间本身（物质形式或能量形式）、竞分者（开发者、利用者、分配者）以及竞分规范的合理结构，使国土空间开发利用朝着更为持续、协调和优化的方向发展。所谓合理配置资源，就是要使空间的开发利用更加科学，使竞分者的需求得到适度的满足，并从中揭示资源配置的社会、经济、生态和文化联系，把握国土空间资源配置的动态发展规律。其内容包括国土空间利用结构调整、国土空间布局优化、国土空间节约集约配置、国土空间综合效益优化。这是一个转换用途和做实体性改变的社会过程，是不同类型的国土空间在不同使用方向之间的分配和不同地域空间的配置。生产什么?生产多少?怎样生产?为谁生产?在哪儿生产?生产效益如何?这是资源配置的最基本问题。国土空间的生产性和稀缺性使其合理配置成为必要，国土空间的可选择性使其合理配置成为可能，而国土空间位置的固定性又使其合理配置具有更多的特殊性。由于人类对于国土空间的需求是多方面的，因而国土空间配置的目的和途径也千差万别。国土空间资源合理配置的概念，应该是指在一定时空条件下，通过国土空间的最优分配、最佳使用和布局，合理组织国土空间的开发、利用、保护、整治和修复，协调人地关系并建立山水林田湖草生命共同体，以及达到最佳的社会、经济、生态和文化效益。国土空间开发利用，是一个受自然、社会、技术、经济和历史文化等多重因素交互影响的复杂系统。人类需求的日趋多样化和生产地域分工的专门化，进一步增加了国土空间利用开发系统的复杂性。因此，必须将国土空间按其性质、功能、使用要求和社会需求划分成不同使用区或功能区，例如工业区、居住区、商业区、农业区、林业区等，并以使用分区图来界定分区的范围和位置，才能明确不同地域空间生产什么、怎样生产、互补性和排斥性如何等资源配置的最基本问题，实现不同的国土空间开发利用功能和国土空间的结构优化，使系统不断地朝着合理化、有序化和高级化的方向发展。（五）提供治理依据2015年国家《生态文明体制改革总体方案》要求：“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”。2015年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出：以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进‘多规合一’。以市县级行政区为单元，建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系。中国共产党十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》：组建自然资源部，承担“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”“建立空间规划体系并监督实施”的职责。2019年5月，中共中央国务院出台了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）明确指出，要形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度，通过健全用途管制，强化国土空间规划对各项规划的指导约束作用。可见，国土空间用途管制已经成为国家推进空间治理体系和治理能力现代化的一项基本制度。国土空间用途分区是国土空间用途管制的基础和依据。其基本内涵是：按照可持续发展的要求和不同层级公共治理目标，划分不同尺度的空间管制区域。以空间管制区域为对象，制定空间分区管制条款、分区实施保障措施等多方面内容，实现空间的差别化和有序化治理，这也是国际空间治理的基本模式。例如德国先后把全国分为“集聚区、迟缓区、农业区和边缘区”“高密度集聚区、密集区和农村区”等开展空间整治和治理；美国以县为单元，将标准区域划分为经济区、成分经济区和区域经济区等推进空间治理；巴西通过中央主导规划分区，将全国划分为疏散发展区、控制膨胀区、积极开发区、待开发区（移民区）和生态保护区实施空间治理（陈磊等，2019）。中国香港地区的生态空间就是根据保护对象和方式的不同，划分为郊野公园、特别地区、限制地区、自然保护区、绿化地带、具特殊科学价值地点等多种类型区，分别明确了规划要求与用途管制规则，实现了空间的有序治理。由于特定的国土空间单元大多具有多种功能，必须考虑结构优化、资源环境承载力、区域开发密度与经济发展潜力等要素的差异，确定一种主体或主导功能，做到因地制宜和因“区”制宜，才能采取更有针对性的治理举措，保障空间治理精确落地，确保空间治理实施长效。因此，科学合理的区域划分或用途分区，可统筹“规划分区”和“用途分类”的关系，达成各类规划空间目标和管制要素指标的“图数一致”，并通过制定统一的技术标准和管控措施，构建完善的国土空间规划和管制体系，将国土空间的管制落实到要素类管控，更好地发挥政府的管制职能和管制效率，可以为差别化的区域政策制度安排和用途管制规则制定提供重要基础，是实现空间治理现代化的重要依据。2国土空间用途分区的意义国土空间规划立足国家经济、社会发展战略，以国土自然资源为依托，统筹各个区域的自然本底条件、经济社会活动和生态环境开发与保护关系，具有战略性、引导性和约束性，是促进国土空间科学可持续开发利用的重要手段。国土空间分区是国土空间规划的重要基础，是各级国土空间规划战略性、可实施性的具体体现。中国地域辽阔、人口众多，国土空间规划内容丰富。国土空间分区为各类国土规划的衔接和协调提供了引导和空间约束，将土地利用规划、城市规划以及环境保护规划等的编制落到空间实处。通过国土空间分区对空间进行界定认证，从而实现空间规划目标和各类规划项目的落地，促进区域各类产业的平衡发展和各类生态要素的全域保护。国土空间功能分区和国土空间用途分区是国土空间分区中的核心内容，两种分区既有区别又有联系。国土空间功能分区侧重于空间的功能，是指国土空间提供产品和服务的能力。例如，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中提出的主体功能区区划就是最为典型的功能分区。国土空间用途分区侧重于利用，即人们如何开发利用土地、海洋等国土资源。现有的永久基本农田保护区、生态红线区、城镇开发区等就是对国土空间开发利用方式所划分的用途区。从根本上分析，国土空间功能主要是由于国土空间本身固有的自然条件本底值和空间社会经济发展属性所决定的，而国土空间用途除了取决于自然条件之外，还很大程度上受到“人为干预”的影响，即人类对国土空间使用功能的具体选择以及所采取的各种开发利用和管理措施（陈星怡等，2012）。国土空间功能分区和国土空间用途分区在国家空间规划体系中居于核心地位，在国土空间开发利用管理中具有“核心”的作用，是推进空间治理能力和治理体系现代化的重要基础，更是将国土空间规划有效落地的重要方式和手段。本文选自由地质出版社刚刚出版的《国土空间用途管制》，由吴次芳、谭永忠、郑红玉著；咨询图书相关信息，开发票可添加编辑个人微信∇

一、国土空间用途管制涵盖自然资源全要素自然资源类要素的用途管制可以进一步细分为城乡建设用地、耕地、森林、草原、湿地、水资源、海洋等具体类型。以往中国对耕地、森林、草原、水域等自然生态空间的保护和管控分散在国土、林业、农业、水利、城乡建设等各个有关部门。由于管理权责分散，“就山治山”“就水治水”，无视生态系统整体性和多要素耦合性的现象时有发生。立足于山水林田湖草海生命共同体的理念，新时期国土空间用途管制的内涵需要在国土空间的系统性与整体性方面进一步深化。用途管制思路转向多要素统筹，即按照生态系统功能整体优化的原则，将空间开发利用从分资源要素约束管理逐步转向自然生态空间整体约束管理（林坚等，2019）。国土空间用途管制不仅局限于以城镇建设用地为重点的开发控制，也不局限于以基本农田保护为主的耕地保护，而是扩展到全域全类型全要素的国土空间。它既包括以永久基本农田保护红线划定为重点的耕地保护，也包括以生态保护红线划定为重点的森林、湿地、水域、草原、海洋等各类自然生态空间的保护，还包括为合理高效利用资源而实施的城镇开发边界划定等城镇发展区域内开发建设控制引导的内容（汪毅等，2020）。国土空间是综合性的立体空间，涵盖地表二维的陆地、陆上水体、海域，与三维立体的地上空间、地下空间（张建平，2018）。因此，国土空间用途管制在加强全要素用途管制的同时，还需要拓宽空间管制范围（刘丽等，2014），丰富管制手段，建立覆盖全域国土、统筹陆海、包括地上地下的国土空间用途管制制度。国土空间用途管制以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制。①以生态保护红线为主体，逐步建立重要生态功能区“规模管控+效益管理+准入管制”的治理模式，按照《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，逐步建立国家级、省级和市县级重要生态空间分级分类管理机制。对使用生态保护红线和重要生态空间从事绿色产业发展的，按照同级国土空间总体规划划定的生态空间管制分区要求，综合考虑项目类型、用地规模、利用强度、保护要求等要素，形成以项目为单元的空间用途管制要求，编制详细规划，明确责任清单，实现落地实施。②以永久基本农田为核心，建立健全重要农业生产空间“数量管控+质量管理+生态管制”配置模式，按照《中华人民共和国土地管理法》《自然资源部

（一）必须要有健全的法律法规做支撑保障发达国家和地区的经验表明，国土空间用途管制需要遵循“先立法后实践”的原则，必须要有健全完善的法律法规做支撑保障，加强立法管理才能使国土空间用途管制更具有权威和力度，在实践中更容易贯彻执行。英国国土空间用途管制的历史，就是一部法律法规的演变过程。1848年和1875年的《公共卫生法》，1866年的《环境卫生法》，1909年和1919年的《住房与城市规划法》，1925年、1936年、1957年和1985年的《住宅法》，1932年、1947年、1951年、1954年、1959年、1962年、1963年、1968年、1971年、1974年、1977年、1985年、1990年的《城乡规划法》，以及《用途分类规则》《一般开发规则》《特别开发规则》等，为实现国土空间用途管制尤其是实施开发许可，提供了强有力的法律保障。日本的国土空间用途管制以《宪法》为基础，包括建立了《国土形成规划法》《国土利用规划法》，以及《城市规划法》《森林法》《自然公园法》《自然环境保护法》《农业振兴地域整备法》等在内相对完备和协调的法律法规体系，为具体实施和协调各种矛盾提供了重要的法律依据。简言之，要实施国土空间用途管制，就必须加强立法管理。

1国土空间用途管制的类型国家空间规划体系是一个国家工业化和城镇化发展到一定阶段，为了协调各级各类空间规划的关系，继续凸显国家竞争力、实现经济可持续发展等目标的空间规划系统。空间规划体系是国家实现宏观调控不可缺少的手段，是中央政府站在国家立场对各国发展战略和发展定位进行调控的空间载体，是进行国土空间用途管制的蓝本。由于各国的政治、经济、社会发展历程和现状不同，空间规划体系的建立和国土空间用途管制的初衷、管制手段、主要内容和实施效果均不尽相同（朱蕾，2019）。总体上可以将发达国家或地区的国土空间用途管制分为以下3类。1.以控制土地利用密度与容积率为核心的国土空间用途管制这种类型的国土空间用途管制在美国、德国、法国等国家都曾被采用。在美国，这种类型的用途管制在20世纪50年代以前采用，主要是从住宅环境应有充足的光线与空气提供、住宅形态与建筑景观、住宅密度与公共设施需求的角度，通过划分土地使用分区，规范私人土地的使用与开发（王庆日等，2014）。其主要内容有：①土地使用分区。一般分为住宅、商业、工业、农业4大类。每个分区均做出详细的用途限制，其主要目的是避免不相容土地使用性质的入侵。这种方法促使工业区和居住区的分离，隔离污染源，保护生态环境。②密度与容积管制。密度管制主要包括人口密度、容积率、建蔽率以及宗地最大或最小面积管制。容积管制主要包括建筑间距、建筑高度、建筑覆盖规定等（王向东等，2014）。确保适当的采光、通风、日照、建筑景观及公共设施的合理需求，并保护环境质量。在德国，国土空间用途管制是地方政府的权力，具体实施主要在市镇村进行，所依据的是市镇村一级的建设管理计划。市镇村一级的建设管理计划又包括土地利用计划（FPlan）和地方细部计划（B-Plan）两种（朱蕾，2019）。F规划以土地用途管制分区为主要内容，把城市的土地利用分为3种，即用于修建建筑物的土地利用、用于不修建建筑物的土地利用和其他的土地利用。然后在此基础上再次细分为居住地域（W）、混合地域（M）、产业地域（G）、特别地域（S）、绿地、农业用地、林业用地等10种使用类型区。B计划则详细规定了土地利用的具体方式、公共设施位置、有关建筑的限制（建筑率、容积率等），并依此进行分区管制（汪秀莲等，2001）。德国完备的土地规划和控制制度创造了清洁、宜居的城市，有效控制了城市的无序扩张，建立了有效的道路交通系统，同时又保持了大量的开敞空间、农地和林地，成为发达国家城镇化的成功典范。在法国，政府采取各种办法对土地利用加以引导和限制。除了土地使用规划中对土地利用中的以上事项加以限制规定外，还对每个市镇村单独制定了有关容积率的规定，即“法定上限密度”（简称PLD）。同一地区内，按不同的建筑物用途规定不同的容积率，从而控制土地利用向预定的方向发展（王庆日等，2014）。巴黎市的法定上限密度管制采用的具体指标是土地占用系数（简称COS），用COS促使建筑物向地区特定的方向发展。如果希望助长某种建筑物的修建，便对这种用途的建筑规定高数值的COS；如果打算限制某种建筑物的修建，便对这些用途的建筑物规定低数值的COS。以住宅区域为例，住宅的COS规定为2.7，营业为1.0，工业和手工业为2.0，优待修建住宅，用COS来限制营业、工业和手工业的建设。法定上限密度是管理建筑物容积率的制度，也是管理空中权的制度。1975年立法初期，曾规定巴黎市PLD上限为1.5，其他城市为1.0。1982年对有关法律进行了修改，规定巴黎市在1.5~3.0之间、其他城市在1.0~2.0之间可以自由决定。建筑物如果超过规定的PLD数值，土地使用者便要负担缴纳“超过负担费”的义务。2.以控制城市规模与保护农地为核心的国土空间用途管制这种国土空间用途管制类型主要出现在第二次世界大战结束后，美国、日本等国家经济快速发展，城市规模不断扩大，优质耕地被大量侵蚀，原有的管制措施已很难适应局面的转变，控制城市规模、保护优质农地的管制措施随之产生。这种类型的国土空间用途管制在美国、日本等许多国家都曾被采用。20世纪50年代以来，随着人口的增加，经济的发展，造成都市或者社区不断向外发展扩张，侵吞了大量优质农地。以土地使用密度与容积管制为核心的土地用途分区管制越来越难以适应形势发展的需要。因此，美国各州纷纷开始采取城市增长边界等管制措施，来控制城市规模的不断扩大，保护优质农地，从而由原来以土地使用密度与容积管制为核心的土地用途管制，进入以控制城市规模、保护农地为核心的土地用途管制阶段。在这个阶段，州政府发挥了十分重要的作用。它通过土地利用规划，引导都市发展，减缓都市成长的压力，管理控制土地开发的区位、速度与公共设施的服务水平，综合性地对城市的发展全面加以管制，以解决土地及农业资源保护问题（魏莉华，1998）。主要措施包括：1）划定城市增长边界。州政府通过法律，要求地方政府在规划中，根据本地区的经济发展状况和土地利用现状，划定城市增长边界。增长边界内的土地包括已有建筑物的土地和尚未被开发的空地。在增长边界以内，允许土地开发，并提供适当充足的公共设施；边界以外则限制开发。2）分期分区发展。州政府通过规划，要求地方政府为未来的土地开发行为规定时序与区位，以适当而有效地提供公共设施，避免不成熟的土地开发行为。3）农地分区。依据土壤质量、土地与其他农田的距离、农田的大小、农田是否靠近高速公路、是否有给水排水系统等，划定出“土壤、坡度和给水排水情况最适合种植粮食、饲料和油料作物的土地”，并将其划分为基本农地、特种农地、州重要农地和地方重要农地4种分区（王庆日等，2014），最好的农田周围划定缓冲区如湿地、排水区、溪岸和森林等（蔡玉梅等，2017b；马丁等，2017），严禁修建住宅和发展其他城市基础设施，并通过优惠征税、递延征税和限制性协议等方式激励农民保护农地现状用途。日本通过设立国土分区和设立相关的法律制度保护农林用地，提高用地效率，控制城市扩张。根据日本国情，将全部国土按其特性及未来的规划目标分为5大地域，即城市区、农业区、森林区、自然公园区、自然环境保全区，作为下位规划编制的范围和法律适用区域（董黎明等，2010），并提出不同功能地域内各自的发展目标、空间布局和相应的土地管制要求。从20世纪50年代到70年代，日本颁布了5部具体的部门用地法律，这使得日本的土地利用形成了5类分区，这5类土地分区分别由《城市规划法》《农业振兴地域整备法》《森林法》《自然公园法》和《自然环境保护法》对具体土地用途事项加以规定，保证土地资源的这几大类用途。3.以土地开发许可和发展权限制为主的国土空间用途管制国土空间用途管制实际上是对土地发展权的一种限制，因为各国土地所有权制不同，所以各个国家土地发展权限制的手段和方式各不相同。这种类型的国土空间用途管制在英国、日本、美国等国家都曾被采用。英国的国土空间用途管制建立在用地许可制度基础上的土地利用分区和规划许可制度上。根据英国的土地使用分类规则（UCO），土地和建筑物按基本用途可分为5大类、19小类（表2-7）。这是一种政策性的管制分区，在UCO中所规定的19类土地中，同一类别内的变动不构成开发行为，不需要申请规划许可；一些类别之间的转换构成一般许可开发行为，也不需要申请规划许可（董黎明等，2010）。根据英国《城乡规划法》，凡属法律定义范畴之内的“开发项目”，必须申请并获取规划许可，方可按照法定的开发程序进行开发，否则属违法行为。根据英国《城乡规划法》，如开发项目属于特定城乡规划法规和条例所规定的范畴，则可免去申请开发规划许可证的法律程序，自动允许该项目的开发———即“自动的规划许可”。在这些自由开发许可中，用地类别划分成为判别是否构成开发行为的重要标准———《城乡规划（用地类别）条例》（简称为UCO）、《城乡规划（一般许可开发）条例》（简称GDO）中，围绕用地功能对开发行为以及一般许可开发行为所做的界定，共同构成了英国规划许可制度的基础。除了一般的规划许可外，有些项目在获得“规划许可”的基础上还需要获得建筑法规批准（或两者都需要）。表2-7

土地用途管制在不同的国家或地区有不同的称谓，例如“土地使用分区管制”（日本、美国、加拿大等）、“土地规划许可制”（英国）、“建设开发许可制”（中国香港地区、法国、韩国等）、“土地使用管制”（瑞典、中国台湾地区）等。虽然各个国家或地区使用的名称不一，但其内容和手段大致相同，就是主管地政的部门经过调查研究，用科学方法主动规划土地用途，先把区域内土地划分成各种使用区，再把使用区内土地逐宗编定为各种使用地，并依法实施各种管制措施，使有限的土地资源满足社会和经济发展的需要。各个国家的国情、发展状况和政治体制等各异，因此土地用途管制的目的和管制的对象也各不相同。加拿大和美国均属于人少地多的国家，两国的土地资源丰富，土地用途管制的目的都是为了防止城市规模盲目扩大，实现土地资源的合理利用和可持续发展；而中国台湾地区和日本则存有人多地少，土地资源相对匮乏的情况，土地用途管制旨在协调经济发展与土地保护的矛盾。在管制对象上，各个国家和地区采用的管制手段更为多样化。加拿大联邦政府通过设立《土地分区管理法》、土地分块控制、宗地开发方案控制和农用地等级限制变更等管制措施对城市用地和农用地实行用途管制；美国土地用途管制可分为两大类:一类是以控制土地使用密度与容积为核心的土地用途管制，一类是以控制城市规模和保护农地为核心的土地用途管制，前者主要是从住宅环境应有充足的光线与空气提供的角度、从住宅密度与公共设施需求的角度，通过划分土地使用分区，规范私人的土地使用与开发，后者通过法律要求地方政府根据本地的经济发展状况和土地利用现状，划定城市增长线、分期分批发展、建筑许可的总量控制等措施来控制城市发展规模，保护优质农地；中国台湾地区的土地使用管制是由都市土地使用管制和非都市土地使用管制两类构成的，非都市土地使用计划将各区土地细分为农业区、一般农业区、工业区、乡村区、森林区和风景区等，并通过编制宗地使用细则对各类土地具体用途加以规定；日本的土地用途分区管制建立在科学的土地用途区域规划的基础上，在都市区域、农业区域、森林区域、自然公园区域和自然保护区域的规划分区的基础上，设立了相对应的农地管制制度、城市土地利用规划制度、林地保护制度和空闲土地的管制制度4大部分。总体来说，这些国家和地区都是通过土地利用规划来实施土地用途管制制度的，它们普遍比较重视土地用途分区，管制的对象基本涵盖了人类生产生活的所有空间。中国的土地用途管制与国外一些国家的土地用途管制（土地使用分区管制、土地规划许可制等）相比较，存在较大的差异。中国土地资源的基本国情是土地资源相对短缺、人多地少，耕地保护与经济发展用地需求矛盾尖锐。在工业化、城镇化进程中农用地大量向非农化转移、耕地面积锐减、人地矛盾加剧的背景下，中国的土地用途管制应运而生。因此，中国土地用途管制的对象主要为耕地，也就是说，对各类土地使用和用途管制的同时，给予耕地特殊保护；管制的目标是严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，确保各个省（自治区、直辖市）内耕地总量不减少；管制的目的是为了保障粮食安全，相应的配套措施也主要是针对农用地，例如基本农田保护制度和耕地占补平衡制度。总体而言，中国的土地用途管制对象较为狭小，不能准确反映出各类用途土地的管制细则。进入21世纪，伴随着日益严重的环境问题，中国越来越重视生态环境保护问题，在有效吸收国外土地用途管制经验的基础上，将土地用途管制制度逐步扩大到草原、水域、湿地等自然资源领域。2019年5月中共中央、国务院印发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，进一步指出要以空间规划体系为基础，国土空间用途管制为手段，实现国土空间治理体系与治理能力的现代化。由此可以明确，在当前的空间治理体系中，国土空间用途管制处于核心枢纽位置，将发挥承上启下的作用。从过去的土地用途管制到国土空间用途管制，管制的对象扩大为整个国土空间，既为人类社会经济活动的物理载体，也包含了自然资源与生态环境要素。通过国土空间用途管制对国土空间的开发利用和保护进行统筹和管制，有利于实现全域全要素的协调平衡与持续发展。因此，从管制的空间范围和对象上来说，中国现行的国土空间用途管制和以上提及的土地用途管制（土地使用分区管制、土地规划许可制、建设开发许可制、土地使用管制）在本质上是相通的，发达国家土地用途管制的经验能为中国国土空间用途管制提供较为全面的借鉴和参考。本文选自由地质出版社刚刚出版的《国土空间用途管制》，由吴次芳、谭永忠、郑红玉著；咨询图书相关信息，开发票可添加编辑个人微信∇

1国土空间用途管制的地理空间基础（一）空间管制的地理基础国土空间用途管制的分类、分区、过程、事件、现象、效应，无一例外地发生在以地理空间为背景的基础之上。地理空间的分布、形式、结构、功能、规律，直接影响国土空间用途管制的存在基础和实践价值。地理空间的天然不均衡性，空间结构体系，地表形态有序性，地理过程与速率，自然节律性，区位等级，空间竞争，位置、距离和可接近性，空间连通性，人类活动与地理环境关联性等，无一例外地影响并制约国土空间用途管制的过程和效果。从国土空间用途管制的角度来看，除了充分认识区位和尺度两个地理空间的重要特性以外，深刻理解以下地理空间关键性变量，具有重要的理论价值和现实意义。1）地理空间分布。地理空间的分布与尺度有密切关系，通常可以分为两个不同的层次：一是全球和国家层面上的地理空间分布。主要受自然规律分布的影响，地理空间地带性就是这种宏观意义上空间分布规律的基本表达。例如热带雨林、亚热带常绿阔叶林、温带落叶阔叶林和北方针叶林在地理空间的分布，就属于这种宏观层次的地理空间分布。二是区域和地方层次的地理空间分布。主要受社会经济规律分布的影响。例如，在长江三角洲地区，上海、杭州、南京、苏州、合肥、宁波、嘉兴、湖州等不同等级层次在地理空间上的分布，就属于这种中微观层次的地理空间分布。国土空间主体功能区、经济区、用途区等的划分，深受地理空间分布的规律制约和影响。2）地理空间差异。地理空间在区域上的分布是很不均衡的。这需要从以下两个方面去做深刻的理解：一是地理空间总是存在差异，无法在地球表面上找到任何两个完全相同的地理空间。换句话也可以说，任何两个地理空间的资源丰度、自然资源适宜性、地形地貌、开发成本、区位优劣、人力资源、初始条件、基础水平、发展机遇等都会存在不同适度的差异。二是人类社会发展的进程，本质上也要求此种不均衡性的存在。如果地理空间完全没有差异，物质的迁移、能量的交换、信息的流动因为缺少梯度就将全面停滞。因此，国土空间用途管制的策略需要考虑区域的均衡，但必须保持某种合理的区域发展梯度，把区域的空间差异规范在某个临界阈值之内。否则，区域发展就会缺少原动力。3）地理空间循环。地理空间存在两个基本循环：一是地质大循环。系指地表岩石矿物的风化过程及其产物的迁移、淋溶、搬运、转化和累积等过程，在地球表面周而复始地进行。它是固结在岩石中的营养元素经过风化以后释放出来，成为生物可以利用的有效元素。固结状态的岩石矿物成为地表松散堆积物，产生蓄水性能、保热性能和通气性能。其中，次生黏粒矿物的形成，能吸附与交换一定数量的阳离子，因而使土壤具有一定的保肥性能。这就为地球生命和陆地植物的生存、演化和发展，创造了适宜的生长条件。二是生物小循环。它是指岩石经风化后释放出的化学元素在生物体与土地（土壤）之间的循环。具体来讲就是：植物从土地中吸收化学元素，尤其是营养元素，形成植物体。后者供动物生长，而动植物残体回到土地中，在微生物和动物的作用下转化为植物的化学成分，构成物质与能量的循环，促进地球生态系统生产力的形成和发展。国土空间用途管制，不仅要研究全球生态系统的地质大循环，同时还要研究局部生态系统的生物小循环；要把“土壤圈”和“水圈”的生物地球化学循环作为国土空间用途管制研究的核心问题。任何国土空间用途管制分区和管制规则的制定，都不能破坏或者阻隔地理空间的地质大循环和生物小循环。4）地理空间节律。地理空间随时间重复出现的变化规律通常称为自然地理环境的节律性，是自然界一种特殊的时间循环，也是一种递进中的循环，主要由天文因素和地球运动特性所决定。它主要有3种类型：一是周期性节律。是自然地理过程按严格的时间间隔重复的变化规律。它发生在地球自转和公转及地表光、热、水的周期性变化基础之上。例如春夏秋冬的季节节律、潮汐的周日变化等。二是旋回性节律。是以不等长的时间间隔为重复周期的自然演化规律。例如地质时期古生代、中生代和新生代的地壳演化，冰期-间冰期的气候旋回等。三是阶段性节律。是生物自身特性所形成的节律，具有阶段性的特点。例如生物生长在每一个生长期内，其生长过程符合罗吉斯蒂曲线即S形曲线，多年的记录就反映出阶段性的节律重复。国土空间用途管制需要充分考虑自然地理空间各种要素具有周期性和阶段性的特点，按照持续发展的节律性更加精准和精细地制定各种管制规则。5）地理空间结构。它是指在一特定的空间范围或区域内，自然和社会各要素，包括资源、环境、经济和社会诸要素的有机组合关系。作为地理空间组成要素的各类地理事物，诸如河流、土壤、地貌、植被、城市、乡村、产业等，都是受某种统一的基本规律支配的。在这种基本规律支配下，地理空间形成了一个具有等级、有序和特定格局的空间结构体系。例如，著名的杜能圈空间结构，就是指每个区域都以城市为中心，农业的耕作制度围绕城市呈同心圆状分布。再例如，德国城市地理学家克里斯塔勒发现的中心地空间结构，就是指中心地的等级由中心地所提供的商品和服务的级别所决定；中心地的等级决定了中心地的数量、分布和服务范围；中心地的数量和分布与中心地的等级高低成反比，中心地的服务范围与等级高低成正比；一定等级的中心地不仅提供相应级别的商品和服务，还提供所有低于这一级别的商品和服务；中心地的等级性表现在每个高级中心地都附属几个中级中心地和更多的低级中心地，形成中心地体系。国土空间用途管制的功能分区和管制规制制定，必须要以地理空间结构体系及其分异规律为基本遵循。6）地理空间外溢。地理空间外溢有两层含义：一是地理空间的外部性。这是普遍存在的空间现象。植树造林会对改善和保护生态环境产生积极影响，而污水的任意排放会导致居民生活的不便和环境遭受破坏，这就是所谓的外部性。上文已经指出，从经济学的角度看，外部性是指地理空间外溢的成本或利益，也就是在市场交换时，非有意造成的结果，或非有意造成的副作用。地理空间的外部性可能是有利的，也可能是有害的。如果有害也就是外部不经济或称负外部性，如污水排放；如果是有利的又称正外部性或外部经济性，如植树造林。国土空间用途管制的重要功能和存在的正当性，就是要解决地理空间的负外部性问题。二是地理空间的传布性。地理空间梯度的存在必然产生广义的力；力的作用必然导致广义的“流”；流的行为必然带来广义的传布性。地理空间上的非均衡和地域差异，从本质上也就具备了广义的地理梯度，因此也就必然导致外溢的传布性。在一个地理空间内的任何一点，如果它具有与周边的发展梯度时，那么它就可以由这个高发展地区所在地理空间内的中心位置，向外辐射影响。这种外溢影响传布与距离有关，也与强度密切相连，包括了“外溢的扩散传布效应”“区域的罗吉斯蒂增长效应”和“区域形状、大小以及距离对外溢影响的辅助效应”。在任何距源中心（高发展地区的中心）的特定影响距离上，低发展地区的发展强度内部增长率，随着发展能力梯度的消失，或者随着软硬传布手段（载荷能力、携带能力、运输能力等）的无差异逼近，该发展强度内部增长率也就逐渐趋近于0（牛文元，1997）。国土空间用途管制的分区，需要强化动态观点，重视在时间梯度上的这种外溢传布性影响。7）地理空间竞争。在国土空间开发利用过程中，除了面临资本竞争、生产竞争、利润竞争和技术竞争等以外，另外一个很重要的就是对地理空间的竞争，包括对地理位置的竞争，如市场范围的竞争、生产地点和原料地点的竞争等。之所以会出现地理空间竞争，主要有两个方面的原因：一是在众多的地理空间系统中，开发者总是会选择用途最为合适的、经济最为合算的、时间上最为合宜的空间区域。这种选择上的“受胁迫”状态或“非自由”状态，本身就体现出了竞争的内涵。二是在众多的开发者中，均不同程度地需要同一类的空间地域，势必就会出现对于区域开发程度、对于资源利用经济性、对于区域识别优先度等一系列复杂的竞争关系。空间区位的市场竞争，就是地理空间竞争的常见现象。从动态经济分析的方法看，地理空间的人口分布变化、新技术和新产品的演进都可以改变原市场分布状况，使市场重新分布。A企业与B企业由于技术引进不同造成生产费用变化，从而引起市场区变动。一个企业要想扩大市场，或占领其他企业的市场，只有降低成本和运费，即最终降低价格。国土空间用途分区的城镇和城镇辐射范围确定，本质上是由地理空间竞争关系所决定的。从竞争位势理论来看，产业的吸引力和企业在市场中获得的位势是竞争优势的来源，地理空间区位竞争有重要的影响。东西部地区的区域竞争力差异，重要原因之一就是地区更具有区位竞争优势。国土空间用途管制的功能分区和定位，就需要以地理空间的竞争关系作为重要依据，（二）地理空间的演化机理“演化”一词源于生物进化论，其意思是根据适者生存的原理，不同主体会根据自己变化大的预期来选择某种均衡状态。以新经济地理学中的核心———外围模型为例，空间成本就是一个推动地理空间演化的重要因素。在空间成本过高的情况下，各市场往往处于分割状态；空间成本越小就越利于形成核心；但在空间成本为零的情况下，市场成为一个完全统一的市场。即随着空间成本的下降，产业从分散到集聚，市场从分割状态达到统一，经济体系逐步实现核心化。在城市空间生产过程中，表现为主城土地价值溢出推动制造业外迁重组、工业新区建设拉动城市空间外拓、开发区成为制造业空间生产的主要载体。地理空间演化是众多驱动要素综合作用的结果，自然环境、资源条件、城镇化、资本、财政、产业、科技进步、市场发育、人才竞争力、设施配置、交通运输、历史文化、政策制度、能源结构、地质灾害等，都会推动地理空间的演化。而且这种演化是多重均衡，即地理空间的演进结果不是单一的，而且存在多种选择的可能。从涌现理论（EmergingTheory）和协同学理论的角度看，地理空间的演化机理主要是以下3种动力系统综合影响的结果。1.自组织力地理空间在没有外部指令干扰的情况下，系统按照相互默契的某种规则，各尽其责而又协调地、自动地形成有序结构，就是自组织。从热力学的观点来说，地理空间的自组织是指系统通过与外界交换物质、能量和信息，而不断地降低自身的熵含量，提高其有序度的过程。自组织理论认为，系统的有序是通过涨落来实现的。自组织理论主要由3个部分组成：耗散结构理论（DissipativeStructure）、协同学（synergetics）、突变论（Catastrophe

1降低空间负外部性外部性是普遍存在的空间现象。从经济学的角度看，外部性是指外溢的成本或利益，也就是在市场交换时，非有意造成的结果，或非有意造成的副作用（Side

1管制的基本概念（一）管制的一般性概念近年来，“Regulation”一词以“监管”“规制”“管制”3种译法频现于国内的文献中，并常常被交叉使用。“监管”强调对市场的监督管理，“规制”强调通过法律规则来限制市场，而“管制”在多数情况下被认为与“规制”同义。在通常情况下，将微观市场规制和宏观调节合称为公共管制。“管制”这一概念涉及公权与私权、政治国家与市民社会之间的关系，也涉及经济学、社会学、法学等学科领域，从而有了不同角度的解读。不同学科对管制主体、管制方式、管制对象的认识并不完全统一。在中国古文中，“管制”一词的含义是“总理其事”。如《史记·李斯传》云：“赵高以刀笔吏入秦宫，管事二十余年。”亦作掌握关键性问题解。如《战国策·秦三》中的“淖齿管齐之权”。在刑法中，管制是一种量刑种类，是对罪犯不予关押，但限制其一定自由，依法实行社区矫正。经济学中的管制是政府用来控制企业行为的法律和规定。在大众生活中，管制多作“应付紧急危难之事解”，如对地震地区实行人员来往管制，对危险药品实行危险药物管制，对火灾发生地区实行交通管制等。从总体上看，管制是政府或行政机构系统地进行管理和节制，并含有规则、法律和命令的基本含义，是一种为了矫正或改善市场机制内在问题的行为（杨惠，2010）。管制是在特别重要和特别紧急情形下的一种治理方式，它更强调集权和控制，其主体是单一的政府组织，偏重运用国家的力量。（二）管制是一种警察权在世界立法史上，通过制定成文法对契约自由进行国家干预的实践可追溯至1802年英国的《学徒道德与健康法》，该法要求限定棉纺织业学徒的工作时间。这种公共管制权虽萌发于英国，但成熟在美国。1887年之前，在美国州与地方政府之下，就有许多管制仓储、铁路、保险、银行、公共健康、学校事务等行政机构。1887年，美国联邦政府出台了《州际商务法》，并根据该法成立了第一个联邦独立管制机构———州际商务委员会（ICC），这是美国现代行政机构的原始形态，标志着现代公共管制的产生（钱叶芳，2018）。管制权在美国由行政部门行使，法律上称为警察权。它是由联邦宪法授予州宪法的立法权，每个州可以通过宪章或特殊的授权立法法令，全部或部分地把管制权授予地方政府———市政府和县政府。所谓警察权（Police

1国土空间分类分区的概念（一）国土空间分类与分区的含义国土空间是一个复杂的系统，各种要素、结构、关系、现象及其相互作用过程十分纷繁复杂。如果不能通过识别各类要素和各种关系之间的相似性、差异性和联系性，将大量杂乱无章的信息通过分类或分区改造成易于理解和易于处理的状态，国土空间用途管制将可能变得无从入手。因此，国土空间用途管制的制度设计，必须建立在国土空间分类和分区的基础上。所谓国土空间分类（Classification），就是根据国土空间本身的差异性，按照一定的规律，将大量个体单元按照某种属性归入某个类别，通过揭示分类对象的属性特征，用类群取代个体单元，从而将国土空间划分成若干个不同的类别，以此减少处理对象的数量，以便于识别和处理。“分”即鉴定、描述和命名，“类”即归类，按一定秩序排列类群。其分类单位是从区域国土空间个体单元所具有的相似属性中归纳出来的，具有抽象性和概括性。分类单位级别愈低，同一类型的共同性或相似性则愈多，级别愈高则共同性减少。国土空间用途管制，必须要落到一个具体的对象上。这个对象，就是所谓的区域。国土空间分区（Regionalization），又称区域划分，就是划分这样的区域。它是指按照一定的标准或依据，将某一国土空间的自然或人文要素进行划分和合并，将一个大区域分为若干个小区域的过程。区域划分通过揭示国土空间内部的相似性和差异性来对国土空间特征进行科学认知，进而为国土空间可持续发展和国土空间用途管制提供决策支持。（二）国土空间分类与分区的辨识分类是对国土空间系统属性进行分析，关键在于提取系统的共同属性；分区是将国土空间系统或要素从空间上分开，主要是寻找最优分区界线。它们都是对国土空间系统或要素进行剖分的过程，都存在层次清晰的等级系统，也就是都采用续分制。在相应的层级上，分区和分类彼此联系。例如，在国土空间用途管制分区中划定的一般农业区，耕地、园地、林地等土地利用类型通常是划定一般农业区的重要依据。每个分区单位都是由一些相关的类型单位组合而成的一个区域整体，而每一种类型单位也常常集中地分布于一定的空间区域。无论分类或分区，相互之间都应该没有交叉或重叠，前后和上下都应该有一致性，而且划分不能越级。分类和分区也存在一定的差别。分类是事先定义好类别，类别数不变，分类器需要由人工标注和指导训练，属性监督学习范畴。分类单位是对国土空间要素属性的抽象与概括，统一分类单位属性类似，不同类型则异。一般说来分类单位等级越高，共同属性就越少，类型间差异就越显著。但分区前并不知道根据哪些空间区分规则来定义群组，其目的旨在发现空间属性间的函数关系。分区单位等级越高，区内结构越复杂（李双成，2013）。例如，农用地类型可续分为耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地；其中耕地又可以续分为水田、旱地、水浇地等。而在国土空间用途管制分区中，耕地可以分属永久基本农田保护区、一般农业区以及特定农业区；园地可以分属一般农业区以及特定农业区，但不能划为永久基本农田保护区。可见，分类是分区的基础。2国土空间分类的主要形态无论何种体系的国土空间用途管制，都要落到国土空间上，最终还要落到土地和海洋上。合理的国土空间分类，是国土空间用途管制制度设计的科学依据，也是国土空间用途管制制度的科学基础。国内外有关学者，对于如何进行国土空间分类尚未形成共识，在方法论层面上还存在着分歧。在分类系统的建构上，由于应用目的不同，形成了不同的分类系统，主要有以下5大形态：（一）国土空间自然分类主要根据国土空间自然属性的相似性和差异性，以气候、地貌、水文、土壤、植被等为具体标志，揭示国土空间类型的分异和演替规律，遵循国土空间构成要素的自然规律，划分国土空间类型。例如《中国1􀏑100万土地类型图制图规范》，首先按照水热条件的组合差异，将全国分为12个土地纲。在其下共分2级，各省（自治区、直辖市）根据需要可以采用3级续分。第一级称为土地类，是土地类型分类的高级单位，主要根据大（中）地貌类型的差异划分，山地以垂直自然带划分；第二级称为土地型，主要是依据植被亚型或群系组、土壤亚类划分。全国共分出土地类115种，土地型872种。（二）国土空间利用分类从国土空间利用现状出发，根据国土空间利用的地域分异规律、国土空间用途、国土空间利用方式等，按照一定的层次等级体系划分为若干不同的国土空间利用类别。土地利用现状分类就是最典型的常见的一种国土空间利用分类，只是没有包括海洋而已。土地利用现状类型是土地用途、利用方式、经营特点和土地覆盖特征相对一致的地域单元。例如《GB/T

1土地及其多功能属性（一）土地的概念内涵国土空间用途管制是更具有中国特色的概念，国际上广泛采用的是土地用途管制。而且，中国化的国土空间用途管制，从根本上说是源于土地用途管制的。因此，必须首先充分认识土地的概念内涵及其属性。目前，国内外学者对土地概念内涵的理解还不完全一致，但都认同土地是一个复合系统，是在一定的时空范围内，由若干个相互作用、相互依赖的要素，例如气候、地貌、水文、植被等，有规律组合生成具有特定结构和功能的有机整体。1）国际组织的土地定义。1972

9月24日（周四）上午10点，自然资源部召开《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》有关情况新闻发布会。《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》有关情况新闻发布会文字实录自然资源部办公厅副主任王永梅各位媒体记者朋友们：大家上午好！欢迎各位前来参加自然资源部举行的《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》新闻发布会。2018年，根据中共中央《深化党和国家机构改革方案》，将土地利用规划、城乡规划、主体功能区规划相关职责整合由自然资源部门行使，实现“多规合一”。去年，《中共中央

1西澳大利亚铝土矿矿山生态修复案例（一）概况自1966年以来，美国铝业公司一直在西澳大利亚进行矿山修复。本案例所指的修复矿山是位于澳大利亚西南部达令山脉的威洛代尔和亨特利铝土矿。该矿的复垦曾在2000年上了联合国环境署的“荣誉名单”，美国铝业公司是迄今为止世界上唯一得到如此殊荣的采矿公司。该矿山于20世纪60年代初开始开采，按现在的供矿量，矿区可采80年，采用的是边采矿边复垦的模式，每年的采矿面积达550公顷，同样每年也要复垦相同面积的采空区。多年来，此地矿山生态修复技术不断得到改进，从简单的种植外来松树到如今实施复杂的生态修复工程。（二）本地参考生态系统概述该矿区所处位置原是贾拉木森林，贾拉木又称赤桉，该树种是澳大利亚种植数量最多的一种商业木材，现其周边大约有180万公顷未受到破坏的森林，是热带雨林以外世界上植物种类最丰富的森林之一，至少拥有784种植物，以其多样化的植物而闻名。据美国铝业公司的研究和监测表明，该公司开采地区的植被类型中约有300种植物。贾拉木森林与树木层植物区系贫乏的森林不同的是，其被不同的亚灌木和灌木层覆盖，高度为2米，植被表面看起来很均匀。此外，它形成了一个复杂的多维连续体的过渡和林下物种，可对环境的变化做出各种响应。（三）修复目标在特定区域的采矿活动停止后，该地区的总体修复目标是重建自我维持的贾拉木森林生态系统，并增强或维持城市集水、木材生产、旅游等功能和目标。每个修复区域更具体的指标是：15个月修复期内的本地植物物种平均数量为典型贾拉木森林中发现数量的100％，其中至少有20％属于稳定物种。（四）修复过程修复过程的第一步是摧毁矿坑坑壁，并对矿井进行景观美化，以融入周围的森林地形。然后将覆盖层和表土层按正确的顺序回填，使用带翼的开掘齿将矿坑坑轮廓开凿至约1.5米，修筑排水沟排水，降低侵蚀风险，并降低土壤压实度以促进植物根系生长。在土方工程之后，种植本地桉树和松树两种主要树种及其他约50~60种地被植物。每年有2吨以上的种子用于进行矿山恢复，所有种子均在距离矿山20千米范围内收集，在大多数情况下，表土回填中采用天然种子是最佳选择。此外，该项目最大限度地发挥采矿前表土种子库对修复的作用，即在干燥季节剥离土壤（本案例为夏秋季）—直接返回表土（不要立即储存种子）—在干燥季节分离出种子—将种子置于表土顶部（二次剥离，避免在翻耕过程中被表土掩埋）—筛选出一些惰性砾石部分，并将“浓缩种子”应用于未接收新鲜表土的区域。最后，在春季使用直升机以500千克/公顷的量施以磷酸二铵为基础的复合肥，并添加钾和其他微量营养素（图11－12）。图11－12

1德国特别值得借鉴的经验（一）将景观规划作为整治规划的必要组成部分德国国土综合整治不是立足于短期的单纯的地块合并、调整和村庄的改造，而是着眼于整个整治区域内久远的自然景观保护和生态平衡。他们尽量保存、保护现有的有利景观，又充分利用现代的科学技术和手段塑造出新的景观，促进环境生态群体的平衡。德国长期以来一直重视对景观的保护，从1998年颁布新的《空间规划法》到2002年、2009年两次两次修订《德国联邦自然保护和景观保存法》，已经形成了以一系列立法为依据，相关理论和实用技术为支撑，充分将景观保护融入国土空间资源规划利用的综合保护体系。景观规划在土地整理规划中的重要作用主要体现在两方面：①德国各级政府专门制定了景观总体规划，及与景观保护密切相关的森林功能、农业和联邦国土综合发展等规划。在编制土地整理规划时，充分与这些规划进行衔接，尽可能地充分吸收景观规划关于景观保护与重塑的措施和方案，并制定相关措施以防止因开展土地整理项目而带来一些生态和环境保护问题。②土地整理规划中也制定了专门的景观规划，景观规划是土地整理规划的必要和重要内容。土地整理中的景观概念不仅是一般意义上的美学概念，即对自然、人文景观美学功能的设计与保护，还强调景观的科学含义，注重自然景观生态功能的保护与设计。土地整理不只是将土地作为一种生产资料，更是其为重要的社会与生态资源。以农用地为例，通过土地整理，力求发挥农用地保护生物多样性、景观独特性与优美性、水与空气净化、土壤保护、休闲娱乐等多方面的功能。将景观规划作为土地整理规划的一部分，实施土地整理项目在某种意义上就是进行景观保护与改善，土地整理的景观目标自然得到落实。（二）建立生态账户体系，有效促进生态环境保护2002年，德国颁布了国家自然保护法案，这个法案要求对自然界的任何影响都需要进行补偿。这个法案不仅要求对土壤进行补偿，还包括对生物多样性和物种的损害进行补偿。补偿的标准是由相应的规划管制者来负责。一般来说，所有的涉及土地利用变化的国土整治项目都需要进行环境补偿。比如，基础设施建设、道路的建设或者市级的新的开发规划。在强制实施的第一阶段补偿由实施侵害的一方执行，这在很多案例让侵害的双方都不能满意。规划的管理者往往面临缺乏合适的补偿标准，而造成生态环境问题的人经常面临额外的法律上的纠纷。另外，对于补偿的具体的规则仍然没有清晰地界定。对于这种局面，很多州政府引进了所谓的“生态账户”的体系，目的是为了实现更加公平和透明的补偿过程。这种体系也为开发商提供了很多便利。这种生态账户体系的核心是所谓生态指标的交易。根据国家自然保护法案，任何类型的开发商需要对自己的行为造成的生态损害进行补偿，而补偿的标准就是要“支付”一定数量的生态指标。开发商可以从所谓的生态指标机构处购买，而这些机构的生态指标可以是自己经过生态保护等工程中积累的指标，也可以是收购其他人的指标。典型的补偿活动包括在保护动物栖居地和提高生态保护区生物多样性等行动，也包括将农业生产活动从密集型向非密集型的管理方式转变，对森林进行优化管理等。这些活动都可以获得生态指标。开发商在进行土地利用改变之前要付钱给这些机构来获得相应指标，然后才能开始自己的开发活动。当前全德国有21个授权的生态指标机构，他们在补偿措施和交易区域上有明显的不同。比如，黑森州是第一个实施了生态账户体系的州。补偿是基于区域补偿法令，由补偿机构来协调和监管。这个机构协调各种可以用于补偿的生态措施，将这种补偿活动从土地规划的实施中独立出来。开发商在购买了生态指标后，将获得一个证书，这个证书证明了相应的待开发的项目的生态补偿已经完成。而实际的生态补偿是由生态补偿机构协调后由其他地方的补偿行动所实现。这种方式的好处是，开发商不需要立刻进行生态补偿，且其他地方的生态补偿也不存在时间上的限制。所有的项目实施还有相应的科学监管，比如与大学的合作等。黑森州的补偿机构当前重点实施了三个补偿工程，两个是动物栖息地的改善，一个是农业生产方式改进。每一个生态指标的价格是法律规定的0.35欧元。开发商的行为更是一种广义上的开发，只要是造成了土地利用的改变，无论是从农用地变为建设用地，还是由林地变成农用地，只要利用方式改变后都会产生对生态的影响，进而都需要购买或存储相应的生态指标。总体上看，生态账户体系代表着一种生态补偿行动的经济价值的显现。这种体系有着明显的好处，比如补偿措施的质量能够得到很好的控制，各种补偿可以无量纲化这样大规模的开发得以顺利开展，而且这种体系的透明度较高、公平性较好；对于开发商来说也简单易行。当然，这种体系也有一些缺点。比如，这种体系只关注对生态的总体上的影响，可能忽视土壤的硬化和土地的占用的具体影响，这样可能会造成土壤过度硬化和土地被过度占用，但因为能够从生态指标上获得总体生态价值的平衡，这可能会造成表面和实际上的偏差。但无论如何，这种生态账户体系的建立和实施，对于国土整治和其他关于土地的利用改变，都需要首先考虑生态指标上的平衡，这是一种更为有效、公平、清晰的保障生态环境的政策创新。（三）将促进城乡等值化列为国土整治的主要目标国土综合整治应首先进行目标界定，明确功能定位，才能有的放矢，促进达到预期效果。德国的国土整治发展到今天，最显著的特征就是国土整治从初期的地块简单合并和田间道路设置，转变成为谋求经济、社会、环境、文化综合效益的系统方案，使之成为德国促进乡村综合发展、缩小城乡差距的一项基本公共政策。促进“城乡等值化”，是德国国土整治中土地整理的代表性模式和主要目标。所谓“城乡等值化”，是指通过国土整治中土地整理和村庄更新等方式使农村在生产、生活质量上与城市逐渐消除差异，实现与城市生活相同等值的目的。“城乡等值化”建设最早从德国巴伐利亚州开始，包括片区规划、土地整合、机械化耕作、开发农产品项目、农村基础设施建设、修路、发展教育等很多项措施，通过改善村庄生产、生活条件，发展生态农业，保持传统文明使农民与农村共同发展，因此被称为“巴伐利亚经验”，以后逐渐向其他州和国外传播，收到较好的效果。随着农村发展中对村庄更新的需求逐渐增多，尤其是城市周边村庄的更新要考虑农村居民点和城市之间的连接关系，近年来德国在传统的农用地整理和市地整理之间的合作逐渐受到关注。这种新的模式，是一种被称为合作开发的模式，实际上还是传统的土地整理方法在涉及城镇和乡村居民点整理时的一种演变，它与建设法典中的土地整理在本质上也有联系。这种城乡一体化的土地整理工具体现了一种有效的合作机制，市政府作为执行者和成本分担者，而原土地所有者可以表达自己的意见和有权利对任何认为损害自己或他人利益的事情上诉至法院。总体上看，德国乡村土地整理的社会目标体现在各级政府和当地居民携手合作，通过土地整理致力于将农村地区打造成为极富地方特色和乡村气息的居住区、工作区和生活区，实现城乡平衡发展。当然，单单依靠土地整理，很难实现这样宏伟的目标，但土地整理可以为实现这样的社会目标创造土地供应、景观美化、基础设施改良、住房条件改善等诸多条件，是落实各项村镇建设计划和发展规划的重要手段结合村镇开发和建设项目推进土地整理，能更好地促进实现城乡协调发展。在德国，土地整理最重要的目标之一就是促进城乡等值化发展。土地整理最主要的功能是改善乡村地区的生活和工作条件，在保护环境的前提下促进乡村基础建设和经济社会发展，使土地整理成为缩小城乡经济、技术、生态和社会之间差距的重要手段。德国城乡等值化发展的模式，对战后经济及农村地区发展起着举足轻重的作用。2日本特别值得借鉴的经验（一）法律法规体系完备细致，针对性及可操作性强日本非常重视国土整治相关法律法规的建设，日本国土立法具有以下几个基本特征：①国家基本法规数量多、涉及范围广。②附属法律、规定多，日本在制定法律时，为了使法律含义更清楚并便于实施，通常在每项法律之后，都附有施行令、施行规则以及解释立法条文的规定等。③每项法律法规条文具体、针对性强，因而可操作性较强。④对法律不断进行修改和完善，使其顺应时代发展的需求。日本颁布的有关国土整治方面的法律共有130部之多（张宁宁，1999），包括《农地法》《农业振兴地域法》《农业经营基础强化促进法》《水利资源开发促进法》《森林开发公团法》《土地改良法》等。这些法律构成纵横交织的制度体系，有力地推进了日本国土整治工作的开展，在保护优质耕地资源的同时也提高了农业规模化经营和现代化水平。根据需要，这些法律还会适时修改。比如《土地改良法》，为了扩大土地改良种类和完善实施程序先后被修改11次，这是日本农地制度中修改次数最多的一部法律，可见日本对国土整治及其制度建设的重视。日本国土整治的相关法律法规可以分为国土整治基本法规、土地政策、国土规划、国土整治相关法规、资源环境相关法规，如表11－4所示。国土整治的实施以国土基本法为基础，土地政策、国土规划为指导，国土整治相关法规为主体，资源环境相关法规为限制条件。表11－4

2018年7月，自然资源部批复同意《浙江省实施全域土地综合整治助推乡村振兴战略行动计划工作方案》（简称《方案》）。自然资源部在批复中指出，《方案》是全面贯彻落实习近平生态文明思想的具体体现，符合中央部署要求，具有较好实践基础，将积极支持浙江整体推进土地综合整治，促进生态文明建设。《方案》明确，在现有农村土地综合整治的基础上，通过实施全域土地综合整治与生态修复工程，对农村生态、农业、建设空间进行全域优化布局，对“田水路林村”等进行全要素综合整治，对高标准农田进行连片提质建设，对存量建设用地进行集中盘活，对美丽乡村和产业融合发展用地进行集约精准配置，对农村人居环境进行修复治理，逐步构建农田集中连片、建设用地集中集聚、空间形态高效节约的土地利用新格局。2018年8月，浙江省政府办公厅出台了《关于实施全域土地综合整治与生态修复工程的意见》，明确实施全域土地综合整治与生态修复工程的主要政策措施。一是实行永久基本农田整备区制度。将项目区周边的农用地、零散耕地和零星建设用地复垦后纳入永久基本农田整备区，通过土地整治和耕地质量提升等措施，逐步形成与永久基本农田连通连片、设施完善、质量相当的优质耕地。探索建立永久基本农田数据库年度更新与零星永久基本农田调整相挂钩制度。二是优化土地利用规划和布局。充分合理利用存量建设用地。各项目区可提留不超过建设用地复垦面积的20％，作为规划新增建设用地预留指标，保障项目区内农村基础设施和新产业新业态发展用地。三是实行新增建设用地计划指标奖励。工程验收后按复垦面积的一定比例奖励新增建设用地计划指标，由县级政府统筹，优先保障新农村建设和产业融合发展用地。比如，对现状人均村庄建设用地面积低于80平方米的，按1∶1比例奖励用地指标；对利用收储农村闲置建设用地发展农村新产业、新业态的，按实际利用面积3∶1比例奖励用地指标。四是优化城乡建设用地增减挂钩政策。在确保县域内耕地数量和质量平衡的前提下，项目区增减挂钩指标，可在土地利用总体规划确定的扩展边界范围内等面积含规划建设用地规模使用；在满足当地村庄建设和农村发展用地需要后，节余指标可在全省范围内调剂使用，其收益用于支持乡村振兴战略实施。浙江省政府提出，到2020年全省实施500个以上全域土地综合整治与生态修复工程。为落实任务目标，2018年10月，浙江省政府召开全省乡村全域土地综合整治与生态修复现场会，要求各地、各有关部门发挥首创精神，高质量推动工程实施。一是建立工作推进机制。要求省级各部门按照职责分工，排出年度计划，拿出施工图，加强对市县的业务指导和工作督导。各地建立工作协调机制，及时解决工程实施中遇到的困难和问题。二是建立工程实施机制。要求各地因地制宜，算好环境、生态、保护、民生、经济“五本账”，科学把握好目标关、选址关、规划关、质量关、规矩关“五个关”，严守土地公有制性质不能变、耕地红线不突破、粮食生产能力不下降、农民利益不受损“四条红线”，不搞政绩工程、形象工程，打造更多的示范工程、精品工程。据浙江省自然资源厅统计，截至2018年底，全省全域土地综合整治与生态修复工程已开工建设873个。其中，高标准农田建设项目107个，面积13.8万亩；耕地质量提升项目265个，面积2.27万亩；旱地改水田项目104个，面积1.41万亩；垦造耕地项目228个，面积3.97万亩；农村建设用地复垦项目148个，面积9800亩；生态环境整治修复项目21个，面积1600亩。在全域土地综合整治与生态修复工程中，浙江省注重做加法，即“土地整治＋生态空间修复、清洁田园、矿山复绿、治水剿劣、都市现代农业建设、美丽乡村建设、高标准农田建设”，把农业农村优先发展落到实处。各地涌现出一批农村土地综合整治典型工程，为实施全域土地综合整治与生态修复工程提供了实践样本，发挥了示范效应（图9－7）。图9－7

一、农田湿地灌溉污染生态修复案例本案例位于上海市白牛乡贤片区，是2018年原国土资源部“长三角地区生态化土地整治工程模式”课题的部分调研成果。（一）区域概况项目区位于上海市松江区新浜镇的西侧，地处太湖流域碟形洼地的底部，地势低平，河道成网，以种植水稻为主。项目区总面积708.45公顷，涉及陈堵村、许家草村、林建村、南杨村4个行政村共1127户。白牛乡贤片区位于项目区内，属林建村，占地达5万余平方米，片区南侧为总面积约42000平方米的白牛塘水系，现由7个养殖塘由北向南依次排列组成。中部为水稻田种植区域，是撤村复耕之地，北侧含部分整治后未拆除的农村宅基地。（二）存在的问题分析1）水系污染严重，自净能力较差。片区水体总体表现为淤泥层厚，水色缺乏自然，表面漂浮少量油污。局部水体因流动性极低形成死水，有轻度臭味。造成水质差的原因主要有如下两个方面：①面源污染严重。主要是农田中的泥沙、营养盐、农药及其他污染物，在降水或灌溉过程中，通过农田地表径流、壤中流、农田排水和地下渗漏，进入水体而造成的外源污染；同时水体底泥污染、鱼类饲料过度投放及水生动物排泄物等内源污染也是不可忽视的因素。②自净能力较差。水系内水生生物群落结构单一，物种多样性低，生态系统自我调节能力与自净能力较差。2）农田效益不佳，蛙类多样性较低。农田湿地内农用地布局较为规整，成网格状肌理，以稻田为主，但稻田产量不高，景观效益欠佳。目前，田内仅发现泽陆蛙、中华蟾蜍、饰纹姬蛙、黑斑侧褶蛙、金线侧褶蛙5种蛙类，物种多样性较低，且种群数量较少。3）道路坑洼不平，道林成分单一。田内道路坑洼不平，片区路面主要以水泥硬化路面及不平整土路为主，缺乏自然美感。道林分组成单一、结构简单，仅分布有少量水杉、构树，林下缺乏灌木与草本层配置，植物多样性较低。4）农民脱离生产，乡村活力不足。片区处于上海远郊农村，在城市辐射作用和吸纳机制影响下，人口和资源逐渐往城市单向流动，农民脱离生产，身份非农化，大量劳动力资源投入城市而非改变乡村面貌，导致了村庄发展的相对停滞。村庄演变成退养之地，主要为老年人生活休闲和居家养老场所，老龄化、空心化现象严重，乡村活力不足。（三）污染阻隔工程概况根据示范区农田污染调查结果，综合考虑各种水处理技术的适用范围和经济技术可行性，并结合研究区地质、水文和农业种植制度，最终确定采用人工湿地技术治理农田灌溉水污染。在示范区内，选取现有废弃池塘，在其周围建设水闸和水泵以形成封闭水域，将上游灌溉水引入其中，利用水域内种植的各类水生植物来净化农田灌溉水中的污染物质，从而形成表面流人工强化湿地。人工湿地运行后，将治理前后灌溉水中污染物指标以及清污灌区作物产量做对比，综合评价灌溉水污染的修复效果。1.工程背景人工湿地位于研究区农业灌溉水引水入口处，面积约1.8万平方米，主要由水稻田、废弃鱼塘和部分河滩湿地组成。其上游莲柄港由上洞江、下洞江、南洋和北洋等河网组成，河网流域面积485.0平方千米，港道全长141.9千米，其中主港道长29.8千米，有效库容为5000万立方米。因构成的莲柄港的河流港汊大多受流域内生活污水和养殖废水的面源污染，因此从莲柄港引入到人工湿地的水中有机污染物含量超标，农业灌溉水源受到有机污染。2.设计进出水水质根据农田灌溉水的污染特点、《GB

1上海郊野公园整治建设上海市嘉北郊野公园是上海市主要整治项目区，总用地面积1398公顷，一期规划启动区为690公顷。嘉北郊野公园规划定位以江南水乡田园风景为典型景观风貌，注重原生态、原汁原味的江南水乡特色原则，最小干预、合理利用原则，文化、有机传承原则，以人为本、可持续发展原则，主要表现在以下4个方面：一要自然，体现田园风光、以农田为主题的大尺度景观特色；二是乡村，体现江南水乡类型丰富的乡村生活场景特色；三是郊园，自然清新，历史传承演绎特色；四是休闲，设施完善，小环境体现低调的品质感。嘉北郊野公园总体规划以强化南田北林的景观特征现状，建设中疏外密、核心突出的田园风光，边缘打造森林背景为主要目标。从整体布局看，分为北部的主题风情园区、中部的田园休闲区以及南部的乡村疗养度假区。未来启动区主要围绕主题景观游赏、特色休闲体验、基本旅游服务三个层面。公园规划了三大骨干游线系统，即绿色田园风景游线、红色乡土生活游线、紫色郊野休闲游线，串联了嘉北郊野公园的整个游线系统，以满足不同年龄和兴趣爱好游人的体验需求，同时满足家庭亲子体验需求、儿童乡土认知需求、青年人运动娱乐需求和老年人休闲康体的需求。另外规划有多个体验游线，进一步丰富了郊野公园体验内容。嘉北郊野公园土地整治要素包括村、院、水、田、林、路和人文7个方面。（一）村要素嘉北郊野公园规划前共有67.17公顷村庄用地，预规划建设用地31.26公顷，其中一期开园区为18.4公顷。在原有村庄现状的基础上，利用部分原有基址进行设施新建，以打造原汁原味和手工作坊体验的徐秦古村，融合具有特色茶餐、名宿和购物功能等现代元素的梦里水乡并设计以萤火主题度假酒店为主要建设目标。新建总建筑量约15.6万平方米，其中一期开园区约5.6万平方米（图9－1）。图9－1

1全域土地整治的概念内涵全域土地整治是一种全新的模式。它是对土地综合整治的继承，更是对土地综合整治的突破创新：①更加着力规划一个区域的发展功能，从整体上优化国土空间结构和布局。②更加着力城乡统筹发展，将以往单一的田、水、路、林、村、城割裂开来或把各项工程分开实施的土地整治活动，扩展为把城镇和乡村放在一个整体的治理空间下，找准限制因素，补齐设施短板。③更加着力延展土地整治的产业链和价值链，结合“土地整治＋”，注入新型业态，发掘新增长动能。④更加着力以人为本，努力实现高质量发展、创造高品质生活。通过土地生态整治和土地文化修复，满足人民日益增长的对美好生活的需要。⑤更加着力按照国土空间整治的目标，建构全域土地整治的内容结构和框架体系，统一国土空间用途管制和生态修复，打造山水林田湖草生命共同体。总体上看，全域土地整治主要分为区域的全域性和整治内容的全面性两个方面。区域的全域性是指从全区域视角对农用地整治、农村建设用地整治、城镇工矿用地整治、损毁土地复垦和未利用地开发等各类活动的统筹安排，并不是简单的对各整治活动的叠加之和，而是将孤立、分散的土地开发整理项目转变为连片集中的综合整治项目，从而实现挖掘土地利用潜力，优化土地利用空间格局，提高土地利用整体效率，改善区域生态环境，开展山水林田湖生命共同体的综合整治，保护和恢复自然山水格局，促进区域土地环境质量的提升；整治内容的全面性体现在对区域范围内所有的农用地整治、农村建设用地整治、低效工矿用地整治、土地复垦和未利用地开发等各类土地资源要素的综合开发利用，以及全面实施对高标准农田建设、耕地质量提升、“旱改水”、表土剥离、农田水利建设、生态环境整治及传统历史文化村落的保护。全域土地整治的目标视角已由传统的建设用地增减挂钩指标转化成以优化土地开发利用空间格局为首要任务、以实行耕地数量质量生态“三位一体”管护为核心内容、以创新推进高标准农田建设作为关键举措和以改善生态环境为突出的位置。从本质上看，全域土地整治实际上是以土地为核心的国土综合整治，在某种程度上更具有可操作性和实践性。2全域土地整治的缘起背景中国的全域土地整治的理念和指导思想最早来源于《全国土地整治规划（2011~2015年）》，其对全域土地整治的内涵的界定仅仅局限于在内容上融合多种整治类型的区域性综合整治，缺乏对全域土地整治在实际工作中的概念界定与规划实施推进等问题的探讨与明确。十八届三中全会上“山水林田湖，生命共同体”理念的提出，使得如何实现自然资源的合理配置、资源利用强度的科学设定、生态服务功能的最大化和自然资源的永续使用及人地和谐等问题成为研究热点。国土空间格局的优化成为国家生态文明建设的关键任务，如何均衡人口、资源、环境和统一经济、社会、生态效益及实现“三生”空间的科学布局已成为迫切需要解决的关键问题。《国家新型城镇化规划（2014~2020年）》中明确了开展新型城镇化建设是解决“三农”问题的重要途径和总体方向。2017年颁布的《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）集中体现了国家对土地资源管理领域的新理念、新思想和新战略，如何全面落实“藏粮于地、藏粮于技”新时期战略，加强耕地保护引起各位学者的广泛关注。中发〔2017〕4号文件对耕地占补平衡提出了“控占用、调方式、算大账、差别化”的重大改革思路，并明确提出“拓展补充耕地途径，统筹实施土地整治、高标准农田建设、历史遗留工矿废弃地复垦等，新增耕地经核定后可用于落实补充耕地任务”。作为改造和提升土地利用效果的重要举措，土地整治能较好地提升耕地数量与质量，优化国土空间格局、改善生态环境、推进农业生产现代化、规模化及保障经济社会发展的可持续，其是当前改变农业发展方式、提升耕地产能和促进农民增产增收的有效方式，被国家及相关学者日益重视。《全国土地整治规划（2016~2020年）》明确了建设生态良田的首要位置，使得建设高标准农田成为耕地保护的重要抓手和基础手段。在生态文明建设和绿色发展理念指导下，土地整治开始从主要满足补充耕地基本需求向更加注重服务现代农业发展转变。随着“十三五”期间土地整治工作的新内涵和新任务的提出，国家确定了将全域土地整治作为重要抓手，综合考量、统筹谋划和综合利用土地资源，提升资源保护和用地保障能力，确保建成4亿亩、力争建成6亿亩高标准农田，使经整治的基本农田质量平均提高1个等级的目标。同时，通过土地整治补充耕地2000万亩，通过农用地整理改造中、低等耕地2亿亩左右，使耕地数量、质量保护水平全面提升。《中国国民经济和社会发展第十三个百年规划纲要》中规定要强化土地节约集约利用，提出了单位国内生产总值建设用地下降20％的具体目标。《全国土地整治规划（2016~2020年）》中明确了将城镇低效建设用地整治作为落实节地战略、改善人居环境、保障新型城镇化发展的重要手段。中国土地整治正朝着景观生态型土地整治转变，以生产空间、生活空间和生态空间用地的合理配置与景观生态规划相统一为发展目标。为适应我国正在推进的治理体系和治理能力的现代化，缓解或解决资源承载能力趋紧、生态安全与粮食安全等问题，满足生态文明建设与城乡一体化建设的需求，实现耕地与建设用地的科学规划、“三生”空间的合理配置和国土资源的空间布局优化，构建城乡一体化生态基础设施、保护生物多样性及提升生态系统服务功能，全域土地整治作为土地整治内涵功能变化的新特征，为指导土地整治实践提出了重要思想和亟待深化探索的重要举措，推进实现不同层次的土地管理，能够有效解决土地整治转型适应生态国土建设的重要问题，着力解决新农村建设中的农业经营分散、农民居住分散、农村公共服务分散等问题。中国土地整治从以乡村为主、以农地、废弃地等为主的传统整治格局迈向城乡全域土地整治的新局面。3全域特点整治的治理机制“十三五”时期，土地整治是拉动内需的强大引擎，是落实空间规划“多规合一”的实施单元，是助力精准扶贫的重要手段和服务全面建成小康社会新目标的切实保障。我国土地整治从以乡村为主、以农地、废弃地等为主的传统整治格局迈向城乡全域土地整治。土地整治要不断拓展与丰富自身工作内涵，对乡村空间、文化及生态等要素深入挖掘核心竞争优势，注重乡土风情与田园风光的保护，集中优势资源促进产业结构的融合，综合“多规合一”政策及“大部改制”背景形势，通过全域土地整治项目以点带面地振兴乡村及优化国土空间资源的优势分配。全域土地整治的实施，可以强化节地建设和生态建设，促进用地效率提升和生态环境美化，充分挖掘土地整治的整体性、协同性及差异性，以“区域—单元—项目”的多层次推进模式提升土地整治的城镇发展质量。注重绿心、绿道和绿网等生态基础设施的建设，强化城市生态空间，确保土地整治促进城镇朝着绿色、低碳和集约型发展。全域特点整治的治理机制主要包含以下几个方面：（一）区域全域性管理以往的土地整治主要是对农用地整理、补充耕地数量，局限于改善农业生产条件和增加耕地面积的单一目标；对区域社会经济条件、自然条件、生态环境、人口与政策条件等因素缺乏考虑，对土地资源的适宜性、节约集约用地、生物多样性保护、景观格局的优化及生态环境的改善等缺乏较为成熟的研究。随着新型城镇化进程的推进及国家政策的引导，土地整治逐步告别传统模式向“追求耕地数量、质量及生态管护”的“三位一体”的全面管护发展，促进了土地整治总体功能的转变和土地整治多功能性的突出，实现了土地整治对象的扩大，由单纯的农用地整治扩大至建设用地整治（工矿废弃地、城乡接合部建设用地），整治手段由粗放型向考虑景观生态学的精细型转变，充分挖掘用地的整治潜力，加强节约集约用地。全域土地整治是新时代土地整治发展的必然选择，其推进土地整治范围由单一独立的项目区向区域全域性转变，借助行政区划或功能区划定位土地整治对象，更好地避免了土地整治在区域内各项目区建设内容重复、互相不协调的现象。（二）全域多样性治理全域土地整治需打破城乡土地管理方面的差异性，将城镇和乡村放置于一个整体的地域空间进行土地整治工程布局，使生态系统保持结构的完整性和功能的有效性，进而统筹“三生”空间用地的配置。“全域”旨在强调地理环境与资源要素间的系统整合，基于打破城乡二元结构格局的视角，借助土地整治项目对土地资源进行合理的空间配置。全域土地整治旨在营造健康的土地环境，注重对生态安全格局的研究，致力于打造景观生态型土地整治。全域土地整治中基于生态过程优先规划生态基础设施，打破用地指标捆绑土地整治的现状，消除整治工程条块分割，强调山水格局的连续性与整体性，构建生物多样性保护的生态系统。（三）全域政策性规划全域土地整治应坚持与新农村建设、精准扶贫、新城镇体系、产业结构调整、土地流转和生态修复等方向相结合，从而更好地实现全域土地整治的统筹部署，基于土地自然过程，诊断问题，分步实施，分期推进，以此制定中长期规划和短期实施计划，打造生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的国土空间格局。采用“反规划”理念以优先规划和设计生态基础设施的方式，认清资源环境中“长短板”，注重生态环境和生态过程，以资源环境承载力为基础，以自然规律为准则，来指导区域空间发展，其对全域土地整治具有重要的借鉴意义，致力于打造全域规划、精细设计、综合整治。全域土地整治能较好地解决快速城镇化对资源高速耗散、城市空间无序蔓延和空间利用低效等资源承载能力趋紧、生态安全与粮食安全问题，促进生态文明建设与城乡一体化建设，有利于“三生”空间的合理配置和国土资源的空间布局优化，保护生物多样性及提升生态系统服务功能，能够有效解决土地整治转型适应生态国土建设的重要问题，其是时代的必然选择。（四）全域多功能实现以全域视角编制土地整治规划，能综合考虑全区域的光、热、水、土、生物、劳动力、资金、生产资料等具体条件、生产发展特点和现有基础，根据市场和国民经济需要等情况，有利于达到地尽其利、物尽其用的最大经济效益和保持良好的生态环境。通过全域土地整治的实施，在改善生态环境、提升生态系统生态功能、节约集约土地、增加耕地数量和提升耕地质量、提升农民生活水平、合理配置空间资源和优化国土空间布局等方面取得了一定的成就。如浙江省常山县从区域与整体融合的角度出发，连片谋划核心区域，规模开发利用与空心村整治相结合，将土地整治项目配合城市建设与旅游开发进行，进而推进全域整治，垦耕地后备资源7671亩、旱改水资源5988亩、高标准基本农田建设后备资源6695亩，农村土地综合整治2000亩；垦造水田及旱改水百亩以上新项目达到8个，面积达1861.287亩。浙江省吴兴区八里店镇南部片区借力全域土地整治，7年形成3大现代农业园区，书写绿色田园版图。以农村土地综合整治项目为抓手，打造6.8平方千米的功能稻谷产业园、6平方千米的瓜果蔬菜产业园、3.67平方千米的特种水产养殖园；完成复垦面积1153亩，其中复垦新增耕地995亩；项目新建农户安置，建新区总面积为1575亩，搬迁农户1325户。项目区还实施了城乡建设用地增减挂钩政策，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，实现了建设用地总量不增加、耕地占补平衡有余。浙江省海宁市开展助推乡村振兴战略，适应新时代耕地保护和农村土地利用新要求；《关于组织开展全域土地综合整治工作的实施意见》规定了2018~2020年实施全域土地综合整治行动，确保实现新增永久基本农田调优指标4万亩（力争5万亩）、新增耕地占补平衡指标1万亩、使用城乡建设用地增减挂钩指标1万亩的工作目标；并规定了全域土地综合整治要以村土地利用规划为依据，坚持“生态优先、保护优先、节约优先”总原则，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，在农村一定区域内依托土地整治和城乡建设用地增减挂钩平台，有效整合利用各类涉农资金，对区域内的农用地、建设用地和未利用地实施全区域综合整治，优化农村生产、生活、生态空间，形成农田集中连片、建设用地集中集聚的空间形态和集约高效的土地利用方式，夯实农业生产能力基础。上海市“郊野单元规划”的创设来源于“两规合一”等一系列创新实践，在此基础上，结合土地整治规划、相关配套政策及区域平衡与综合调控，指导郊野地区全域统筹战略的实施，推广“多规整合、政策融合、资金叠合和项目集合”的全域全地类的实施性、策略性空间规划。上海市土地整治立足涉及耕地数量、质量及生态的“三位一体”保护，践行严格的耕地保护制度，严守基本农田保护红线，“十二五”以来实现了通过土地整治补充耕地23万亩，建设高标准农田160万亩；8年时间推动了11个市级土地整治项目，开展了田、水、路、林、村的综合整治，探寻“土地整治＋”的新模式，推进景观生态型土地整治的实施，引领我国全域土地整治的时代新风尚。全域土地整治的项目以“整村、整组、集中连片”的形式，借助田水路林村全要素综合整治，耕地保护工程涉及城乡建设用地增减挂钩、旱改水、耕地质量提升、耕地垦造、高标准基本农田建设和永久基本农田建设等，实现了永久基本农田布局的优化，保障了用地空间指标。全域土地整治项目在浙江省常山县、浙江省吴兴区与浙江省海宁市及上海市的实施落地，用事实证明全域土地整治能较好地与新农村建设、城镇体系建设、生态环境保护、产业结构调整及土地流转相结合，以“城郊优先、依托景区、利于整合”的原则，依据“多规合一”划分土地整治分区，实现土地整治的集中连片化；整合社会化资源，构建开放协作、跨界融合的“土地整治＋”平台，为实现国际美丽乡村建设精准发力，构建全域土地整治连片开发新格局。本文选自由地质出版社刚刚出版的《国土空间生态修复》（点击蓝字即可购买），由吴次芳、肖武、曹宇、方恺著；开发票或者了解本书更多信息，可以添加编辑微信。购买图书，添加编辑微信∇添加时请备注“单位+姓名”

1国土综合整治的基本含义国土整治一词在国际上的普遍使用，开始于20世纪的20年代，德国和法国等欧洲国家是较早开展国土整治的国家。现代意义上的国土整治纳入学者视野可追溯到20世纪80年代。早期主要是吴传钧、陈传康、陆大道、胡序威等一批地理学家对国土整治进行了深入的探索。近40年来随着经济社会发展、城镇化工业化推进和科学研究的不断深入，国土整治的概念认知有了很大的拓展和变化。近年来国土整治更加关注人地关系调整和山水林田湖草路村城全要素整治，但总体上还是将国土整治定位在合理开发利用国土资源、改进生产力布局、协调城乡发展、保护和改善生态环境等几个方面。从国际视野和发展历程看，国土整治是国土开发、整理、复垦、修复和防护的统称，其概念可表达如下：为整体改善国土空间要素和系统防治国土空间退化以及为满足新的功能需要，对国土进行改造建设的活动。这一概念包括以下3层含义：1）所谓整体改善国土空间要素，就是通过调整人地关系、优化空间结构、统筹区域发展、保障生态安全等措施，改善山水林田湖草路村城海全要素的国土空间结构和功能。所谓系统满足新的功能需要，就是满足人类不断增长的生产、生活和生态需要以及满足人类生存幸福的需要，这是人类推进国土整治的出发点和目的所在，也是解决“为什么”要做的问题。整体性和系统性是国土整治区别于农田整治等一般性单项整治的重要特征。2）国土整治的核心是改造建设。它需要按照自然、社会、经济、生态、文化规律的要求，综合运用开发、整理、复垦、修复和防护等措施，包括工程和非工程措施，对国土空间进行结构优化和改造建设，以提高国土空间的效率、品质和整体功能。这是解决“如何做”以及达到“何种程度”的问题。3）改造建设是一项工程活动，其主要目标和内容是调整人地关系、改善国土空间品质、提升国土空间效能和治理国土空间环境，建设山水林田湖草生命共同体，促进区域的可持续发展，是人类寻求与地球共生的一种选择。由于国土整治是一种概括性的概念，包括土地整治、矿山复垦、海岸带整治、地质灾害整治、江河整治、流域整治等不同类型，其中土地整治又包括农地整治、村庄整治、城镇工矿用地整治等，所以有关政策文件中就将这种包括多种类型的国土整治，称为国土综合整治。目前在政府的官方文件和不少研究文献中多使用国土综合整治的概念，认为国土综合整治就是采取综合措施对某一空间范围内国土进行开发、利用、整治、保护的全部活动，是国土整治的升级版，其概念范围大于国土整治。但从严谨的理论逻辑看，国土综合整治应该只是国土整治的一种类型，应该包含在国土整治的范畴之下。例如，人们可以将国土整治区分为国土综合整治和国土单项整治等类型。所谓综合，英文经常用“Compre-hensive”，表示总体、全面和广泛的意思。土地利用总体规划用的就是“Land

1生态脆弱区的概念内涵（一）生态脆弱区的基本含义所谓生态脆弱区，也称生态交错区，是指两种不同类型生态系统交接过渡区域，具有以下基本特征（环发〔2008〕92号文《全国生态脆弱区保护规划纲要》）：1）系统抗干扰能力弱。生态脆弱区生态系统结构稳定性较差，对环境变化反映相对敏感，容易受到外界的干扰发生退化演替。对全球气候变化反应灵敏。具体表现为气候持续干旱，植被旱生化现象明显，生物生产力下降，自然灾害频发等。2）时空波动性比较强。波动性是生态系统的自身不稳定性在时空尺度上的位移。在时间上表现为气候要素、生产力等在季节和年际间的变化；在空间上表现为系统生态界面的摆动或状态类型的变化。3）边缘效应比较显著。生态脆弱区具有生态交错带的基本特征，因处于不同生态系统之间的交接带或重合区，是物种相互渗透的群落过渡区和环境梯度变化明显区，具有显著的边缘效应。4）环境异质性较高。生态脆弱区的边缘效应使区内气候、植被、景观等相互渗透，并发生梯度突变，导致环境异质性增大。具体表现为：植被景观破碎化，群落结构复杂化，生态系统退化明显，水土流失加重等。（二）生态脆弱区的主要分布我国是世界上生态脆弱区分布面积最大、脆弱生态类型最多、生态脆弱型表现最明显的国家之一。全国中度以上生态脆弱区面积约占陆地总面积的55％，荒漠化、水土流失、石漠化等主要集中在西北和西南地区，占国土面积的22％左右（甄霖等，2019）。中国生态脆弱区主要分布在北方干旱半干旱区、南方丘陵区、西南山地区、青藏高原区及东部沿海水陆交接地区。主要类型有东北林草交错生态脆弱区、北方农牧交错生态脆弱区、西北荒漠绿洲交接生态脆弱区、南方红壤丘陵山地生态脆弱区、西南岩溶山地石漠化生态脆弱区、西南山地农牧交错生态脆弱区、青藏高原复合侵蚀生态脆弱区、沿海水陆交接带生态脆弱区等。生态脆弱区草地退化、土地沙化面积巨大、水土流失严重、自然灾害频发、水资源短缺、生物多样性丧失，对国家和区域的可持续发展造成重大影响。加强生态脆弱区的国土空间生态修复，是国家的重大战略之一。2生态脆弱区修复的主要技术生态脆弱区修复技术需要达到的核心目标是调整人与地之间不合理和不协调的关系，关键是要解决区域的水土失衡问题，需要因地制宜并具有鲜明的地域针对性。在一般意义上，生态脆弱区的生态修复技术主要包括以下几种类型（甄霖等，2019）：1）生物类，主要包括人工建筑技术、高效旱作经果林技术、防除毒杂草技术、景观格局优化技术、物种筛选技术、人工生物结皮和林分改造技术。2）农作类，主要包括高效种植技术、等高沟垄种植技术、土壤保水技术、免耕/休耕技术、土壤快速熟化和土壤改良技术。3）工程类，主要包括植物沙障技术、新型水窖技术、地坎/地埂保护技术、机整梯田技术、坝系水土资源利用和人工湿地建设技术。4）其他类，主要包括生态补偿、划区禁牧/轮牧/休牧、舍饲养畜、建立自然保护区、人工降雨和化学固沙等。单项技术或综合技术的选用，需要紧密结合受损生态系统的诊断结果进行，如生态系统受损的类型、主导因子、受损程度和受损趋势等进行匹配性和可行性评估。从实际应用的角度来看，还要着重考虑技术成本、技术成效和技术潜力因素，以及利益相关者的意愿等综合进行。3农牧交错带生态修复我国北方农牧交错带是一个半农半牧的生态脆弱地带，该区地处森林与草原的过渡地带，原生植被为疏林草原，但受人为强烈干扰，大部分地区的植被退化严重，多已被次生的沙生植被代替，农牧交错带的生态环境修复与重建是近百年来的艰巨任务。（一）农牧交错带生态系统退化成因1）气候因素。气候条件上，北方农牧交错带是半湿润气候向半干旱气候过渡的区域，大致沿400毫米降水等值线两侧分布。区域降水量季节分配极不均匀，主要集中于6~8月，占全年降水量的60％~70％，降水变率大使得水分利用率较低，还造成了强烈的水土流失。区域年蒸发量为1600~2500毫米，导致区域气候更加干燥。该区域风季主要发生于每年的3~6月的干旱季节，牧草发育较差，地表疏松裸露，表层干燥疏松，导致区域风蚀沙化严重（汪芳甜，2018）。2）土壤基质不稳定。地表沙性物质是农牧交错带沙漠化和生态环境恶化的重要物质基础。带内土壤类型按地表物质组成大致分为风沙土覆盖区和黄土覆盖区。风沙土区土壤贫瘠、含沙量高，松散易流动，土壤易受侵蚀；黄土覆盖区的土层结构疏松，孔隙裂隙多，地形破碎，沟壑纵横。3）土地利用方式不合理。过度放牧是草地退化的主要因素，放牧、樵采等导致植被遭到严重破坏，绵刺、沙冬青、四合木等古老残遗植物受到严重威胁，灌草面积减少，草场退化，植被破坏严重，致使固定沙丘活化，流沙面积迅速增加。（二）农牧交错带生态修复措施由于人类不合理的开垦利用活动是造成农牧交错区生态系统退化的主要原因，因而在开展该区域国土空间生态修复时应当以减少人为干扰因素为核心。调整控制人为因素的修复措施主要包括农业结构调整、坡耕地退耕还草、粮草轮作、种植结构调整、已垦草原恢复、农田防护林建设、挖掘饲草料生产潜力等。1）农业结构调整。改善农牧交错带生态脆弱性的首要措施就是调整农业结构。①将以粮为纲的单一种植模式转变为粮草兼顾的生产模式，大力推广粮草间作，将牧草引入农田耕作系统，发展粮食－饲料－经济作物的三元结构种植模式。培肥土壤促进优质原料、饲料生产，综合采用合理限时放牧、合理补饲舍饲、合理育肥和出栏等技术，实现减畜增效、畜牧养殖结构的优化。②落实草原承包责任制，调动广大牧民改良草场的积极性，培育优良高产牧草，实行以草定畜，实现草畜平衡。③合理利用水资源，加大水利设施建设力度，发展浅井汲水灌溉和拦蓄集水工程，配套节水灌溉设施，大力发展节水型家庭草库仑牧草基地。推行围栏、轮牧、舍饲等措施，提高草场生产力。④通过国土空间规划压缩调整农业空间比重，增加林业用地和牧业用地的比重，将粗放低产的耕地建设为精种多收的基本农田。2）退耕、休牧与还林还草。在保护好现有林草植被基础上，固定活化沙丘，遏制沙地的活化趋势；加快草原建设，扩大林草植被。主要治理措施包括：①在沙丘重度活化地段，采用建设人工沙障与种植灌木林相结合的措施固定沙丘，改变地表环境，为发展人工草场创造条件。②在沙丘轻度活化地区，通过飞播和人工种植、封育相结合的措施，恢复固沙能力强的灌草复合植被，设立禁止开发区域保护天然草原。③在草原退化地区，积极保护和改良草场，增加草原植被，提高植被覆盖度，恢复退化草地生态系统，按区域划定轮牧区、禁牧区，实行推广舍饲圈养，控制草原鼠虫害。④以草定畜，合理配置水资源，发展以水为中心的家庭草库仑建设，营造草场林网、农田林网，提升区域水土保持、涵养水源能力。3）挖掘农业生产潜力。引入现代旱作农业技术，如旱地麦类分层带肥补水播种农机作业技术、高产粮食品种种植技术等，推广农林园、乔灌草立体种植模式，发展有助于降水效益提高的土壤培肥、模式栽培、耐旱作物品种栽培、农牧结合等优化旱农技术体系，提高基本农田的产量。采取补播、施肥、划破草皮、松土、激素调节、微肥调节等措施，改善草地生态和生产活力，挖掘草原生产潜力，建设高产低耗的人工草地建设技术体系以及高效低耗的反刍动物饲养技术体系，运用高新技术发展生态畜牧业（侯向阳，2016）。推广喷灌、滴灌、微灌、膜下灌等高效节水灌溉技术，实施续建配套与节水改造，完善田间灌排渠系，并在严重缺水地区实行退地减水，严格控制地下水开采。4海岸带生态网络构建与修复海岸带是海岸动力与沿岸陆地相互作用、具有海陆过渡特性的独立环境体系，受气候变化和人类活动的双重胁迫，海岸带的敏感性、脆弱性尤为凸显。海岸带正面临着海平面上升、海水入侵、生物多样性减少、污染加重、渔业资源退化等巨大压力，直接威胁着海岸防护、社会经济发展和生态安全。海岸带脆弱区域生态修复的重点内容包括：人工岸线整治、自然岸线修复、海岸滩涂整治修复、海岸地质遗迹景观修复等，构建网络状的生态保护格局，维护自然风貌，提高生态服务功能；对防灾能力减弱、利用效率低下的海域海岸带进行修复整治等。（一）构建网络状生态安全格局以斑块、廊道、保护区为重点，基于山形水系框架，以各类保护区为支撑，以河口海湾为核心，以重要湖库为节点，以自然山脊及入海河流为廊道，以生态岸段和海域为支撑，以保护和修复滨海湿地、红树林、珊瑚礁、入海河口、海湾、海岛等典型海洋生态系统为主要内容，构建网络带状的海岸带生态安全格局。严格实施自然保护区、森林公园、湿地公园等管控措施，扩大水源涵养林、沿海防护林、陆域和海域动植物的天然空间，保护岸线、河流和林带的开放特性，加快形成海岸带生态廊道。基于滨海区域生态防护工程建设，合理营建堤岸防护林，实施退塘还林工程。加强海防林质量改造，通过植被恢复把纯林逐步改造成混交林，串联生态源地与生态斑块，构建网络状的生态安全格局。以现有红树林保护区为基础营造海陆交错带的生态缓冲区，推进红树林裸滩造林、次生红树林的生态恢复改造造林，建设接近自然、比较稳定和景观生态型绿色屏障，将沿海防护林建成“带、网、片”相结合，生态、经济、社会效益相统一的多功能、多效益的综合森林防御体系。（二）典型生态系统保护与修复加强对红树林、河口、海湾、珊瑚礁、海岛、森林等典型生态系统的本底调查和监测，加强生物多样性修复力度，维护典型生态系统的生态特性和生态服务功能，强化环境监督管理能力。加强沿海防护林和其他重点生态公益林的保护与建设，对海岸前沿受风沙危害的耕地实行退耕还林和营造农田林网，遏制开发活动侵占和破坏沿海基干林带。保护珍稀濒危物种，重点实施珍稀濒危野生动物、植物的保护救护，完善野生动植物保护体系，强化对野生动物越冬地、繁殖地、停歇地的保护。根据生物多样性保护优先区域特有物种的种类、分布地、种群数量、地理坐标，建立监控系统，提高保护和监测能力。（三）海岸带环境综合整治与修复1）陆域部分。加强入海污水源头的处理和控制，规范近岸临海开发区、风景区和乡镇企业生产废水、工业固废的排放和处置。对于不合理海岸工程布局所造成的侵蚀区，可采用拆除或增设部分填海区等措施重新构筑平衡态势下的海岸格局，对于围填海后沉降明显的区域进行整治，采取工程措施防止对已有工程设施和居民生活造成影响。对风景名胜区及重要旅游区、大中城市毗邻海域具有开发潜力的海岸和海域，进行科学的景观设计与规划，通过滨海休闲长廊、海岸公园、滨海步行道等海岸景观建设，营造适宜人民群众亲水的海岸环境，整体提升区域景观质量，改善沿岸人居环境。对影响正常海域使用、损害海岸健康的废置堤坝、围塘以及海洋工程垃圾、生产废弃物等进行清理。依据其破坏和影响程度，制定清理计划，实现海洋工程废弃物的减容减量，减小近岸环境风险，增强海岸和近岸海域开发的空间潜力。对海岸侵蚀等情况较为严重的岸段，采用修建近岸防护堤、海岸养护、海滩喂养（海滩补沙）等主动措施，理顺近岸海域海流，维护海岸自然系统平衡，防治海洋灾害2）海域部分。通过清淤通流、排污治理、海底清淤和底质改造等措施改善海洋环境质量，拆除湾口（河口）的人工设施和人工构筑物，增强海湾水交换能力和河流泄洪能力。综合运用微生物修复、植物修复和光降解等技术降解海水中的农药、化肥或石油残留，通过栽培种植耐盐植物和海洋植物如海蓬子、碱蓬、芦苇、菊芋、油葵、海草和大型海藻等修复海洋有机氮、磷酸盐等污染，重点清除互花米草等外来入侵物种，保障海域生态系统功能的正常发挥。清除不符合海洋功能区划要求的养殖设施，修理破损养殖设施，规范并且美化海上养殖设施。对粗放式用海进行清理和整合，对闲置的淤涨型高涂和低潮高地进行合理规划与开发，引导各类用海实现经济规模化的生产布局，实现海岸和近岸海域空间的节约集约利用，在满足正常用海需求的同时，为后续发展腾出海岸和近岸国土空间。本文选自由地质出版社刚刚出版的《国土空间生态修复》（点击蓝字即可购买），由吴次芳、肖武、曹宇、方恺著；开发票或者了解本书更多信息，可以添加编辑微信。购买图书，添加编辑微信∇添加时请备注“单位+姓名”

一、河北省承德市生态修复承德市是京津冀水源涵养功能区核心区域的重要组成部分，也是京津冀东北部重要的生态涵养区。因此，在系统识别该地区生态问题的基础上，秉持山水林田湖草生命共同体理念，从生态修复的方案整体设计、工程项目推进、管理制度创新等方面构建生态修复体系，力争打造全国山水林田湖草生态修复先行区和样板区。紧紧围绕“京津冀水源涵养功能区”的战略定位，以提升坝上防风固沙功能和坝下冀北山地水源涵养功能为目标，以打造围场、丰宁、滦平3个示范区为先导，以一弧区域（潮白河流域保护修复区）、拓展区域（滦河支流保护修复区）、坝上地区（防风固沙区）、重点矿区（损毁矿山治理修复区）4个片区为重点，推动山水林田湖草生态修复工程全面有序（一）构建跨区域协调机制，统筹生态修复工程安排准确把握京津冀协同发展总体要求，围绕“京津冀水源涵养功能区”战略定位，强化京津冀区域生态保护修复协同推进的顶层设计，制定实施路线图和时间表，建立跨区域生态修复协调机制，通过政府间联席会议、生态修复发展论坛等形式，开展不同地区的交流与对话，增进理解与合作。以构建流域上下游生态补偿机制为载体，加大对修复区域的资金支持、技术援助、人员培训等力度，进而逐步提高自身“造血功能”。（二）尊重区域自然条件差异，确保生态修复有序实施不同区域的资源禀赋、环境容量和存在的生态问题具有空间异质性，因此山水林田湖草生态修复工程要尊重这种差异，因地制宜，同时要统筹区域间、要素间的联系，与各部门、各行业、各区县相关规划有机衔接、系统整合，构建重点项目储备库，明确工程目标、建设任务和配套政策措施，分区、分片、分年度滚动实施。将市域范围划分为坝上高原草原防风固沙区、坝上高原森林草原防风固沙区、潮白河流域水源涵养保育区、滦河中上游生态保护与修复区、蚁蚂吐河流域水土保持修复区、伊逊河流域水生态保护修复区、辽河北部水源涵养与森林保育区、武烈河中上游生态修复区、中部城镇人居环境综合整治区、潘家口库区上游水源涵养区、承东水土流失综合治理区、承南矿山环境综合整治修复区等12个工程实施片区，明确各分片区空间范围、主导生态功能、主要问题和修复任务。（三）创新生态修复管理制度，保障工程项目持续推进山水林田湖草生态修复工程的顺利推进，需要完善的管理制度做保障，因此要建立生态修复专项资金、工程项目台账管理、生态保护红线管控、工程项目绩效评价、生态修复目标责任追究等制度。整合使用清洁小流域、京冀水源林建设、国土整治、农村环境综合整治、农业面源污染防治等现有与山水林田湖草保护修复相关的资金，“各炒一盘菜、共办一桌席”，合力推进工程实施。发挥好政府、企业、公众等多主体在山水林田湖草生态修复中的作用，建立山水林田湖草生态修复绿色融资平台，通过PPP等模式引入社会资本，组织当地群众融入工程项目前期谋划、建设、运营中，形成各方合力，确保生态修复工程持续推进。（四）挖掘生态化产业潜力，释放生态修复红利生态修复应尊重自然规律，充分考虑自然条件、本土物种、适用技术等因素，确定特定区域的生态系统服务主导功能。充分挖掘满蒙文化积淀、皇家避暑胜地等生态文化资源，统筹山水林田湖草修复与当地生态产业发展，既将系统修复的要求作为生态产业发展的前提，又将生态旅游、生态农业等具有当地特色的生态产业发展需求融入生态修复项目，同步规划、设计和实施，实现经济效益、社会效益与生态效益的共赢，为当地居民释放更多的生态修复红利。二、青海省祁连山生态修复青海省祁连山是我国西北地区重要的生态屏障区、水源涵养生态功能区，维系着河西走廊的生态平衡。由于自然和人为因素的干扰，区域景观破碎、林草植被退化、沙化范围扩大等生态环境问题较为严重。2017年，青海省祁连山区被确定为山水林田湖草生态保护修复试点地区。（一）以生态系统服务功能提升为导向统筹推进生态修复工程祁连山生态修复工程要以山水林田湖草生命共同体理念为指导，以祁连山区的生态环境质量状况为依据，统筹自然、社会、经济各要素，实施山水林田湖草的整体保护、系统修复、综合治理，提升区域水源涵养、水源补给输出和生物多样性等生态系统服务功能。①构建生态安全格局，维护祁连山生态系统稳定。通过划定生态保护红线、推进山体生态修复、连通区域水系等措施，实施生态廊道修复、区域生态修复空间优化等工程，维护祁连山区生态系统稳定。②开展退化生态系统修复，提升祁连山水源涵养功能。通过加强林地、草原、湿地生态修复，优化水源供给等措施，实施林地、湿地生态修复等工程，不断提升祁连山区水源涵养服务功能。③恢复破碎生境，提高生物多样性保护能力。针对祁连山区部分生态廊道受损，物种繁衍、迁徙和种群间交流受到影响，导致野生动物栖息地压缩，野生植物分布区变窄，生物多样性受到威胁等问题，通过构建生态廊道、加强动植物保护、推进土地沙化治理等措施，实施草原沙化治理、矿山生态修复等工程，提高祁连山区生物多样性保护能力。④实施生态监管工程，提高祁连山生态监管能力。通过加强基础研究与调查、构建“天空地一体化”监管等措施，完善生态系统全覆盖、全要素、全指标生态监测网络体系，搭建部门联合、数据共享、监管统一的工作机制，全方位提升祁连山区生态环境监管能力。（二）以生态系统服务功能布局为依据科学实施生态修复工程分区青海祁连山区生态系统服务的主导功能是水源涵养，同时在生物多样性保护、土壤保持和防风固沙等方面也具有显著的生态服务功能。青海祁连山区按照流域分布具体划分为黑河流域河源区、青海湖北岸汇水区、大通河流域和疏勒河－哈拉湖汇水区4个流域分区。坚持问题导向、目标导向、生态经济社会复合效益导向，实施“连山、通水、育林、种草、肥田、保湖、统筹”等各项措施，围绕各流域“格局优化、系统稳定、功能提升”保护修复目标，实现“三个全覆盖”，即历史遗留矿山综合整治修复全覆盖、实现农村环境综合整治提升全覆盖以及县、乡、村3级集中式饮用水源地环境整治和规范化建设全覆盖。通过生态安全格局构建、水源涵养功能提升、生态修复制度创新等工程项目，有效解决祁连山区“山碎、林退、水减、田瘠、湿（湖）缩”等问题，全面提升区域生态系统服务和生态屏障功能。（三）以体制机制创新为依托全面保障生态修复成效青海祁连山区在生态修复实施过程中，强化顶层设计和项目管理，全面保障生态修复工程的有序高效推进。①强化组织领导。成立了由省政府分管领导为组长，省财政、国土、环保等部门和州政府为成员单位的青海省祁连山山水林田湖生态保护修复试点工作领导小组，下设由财政、环保和国土组成的领导小组办公室，负责试点项目实施过程中的监督管理、组织协调和督促检查等。同时，试点项目区州、县两级党委和政府也成立了由党政一把手为“双组长”的项目领导小组，负责各自辖区内工作的组织领导，形成了省、州、县3级试点工作的组织保障体系。②加强组织协调。从提高生态修复的成效入手，省级领导小组组织召开专题会议，研究明确项目管理主体、实施主体和审批主体，建立了由州级政府为主体、各有关部门共同参与的项目前期会审制度。严格按照省政府批复的实施方案，进一步细化目标任务、强化责任落实、完善工作举措，加强组织协调，构建职责清晰、责任明确、协调有序的责任机制。省有关部门按照各自职责，加强项目实施过程中政策、技术方面的指导服务。严格按照相关法律法规和规范要求，紧盯项目设计、工程质量、资金使用、绩效目标管理和竣工验收等关键环节，组织项目区州、县两级政府和项目实施单位主要负责人及相关技术人员进行专门培训。③注重制度建设。强化试点工作推进中规范化管理，严肃试点工作项目管理、绩效考核、基础台账、监督检查、督办调度的工作程序和相关制度。④加强过程监督。加强对试点项目的督查力度，找准问题，协调解决，确保试点项目的工程质量目标绩效。以现场督察指导为抓手，重点对设计方案优化、工程组织管理、问题协调解决等方面进行现场指导。以阶段性工程报验为抓手，不定期组织开展专项监督检查，及时解决发现的问题和困难，确保工程进度和质量。三、江西省赣州市生态修复江西省赣州市地处南岭山地、武夷山脉、罗霄山脉的交汇地带，是我国生物多样性保护的关键区域，是南方丘陵山地生态屏障的重要组成部分，也是赣江和东江水源的根基和命脉所在，其水源涵养功能对江西省乃至珠三角区域都有重要作用。长期以来，由于工业化、城镇化发展和矿山开采等原因，当地植被遭到破坏，水土流失严重，水环境污染问题突出，威胁着区域生态安全。2016年，赣州市作为首批试点，被选为国家山水林田湖生态保护修复工程试点地区。当地紧紧围绕“山水林田湖草是一个生命共同体”理念，加强顶层设计，多措并举拓展资金渠道，构建共治共管新机制，积极探索全域治理新途径，创新生态保护新模式，形成了山水林田湖草整体推进的合力，有效破解了生态难题。（一）生态修复工程的区域划分赣州生态修复既要充分考虑各生态系统要素之间的相互关系及流域上下游、岸上岸下相互关系，又要通过明确各区域的主导生态功能和主要生态环境问题等方式对生态修复工程进行区域划分。开展生态系统服务功能和生态系统敏感性评估，识别生态保护红线、水土流失敏感区、矿山资源及规划矿区、生物多样性保护区等生态功能重要区域和生态脆弱敏感区域，合理确定需要优先修复的重点区域。在技术上，采用地理信息系统汇水区分析技术，对生态保护修复空间进行片区划分，考虑行政单元相对完整性，将片区划分为“东北、西北、东南、西南”4个片区，在整体推进修复的基础上突出重点修复区域。（二）生态修复工程的方案设计生态修复工程要以生态环境问题突出的重点区域和重点领域为突破口，带动生态环境质量的整体提升。通过分析生态环境各要素存在的突出问题，分析问题之间的因果关系，针对问题设计工程项目，以此提高项目安排的关键性和有效性。赣州市充分聚焦区域内面临的水土流失问题、矿山污染、流域水环境污染及生态系统脆弱等问题，设计了流域水环境保护与整治、矿山环境修复、水土流失治理、生态系统与生物多样性保护、土地整治与土壤改良等5大生态修复工程共63个项目，涵盖了山水林田湖草生态保护修复各方面，既体现了整体性，也体现了工程项目设计的问题针对性。（三）生态修复工程的目标制定山水林田湖草生态修复目标框架要着眼于改善生态环境质量、提高生态系统服务功能和维护地区生态安全等系统性需求，同时考虑工程项目实施过程中指标量化的可考核性和目标的可达性，因此包括总体目标和具体目标两个关键要素。赣州市将总体目标设定为：固好山上土、集净山间水、保护山下田。在具体目标的设定方面，赣州市主要围绕工程项目的设计，在与其他规划衔接的基础上设定了水质、森林覆盖率、水土流失减少面积、废弃矿山治理面积等可量化的指标。因此生态修复目标体系的确立应在生态环境现状调查与合理预测的基础上，与各专项规划的研究制定进行相互反馈，根据工程项目实施后的可达性分析进行调整，并最终确定。（四）生态修复工程的资金筹措赣州市动员各方力量，构建以政府为主导的多元化的生态修复基金筹措机制，形成资金合力，保障生态修复工程的持续有效推进。①加大资金投入，优化财政支出结构，将生态修复资金列入财政预算。②加强资金整合，整合中央、省、市、县等各级财政相关资金，统筹用于山水林田湖草生态修复试点工程。③设立生态基金，创新财政支持方式，吸引金融和社会资本参与，合作设立山水林田湖草生态修复基金。④通过各类融资平台与金融机构合作，发行绿色债券，投入山水林田湖草生态修复试点工程。⑤鼓励社会投入，通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，大力推广政府和社会资本合作（PPP）模式，引导基金支持，吸引社会资本投入生态修复工程项目中。赣州市通过采取上述多类筹措方式，将20亿元的中央基础奖补资金放大8倍，筹资183亿元。（五）生态修复工程的管理体制机制创新赣州市积极构建共治共管新机制，打破部门分割管理现状，加强部门联动，坚持整体性、系统性推进。①成立了以市政府主要领导为组长，市委、市政府政府分管领导为常务副组长，市财政局、自然资源局、发改委、生态环境局等相关部门主要领导为成员的山水林田湖草生态修复工程领导小组。②设立市政府直属单位———山水林田湖生态保护中心，具体负责山水林田湖草生态修复方案制定、组织实施和综合协调工作，把各类生态资源纳入统一治理的框架，确保统筹有力、推动有方、协调有序、治理有效。③成立了南方丘陵山地生态屏障区江西赣州市山水林田湖生态保护与修复工程技术委员会，在工程设计、政策制定、监测评估等方面，提供技术支持。④健全、完善配套工作制度，研究制定了《山水林田湖生态保护修复专项资金管理暂行办法》《山水林田湖生态保护修复项目管理办法》《山水林田湖生态保护修复试点工程督查通报制度（试行）》等系列制度，推动山水林田湖草生态保护修复的常态化、长效化。（六）生态修复工程的社会经济效益实现路径赣州市积极探索“生态＋”发展模式，在实现生态修复的生态效益的基础上，实现经济效益和社会效益。①探索“生态＋产业”模式。寻乌、瑞金、南康在试点项目治理修复提升生态功能的基础上，引进光伏企业建设光伏电站，实现变“废弃矿山”为“金山银山”，治理与发展双赢的效果。②探索“生态＋旅游”模式。于都在崩岗修复治理的同时，借助崩岗独特的景观风貌，打造水土保持示范园、生态体验园、水土流失综合治理园等，实现生态环境修复与崩岗旅游发展的保护修复模式。③探索“生态＋农业”模式。信丰通过实施山水林田湖草生态修复项目，推进灾毁土地复垦修复，实施减肥增效，推行“水肥一体化”，打造脐橙特色小镇，发展现代农业产业园，有效地推动信丰脐橙产业的转型升级。④探索“生态＋精准扶贫”模式。兴国在推进崩岗治理过程中，精准扶贫户以山林权投资入股种养专业合作社，每年按股份分红，且开发经果林扶持贫困户发展产业，推进贫困户脱贫致富的步伐。⑤探索“生态＋乡村振兴”发展模式。开展农村环境综合整治，逐步完善农村生活污水、垃圾处理等基础设施，着力治理农村垃圾乱倒、污水横流等脏乱差现象；实施生态清洁型小流域治理工程，推进农村河道综合治理，修复水塘、沟渠等乡村设施，改善农村水环境，生态修复助力美丽乡村建设。本文选自由地质出版社刚刚出版的《国土空间生态修复》（点击蓝字即可购买），由吴次芳、肖武、曹宇、方恺著；开发票或者了解本书更多信息，可以添加编辑微信。购买图书，添加编辑微信∇添加时请备注“单位+姓名”

01物理修复技术由于篇幅限制，以下部分以土壤生态修复为例，对其物理修复技术进行介绍。污染土壤的物理修复技术包括物理分离修复技术、固化/稳定化修复技术、蒸汽浸提修复技术和电动修复技术等。（一）物理分离修复技术土壤污染物的物理分离主要是基于土壤介质及污染物的物理特征不同而采用不同的操作方法，使土壤与污染物发生机械分离，如可根据密度大小和分布的不同、粒径大小的不同、有无磁性、表面特性等，采取相应的沉淀或离心分离、过滤或微过滤、磁性分离、浮选法等方法。物理修复技术主要应用于土壤的无机污染物，特别是重金属污染的修复治理上。其中，对于污染程度较轻的土壤，可以采取客土法、换土法、深耕翻土法等方法进行修复。客土法指的是将适量的无污染土壤添加到被污染的土壤，降低土壤污染物的浓度，减少污染物与作物根系的接触。换土法指的是将受污染的部分土壤除去，并加入相应的未受污染的新土。深耕翻土法指的是采用深耕方式将上下土层进行混合，从而使得表层土壤的污染物浓度降低，同时加入一定量的肥料以补充耕作层的养分。对于污染程度较重的土壤，应想方设法从土壤中取出污染物，以使土壤恢复正常功能。对于土壤中的重金属污染物，可以根据其密度、粒径和其他物理特征进行提取，如用沉淀法等重力分离法去除铅、汞等，用过滤法去除金和银等，用加热法对具有挥发性的重金属从土壤中挥发出来并采取一定的措施对挥发物进行回收再利用。物理分离技术的操作过程相对简单，人力、资金、时间等成本投入取决于相关设备的操作速度和土壤的受污染程度和规模。（二）固化/稳定化修复技术受污染土壤的固化修复技术指的是通过将受污染的土壤固定在结构完整的固体物质里，进而控制污染物的迁移，保护未受污染的土壤。稳定化修复技术指的是利用硫化物、磷酸盐、碳酸盐等稳定剂，使污染物变得不易溶解、毒性变小、迁移能力降低，进而完成对其无害化处理，降低其对生态系统的危害性。两种修复技术不一定会改变污染物或受污染土壤的理化性质，只是降低了污染物迁移和泄漏的风险，进而有效控制了受污染土壤释放有毒有害污染物的过程，如对受重金属或放射性物质污染的土壤进行无害物处理。（三）蒸汽浸提修复技术土壤蒸汽浸提修复技术指的是通过降低土壤孔隙间的蒸汽压等物理方法，将土壤中的挥发性有机物如苯、汽油和四氯乙烯等以蒸汽形式去除的修复技术。其基本原理是通过在受污染土壤中安装空气注射井等设备，把清洁气体导入受污染土壤内部形成驱动力，利用真空泵产生的负压把挥发性有机物从土壤间隙流向抽取井，在气压降低的情况下，利用土壤固、液、气3种不同相位之间的浓度梯度，将污染物转化为气态后排出土壤。该项修复技术可借助标准设备对受不同挥发性有机物污染的土壤在不破坏其理化结构和性质的前提下对土壤进行生态修复，具有较强的可操作性，同时回收的废料具有潜在的再利用价值。（四）电动修复技术电动修复技术指的是在受污染的土壤两端加上两个电极和低电压的直流电场，在此直流电场的作用下，溶解在水里或吸附在土壤颗粒表层的各类污染物根据所带电荷性质的不同向不同的电极运动，正电荷向负极方向运动，负电荷向正极方向运动，进而将土壤溶液中的污染物吸收集聚在电极两端，提取出重金属、有机物质等污染物的技术过程。此技术主要适用于低渗透性土壤的生态修复，且在修复过程中不用向土壤中加入其他有害物质，不改变土壤的内部结构，可以有效控制污染物的流动方向，修复耗费时间短，二次污染少。02化学修复技术化学修复技术指的是通过向土壤中添加有机物质、改良剂等以改善土壤性能，或者添加化学物质与土壤中的污染物产生反应，降低土壤污染物的生物有效性和可迁移性，或使污染物与土壤分离。该技术主要包括施用有机肥料、添加化学改良剂、氧化还原技术、化学淋洗技术和溶剂浸提技术等。（一）施用有机肥料由于自然的或人为的原因而形成的土壤退化、沙化甚至荒漠化，其主要特征为土壤质地较为松散干燥、容易发生风蚀、肥力显著降低、生产力低下等。面对此种情形，可根据土壤的退化程度向土壤中施用适量的有机肥料，包括动物粪便、厩肥、堆肥、绿肥、饼肥、沼气肥等。有机肥料富含作物生长所需的有机物质和营养物质，因此可以改良土壤品质，培养和保持土壤肥力，提高土壤生产力。（二）添加化学改良剂对于受酸雨影响、有机物质或重金属污染的土壤，可采用添加化学改良剂等方法来改良土壤性能。化学改良剂包括熟石灰、碳酸钙、硅酸钙、硅酸锌钙等，一般根据污染物对土壤环境的影响进行相应的添加。石灰性物质可以通过重金属与钙的反应来促进金属氢氧化物的形成，通过中和酸性土壤以使之恢复到植物耕作所需的条件范围。同时，国内外也讨论通过添加磷酸盐和硅酸盐使金属形成难溶性的沉淀以固化土壤重金属的技术研究。一般来说，当受污染土壤的酸碱度呈酸性时，可通过向土壤中添加石灰性物质或碳酸氢盐等物质调节酸性；当土壤酸碱度呈碱性时，可通过采用石膏、氯化钙、硫磺、硫酸等酸性试剂对土壤进行改良。生物炭是一种重要的土壤改良剂，其表面具有丰富的孔隙结构与稳定的脂肪族链状和高度芳香化结构，具备较强的稳定性和较好的吸附性，一般呈碱性，富含有机碳，因此可以有效改良土壤结构，增加土壤肥力。同时，生物炭的阳离子交换量决定了其对土壤内环境的阳离子的持留能力，间接影响土壤的保水保肥能力。（三）氧化还原技术氧化修复指的是将氧化剂掺入受污染的土壤中与污染物发生氧化反应，使污染物降解或转化为低毒、低移动性的物质，主要适用于被油类、多环芳烃、有机溶剂、农药以及非水溶态氯化物等污染物污染土壤的生态修复。高锰酸钾和过氧化氢是较为常用的氧化剂。通常以液体形式将氧化剂注入一个地下井，通过氧化反应将土壤污染物降解或转化为其他可分离物质，再从另一个地下井将废液抽取出来，中间过程剩余的氧化剂可以循环再利用。还原反应指的是将还原剂注入受污染土壤内使之与污染物发生还原反应，使污染物转变为难容态，降低污染物在土壤内环境中的生物有效性和迁移性，主要适用于深层次土壤污染的生态修复，这些污染物可能对地下水构成污染。较为常用的还原剂包括二氧化硫、氧化亚铁、亚硫酸盐、硫代硫酸盐等。通常将氧化剂通过注射井注入土壤深层，与污染物发生还原反应，再从另一个地下井将废液抽取出来。（四）化学淋洗技术化学淋洗技术指的是将清洗液注入被污染土壤土层，使土壤污染物发生溶解或迁移，再将带有污染物的溶液从土壤中抽取出来进行分离处理。该项技术的关键是要选择合适的清洗液，既不会破坏土壤结构，也不会对土壤产生二次污染。常用的清洗液包括水、无机酸、无机盐化合物。此外，螯合剂可与土壤污染物如重金属离子结合形成较为稳定的螯合物，例如乙二胺四乙酸等能有效降低土壤重金属的生物有效性，柠檬酸、苹果酸、草酸、胡敏酸等天然螯合物具有较强的应用潜力。（五）溶剂浸提技术溶剂浸提技术指的是选择合适的溶剂将不易溶于水、吸附或粘贴在土壤上的有害化学物质如油脂类、多环芳烃等污染物，从受污染土壤中抽取出来并对其进行无害化或分离处理。适用于该项技术的最佳土壤环境条件为黏粒含量在15％以下，且适度在20％以下，但该项技术不适用于受重金属或无机污染物污染土壤的生态修复。03生物修复技术由于物理或化学修复技术应用于受重金属等污染的土壤修复的工程量大，且容易形成二次污染，而生物修复利用植物、微生物的生态功能降解土壤污染物，可以弥补其他修复技术的不足。（一）植物修复技术植物修复是基于植物及其根际圈微生物体系的吸收、固定、挥发、转化、积累、降解等功能机制对受污染土壤进行修复的治理技术，主要适用于由重金属或有机污染物形成的土壤污染，受到了较为广泛的应用。该项技术基于特定植物对于某些土壤污染物的忍耐、超量积累吸收和降解等能力，主要包括植物萃取、根际过滤、植物固化等技术。一方面，植物本身具有对土壤污染物的吸收、积累、降解、转移等能力；另一方面，植物根际圈特殊的生态条件显著提高了土壤微生物的生物量和潜能，进而提高了植物对土壤污染物的降解和转移能力。当土壤污染物浓度较低时，植物通过自身的适应性调节完成自我保护，对土壤污染物产生耐性，吸收污染物，但是可能会对植物生物量产生一定影响。当土壤污染物浓度较高时，某些植物对某些污染物具有超积累富集能力，可将土壤中的污染物通过根系吸收传导至茎、叶、果实中，吸收能力远远超过一般植物，且不会对植物生物量产生显著影响，如重金属超富集植物等。植物根系在土壤中合成有机物的同时，也会向根系周围的土壤释放糖类、氨基酸、有机酸和维生素等有机物质，提高了根际圈微生物的生物量和活力，促进了植物对土壤污染物的吸收、积累和降解等能力。同时，通过根系吸收进入植物体内的污染物可通过植物根系、茎、叶的分泌过程排出植物，也可通过水分的蒸腾作用挥发至大气中，又可通过老叶脱落的方式分离污染物。植物修复技术由于成本低、不破坏土壤结构和肥力、避免二次污染等优点，已逐渐成为生态修复的重要技术之一。该项技术的关键是要明确超富集植物，并采取有效措施加强修复植物对土壤污染物的吸收、积累、降解、转移等过程，如对具有不同修复功能的植物进行混搭种植，以提高植物修复效率。（二）微生物修复技术微生物修复主要是基于微生物（细菌、真菌、藻类等）对土壤污染物的降解和转化作用而进行的生态修复。微生物可以从所在土壤环境中的有机、无机物质中吸收所需养分，因此对某些土壤污染物具有降解或去毒等功效。①降解功效。细菌、真菌和藻类对于土壤有机污染物具有降解能力，其中又以种类繁多的细菌起主要作用。微生物含有丰富的重金属螯合物质，如肽聚糖、脂多糖、磷壁酸等，加之在代谢过程中会产生多种低分子有机酸或络合物，可使重金属溶解和重金属离子沉淀，或通过氧化还原反应使重金属的形态发生改变，进而可以降低污染物的生物有效性或将其从土壤中转移分离。②去毒功效。微生物可通过改变土壤污染物的分子结构，从而降低其对生物体的有害性。微生物对污染物的去毒过程可通过水解作用、羧基化作用、去甲基或去烷基作用、甲基化、脱卤作用等途径实现，但是并非所有的反应都能对污染物有去毒功效，某些反应产物的毒性比之前的污染物更强，因此可能产生二次污染。此外，微生物具有固氮作用，可增加土壤肥力，促进植物生长，提高植物对环境的适应能力。微生物修复技术具有基本不改变土壤的结构和性状、操作形式多样、修复成本低等优点，同时在生态修复过程中形成的次生代谢产物可能会对土壤产生二次污染，因此要进行动态监测与反馈。04工程修复技术在山水林田湖草生态修复过程中，工程修复技术较物理修复技术、化学修复技术和生物修复技术具有更长远的修复效果，而且是多种修复措施配合使用。同时2500多年、长达2700千米的中国运河系统，玛雅人的灌溉系统，叙利亚和罗马的水系统，以及当代的海涂围垦工程、南水北调工程等工程措施，都对山水林田湖草生态系统的结构和功能修复起到了关键性的作用。例如修建路、沟、渠、涵、桥、蓄水池、挡土墙、护岸堤、土壤重构等工程技术，建造生态池、生态板、生态路沟渠等工程技术，水土保持中的土谷坊、沟壑土坝等工程建设技术，沙漠化防治中黏土覆盖工程技术等，地形重构和景观重塑工程技术等，都是有效的山水林田湖草生态修复关键技术。本文选自由地质出版社刚刚出版的《国土空间生态修复》（点击蓝字即可购买），由吴次芳、肖武、曹宇、方恺著；开发票或者了解本书更多信息，可以添加编辑微信。购买图书，添加编辑微信∇添加时请备注“单位+姓名”

1生态修复的基础性工作（一）生态修复工程的目标区域识别根据山水林田湖草生态系统各单要素的特征和相互关联，全面开展水资源、土地资源、水环境、大气环境等各单要素和多要素综合的资源环境承载力评价，在此基础上系统评估各类生态系统的生态安全状况。基于生态系统的空间异质性，运用3S等空间分析技术手段，系统识别“山水林田湖草生命共同体”生态修复的重点区域及其主要结构特征和空间分异规律，特别是关乎国家和区域生态安全、重大战略和倡议的重点保护区域，应全面深入地掌握其生态安全状况。在此基础上，根据不同区域突出的生态环境问题和主导功能定位，分析不同生态系统的生态敏感性，评估不同区域的生态系统服务价值，重点关注生态功能保护区和生态敏感脆弱区，如生态保护红线、生物多样性保护、水土保持、矿山资源、重要流域等需要优先保护和重点修复的区域。对于目标区域，应结合区域社会经济文化等因素，确定山水林田湖草生态修复拟解决的主要问题，从而体现生态修复工程的区域差异性。（二）生态修复工程的目标制定山水林田湖草生态修复工程的目标制定决定了其方案设计的运行方向，也是绩效考核的重要依据。在构建生态修复工程目标框架的过程中，既要把解决突出的生态环境问题、维护地区生态安全作为根本宗旨，也要考虑项目实施过程中的评价指标的可考核性和所制定具体目标的可达性，兼顾生态修复工程目标对实践的指导意义和可操作性。根据视域范围的不同，可将目标划分为整体目标和具体目标。整体目标通常是宏观层面的对生态修复工程实施以后所要达到的生态环境状态的概述型描述，如“山更绿、水更净、天更蓝”，生动地体现了人们对美好生态环境的向往。具体指标是由一系列可量化且可考核的指标组成，是对生态修复工程所要达到的生态环境状态特征与功能的具体化，包括生态修复工程所形成的生态效益、社会效益、经济效益和综合效益等，可基于科学研究和专家知识对其进行设定。当然，生态修复工程的目标设定并非是一成不变的，应与各类社会经济生态专项规划相衔接、相联系，根据工程项目的开展情况，以及相应的目标可达性分析，及时对目标进行动态调整。（三）生态修复工程的规划设计基于生态修复目标区域的生态安全状况、主导功能定位、生态修复目标等基本状况，对生态修复工程的覆盖范围进行区域划分，确定优先示范区片，从各类生态修复单元的项目布局、修复措施、关键技术等方面构建生态修复框架，并规划设计制定生态修复工程的具体实施方案。项目布局方面，要有整体观和系统观，充分考虑生态系统各要素之间的关系，统筹考虑山上与山下、流域上下游、岸上与岸下、陆地与海洋之间的相互作用关系，同时根据区域生态系统自身特点与生态系统管理的具体目标，对生态修复空间进行分区和分类，以体现山水林田湖草生态修复“共同但有区别”的特点。修复措施上，根据不同的生态修复目标区域的具体生态环境问题及其敏感程度，如水土流失、流域水环境污染、矿山污染、大气污染等，分门别类地制定相应的生态修复工程项目措施，统筹各类项目之间的相互关系，兼顾生态修复工程设计的整体性、系统性和问题的针对性。关键技术方面，在总结已有生态修复技术实践的基础上，组建生态修复的技术研究团队，加大对生态修复的重点问题、难点问题、可能会出现的新问题的攻关力度，同时对国际上成熟的生态修复技术模式及其适用条件进行讨论，从而形成生态修复工程的关键技术方案。（四）生态修复工程的资金筹措山水林田湖草生态修复工程是一项复杂的系统工程，从前期准备、项目实施、过程监测、成效反馈到配套管理等，需要投入大量的人力、物力和财力，依赖于充足的生态修复专项资金作为支撑。一方面，要积极发挥中央关于生态修复奖补基金的基础性作用，整合中央、省、市、县等各级财政预算的各类基金，如水污染治理、土壤修复、矿山环境整治等专项基金，统筹安排于山水林田湖草生态修复工程。另一方面，要丰富生态修复基金的筹措方式，积极发挥市场机制的作用，鼓励社会资本以政府购买服务、政府和社会资本合作（PPP）、特许经营等多种方式加入生态修复，与金融机构通过发行绿色债务等形式建立合作关系，加大政策支持和优惠力度，创新利益分配共享机制，吸引更多资本参与生态修复项目，从而形成多元化、多主体、多渠道的投融资机制。总之，应盘活存量资金，整合财政资金，汇集多方资金，发挥协同效应，设立山水林田湖草生态修复专项基金，建立严格的生态修复资金使用制度，合理统筹安排基金的预算和支出，从而实现资金使用的综合效益极大化。2态修复工程的推进与管理（一）生态修复工程的推进实施山水林田湖草生态修复工程的开展应遵循生态系统的演替规律，处理好自然恢复与人工干预、生态效益与经济效益之间的关系。山水林田湖草等各自然要素通过物质循环和能量流动形成了普遍联系，因此要以系统性的观点统筹考虑各类要素之间的相互作用。生态系统对于外界压力具有一定的抗干扰能力，已退化的生态系统也具备一定的自我恢复能力，但是当人类活动对生态系统的干扰与破坏超出一定限度，可能引发生态系统状态不可逆的非线性变化，造成严重的生态退化现象。因此，要建立融合生态学、环境科学、系统科学、信息科学等多学科的研究团队，对生态系统的演替规律、脆弱性、对于外界干扰的响应、临界阈值行为等进行深入探讨，从而形成一套可以指导生态修复工程实践的规律性认识。自然生态系统对于外界环境的变化具有一定的自适应和自调节能力，当外界干扰消除或者减轻之后，大多数已退化生态系统会趋于通过增加种群数量和丰富度、优化群落结构、群落的修复演替等一系列过程进行自我恢复。由于自然条件和退化程度的差异，生态系统的自我恢复能力有大有小。对于自然条件较好或者生态退化程度较轻的地区，在消除干扰后恢复进程较快，适合通过自然恢复方式实现生态系统的最优状态和最佳功能。然而，对于自然条件较差或者退化程度较重的地区，在消除干扰后若仅仅依靠自然恢复需要漫长的过程，因此需要一定的人工干预措施助推生态修复。需要强调的是，并不是所有的人工干预措施都能促进退化生态系统的恢复，只有遵循自然规律和考虑自然条件的人工干预措施才能有效完成生态修复的预期目标。无论是自然恢复，还是人工干预，均应遵循生态修复在种群密度和布局、生态位等空间原理，顺应生态系统的演替规律，促使退化生态系统的演替方向转为顺行演替（由先锋群落向顶级群落的正向顺序演替），考虑生态系统在演替不同阶段的脆弱性等，增强生态修复的科学性、系统性和有效性。与此同时，还应统筹好生态修复的生态效益、社会效益和经济效益，协调好生态修复与社会经济发展之间的关系，实现可持续发展。将人这个关键要素纳入山水林田湖草生命共同体，把满足人的利益诉求作为生态修复的重要考量。在生态修复工程的推进中，特别对于生态敏感地区、经济欠发达地区、人类活动较密集地区，将生态修复与产业转型有机结合，积极探索生态农业、生态产业、生态旅游等生态化产业，通过大力发展绿色经济、循环经济、低碳经济，将生态修复工程项目产业化，把生态优势转化为经济优势、竞争优势和发展优势，形成生产、生活、生态空间良性互动格局。同时，生态修复工程应统筹好矿山修复、流域水环境治理、森林保护、土壤修复、基本农田保护、草原修复等各类要素生态修复之间的关系，与其他战略与工程项目如乡村振兴战略、精准扶贫战略、乡村环境综合整治工程、美丽乡村建设等相协调，形成生态环境保护合力，从而实现生态修复的综合效益。（二）生态修复工程的体制构建山水林田湖草生态修复所秉持的生命共同体理念应体现在生态修复工程与项目管理的方方面面，包括生态要素、部门管理、制度配套等。在生态要素方面，统筹山水林田湖草等各类生态要素，统筹山上与山下、流域上下游、岸上与岸下、陆地与海洋，合理界定自然资源产权，优化自然资源要素的配置方式，编制自然资源资产负债表，实行严格的生态补偿制度，并通过立法的形式将自然资源保护与利用制度化，从而构建自然资源综合管理体系。在部门管理方面，不同生态要素的综合管理必然涉及不同的行政区划和管理部门，因此必须打破不同部门“各自为战”的局面，建立部门间的统一协调机制，同时落实好生态修复主体责任，形成部门即分工明确又联动合作的有序有效局面，形成管理合力，保障生态修复工程的顺利实施。在制度配套方面，对于生态修复工程的组织、实施和推进，应制定资金保障与使用管理制度、工程监管制度、绩效评估与考核制度、责任落实与奖惩制度等一系列配套制度，同时要制定能够吸引广大社会资本积极广泛参与的优惠政策，制定项目实施过程中的操作规程、技术规范、管理办法等细则，确保生态修复工程的程序化、规范化、常态化。为维持生态修复工程的合理有效推进实施，应构建动态监测体系对生态修复工程进行及时有效监管。根据山水林田湖草生态修复工程的整体布局和进程安排，调整生态环境质量检测点位，对现有的生态环境监测体系进行统筹优化。要积极发挥生态修复信息管理系统在数据共享、技术方法、动态监测、预警调控、智能化管理等方面的优势，对生态修复工程进行全要素、全方位、全指标的动态监测，及时查找并发现存在的问题，采取行之有效的解决对策，在项目设计、工程技术、组织管理等方面形成可复制可推广的经验，在确保生态修复工程在科学的轨道上推进的同时也对其他地区的生态修复形成指导价值。3生态修复工程成效的检验与维护（一）生态修复工程成效的检验由于人与山水林田湖草等自然要素构成了一个生命共同体，对于退化的自然要素进行生态修复的同时，在某种意义上来说也对人的思想和行为进行了修复。山水林田湖草生态修复工程成效的检验标准，至少包括以下3个层次：①自然维度的成效。通过生态修复工程的实施，使资源环境承载力得到明显提升，生态系统服务供给能力得到显著增强，生态环境状况得到根本性改善，生态系统管理和保护的体制机制日趋健全，生态效益格局逐步显现。②社会经济维度的成效。生态修复工程的顺利实施需要人类社会的普遍认同和积极参与，稳定持续的资金支持，完善的配套制度保障，先进的技术指导，因此必须发挥人的积极性、主动性和创造性，实现在生态效益前提下的社会效益和经济效益，为人类社会创造更多福祉。③人的主观意识维度的成效。生态修复工程不仅要实现自然和社会经济维度的效益，而且要对人的思想进行修复，使山水林田湖草生命共同体理念成为人们的普遍共识，进而把生态修复的制度约束转化为自觉行动，让生态修复成为一种文化，从而实现人与自然的和谐统一，这也是生态修复的最高境界。当然，这3个层次的目标是层层递进的关系，即生态修复的生态效益是社会经济效益的基础，社会经济效益又决定了人们对于生态修复的思想和行为。生态修复工程具有自身的周期性和规律性，应统筹推进，循序渐进，在不同阶段完成不同的目标任务，从而实现对自然生态系统的整体性和系统性修复。（二）生态修复工程成效的维护生态修复工程并不是一项一劳永逸、一蹴而就的项目，应对其成效进行有效管理和维护。生态修复工程的直接成效是生态环境质量的改善以及在此基础上的社会经济效益，间接成效是对人的思想和行为进行了修复，因此生态修复工程成效维护的关键是要秉持山水林田湖草生命共同体理念，严格遵循生态保护制度，践行绿色发展模式，将产业生态化和生态产业化，让生态环境保护成为受全社会广泛认可的意识和行为。本文选自由地质出版社刚刚出版的《国土空间生态修复》（点击蓝字即可购买），由吴次芳、肖武、曹宇、方恺著；开发票或者了解本书更多信息，可以添加编辑微信。获取自然资源行业最新政策、成果信息∇添加时请备注“单位+姓名”

“山水林田湖生命共同体”这一理念科学地界定了人与自然和生态系统要素之间的内生关系，蕴含着丰富的生态哲学思想，为人类认识自然界和协调人与自然关系提供了重要的理论依据（王夏晖等，2015），是对人地关系的一种生动阐述。“山水林田湖草生命共同体”以山、水、林、田、湖、草等不同的资源环境要素所组成的复杂巨系统为主体，是对多层次、多尺度资源环境要素相互作用关系及人地协同关系的高度凝练（黄贤金等，2016）。基于这一理念，生态修复决策者和管理者应当将自然生态系统视为不可分割的整体，科学认识山、水、林、田、湖、草等生态资源之间存在的物质、能量流动与交换，改变过去对单一要素进行生态修复的割裂格局，实现对生态系统的整体保护、系统修复和综合治理（成金华等，2019）。山水林田湖草生命共同体具有以下特征:①整体性。山、水、林、田、湖、草等不同资源环境要素之间是普遍联系、相互影响、彼此制约的，是一个不可分割的整体。人类活动对某种自然资源的不当开发，会对其他自然资源、生态环境乃至整个生态系统产生影响。②系统性。不同资源环境要素通过物质循环与能量流动形成了形态各异、功能多样的生态系统。生态系统一旦遭受到某种程度的破坏，势必对整个生态系统功能的正常运行产生影响，且这种影响是不可逆的，很难通过生态修复恢复至原来的状态。③层次性。不同要素在生态系统中所处的位置、功能等属性存在差异，不同类型的生态系统在结构、功能等基本特性上也存在差异，因此要因时因地制宜。④尺度性。不同尺度范围的生态系统在结构复杂性、功能多样性等方面存在较大差异，具有尺度效应。⑤功能多样性。生态系统服务功能具有多样性，例如水源涵养、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护等，应结合供给与需求，做好协调与权衡。

1欧美国家的棕地修复经验及成果（一）棕地的概念棕地这一概念由美国于20世纪90年代率先提出，美国环境保护署将棕地定义为“拥有开发潜力，但由于土地有毒、有害或存在风险的物质、污染物而面临开发障碍的已开发地块”。美国对棕地的定义特指工业及商业地块，这种理解方法获得了世界上许多国家的认同。加拿大政府将棕地定义为因过去行为导致环境污染，但仍有再开发或其他经济可能性的废弃、闲置或未利用商业、工业地块（尤指城市区域的）。英国的棕地概念与美国大致相同，认为棕地是废弃的工业用地。但在英国城乡规划话语中，棕地这一概念拥有更为复杂的理解，棕地和已开发土地之间存在显著的差异。其中，已开发土地表示用于住宅建设的土地，不包括农用建筑、废矿、在建项目和烂尾楼等。尽管不同国家对于棕地的定义各有偏重，但我们依然可以总结出棕地的主要特征：1）土地闲置。棕地多为工厂、商业或工矿建筑废弃后的土地，处于闲置状态。因此从经济社会维度上看，棕地是对土地资源的浪费。2）土地受污染。受工业化学品、废矿、建筑垃圾、生活垃圾等影响，棕地的土壤遭到物理、化学和生物层面的污染与破坏。从生态角度看，棕地的存在反映了土地被破坏的事实。（二）棕地分布现状从全球范围来看，棕地大多分布于城市或城镇工业区，如废弃工厂、废旧商业建筑，以及因冶炼而污染的地块之上。城市的旧居民区中也存在零星的棕地地块，如干洗店、加油站等，这些生活配套会产生高浓度污染物，对土地造成破坏。碳氢化合物、生活垃圾、溶剂、农药、杀虫药、重金属等都会导致绿地变为棕地。从美国及欧洲国家的情况来看，较早开始工业化进程的国家面临的棕地问题更加严峻（表5－1），棕地地块数量多、面积大、分布广，成为国家和地区发展的硬伤，世界各地政府和民众都不得不直面棕地生态修复和再开发的难题。表5－1

01废弃土地的成因和主要类型（一）废弃土地的成因辨析废弃土地，又称废弃地，是指因采矿、工业和建设活动挖损、塌陷、压占（生活垃圾和建筑废料压占）、污染及自然灾害毁损等原因而造成的不能被直接利用或严重功能退化的土地。据相关文献，截至目前，我国至少有1000万公顷因生产建设活动和自然灾害损毁的土地尚待复垦，且每年新增废弃地超过25万公顷（夏珺，2006；中华人民共和国环境保护部，2017）。国外文献中的废弃地，主要指棕地，除法国之外，大多数国家仅限于城市区域的空置、废弃、被污染的土地，包括被毁坏的工业用地、旧的商业建筑以及其他产业用地，突出污染的土地。可见，中国废弃地的内涵比国外的棕地概念要广泛很多。废弃地的概念与闲置土地不同，后者是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定期限未动工开发建设的建设用地。在农村土地闲置主要有两种表现形式：一种是指抛荒，既某块农田已经闲置半年以上而未得到利用；另一种是农村宅基地的空置。废弃地的成因主要包括以下两方面（赵文廷等，2018；张丽芳等，2010）：1）自然成因的废弃地。主要指地质灾害、洪涝、干旱等自然因素所损毁或功能严重退化的土地，包括崩塌型废弃地、滑坡型废弃地、泥石流型废弃地、流水型废弃地、地裂缝型废弃地、地面塌陷型废弃地、地面沉降型废弃地、火山型废弃地、盐渍化型废弃地、洪涝型废弃地、干旱型废弃地、冰川型废弃地、冻害型废弃地、地球化学型废弃地、地球物理型废弃地等。2）人工成因的废弃地。是指由人类活动（包括生产、生活和各类工程建设）而损毁、抛弃或功能严重退化的土地，按活动结果划分为挖损型废弃地、人工堆积型废弃地、污染型废弃地、建设型废弃地和抛弃型废弃地。后者如农村长期闲置而不再居住的宅基地等。（二）废弃土地的主要类型鉴于中国现阶段的土地问题是资源的硬瓶颈约束，加强内涵挖潜是缓解土地资源供需矛盾的重要途径和方式，从这一角度看，废弃地主要有以下4种类型：1）矿山废弃地。它是指在采矿活动中被破坏、未经治理而无法使用的土地。滞留土地由于受采矿活动的剧烈扰动，不但丧失天然表土肥力，而且还经常有持久而严重的污染问题。矿山开采造成的占用或破坏土地的情况主要有：露天开采挖损土地、尾矿场、废石场（排土场）压占土地，矿山的工业建筑、民用建筑和道路等占用土地。据统计，全国因采矿累计占用土地约586万公顷，破坏土地157万公顷，且每年仍以4万公顷的速度递增（周连碧等，2010）。根据矿山类型不同，矿山废弃地主要有以下类型：①煤矿废弃地。排土场、沉陷区、煤矸石堆放场、开采坑、道路等。②金属矿区废弃地。尾矿库、低品位废弃矿石的堆放场、开采坑等。③非金属矿废弃地。贫瘠废弃场地、道路砖瓦厂等取土后的场地等。2）污染废弃地。它是指因受到采矿或工业废弃物或农用化学物质等侵蚀、污染而废弃的土地。主要有重金属污染废弃地、有机物污染废弃地和固废物污染废弃地等3种类型，可见本章上一节详述。3）灾害废弃地。它是指应受自然灾害影响而废弃的土地。主要有：①气象灾害废弃地。如干旱、暴雨、洪涝、台风等造成的废弃地。②地质灾害废弃地。如地震、滑坡、泥石流、崩塌、地面塌陷、地裂缝等造成的废弃地。③海洋灾害废弃地。如风暴潮、海啸、海浪、海冰、赤潮等造成的废弃地。④生物灾害废弃地。如病害、虫害、草害、鼠害等，森林火灾和草原火灾也属广义的生物灾害。4）空置废弃地。它是指不动产长期空置而不主动使用的废弃地，主要可以分为城市空置废弃地和乡村空置废弃地。对于大量空置而准备出租的土地，是一种空置地，暂不宜列入空置废弃地，通常也不存在生态修复的问题。由于城镇化的发展、宅基地制度本身的设计和运行缺陷、监管的不到位与传统文化的影响等因素，造成大量的农村宅基地和房屋闲置，并且已经形成相当的规模和比例。这种大量闲置的宅基地和房屋对中国耕地的有效保护粮食安全的实现和农村社会的稳定都造成了一定的危害，是现阶段中国空置废弃地的主要类型。根据中国科学院2013年的估算，全国宅基地总共约有2.7亿亩，而空置的约有1.14亿亩，几乎占到了四成。在上述主要废弃地的类型中，矿山废弃地的生态修复在本书第三章中已有专门阐述，污染废弃地的生态修复在本书第五章第四节中也有专门阐述，城市中大部分工业废弃地的生态修复也主要属于污染废弃地的生态修复范畴，因此本章下文主要讨论灾害损毁废弃地和农村废弃宅基地的生态修复问题。02灾害毁损废弃地的生态修复（一）灾害毁损废弃地的修复方法中国是一个自然灾害类型最多和自然灾害频发的国家，主要有气象灾害、海洋灾害、洪水灾害、地质灾害、地震灾害、农作物生物灾害、森林生物灾害、森林火灾等8类。根据国家统计局数据显示：从1978~2016年，平均每年农作物受灾面积达4275万公顷，最低年份为2177万公顷，最高年份达5547万公顷（图5-1）。对于灾害毁损废弃地的生态修复，主要采取工程修复方法。该方法的主要目的是对废弃地的地形、地貌和土壤本底进行恢复，建立有利于植物生长的表层和深耕层，核心是土壤建造。图5-1

01土地重金属污染的生态修复（一）土地重金属污染的概念重金属是指相对密度在4.0以上约60种元素或相对密度在5.0以上的45种元素。环境污染方面所指的重金属主要是指生物毒性显著的Hg，Cd，Pb，Cr，Zn，Cu，Co，Ni，Sn等以及类金属As，Se，还包括Ｖ，Be，Al等污染物。虽然Cu，Zn等重金属也是植物生长所必需的微量元素，但当它们进入土地中的量超过土地的自净能力，而且对土地、植物和动物造成损害时，土地就产生重金属污染。土地中Fe和Mn含量通常较高，但在一般情况下不构成对生物的污染。如果在强还原条件下，Fe和Mn所引起的毒害也需要特别关注。在一般意义上，土地重金属污染主要指Cr，Cd，As，Pb，Hg，Cu，Ni，Zn等8大元素，这些元素在过量情况下有较大的生物毒性并可通过食物链对人类健康带来威胁。（二）土地重金属污染的生态修复土地重金属污染的生态修复技术，主要有下述工程修复技术、物理-化学修复技术、生物修复技术以及联合修复技术等（员学锋等，2018；张凤荣等，2006；李天杰等，1995）。1）工程修复技术。土地重金属污染修复的工程技术主要有：①客土技术。是在被污染的土地上覆盖上非污染土地。②换土技术。是部分或全部挖除污染土地而换上非污染土地。③水洗技术。是采用清水灌溉稀释或洗去重金属离子，使重金属离子排出地块以外或迁移至较深土层中。后两种方法都需要防止次生污染。2）物理-化学修复技术。土地重金属污染修复的物理化学技术主要有：①施用改良剂技术。指向土地中施加化学物质，以降低重金属的活性，控制重金属进入食物链。常用的改良剂有石灰、碳酸钙、磷酸盐、钢渣、膨润土、粉煤灰、沸石、胡敏酸、堆肥、鸡粪等改良剂。②玻璃化技术。该技术是应用高温熔融使重金属玻璃化，对于处理As，Pb，Cr污染有较好效果。③电动技术。在污染土地中插入阴阳电极并通以低强度电流，使重金属在电解、电迁移、电渗和电泳等的作用下在阳（或阴）极被移走。该技术适合于低渗透的黏土和淤泥土，但不适用于渗透性好、传导性差的沙性土。④热解吸技术。将污染土地加热，使土地中挥发性较高的重金属受热挥发，主要用于金属汞的处理。⑤固化/稳定化技术。应用化学改良剂或稳定剂和重金属间的吸附、离子交换、有机络合等相互作用，降低其迁移性和生物有效性，将其长期固定在土地中，是目前重金属污染土地生态修复经济有效的方法之一。常用的稳定剂包括石灰、赤泥、天然沸石、生物炭、土肥、泥炭、纳米吸附材料等。⑥化学淋洗技术。向受到重金属污染的土地中加入有特殊化学成分的淋洗液，利用水利学或机械搅动土地颗粒洗脱污染物的方法。常用的淋洗溶剂有螯合剂、酸/碱溶液、络合剂、表面活性炭等。3）生物修复技术。土地重金属污染修复的生物技术主要有：①微生物修复技术。主要是利用某些特殊微生物对重金属有吸收、沉淀、氧化和还原等作用，从而降低土地中重金属的毒性。②植物修复技术。主要是通过超富集植物富集土地中的重金属并转移到植物的可收割部分，从而达到修复土地中重金属的目的。目前已发现的超富集植物有700种以上，如羽叶鬼针草、酸模、香根草等铅超富集植物，印度芥菜、芸苔、芜菁等锌超富集植物等。③动物修复技术。通过土地环境中的某些低等动物，如蚯蚓、鼠类等来吸收、降解或转移土地中的重金属，以达到修复目的。④菌根修复技术。通过菌根真菌改变植物对重金属的吸收和转移，降低植物对重金属吸收的有效性和毒害性。4）联合修复技术。它是将若干单项技术相互组合，发挥各自优势，以实现高效修复的目的。如生物联合修复、物理化学联合修复、基因工程联合修复等。（三）土地重金属污染的防控措施土地一旦遭到重金属污染，其修复是长期和困难的，成本也非常巨大。因此，土地污染的预防控制比治理修复更为重要。污染源的预防控制是避免土地污染的最根本和最重要的措施。目前主要的防控措施包括：①发展清洁工艺。主要是从原料到产品最终处理的全过程中减少“三废”的排放量，以减轻对环境的影响。②控制工业废弃排放。严格控制工业废弃的超标准排放，尽量减少废弃中重金属的含量。③控制污水灌溉农田。严格禁止污水超标排放，尽量减少污染中重金属的含量。④加强固体废弃物处置。部分垃圾、煤矸石和金属矿山尾矿库中含有大量的重金属，由于长期淋溶会进入土地，因此应加强含重金属废物如电池的回收和煤矸石山、尾矿山的绿化及整治。⑤隔离法。使用各种防渗材料，如水泥、黏土、石板等，把污染土地与未污染土地或水体分开，以减少或阻止污染物扩散到其他土地或水体的做法。常用的方法有泥浆墙、地下冷冻等。⑥加强土地水分管理。土地氧化还原定位在很大程度上控制着水田中重金属的行为，因而可以通过调节土地水分来控制农田中的重金属行为。如生长在氧化条件下的水稻，含镉量比生长在还原条件下的高得多，糙米中的含量可以相差6倍。这是由于不同氧化还原状态，某些重金属的形态是不相同的，尤其是易吸收态有较大差别所致（张凤荣等，2006；李天杰等，1995）。（四）重金属污染土地的利用调整对于已经被重金属污染的土地，上述生态修复措施的难度和成本都很高，但可以通过调整利用结构和采用适宜的复垦利用方式，来达到生态修复的目的。在通常情况下，污染土地利用的目标是非食用之物，如作为林业用途、绿地、停车场、仓储用地或旅游用地等。通过辅助采用表土剥离法、客土覆盖法等工程方法，实现土地生态修复治理的目的。湖南省的田间小区试验表明，Cd污染土壤（全Cd含量1.08毫克/千克）改制玉米（早稻改种春玉米、晚稻改种秋玉米）皆可避开当季农产品的Cd污染风险，稻-玉轮作配合钝化措施可确保农产品的质量安全，而玉-稻轮作则可采用春玉米食用与晚稻作为富集植物修复Cd污染土壤的生态循环减控模式，实现农产品安全生产和修复Cd污染土壤的双重目的（谢运河等，2014）。湖北省大冶市重金属镉污染比较严重，局部地区超过正常标准80倍左右。通过镉污染稻田改种棉花，大大节约了修复成本，同时也阻断了镉向食物链转移（胡蓉等，2017）。湖北省另一项田间试验结果表明，水田改良区苎麻，地下根茎和地上茎叶镉累积率分别为258％和91％；旱地改良区改种苎麻，其地下根茎和地上茎叶镉累积率分别为315％和127％；水田和旱地苎麻总吸镉率为1.67％和2.21％。大田调查结果苎麻地下根茎和地上茎叶镉累积率分别为208％和83％，总吸镉率为1.45％。试验表明苎麻实际对水田和旱地土壤镉的降低率分别为2.65％和3.17％。耕地改种采用苎麻后，既可以切断镉随食物链对人体的危害，也具有很好的经济效益（项雅玲等，1994）。02土地有机物污染的生态修复（一）土地化学农药污染的生态修复人类从20世纪40年代起开始使用农药除虫除草，每年挽回农业总产量15％左右的损失。世界上化学农药年产量已达数百万吨，品种超过1000种，常用的有250种左右。最早使用的农药为无机化合物。在1940年前后开始使用DDT和六六六等有机氯化合物农药，由于它们价格便宜，并具有长效杀虫能力，因而很快推广，成为最主要的农药品种。有机氯农药有积累性，不易降解，从60年代起许多国家开始禁止或限制使用，逐渐为50年代出现的有机磷农药所取代。但有些学者认为有机氯农药的毒性尚不能定论，有机氯除草剂还有应用。有机农药可分为有机磷农药、有机氯农药、有机氮农药、有机硫农药、有机金属农药，以及含硝基、酰胺、腈基、均三氮苯等基团的有机农药。在上述几大类有机农药中，论应用历史以有机氯农药为最长，论品种则以有机磷农药为最多。据统计，中国每年农药使用面积达1.8亿公顷，20世纪50年代以来使用的六六六达到400万吨、DDT达50多万吨，受污染的农田1330万公顷。农田耕作层中六六六、DDT的残留量分别为0.72×10-6和0.42×10-6；土壤中累积的DDT总量约为8万吨。粮食中有机氯的检出率为100％，小麦中六六六含量超标率为95％。20世纪80年代禁止生产和使用有机氯农药后，代之以有机磷、氨基甲酸酯类农药，但其中一些品种比有机氯的毒性大10倍甚至100倍，农药对环境的排毒系数比1983年还高，而且，这些农药虽然低残留，但有一部分与土壤形成结合残留物，虽然可暂时避免分解或矿化，但一旦由于微生物或土壤动物活动而释放，仍将产生难以估计的危害（杜蕙，2010）。土地的化学农药污染，其生态修复技术主要包括物理修复技术、化学修复技术和生物修复技术。物理修复技术是指通过温度、电动力或者其他物理因素将农药污染物从土地中分离出来的修复技术，常用的有热脱附、蒸汽浸提、通风、固化和填埋等。化学修复技术主要包括化学淋洗技术、还原脱氯修复技术、氧化还原修复技术以及溶剂浸提等技术（鞠晓璇等，2016）。虽然物理和化学修复技术可以达到一定的效果，但其存在能耗大、环境不友好等问题。相对而言生物修复技术具有操作简单、处理费用低、效果良好、可以就地进行处理等优点，得到越来越多的广泛采用。生物修复技术主要包括微生物修复技术、植物修复技术和动物修复技术，前二者得到更广泛的采用。微生物修复主要是通过微生物的酶促反应，直接对农药产生降解作用；同时微生物还通过矿化作用、共代谢作用和种间协同代谢改变土壤的理化性质，而间接起到降解农药的作用。植物修复主要是利用植物积累、代谢、转化功能并与根际微生物协同作用，去除、转移或降解化学农药污染物。例如，顶孢霉菌和芽孢杆菌可降解有机磷农药，尖孢镰刀菌和白耙齿菌可降解有机氯农药，甘薯、芋头、豇豆、芦苇可修复被有机氯农药污染的土地，番茄、美人蕉、凤眼莲可修复被有机磷农药污染的土地（王新等，2016）。（二）土地其他有机污染的生态修复其他有机污染物主要是石油烃类污染，以及天然有机污染物和人工合成有毒有机物。天然有机污染物主要来自纤维工业，如纸浆厂、造纸厂、木材加工厂、纺织印染厂等工业废水，以及制糖工业、淀粉加工工业、发酵工业（如酒精厂、啤酒厂、味精厂、发酵法制药厂）等工业废水、废醪；人工合成有毒有机物，除有机农药以外，主要是：酚类物质、氧化物、多氯联苯、稠环芳烃、有机合成洗涤剂，以及含增塑剂、添加剂的废塑料和废橡胶等。这些有机物主要来自有机化工厂、炼油、炼焦等工业废水、废气、污泥；而城市垃圾、污水、污泥中既含有天然有机物，又含有人工合成有机物，成分复杂多变。其他有机污染物的生态修复技术，包括微生物修复技术、植物修复技术、植物-微生物联合修复技术、物理化学-生物耦合修复技术等，以及最新方法，如分子生物学技术中的变性梯度凝胶电泳和降解基因等。物理方法主要包括热处理法、隔离法、换土法、焚烧法、空气吹脱法等。化学方法主要包括萃取法、土壤洗涤法、化学氧化法、光催化法、CSP法等。物理和化学方法通常被认为修复效果有限，费用高，且容易造成二次污染。相比较而言，生物修复方法依托生物对污染物的富集、吸收以及降解能力，可以避免物理和化学修复方法的上述缺陷，具有更广阔的应用前景。微生物原位修复技术，主要是通过投加营养物质促进某些微生物大量繁殖，投加表面活性剂和生物膨胀剂促进微生物对石油等有机污染物的降解，以及引入特异性微生物来吸收降解石油等有机污染物，去除其他土地有机污染物。微生物异位修复技术，主要是通过预制床法、堆肥法、生物反应器法等，对土地中其他有机污染物的去除过程在异地进行。植物修复技术的原理主要包括3个方面：植物对于有机物的直接吸收；植物的分泌物，如硝酸盐还原酶可以还原TNT等成分；植物通过提高根系微生物的数量和活性去除有机污染物。其中，植物能够直接吸收的组分主要为二甲苯、含氯有机溶剂和短链脂肪族化合物（张树才等，2009）。在各类生态修复技术中，物理、化学和生物方法通常应当结合使用，会大大提高修复功效。03土地固废物污染的生态修复（一）土地固体废弃物的分类所谓土地固废物，是土地固体废弃物的简称，主要是指社会生产、流通、消费等活动中被丢弃在土地上的固态和泥状赋存物质。按来源主要可以分为5大类：①工业固体废弃物。包括冶金废渣、采矿废渣、染料废渣、化工废渣、建材工业废渣等。②农业固体废弃物。主要是农作物收割、畜禽养殖、农产品加工过程中排出的大量废弃物。③放射性固体废弃物。主要是核燃料生产加工、同位素应用、核电站、核研究机构、医疗单位、放射性废弃处理设施产生的废物。④城市垃圾。主要是居民生活及机关团队和其他公共设施如医院、商店等产生的固体废弃物，包括废纸、厨房垃圾、废塑料、废电池等。⑤有害固体废弃物。国际上称之为危险固体废弃物。这类废弃物除放射性物质以外，具有毒性、易燃性、反应性、腐蚀性、爆炸性、传染性，因而可能对人类的生活环境产生危害的废物（陈英旭，2001）。（二）土地固体废弃物的修复土地固体废弃物污染的生态修复，主要采用以下4个方面方法进行处置：1）资源化法。通过各种方法从固体废弃物中回收或制取物质和能源，将废物转化为资源，同时达到生态修复目的的方法。具体利用途径主要包括：做工业原料、做能源回收、做土壤改良剂和肥料、做建筑材料、做包装材料直接利用等。2）物化生处理法。固体废弃物通过物理的、化学的、生物的方法，以加速废弃物在环境中的再循环，使其减容化、无害化、稳定化和安全化的方法，称为物化生处理法：①物理处理。是通过压实、破碎、分选、增稠、吸附、萃取等改变固化废弃物的结构，使之成为便于运输、储存、利用或处置的形态。②化学处理。包括氧化、还原、综合、化学沉淀和化学溶出等方法，破坏固体废弃物中的有害成分从而达到无害化的一种方法。③生物处理。主要是利用微生物通过好氧处理、厌氧处理、兼性厌氧处理等，分解固体废弃物中的可降解有机物，从而达到无害化、综合利用和生态修复的目的。④热处理。是通过高温破坏和改变固体废弃物组成和结构，同时达到减容、无害化、综合利用和生态修复的目的。热处理方法包括焚化、热解、湿式氧化以及焙烧、烧结等。⑤微波处理。使用微波技术对放射性废物、工业原油、污泥等进行处置，已达到生态修复的目的。3）安全终端处置法。它是指固体废弃物的最终处置或安全处置，是固体废弃物污染控制的末端环节，主要包括海洋处置和陆地处置两大类：①海洋处置。主要分为海洋倾倒与远洋焚烧两种，但随着海洋污染防治重要性认识的提高，海洋处置已受到越来越多的限制。②陆地处置。包括土地耕作、工程库或贮留池贮存、土地填埋以及深井灌注几种。土地填埋法因其工艺简单、成本较低、适于处置多种类型的废物，目前已成为一种处置固体废物最常用的一种方法。按法律可分为卫生填埋和安全填埋等。用卫生填埋来处置城市垃圾，不仅操作简单，施工方便，费用低廉，还可同时回收甲烷气体，目前在国内外被广泛采用。在进行卫生填埋场地选择、设计、建造、操作和封场过程中，应着重考虑防止浸出液的渗漏、降解气体的释出控制、臭味和病原菌的消除、场地的开发利用等几个主要问题。国内外土地填埋已由原始废物的直接填埋转向填埋处理前先进行预处理，例如先经过焚烧，对焚烧残渣再进行填埋，这样可使填埋容积减少80％左右（陈英旭，2001）。4）土地复垦利用。对固体废弃物堆场及其附近污染的土地进行复垦利用，是生态修复的重要路径。其主要方式是直接恢复植被，避免污染物向食物链转移，达到生态修复的目的。土地直接恢复植被一般包括5个阶段：可行性论证、复垦整地、植物品种选择、适地栽植和抚育管理。该生态修复措施关键是要把握好两大内容：①生境建设。包括地貌重塑工程、土体再造工程和土壤培肥工程，其核心是“造地”，即为生物群落建造一个良好的生境。②群落建设。包括植物重建工程、微生物引入和发展、动物引入和发展。其核心是植被，即在建好的生境上建立人工植被，形成人工群落。本文选自由地质出版社刚刚出版的《国土空间生态修复》（点击蓝字即可购买），由吴次芳、肖武、曹宇、方恺著；开发票或者了解本书更多信息，可以添加编辑微信。获取自然资源行业最新政策、成果信息∇添加时请备注“单位+姓名”