国土空间用途分区的再认识
国土空间用途分区的局限性
如何对国土空间进行分区，本质上是一个“区域”划分问题。不同学科对区域有不同的理解，如地理学把“区域”视为地球表面的一个地理单元；经济学把“区域”理解为一种在经济上相对完整的经济单元；政治学通常把“区域”看作国家实施行政管理的治理单元；社会学把“区域”作为具有人类某种相同社会特征的居住社区。区域虽然具有整体性、结构性、层次性、自组织性和相对稳定性的特性，但不同的资源禀赋、劳动地域分工、人口与劳动力、技术条件、产业结构、交通区位、文化背景、政策导向等因素都会影响区域特质的变动和分异。概括而言，无论按照何种价值取向或视角所划分的国土空间区域，都会受自然要素、功能要素和社会要素的综合影响，而各类要素本身又会形成极其复杂的次级要素体系。简而言之，国土空间所划分的“区域”是一个动态的复杂概念，任何以静态的方式来划分区域，首先在理论上就存在着重大的缺陷。如果不能充分认识到国土空间用途分区在时间维度上的复杂性，失效就成为无法回避的事实。如何改变单一静态的功能分区或用途分区模式，是未来值得着力关注的重大课题。
国土空间用途分区，是基于功能与用途所划分的特定区域。无论功能或用途，在一定程度上都是对国土空间作为一种资源开发利用的两种认知状态：功能是站在资源开发利用所处的更大空间上看，用途是对资源开发利用本身当前时点的状态或相对更优状态的认定。国土空间的功能，可分为内源功能和外源功能、本身具有的功能和人类需求所产生的功能。它的3个要点是：客观性、人本性和拓展性，而且具有一定的抽象性和概括性，如生产功能、生活功能、生态功能等，是会随着社会经济发展而不断变化的。国土空间的用途，是一种开发利用状态和方式，更具有感知性和具象性，是自然、经济、社会、生态、文化等诸多因素相互作用、相互联系和相互制约而形成的，也会随着这些要素的变化而变化。理论上说，国土空间用途更取决于国土空间的属性，这也是国土空间适宜性评价存在的依据；而国土空间大多具有多功能特性，其功能定位更取决于社会经济发展需求、社会专业化分工和地域生产分工的合理匹配。国土空间用途分区更适合底线管控而无法有效调控空间格局优化；而国土空间功能分区能够很好地展现区域内各类要素在空间上的配置、关系和调控方向，但很难落实到图斑上，空间约束力很弱。因此，任何仅基于功能或用途所划分的区域，在空间治理上都存在着弊端和缺陷（杨永波等，2019）。
应该清楚地认识到，国土空间用途分区是为了管制不适宜或不相容的国土空间用途，绝不是对国土空间开发利用现状的分类，也不是要将两者分别建立一一对应的关系。国土空间用途管制源于土地用途管制，后者是通过图斑现状地类来落实的，地类与其主导用途可以合二为一，其界线明确、用途清晰、便于监管。但将土地用途管制扩大到国土空间用途管制时，国土空间用途分区涉及的资源类型更多，不局限在以耕地保护为核心的农用地转用，而是要扩展到河流、湖泊、地下水、湿地、森林、草原、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等各类自然生态空间以及城乡建设区域，或者更直接地说不仅要涉及各类自然资源，还要涉及各类开发建设活动。如此一来，就会出现同一分区的主导用途在空间上过于细碎、边界冲突、整体结构极其复杂等问题，在县、乡级尤其如此，致使用途分区管制仅适合于底线管控而无法有效调控空间格局。
在原本意义上，土地用途管制主要是为了应对土地利用的负外部性、纠正市场失效、维护公共利益、提升公共财政效率等而设置的。其存在基础是：土地具有多功能性，存在多种开发利用的选择。但由于不少自然资源的开发利用并不具有多功能性以及很强的负外部性，例如铜矿的用途是确定的，水的用途也是基本确定的，如此等等。将土地用途管制拓展到国土空间用途管制，仍需要做更深入细致的探索研究。
如何处置分区中的孤岛问题
国土空间的显著特点是具有整体性，而且是一个完整的生态系统。就国土空间作为完整的生态系统而言，它是指在一定空间区域内，由生物群体与无机环境组成的结构有序的复合系统。按照生态系统结构理论，有3个方面是特别值得关照的：其一，国土空间分区在物种结构方面，应当保障物种的多样性；在时空结构方面，要有利于充分利用光、热、水、气、地资源，提高光能的利用率；在营养结构方面，要有利于实现生物物质和能量的多级利用和转化，形成一个高效的、无废物的系统。其二，生态位是表征每个个体或种群在种群或群落中的时空位置及功能关系，它表示生态系统中每种生物生存所必需的生境最小阈值。在自然环境里，每一个特定位置都有不同种类的生物，其活动以及与其他生物的关系取决于它的特殊结构、生理和行为，因而每种生物都具有自己的独特生态位。更具体来说，每一种生物占有各自的空间，在群落中具有各自的功能和营养位置，以及在温度、湿度、酸碱度、氧化还原电位等环境变化梯度中所居的地位。一个种的生态位，是按其食物和生境来确定的，生境是指某个种的个体或群体为完成生命过程需要的、一定面积上的资源和环境条件。其三，生态适宜性是指在一个具体的地域空间范围内，环境中的要素为生物群落所提供的生存空间的大小及对其正向演替的适合程度。温度、湿度、食料、氧气、二氧化碳和其他相关生物等生态因子都会对生物生长、发育、生殖、行为和分布产生直接或间接的影响。任何一种生态因子只要不能满足生物的需要，或者超越生物的耐受范围，它就会成为这种生物的限制因子。这种影响生物生存发展的生态因素，存在着强度“阈限”的现象，称之为“因素限制律”。
1967年，MacArthuretal.提出了岛屿生物地理学理论，主要用于解释岛屿生物种类要比大陆同等地块少很多等岛屿生物地理分布的基本特征。该理论主要包括两个核心论点：一是物种-面积关系理论。即岛屿面积越大物种数量越多。例如，古巴拥有比牙买加更多鸟类、爬行动物等，牙买加拥有比安提瓜更多种类。二是平衡理论。物种迁入岛屿的初始速度较快，随着物种数量增加，灭绝率增加。当新物种迁入与原来占据岛屿的物种灭绝在同一速率进行时，岛屿物种数量达到平衡密度。平衡密度与岛屿面积等相关，面积较大可容纳较多物种，平衡密度较高，即岛屿的面积效应。岛屿达到平衡密度时间取决于岛屿与大陆距离等，即岛屿的距离效应：距离较近，迁入速度较快，达到平衡密度时间较短，岛屿物种数量较多；距离较远，迁入速度较慢，达到平衡密度时间较长，岛屿物种数量较少（刘小明，2012）。
由于自然保护区、生态红线区、孤立雨林或高山、湖泊、戈壁、沙漠山地、孤立雨林甚至人类社会包围下的小块自然栖息地的物种数量状况等都可当作类似的岛屿，因而使得岛屿生物地理学理论得到更广泛的应用。需要指出的是，岛屿和大陆的生存环境毕竟是有实质性差别的，例如岛屿环境单一化、气候周期性变化和四周被海水包围等，与大陆的生存环境不能同日而语，简单的对比不足以深刻揭示其成因。然而，在国土空间生态修复过程中，防止出现“生物孤岛”现象，是值得引起高度关注的。例如，划定生态红线，如果没有充分考虑连通过程，就很容易破坏景观的网络格局，而影响结点的可接近性，影响物种流能迅速从源达到汇，增加了路途过程中能量的消耗，提升了捕食者袭扰的概率，从而造成“生物孤岛”，影响生物的多样性。
所有国土空间分区最终都会形成一个封闭系统。影响国土空间功能和生物多样性的重要因素是其整体性受到破坏并被分割成一个个封闭系统。将国土空间划分成生态保护核心红线区、生态保护其他红线区、森林生态控制区、湿地生态控制区、其他生态控制区、一般生态保护区、永久基本农田保护区、永久基本农田储备区、一般农业区、村庄建设区、特色农产品保护区、文化遗产保护区、风景旅游用地区、工矿及矿藏区、泄洪区、历史文化紫线区、重要交通与枢纽区、居住生活区、商业商务区、工业物流区、海洋生态保护红线区、农田围垦利用区、渔业用海区、建设用海区等。如何保障生态系统的完整性，如何提高生态系统服务功能，如何才能不会造成“生态孤岛”，这是国土空间分区中必须要面对的挑战。
按照景观生态学的渗透理论，它是专门通过研究景观连接度来研究临界阈现象的理论。所谓景观连接度是指景观空间结构单元之间的连续性程度，而临界阈现象是指某一事件或过程（因变量）在影响因素或环境条件（自变量）达到一定程度（阈值）时突然地进入另一种状态的情形，它是一个由量变到质变的过程，从一种状态过渡到另一种截然不同状态的过程。渗透理论最突出的要点就是当媒介的密度达到某一临界密度（Critical Density）时，渗透物突然能够从媒介材料的一端到达另一端。物理学可能应用渗透理论来研究在某种不导电的媒介中加入多少金属材料才能使其导电；在大分子形成过程中，当小分子之间的化学键的数目增加到什么程度时分子聚合即可发生；国土空间分区则应当应用渗透理论来研究某一物种处于什么样的国土环境时才能正常生长和繁殖；当某一物种的生境面积占总国土面积的比例增加到何种程度时该物种的个体可以通过彼此相互连接的生境从景观的一端运动到另一端，从而使景观破碎化对种群动态的影响大大降低；植被覆盖度达到多少时流动沙丘可以被固定；对于濒危物种来说，其生境面积占整个景观面积的多大比例时它才能幸免于生境破碎化作用的强烈影响等。唯有如此，才能更妥善地处置国土空间分区中的孤岛现象。
如何综合多种分区的互补性
按照分区目的和区域属性的不同，国土空间可以有多种分区类型。常见的有以下4种：
1）地域分区。也称自然地域分区或自然综合分区，与地理区划含义基本相同。它是把一个国家的全部国土空间区域，主要按照光、热、水、土、气、生等要素相互作用形成的地域综合体划分为若干个区域内特征相似、区域间差异显著的空间共轭区域，为空间规划、自然资源利用、生态环境保护以及经济和行政管理提供科学依据。例如，通常将全国国土空间划分为7大地域：华东区、华北区、华中区、华南区、西南区、西北区、东北区。《中国农业资源综合生产能力与人口承载能力》将全国国土空间分为12个一级区：东北区、内蒙古高原及长城沿线区、黄淮海平原区、长江中下游区、江南丘陵区、四川盆地区、黄土高原区、西北区、云贵高原区、华南区、横断山区、青藏高原区。
2）经济分区。它是指以城市为经济中心，以专门化生产为主体，将自然条件、经济发展方向大体一致的区域组合在一起所形成的地域。经济分区是在生产社会化，商品经济发展的条件下，社会劳动地域分工的表现形式，是由多种生产要素组合的地域经济组织形式。每个经济区内部都有密切的经济联系，都在全国担负专门化生产任务。如京津冀经济区、长江三角洲经济区、珠江三角洲经济区、黄河三角洲经济区、粤港湾大湾区、淮海经济区、成渝经济区、关中天水经济区、海峡西岸经济区、皖江经济区、北部湾经济区、中原经济区以及各类经济技术开发区、自由贸易港、保税区、农业区、能源区、矿区、休闲度假区等，都是一种重要的经济地域。
3）行政分区。行政分区是为了对国家政权职能实行分级管理而划分出来的地理单元。如全国31个省（直辖市、自治区）就是31个省级行政区，全国293个地级市就是293个地级行政区。全国行政体制分为国家、省、市、县、乡镇5级政府，按照“一级政府、一级事权”的中央与地方分工，每一级政府都有其相应的行政区空间治理事务。
4）社会分区。社会分区是以民族、风俗、文化、习惯、居住形态等社会因素的差别所划分的地理单元，如城市区、乡村区、革命老区、少数民族地区等。其中，城市区和乡村区是最典型的社会分区。
每一种分区，都有其特定的作用和功能。以地域分区为例，就具有以下重要作用：一是有助于进一步认识自然地域系统要素特征及其相互作用过程的地域分异规律，揭示地域系统要素间相互耦合、反馈等机制的区域差异性，为制定差别化的国土空间战略和管制政策提供科学依据。二是有助于国土空间分区能更好地遵循自然规律和自组织过程，因为国土空间也是一个地域空间，其分区必须遵循地域的空间分异规律。三是自然地域环境是人类的生存空间和最直接的生产资料与生活资料来源，不同的自然地域环境具有不同的自然资源禀赋，国土空间治理的生产力布局、城乡居民点布局，为保护和整治环境所采取的区域性工程措施布局等，都需要考虑不同地域环境的自然资源禀赋和地域条件差异。在国家级、省级、流域、跨行政区等较高层次和大尺度的国土空间分区中，地域分区有其不可替代的作用，这是主体功能区划分所无法企及的。再以经济分区为例，对国土空间功能分区和地域分区都是重要的补充。由于地域分工是社会生产发展的必然趋势，特别是商品生产、社会化大生产发展的必然趋势。所谓生产专门化，就是生产专业化、区域化，即一个地区专门从事某种产品的生产，从而为外区提供大量产品，同时也就必须从外区输入本区需要的其他各种产品。所以，专门化生产是经济区之间地域分工的主要标志，是经济区在全国经济中的地位和作用的集中表现之一。生产专门化-专业化、区域化，也是现代世界经济发展的主要趋势之一。由于各地区经济发展不平衡，各经济区可处于不同的发展阶段。有的经济区已建成高度发达的地域生产综合体；而在一些边远地区，由于社会历史原因和自然条件、地理位置等因素，尚未形成以中心城市为核心的地域生产综合体。在市场条件下，经济分区能够弥补国土空间功能分区或用途分区在反映经济联系和经济活动方面的不足，能更好地实现资源配置的最佳效率。因此，国土空间用途分区或国土空间功能分区，应充分吸收地域分区、经济分区、行政分区、社会分区各自的优点，实现优势互补，如此能够使国土空间用途分区更好地遵循地域分异规律、经济发展规律、政治发展规律和社会发展规律。
如何改进分区的适宜性评价
国土空间用途分区是以促进区域可持续发展为基本目标的，除了降低国土空间开发利用的负外部性和规避市场失效以外，更高层面还在于解决人口与产业的空间合理集聚、区域生态环境的整体保护、水土资源的科学调配，为国土空间规划的实施和空间治理提供基础依据。要实现更高层次的国土空间用途分区目标，就必须以国土空间开发的适宜性评价为基础和依据。如果缺少国土空间开发适宜性评价，就无法判断国土空间分区单元的适宜用途，因此分区就带有很大的盲目性。
可是，现阶段所开展的国土空间开发适宜性评价，按照自然资源部办公厅印发的《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》，其目标导向是通过分析区域资源环境禀赋条件，研判国土空间开发利用问题和风险，识别生态保护极重要空间（含生态系统服务功能极重要和生态极脆弱空间），明确农业生产、城镇建设的最大合理规模和适宜空间，为编制国土空间规划，优化国土空间开发保护格局，完善主体功能定位，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，实施国土空间用途管制和生态保护修复提供科学依据，倒逼形成以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子。在国土空间开发适宜性评价中，总体上缺少对劳动地域分工或区域空间功能分工的分析评价，无法揭示相互关联的社会生产体系在国土空间上的分异，以及生产产品的区际交换与贸易等空间经济基础和市场结构。如果以此国土空间开发适宜性评价结果作为国土空间用途分区的基础依据，会在一定程度上背离市场机制的运行规律，难以协调发展与保护的对立和矛盾。
从国土空间用途分区的需求角度看，需要改进当下的国土空间开发适宜性评价，充分考虑国土空间功能分工对国土空间开发适宜性的影响，才能更好地建立起分工-适宜性-分区的逻辑联系。国土空间功能分工，核心内容是以生产工业品为主的开发空间和以生产生态产品（包括农产品）为主的保护空间的分工。其基础是地域分工，又称劳动地域分工。合理的劳动地域分工，有利于因地制宜、扬长避短、发挥经济优势，有利于形成全社会的生产专门化体系，这是现代经济体系演化的重要趋势。经典的杜能-韦伯区位论讨论了完全竞争市场中运输成本最小化条件下的区域空间圈层功能分工格局；克里斯塔勒根据村落和市场区位提出六边形的中心地分工模式。此后，法国经济学家佩鲁提出区域分工并非是对称式的等级分布；瑞典学者缪尔达尔认为由于“扩散效应（Spread Effect）”和“回浪效应（Back Wash Effect）”的存在，区域间存在功能分工是必然的；美国学者弗里德曼系统地阐述了区域之间存在空间功能分工关系的必然缘由。所有这些研究都表明，国土空间开发的适宜性是以地域分工为基础的。澳大利亚悉尼市的国土空间分区方案，就是根据建立在地域分工基础上的适宜性评价，将区域空间划分为：新开发区、主要特别用途区、主要运输通道、区域及市区域中心等。英国东南部地区的国土空间分区、日本东京地区的国土空间分区、德国鲁尔地区的国土空间分区，也都是以地域分工为基础进行适宜性评价，然后确定分区的类型和边界，并制定发展的内容和管制的规则（孙伟，2013）。
为此，需要依据地域分工理论、平衡与不平衡增长理论、空间均衡分工理论、区域产业结构优化理论，改进当下的国土空间适宜性评价范式，重构国土空间开发适宜性的指标体系，更好地为国土空间用途分区提供科学依据。在具体操作的过程中，国土空间开发适宜性评价除了考虑自然生态要素、资源环境要素以外，要重点考虑人口集聚度、综合交通可达性、经济发展水平、区位熵等因素的影响，以便使国土空间用途分区能够促进更有效的空间资源配置，促进区域分工协作和协调发展。
本文选自由地质出版社刚刚出版的《国土空间用途管制》，由吴次芳、谭永忠、郑红玉著；
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