龙宗智:检察机关权力清单及其实施问题研究
四川大学法学院 龙宗智教授
检察机关权力清单制度的基本功能在于明确检委会、检察长、检察官在司法办案工作中的职责权限。目前各省级院梳理办案权力，制定权力清单，将部分权力授予检察官行使，使司法责任制改革取得一定进展。但各省级检察机关权力配置差别较大，而在一省内的三级院差别性清单并未普遍形成。同时存在检察长放权不足，指挥权缺乏规制，部门负责人和主任检察官的审核权设置不尽合理，以及权力清单效力不足，未能充分监督落实等问题。这些问题反映了检察建设中行政逻辑与司法逻辑存在矛盾以及行政逻辑过于强势；检察官权力来源仅采“授权说”，对确认和保障检察官主体地位不利；检察机关权力配置方式的改革与现行法律机制存在冲突。而且领导者的顾虑、领导层的构造、检察权的削弱，以及统一业务应用系统与差异性权力清单的矛盾等主客观因素亦影响权力清单的制定与实施。针对上述问题与矛盾，应当进一步明确设置权力清单制度的基本理念、原则和方法，才能更加合理、有效地落实检察机关的司法责任制。
一、推行权力清单制度应注重落实司法责任制
在我国，检察权兼有司法和行政双重属性，由此决定检察官办案责任制，实系司法责任机制与行政责任机制的统合。然而长期以来形成的办案机制，即所谓“三级审批制”是典型的行政责任机制，它抑制了一线办案检察官的主体性与负责精神，既不利于提高检察办案的公正与效率，也不利于检察官队伍建设及检察事业的长远发展。因此，当前检察改革的重心，是按照中央要求，落实司法责任制，亦即打破检察机关行政责任机制的一统天下，确认检察官的办案主体地位，保障其相对独立地处理案件的权力。
为贯彻司法责任制，除适当分权外，还应限制检察长的指令权。一方面，可借鉴国外检察制度，确认检察官对于上级的指令有权进行合法性审查，如果认为检察长指令明显违法，可不执行其指令。此时，检察长只能实行“职务收回”和“职务转移”，即自行办理或安排其他检察人员办理案件。另一方面应将事前审批、事中指令的部分内容，转向事中与事后的监督。即在放权予检察官的同时，加强对案件的监督。主要包括对少量重大、疑难、敏感案件的随时、随机的监督，以及常规的案件流程监督、案件质量评查和司法绩效考核。
二、推行权力清单制度，应着重厘清权力划分逻辑
权力清单的关键是权力划分，而权力划分应当依循基本的逻辑和原则，并斟酌相关因素。一是重要性。即考虑案件和案中决定事项的重要性，一般案件和普通办案事项可由检察官决定，大案和较重大办案事项的决策，由检察长和检委会做出。二是程序顺逆。案件如按正常程序向前推进，如立案后的逮捕、起诉等，因有前期办案基础，检察机关承继性推动程序，可由检察官决定相关事项；反之，如程序逆转，做出撤销案件、不起诉决定，则因关系重大，则应考虑主要由检察长及检委会决定；三是影响力。对公民、组织以及相关国家机关影响较小的诉讼行为，可由检察官直接决定并实施，但如影响重大，如抗诉等，则应注意检察长和检委会把关。四是争议性。无争议或争议较小的检察决策，可由检察官直接作出；有疑难和争议的决策，则应注意层级把关、慎重决策。五是即时性要求。如需办案中即时做出反应和决定的，如法庭应对，以及发现一般违法行为需当面提示和监督的，应当赋权予检察官。而做出书面重要决定，则应加强审核，防止出错。六是亲历性要求。证据审查与事实认定，需要直接审查证据、亲历举证、质证及辩论过程，应赋权办案检察官做出判断和相应的决定。而对亲历性要求较低的法律问题判断以及司法政策把握，则可以采取承办人和领导者结合，乃至检委会集体研究的方式作出决定。
值得注意的是，具体到某一程序环节具体的决定权配置，上述各因素往往相互交织甚至相互冲突。如事实清楚、证据充分的普通案件批捕，由案件重要性、争议性、程序顺逆斟酌，由检察官决定即可。但从影响力看，决定逮捕涉及公民重大权利，似乎又应注意慎重决定，乃至考虑是否采取层级把关。可见，实践中决定权的配置与行使是较为复杂的情况，应当遵循综合权衡的原则做出权重判断，同时还应注意配套措施是否跟进以及实践（试行）效果如何等等，综合考虑相关因素以确定权力配置。
三、推行权力清单制度，应体现差别化权力配置原则
体现差别化权力配置原则，即要求权力清单设定，应有上下差别，可有地区差别。不同层级的检察机关业务职能有区别，基层院主要业务是直接办理各类案件，市级院办案任务较重，兼有指导功能。而省院和最高检则着重进行业务指导。直接办案，需要加强司法责任制；而业务指导，则以业务条线的上下级关系为基础，更具有行政指导的特征。因此，落实司法责任制，更应注意在基层与市级院下放办案权力，改革检察权运行机制。为此，检察机关应当按照最高检的要求，分级设定权力清单，而且不同层级权力清单在权力配置上应有明显区别，鉴于目前检察机关整体上放权不足，改革不到位的情况，最高检亦可考虑在基层院与市级院的权力清单设定上提出更明确的指导意见。同时，鉴于地区司法条件不同，以及目前权力清单设定已采分省设定的方式，不同地区检察机关的权力清单可有一定区别。
四、以“两分法”为基本方法，以“多元化”适应业务需要
应当看到，检察权行使的基本主体，是检察官和检察长。主任检察官并非正式职务序列中的检察岗位，而是以办案组形式办案的情况下被授予某些组织、协调，以及决定权的检察人员，其身份仍然是检察官；副检察长是检察长的代理人；检委会实际上是在行使检察长性质的权力，可以认为是一种“集体检察长”。即由检察长决定的业务事项，根据法律规定和工作需要，就某些重大或疑难问题，需经检委会讨论后决策。这是对检察长决定权的一种限制和辅助。因此，应当以区分检察官和检察长权力的“两分法”为基本方法，部门负责人不宜列入权力清单，检察官和主任检察官亦不作权力的二次划分。采用“两分法”为基本方法，有利于突出检察官的主体地位，避免因设置过多主体而使检察官的主体地位受到掩抑；亦可使权力划分的逻辑比较清晰，便于操作。在“两分法”的基础上，可以进一步设定其他检察权行使主体的职责权限，以决定权、监督权、审核权设定的“多元”方式，适应业务运行需要。
作者：龙宗智 符尔加
来源：《中国刑事法杂志》2018年第4期
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