市县级国土空间用途分区（国家出台）
市县级国土空间用途分区的主要类型
市县级是国土空间用途管制的重点，2019年5月自然资源部出台的《市县国土空间规划分区与用途分类指南（试行）》，明确了市县国土空间规划分区和用途分类的主要构成、综合管控要求和主要国土空间用途（表5-1）。市县级国土空间用途分区是空间规划的细化和深化，以用途区内保护与开发的总体规划、详细规划为依托，强化用途区内的区域的建设、生产、生活等各区域的微观性功能，提出了开发、管制和保护国土空间用途区的具体要求
表5-1 市县国土空间规划分区表
市域规划分区在市级国土空间总体规划的基础上，根据全市域国土空间的资源分布现状，落实国土空间保护与利用的管控意图，构建全市域国土空间开发保护科学发展的空间格局。市域规划分区主要可包括：生态保护与保留区、海洋特殊保护与渔业资源养护区、永久基本农田集中保护区、古迹遗址保护区，以及城镇发展区、农业农村发展区、海洋利用与保留区、矿产与能源发展区等8类分区。
县域规划分区落实市级国土空间规划的管控要求，结合辖区内资源禀赋条件，进一步细化市级国土空间规划及其保护与发展的管控要求，传导和落实总体规划意图，构建县域科学发展的国土空间格局。县域规划分区主要可包括核心生态保护区、生态保护修复区、自然保留区、海洋特别保护区、海洋渔业资源养护区、永久基本农田集中保护区、古迹遗址保护区，以及城镇集中建设区、城镇有条件建设区、特别用途区、农业农村发展区、海域利用区、无居民海岛利用区、海洋保留区、矿产与能源发展区等15类分区。
市县级国土空间用途分区的主要构成
1.生态保护与保留区
（1）核心生态保护区
核心生态保护区是为了保护国家核心生态要素，构建国家生态安全格局划定的必须严格保护的区域。该分区以自然资源保护为主要功能导向，以国家公园、自然保护区等自然保护地为主，其范围原则上应与陆域生态保护红线和海洋生态保护红线集中区域一致。零散分布无法形成分区规模的陆域生态保护红线和海洋生态保护红线，可分散于其他分区内依据“红线”有关规定进行管制。
陆域核心生态保护区应包括具有水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙等生态功能重要的自然区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱的自然区域。
海洋核心生态保护区应包括重要海洋生态功能区、海洋生态敏感区和海洋生态脆弱区，主要有重要河口、重要滨海湿地、特别保护海岛、海洋保护区、自然景观及历史文化遗迹、珍稀濒危物种集中分布区等。
（2）生态保护修复区
生态保护修复区是在核心生态保护区之外，为了提升区域生态功能，划定的以生态保护、修复为主要功能导向的区域，包括自然保护区（含海洋自然保护区）、海洋特别保护区、森林公园、以自然资源为主的风景名胜区、饮用水源地等其他需保护修复的生态区域，以及对完善本区域生态格局、提升本区域生态功能具有重要作用的区域。
（3）自然保留区
自然保留区是在核心生态保护区与生态保护修复区之外，规划期内不利用、应当予以保留原貌的陆地自然区域，一般不具备开发利用与建设条件，也不需要特别保护或修复。该区域主要包括陆地较为偏远或工程地质条件不适宜城镇、农业、农村发展的荒漠、荒地等区域。
2.海洋特殊保护与渔业资源养护区
（1）海洋特殊保护区
海洋特殊保护区是生态保护区外，为了维护国家海洋权益，保护水下文物和具有特定保护价值的自然、历史、文化遗迹等，需要采取有效保护措施和科学开发方式进行严格管控、强制性保护的海域和无居民海岛。
（2）海洋渔业资源养护区
海洋渔业资源养护区是为实现海洋渔业可持续发展，实施资源保护、合理捕捞等措施的海域。包括水产种质资源保护区、传统海洋捕捞区等。
3.永久基本农田集中保护区
永久基本农田集中保护区是为了维护国家粮食安全，切实保护耕地，促进农业生产和社会经济的可持续发展，划定的需实行特殊保护和管理的区域。该分区是永久基本农田相对集中形成的区域。
4.古迹遗址保护区
古迹遗址保护区是为了保护和传承历史文化资源，避免各类建设行为对大遗址和地下文化埋藏区等历史文化遗产的破坏而划定的保护区域。大遗址划定范围应与大遗址保护范围及其建设控制地带范围一致，地下文物埋藏区划定范围应与地下文物埋藏区保护范围一致。
5.城镇发展区
城镇发展区是为了满足各类城镇发展需求、优化城镇功能和空间布局为目的而划定的区域，包括城镇集中建设区、城镇有条件建设区和特别用途区。该分区的范围原则上应与城镇开发边界范围一致，并应依据《城镇开发边界划定指南（试行）》的要求划定分区。
分区外原则上不得进行城镇集中建设，以防止城市蔓延、无序扩张和低效开发。
（1）城镇集中建设区
城镇集中建设区是为了满足城镇居民生产、生活需要集中连片建设的区域，是在城镇开发边界内允许开展城镇开发建设行为的核心区域。该分区具有城镇形态，包括城市、县、镇人民政府驻地的已建城区、已建镇区、规划城区、规划镇区，以及规划确定的新城、新区、各类开发区等，组团式城市包括主城和副城。
城镇集中建设区应重点考虑城镇的发展方向与布局形态要求，并基于城镇发展规模的科学测算，由城镇建设用地与河流水系、绿色空间等用地共同形成相对规整、人与自然和谐共生的空间形态。
（2）城镇有条件建设区
城镇有条件建设区是为了应对未来发展的不确定性，增强规划的适应性，在城镇开发边界内预留的在特定条件下城镇集中建设区可调整的范围。该区是对城镇集中建设区可能形态的空间预留，是在满足特定条件后可进行城镇建设的区域，不计入城镇建设用地规模指标核算。
城镇有条件建设区应按照城镇功能空间布局的要求，基于不同区域差异化的资源环境承载能力和开发适宜性条件合理确定。该分区应与城镇总体功能结构、主要拓展方向相匹配，在空间上尽可能与城镇集中建设区连片，保证便捷的交通联系，并应设定用地规模的控制要求，避免无限扩大。
（3）特别用途区
特别用途区是为了优化城镇空间格局与功能布局，保障城镇生态功能与环境品质、居民休闲游憩、设施安全与防护隔离，提升居民生活质量等需要，划入城镇开发边界内进行管控的各类生态、人文景观等开敞空间。
特别用途区应综合考虑生态、文化保护与城镇功能、形态完整性的要求，包括连通城镇功能组团的生态隔离廊道、城镇内部的核心生态要素等需要特殊保护与严格管控的区域。
6.农业农村发展区
农业农村发展区是为了推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，实现乡村全面振兴而划定的农业生产、生活发展区域。该分区包括永久基本农田集中区以外的耕地、园地、林地、草地等农用地，农业和乡村特色产业发展所需的各类配套设施用地，以及现状和规划的村庄建设用地。
7.海洋利用与保留区
（1）海域利用区
海域利用区是为了满足经济社会需求，开展海洋集约节约利用活动的区域，包括渔业利用区、交通运输用海区、工业与城镇用海区、矿产与能源区、旅游休闲娱乐区、特殊利用区。
（2）无居民海岛利用区
无居民海岛利用区是为了满足经济社会需求，合理利用优势资源，优化海岛空间开发格局，适度开展开发利用活动的无居民海岛区域。主要包括旅游娱乐、公共交通、工业仓储、农林牧渔用岛等。
（3）海洋保留区
海洋保留区是从长远发展角度应当予以保留，在规划期内限制开发的海洋后备发展空间。该区域主要包括由于经济社会、科技手段等因素尚难以开发利用或不宜明确基本功能的海域、无居民海岛，以及从长远发展角度应当予以保留的海域、无居民海岛。
8.矿产与能源发展区
矿产和能源发展区是为了支撑国家和区域能源安全与矿业发展，在陆域划定的采矿区、战略性矿产储量区等区域。该分区应结合全国矿产资源规划，重点保障103个能源资源基地和267个国家规划矿区，此外对地方有重要经济价值的采矿区和矿产埋藏区也可划入。
市县级国土空间规划的用途分类体系
国土空间规划分区体现了国土空间规划中“全域”规划，用途分类则体现了“全要素”管制。要素分类是“山水林田湖草”生命共同体的系统管制和治理的基础，有助于市县自然资源的调查、评价、规划和管制等过程的统一。在自然资源部组建之前，中国的各类自然资源要素是交由国土、规划、环保和林业等部门主导和分门别类管制的，各类用地规划的基础、技术和标准不统一，空间规划管控紊乱。对自然要素分类标准的整合和统一是市县级国土空间规划改革的重要内容之一。在“多规合一”“多规协调”等政策的推动下，学界和业界都开展了自然资源要素与部门分类体系的相互对应和协调的工作。
国土空间规划用途分类需要遵循综合性、协调性、统一性和可延展性4大整合原则。综合性要求用途分类体系整合国土空间总体规划、相关专项规划和详细规划中土地用途和性质、土地利用方式等相关要求，形成科学系统的分类体系；协调性要求分类体系与“三调”土地利用现状分类和各类规划类型相协调，名称与现行各类空间规划相衔接；统一性要求同一地类在不同规划中有一致的分类、内涵及唯一的用地代码，使规划用地基础信息、用地调控指标能够在各部门之间充分衔接；可延展性要求分类体系可以结合各个区域的地方资源环境和城市发展状况做出灵活性的调整。
《市县国土空间规划分区与用途分类指南（试行）》初步对市县级国土空间规划的用途分类做出了明确规定，按照全要素、不重叠、易识别、易统计、易管理的基本要求，并按照国土空间规划确定的主导用途进行划分，与管理事权相对应。依据国土空间规划战略意图和资源利用的主导方式，将国土空间规划用途划分为农林用地、建设用地、自然保护与保留用地、海洋利用、海洋保护与保留5种类型，对应28类一级分类，102类二级类和24类三级类。国土空间用途分类一级分类框架如表5-2所示。
表5-2 国土空间规划用途分类框架表
“农林用地”对应规划分区中永久基本农田集中保留区和农业农村发展区等规划分区中的部分区域，是直接或间接为农业生产所利用的土地，细分为“耕地”“种植园用地”“林地”“牧草地”“其他农用地”等5类。
“建设用地”对应规划分区中的城镇发展区和农业农村发展区中的部分区域，综合考虑用途属性对应的管制方式不同，分为“城乡建设用地”和“其他建设用地”两大类。其中，“城乡建设用地”是城、镇、村等与人类生产生活密切相关的国土空间用途，在其内部有序统筹城市、镇、乡、村的规划建设指标；“其他建设用地”落实区域性基础设施及其网络化空间等规划意图与用途管制要求，对接重大项目选址与审批的管理模式。在“城乡建设用地”内部，城市、镇、乡、村各层级规划中相同功能和用途的用地类别全面打开，直接细分为9类一级分类，包括“居住用地”“公共管理与公共服务设施用地”“商服用地”“工业用地”“物流仓储用地”“道路与交通设施用地”“公用设施用地”“绿地与广场用地”“留白用地”，体现了城乡统筹、推进城乡公共服务均等化发展等需求。在“其他建设用地”内部，又细分为“区域基础设施用地”“特殊用地”“采矿盐田用地”等3类一级分类。
“自然保护与保留用地”主要对应规划分区中的生态保护与保留区等分区，向下细分为“湿地”“其他自然保留地”“陆地水域”等3类一级分类，在此基础上实现对各种自然生态空间内的生态重要性和敏感性区域的自然要素的保护。
“海洋利用”分类主要对应规划分区中的海洋利用与保留区等分区，根据人类行为和用途的不同，细分为“渔业用海”“工业与矿产能源用海”“交通运输用海”“旅游娱乐用海”“特殊用海”“可利用无居民海岛”等6类。
“海洋保护与保留”分类主要对应规划分区中的海洋特殊保护与渔业资源养护区等分区，细分为“保护海域海岛”“保留海域海岛”等2种一级分类。同时，海洋的一级类设置与二级类的细分，与现行的海洋专项规划及其用海项目审批管理模式进行了对接。
国土空间用途分区与“三调”的衔接
除了与国土空间规划分区对应之外，为了满足国土空间规划开展现状分析评估、对接国土空间用途管制制度实施差异化管理和精细化管理的需求，国土空间规划用途分类还应与现行的土地利用现状分类对接。“三调”成果是国土空间规划现状的基础性依据，国土空间规划用途分类与“三调”工作分类充分对接、有机衔接，为国土空间规划的编制及其实施管理提供技术支撑。
国土空间规划用途分类充分考虑了“三调”工作的基础，框架以农林用地、建设用地、自然保护与保留用地3种空间类型原则上对接“三调”工作分类的农用地、建设用地、未利用地，一级分类也与“三调”工作进行了充分的对接，并在此基础上结合未来国土空间规划编制和实施管理的需要对部分分类进行了调整、补充和细分。
国土空间规划用途分类与“三调”工作方案的对接情况详见表5-3。
表5-3 国土空间规划用途分类与“三调”工作分类对接情况表
本文选自由地质出版社刚刚出版的《国土空间用途管制》，由吴次芳、谭永忠、郑红玉著；
咨询图书相关信息，开发票
可添加编辑个人微信
∇