国土空间详细规划的用途管制
国土空间详细规划的内涵
《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）明确指出，国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上做出的安排，包括总体规划、详细规划和相关专项规划。所谓国土空间详细规划，是对具体地块用途和开发建设强度等做出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。在城镇开发边界内的详细规划，由市县自然资源主管部门组织编制，报同级政府审批；在城镇开发边界外的乡村地区，以一个或几个行政村为单元，由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划，作为详细规划，报上一级政府审批。
详细规划的内容主要包括：土地使用性质及其兼容性等用地功能控制要求；容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等用地指标；基础设施、公共服务设施、公共安全设施的用地规划、范围及具体控制要求，地下管线控制要求；基础设施用地的控制界线（即黄线）、各类绿地范围的控制线（即绿线）、历史文化街区和历史建筑的保护范围界线（即紫线）、地表水体保护和控制的地域界线（即蓝线）等“四线”及控制要求。详细规划确定的各地块主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定等可以作为强制性内容。
需要指出的是，在市场环境条件下，详细规划作为政府的管治工具，其边界是公共利益。公共利益成为限制开发利用的门槛，属于公共利益范畴的部分需要严格控制，属于公共利益之外的部分则应当放松管治。这是干预市场主体开发权利的合法界线，也是界定什么应该控制、什么不应该控制的边界。当下一般意义上的详细规划，在价值观和方法上大都保留了明显的计划经济色彩，缺乏相应的弹性，科学依据也不够充分，在实施中经常被频繁地突破或调整。不少城市有50%的建设内容变更了控制性详细规划（以下简称“控规”）的规定，部分城市修改控规的项目甚至达到了80%左右，已经损害了控规的权威性和约束性（王卉，2018）。未来的国土空间规划，如果要继续发挥详细规划承担规范和约束空间开发的作用，就必须要回归到空间开发利用控制的本质，将保障公共利益和降低空间开发利用的负外部性作为正当性依据，实现公共利益和私人权力之间的平衡。面对市场化的取向和市场环境的不确定性，详细规划在理论上不需要全覆盖，只有在那些公共利益有可能会被开发行为严重损害或者特别需要严格管控的区域，详细规划才是必要的。
国土空间详细规划的用途管制
（一）国土空间详细规划用途管制的内容
详细规划借鉴了美国区划（Zoning）的技术手段，将土地划分为若干地块，赋予每个地块使用性质、容积率和建筑高度等指标。这些指标共同指导并约束未来的土地开发利用行为。它既是一种规划类型，也是一种管制制度，是政府行政许可的依据，也是空间治理的法治工具，更是国土空间用途管制落地实施的直接依据。国土空间详细规划（以下简称“详规”）用途管制的主要内容包括如下：
用地性质；用地面积；相容使用类别；建筑物高度；容积率；建蔽率；绿地率；建筑红线后退距离；交通出入口方位；停车泊位及其他需要配置的公共设施；邻栋间隔；用地界线；地下空间；连栋住宅长度；景观管制；人口容量；建筑形式、体量、色彩、风格要求；奖励政策；惩罚措施；其他生态环境要求。
世界各国和地区在详细规划层面的用途管制，都十分重视用地兼容性的研究。新加坡和中国用地兼容性研究见表6-1至表6-3。
表6-1 新加坡土地用途兼容性表
表6-2 中国大陆地区详细规划用地兼容性表
表6-3 中国台湾地区都市土地用途兼容性表
（二）国土空间详规用途管制的改进
由于国土空间动态变化的不确定性，无论是管理者、规划师、决策者还是公众都很难，也不可能对现实中各种潜在的矛盾、发展需求与机会、产权现状和利益进行全面的调查研究和准确判断。因此，单一的行政审批程序和控规要素规定，与复杂的不确定性和多元化需求还很不相适应，也不能有效地指导国土空间的开发利用，包括土地出让等具体行为。就国土空间详细规划用途管制而言，从作为一种公共政策的角度看，还需要在以下方面进行制度改进和创新完善：
1.推进详规用途管制的指标分类管控
详细规划涉及的内容十分复杂，包括规定各类用地内适建、不适建或者有条件地允许建设的建筑类型，也包括各地块建筑密度、建筑高度、建筑形态、容积率、绿地率等控制指标，还要确定交通出入口方位、停车泊位、建筑后退红线距离、建筑间距以及各地块的建筑体量、体型与色彩等城市设计指导原则等。要对众多详细规划指标进行全面管控，不仅管理成本高、管理效率低，而且在现实中的针对性和操作性很差。详细规划层面的国土空间用途管制，其目的主要是为了能够更好地保障公共利益的实现。从这个角度看，对于严重影响公共利益的详规指标，如用地性质、用地面积、用地界线、容积率、建筑密度、绿地率、停车泊位等，应该是管控的重点；对于涉及一般性公共利益的详规指标，如建筑色彩、建筑类型、建筑体量、建筑风格等，则可以根据具体情景进行适度的灵活性处理。因此，可将国土空间详细规划的控制指标，分成强制性管控指标和引导性管控指标。对于强制性管控指标，是必须遵照执行的；对于引导性管控指标，可以参照执行并进行灵活处理。按照管控指标的管控方式，管控指标又可分为量化指标（例如建筑密度、容积率、绿地率等）、条文规定（例如用地性质、奖励政策、惩罚措施等）、图则标定（例如道路红线、建筑后退红线、用地边界等）、城市设计引导（例如建筑形式、体量、色彩、风格、景观等）。
2.强化详规用途管制的技术保障
详规层面的用途管制，直接面对开发商和用户，实用性和操作性很强，需要有强大的技术保障体系，才能实现更高质量和更有效率的管控运作。在实践中，技术保障体系主要包括：①管控指标制定的技术体系。开发强度、容积率、建蔽率、绿地率、建筑高度等管控指标，直接影响地块的价值、用户的利益、节约集约利用水平、区域环境等，如果缺乏科学的依据，缺乏可操作的技术架构支撑，凭“拍脑袋”决定这些管控指标，则用途管制很难实现其真正目的，也可能还会违背区域的发展规律。②管控实施的技术体系。详细规划的用途管制，分散性、动态性和复杂性都很强，如果在实施过程中缺少强大的技术体系支撑，就很难协调好局部与整体、近期与长远的关系。因此，需要运用现代的数据库、大数据、区块链等信息技术，建立智能化的信息管理系统，才能保障用途管制协调、有序和高效运行。③动态维护的技术体系。未来总是不确定的，详规层面的用途管制必然会面临动态调整和动态维护的问题。所以需要根据区域和地块的变化信息，及时调整、完善和优化相关管控指标，实现不同管控指标之间的动态衔接和用途管制绩效的动态评估，同时为用途管制的定期监督检查提供数据支撑。
3.建立清晰的详规用途管制问责制度
由于两方面的原因，会产生用途管制的“自由裁量权”问题：一是市场的不确定性，用途管制的管控指标都需要留有一定的弹性和灵活性；二是面对管控指标的复杂性，不可能对所有管控指标都进行精确的定量化。事实上，在确定容积率、用地性质等管控指标时，都会有一定程度的“自由裁量权”问题。如果没有建立清晰的问责制度，就会滋生行政腐败的温床，改革开放以来在这方面是付出了一定代价的。随着政府廉政建设的不断推进，政府自由裁量权的运作越来越规范，其空间也越来越小。但是，这种过去在行政管理部门才有的“寻租”现象，也可能会向编制单位和专业人员渗透。如果没有建立起完善的问责制度，编制单位、编制人员、审查人员的责任模糊不清，甚至专家论证、公众展示也成为推卸责任的“借口”，还是会侵蚀用途管制的公正性和权威性。这就需要建立起清晰、详细的问责制度，以负责人实名制的方式，实现责任到人，提高各个主体的责任意识。在“方案制定—详规编制—审查审批—实施监管”的全过程中，应建立严明的奖惩制度，对每个环节中主管部门、编制单位、实施主体、相关参与者的具体职责分工、工作要求、工作责任、工作时限等做出明确规定，以保障用途管制制度的公开、透明、公正和有效。
4.建构解决详规用途管制冲突的程序规则
犹如矛盾是普遍存在一样，详细规划的用途管制也会面临各种冲突。例如，政府与公众或开发商的冲突，刚性与灵活性的冲突，集权与分权的冲突，利益分配的冲突，管控指标制定与现实需求的冲突，等等。从冲突的相关理论看，冲突是由冲突主体、冲突目标、冲突手段和冲突环境四要素所构成的复杂系统。要有效解决冲突问题，分析冲突的目的和需求以及冲突的结果状态，建立起促进冲突调适的程序规则是最有效的途径，其他并无普遍适用的“万灵丹”。刚性和弹性的矛盾，是详规用途管制中最普遍的冲突现象。这对矛盾，近百年以来的研究都尚未形成共识，很难在短期内有令人满意的解决方案。因此，建立一套公开透明的程序规则就特别重要。其中最重要的程序规则，就是要明确制定刚性和弹性运作的权力清单。一方面，要对弹性的大小有约束，既不能太大，否则规划的存在就失去意义；也不能太小，太小就不能适应市场不确定性的需要。另一方面，要明确刚性的范围和适用条件，明确政府部门在掌控刚性方面的职责、职能、权限和权力清单。同时，需要建立起政府主体实施刚性和弹性的配套责任制度，使政府机构对其权力行使的行为负责。如果存在违法违规情况，就需要承担相应的行政责任，造成严重损失的，甚至要承担刑事责任。而且要明确与责任制度相辅相成的监督机制，加强事中监督和事后监督，及时指出用途管制实施过程中存在的问题并予以纠正，以保障用途管制制度的有效实施和运行质量。
本文选自由地质出版社刚刚出版的《国土空间用途管制》，由吴次芳、谭永忠、郑红玉著；
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