以利为利：一本书读懂中国财政的本质和未来

中国几十年高速发展所遗留的难题，最近似乎集中爆发。经济增长放缓，房产市场出现拐点，就业、治安问题相伴而生，财政、股市、汇率压力倍增，腐败窝案频发，国际环境恶化……‍‍‍‍‍

面对这些问题，国人的反应却撕裂而极端。很多“专家”说着不痛不痒的问题，开出似是而非的药方。愤怒的网民则是以挖苦嘲讽、破罐破摔的姿态，发泄着心中的不满……‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍

但是，当下的种种经济、社会困境，都只是表象。真正决定中国几十年改革走向的，其实就是三个主线问题：

1.对内如何改革、对外如何开放的问题；

2.政治和经济（财政和私企）关系的问题；

3.中央和地方如何分配财权、管辖权的问题。

众所周知，要理解当今中国的对内改革、对外开放，必须回溯到1978年底。但极少有人知道的是，要理解后面两个”财政关系”与“央地关系“的问题，就不得不关注始于1994年“分税制改革”。

毫不夸张地说，中国后来的下岗潮、加入世贸、土地财政、大型基建、产业扶持、房地产兴衰等等一系列大事，都与这场”分税改革“息息相关。

理解了”财政关系”与“央地关系“两大问题，理解的就不单是经济问题，而是理解了当今中国经济、政治的格局，乃至政府和个人的关系问题。

但是这场”财税改革“，至今没有得到应有的重视。几十年来，能够同时梳理”财政关系”与“央地关系“两大问题的研究著作，几乎一直都是空白。

令人欣喜的是，社会学家周飞舟的《以利为利：财政关系与地方政府行为》，恰好填补了这一空白。本书一度因某些原因绝版，二手书被炒到千元，如今再次复活，得与更多读者见面（识别下图二维码即可下单购买）。

▌财税关系：理解中国政经结构的主线‍‍

本书是周飞十余年内考察中国政治、经济的系统整理，其中有海量的访谈资料、调研数据和第一手案例，对于理解几十年的经济兴衰、政治格局，提供了鲜活生动、纵览全局的视野。

全书共十五章，分三个主题：分税制改革与央地关系的变迁；县乡财政危机的由来，以及基层政权的衰弱；发达地区财政结构的异变，以及“土地—财政—金融”推动的城市化运动。

1978年前，财税关系非常单一，几乎都是高层决策、中央统筹。改革开放初期，中央和地方的财税关系变得非常庞杂、反复，出现过多种分成比例方式。其原因不外乎三个：

1.经济停滞时就放权，经济过热、混乱时就集权。经常导致“一收就死、一放就乱”。

2.对地方的放权，主要是投资权和企业管理权。中央把原来集权控制的经济资源下放到地方，地方则据此开展经济指标的竞赛。

3.即便中央在财税上放权，在其他方面也一直在集权，特别是在政治和军事、意识形态。

改开初期最流行的放权方式，就是承包。当时无论城乡，集体大锅饭都无法持续，更别说依靠它实现财税结余。

家庭承包责任制在农村铺开以后，“承包”二字就穿透了整个八十年代，至今仍然鼓舞人心——“交足国家的，留够集体的，剩下全是自己的”。

从1980年开始，我国试行财政承包制，中央对省级以下的财政实行放权管理。地方的财政结余，可以按比例留下自用，收不抵支也不予补助。

经过七年的试点探索，财政包干制在1988年全面推行。“放水养鱼”的政策激励，引发了地方政府围绕经济增长展开的激烈竞争。

承包式的财税制度，激励地方政府广开财路，通过在发展“共有产权”性质的乡镇或集体企业，获得预算外收入，同时刺激地方就业和经济增长。

当时对企业征收的，主要是产品税、增值税等流转税。其的特点是，企业只要开工生产，无论是否盈利，就要征收。

对于乡镇企业等私营经济，承包制是巨大的制度激励。地方政府推动了改革后的第一波工业化。县级政府获得乡镇企业的税收，村集体拿到村办企业的上缴利润，乡镇政府则既可参与预算内税收的分享，也可以得到预算外的上缴利润。

这些税收成为各地方最大的财政来源，因此当时的县级政府，最热衷做大企业规模，帮助乡镇企业跑贷款，对盈利与否。这既造就了八十年代乡镇企业的异军突起，所谓“村村点火，户户冒烟”，也造成绝大部分乡镇企业的低水平重复建设，为其后来遭受打压埋下了伏笔。

▌“大刀阔斧”的分税制改革‍

八十年代企业改革的指导思想是“政企分开”，但最终结果却是地方政府与企业的更紧密结合，并反过来导致中央的存在感降低。这就是分税制改革的第一个背景。

财政承包制是渐进式改革的典型思路，中央政府通过逐步放权，将改革前的“以条为主、条块分割”的央地关系，转变为“以块为主”的管理体制。由此产生的增量收入，主要掌握在地方政府手中。这强化了地方主体意识的觉醒，并转化为地方保护主义作风。

同时，承包制内在地要求定期或不定期地“重开谈判”、“重签合同”即重复博弈，财大气粗的地方，在每一次财政承包“合同”中越来越占据上风。

1993年，财政收入占GDP比重、中央财政收入占总财政收入的比重双双降至20%附近。这构成了分税制改革的第二背景。

对于分税制改革的艰难历程，近年来已有不少亲历者的回忆可供参考。比如朱总理亲率部委官员历时74天、分赴16省份“东奔西走”、“南征北战”的谈判过程。

分税制在流转税、所得税方面做了大刀阔斧的改革，重新划分了中央和地方的收入税种，实施税收返还和建立转移支付制度，分设中央、地方两套税务机构、分别征税。

无论从改革目的还是效果上，分税制都无疑是一次成功的财政集权，而且是一次单向度的财权集中。

那么一个有趣的问题就是，为什么分税制废除财政包干制之后，地方政府反而更加积极地刺激经济增长？

▌分税制改变了地方政府的偏好和行为

周飞舟在《以利为利》认为，分税制改变了地方政府的偏好和行为。

企业增值税成为分税制后地方企业的主体税种，而中央和地方对此的共享分成比例为三比一，增值税收入从此成为对地方政府而言成本最高、边际收益最小的税种。

由于中央并不分担企业经营和破产的风险，地方政府兴办企业的收益下降，风险却大大上升。企业盈利，地方政府收不到什么税；工人失业，却是地方政府善后。于是我们看到，90年代中后期，国有企业的股份制改革、下岗分流，乡镇企业和集体企业大规模转制，几乎同时发生。

流转税的蛋糕，被中央政府占了大头，地方政府不得不开始寻求新的财源，以建筑业、第三产业为主要课税对象的营业税，成为颇具潜力的替代性收入。

土地拍卖‍‍

这样的财税逻辑，产生了一系列链条反应。

乡镇企业萎缩、倒闭，“离土不离乡”的模式就此夭折。天量的农村剩余劳动力，无法就近就业，只好向沿海工业发达地区、劳动密集型和外向型经济区域迁移。

发达地区城市的企业、居民用地需求剧增。地方政府必须发展建筑业，大搞土地开发，才能维持财政运转。

上述两方面因素，给了地方政府以充分理由“经营城市”。政府在土地征用、出让过程中，获得了巨额的预算外收入，对管理房市、企业、居民，也有了足够的“政策手段”。

▌发达地区的二元财政格局

在《以利为利》一书的最后四章，作者对发达地区的二元财政格局做了深刻的机制分析。

土地价格的差异，导致城乡、东西的地方政府，财政汲取能力天差地别。‍‍‍

落后地区的财政收入，几乎都是用来保工资、保运转的“吃饭财政”、“要饭财政”。

发达地区的财政，公共性更为浓厚，有更多预算外的“办事财政”。其预算内财政也只能保“吃饭”部分，“办事”经费的多少，就是土地财决定。

中国目前的土地所有权，只分为“全民所有”和“集体所有”两种。城市建设用地的产权性质必须是国有，而国家可以把“农村集体所有土地”，有偿征用为“国有土地”。这些都有相关法律写明。

广义来讲，与土地相关的各项收入，无论是预算内和预算外，都成了地方财政的重要支柱。

1994年税制改革，增值税成为中央主体税种。2002年中央又将增长迅速的企业所得税、个人所得税，也纳入共享税种，由此“挤压”到地方政府的税收收入。于是，地方政府不得不把重心转向那些零散的小额税种。比如，营业税也成了地方增收的新来源。

1994年之后，中央一直想要把地方政府的“预算外资金”纳入预算内管理。于是迫使地方极力规避监管，竭力做大预算外收入——主要是以土地出让金为主的土地收入。

土地出让金的净收益，一方面用于补充财政支出和土地征用的其他成本。对公益性用地和工业化用地（工业园区），往往无利可图甚至要倒贴。所以，地方政府更加偏好商住用地，通过招拍挂方式，转嫁城市化的成本。

土地出让金的更重要用途，是作为资本金撬动金融杠杆，成为地方政府城市扩张、土地征用的融资平台。这主要表现为，地方政府组建城市开发或建设公司，通过财政担保和土地抵押等方式，获得优质贷款。

只要城市地价足够高，银行就乐于出资贷款，地方政府就能够有足够的财政、金融弹药，推动城市扩张和GDP、财政收入的增长。于是，城市化的基座，就这样由工业化置换为房地产开发。

这股房地产运动的浪潮如此迅猛，以至于部分城市开始在城郊地区以“宅基地置换”、“土地整理复垦“等名义，推动“农民上楼”，这种辗转腾挪、螺狮壳里做道场的计划，不过是“土地—财政—金融”三位一体的城市化模式的最新变种。

这种畸形的发展模式，及其反映出的财税征收、央地关系等问题，已经引发了有识之士的单眼。这种担忧绝非杞人忧天，黄宗羲所警告的“积累莫返之害”，仍如幽灵般不时闪现。

曾子说：“国不以利为利，以义为利也。”跳脱逐利怪圈，建立公共财政框架，这是中国政府在1998年的郑重承诺。然而直至今日，这仍是一个值得人们继续为之奋斗的伟大目标。

理解今日中国，需要理解政府行为，而政府行为必然涉及财税。ZF如何分钱？如何花钱？如何管理基础设施和居民生活？影响着每一位国人。

周飞舟《以利为利：财政关系与地方政府行为》不仅以翔实数据与资料，解答了分税制改革始末，更像进入企业内部那样进入政府“内部”，理解和阐释政府行为与动机，解开当今社会诸多现象的背后谜团：

分税制对中国的政治经济格局，到底有什么深远影响？普通人扮演了什么角色？房地产为何能影响几代人财富？房价飙升、“空城”现象？下一个征收和争夺的机会在哪里？‍‍

身处剧变时代，唯有看懂经济、政治格局的底色和未来，才能做出明智的决策。

这本书看起来有点深，其实却好读。周飞舟老师能让晦涩话题清晰易懂，是读者之幸。要说美中不足，就是一些关键时刻的点到为止，但读者自会有自己的思考与判断，而这大概也是能出版的原因之一。

《以利为利》作者周飞舟，与周雪光、周黎安老师并称“三周”，都是政治社会/经济社会学领域的大牛。《以利为利》即是周飞舟老师十年研究脉络的系统整理。可以说，中国过去几十年发展的重要驱动因素，都在里面了。

政治/社会学学者周雪光：这本书的基本判断，观点鲜明，立论坚实。在中国改革走过一个完整周期后回头来看，这些基本判断仍然熠熠发光，意义深长，经得起时间考验。

读者认为这本书“水平极高”、“值得一读再读”，“看完后对中国社会认识可以上一个层次。”

更为难得的是，本书绝版多年后复活，且内容无任何删减，但只在极少渠道销售。《以利为利》豆瓣高达9.4分，基本是国内此类书籍的高分天花板了。有意更深层次理解中国现实，长按下图，识别图中的二维码，即可一键收藏：

注： 本文转载自网络，有删节。标题、图片为编者所加。

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