顾永忠：检察长列席审委会会议制度应当取消
根据十八届三中、四中全会《决定》精神，我国司法改革正在全面、有序地推进之中，与此相适应有关法律的修改完善也提上日程。据了解《人民法院组织法》正在研究修改之中。法院是国家审判机关，其法律地位、组织架构、运行机制如何对于保持国家长治久安，维护社会公平正义影响巨大，因此对《人民法院组织法》的修改应当高度重视。虽然《人民法院组织法》立法较早，已有60余年的历史，但是其间所作的修改完善不论次数还是内容都很有限。因此，在当前司法体制改革的大背景下，将有许多重要问题需要修改。本文仅就其中检察长列席审委会会议制度展开分析，并认为该项制度应当取消。
一、检察长列席审委会会议制度的由来及其演变
《人民法院组织法》是新中国建立后于1954年9月召开的第一届全国人民代表大会第一次会议上通过的法律。鉴于当时废除旧法制，司法人员法律素养不够，司法任务极其繁重的背景，《人民法院组织法》第10条规定：“各级人民法院设审判委员会。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”“各级人民法院审判委员会会议由院长主持，本级人民检察院检察长有权列席”。同一次会议上通过的《人民检察院组织法》第17条也相应规定：“最高人民检察院检察长列席最高人民法院审判委员会会议，如果对审判委员会的决议不同意，有权提请全国人民代表大会常务委员会审查处理。地方各级人民检察院检察长有权列席本级人民法院审判委员会会议。”可以看出当时对于检察长列席审委会会议的规定是带有一定强制性的，并且主动权掌握在检察机关方面——“检察长有权列席本级人民法院审判委员会会议”。这在当时国家政权刚刚建立，法制不健全，司法任务艰巨而繁重的特殊历史条件下，应该说是必要的。
1979年7月，在经历了“无法无天”的十年文革后，人心思定，人心思法。第五届全国人民代表大会第二次会议一次通过了七部重要的法律，包括《刑法》、《刑事诉讼法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》等。值得注意的是，其中《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》并不是对1954年《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》直接进行修改而形成的，而是“另起炉灶”重新制定通过的。即使如此，在法律框架和大部分内容上，新通过的两部法律还是沿袭了54年的《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》。但是，在检察长列席审委会会议的问题上新通过的两部法律采取了与之前及相互之间迥然不同的作法。从条文上看，新《人民法院组织法》几乎保留了54年法律关于此项制度的全部内容，只是将以往检察长“有权列席”审委会会议改为“各级人民法院审判委员会会议由院长主持，本级人民检察院检察长可以列席”。从“有权列席”到“可以列席”虽然只是两字之差，则意味着检察长列席审委会会议不再是刚性要求，也不是由检察机关掌握主动权，明显弱化了此项制度。而更加令人关注的是，在新的《人民检察院组织法》上，检察长列席审委会会议的规定没有被保留。也可以说在新《人民检察院组织法》上，此项制度被“废除”了。
两部组织法为何发生以上变化？对于新旧《人民法院组织法》从“应当列席”到“可以列席”的变化原因，有人解释为在《人民法院组织法》修改过程中，“检察长列席审判委员会的制度受到了一定的质疑，由于‘有权’列席赋予了检察院参与审判委员会太大的主动权，给审判委员会的正常运作和法院审判独立形成不当干扰，因此，为避免检察监督过分影响法院的独立审判，同时确保检察监督的存在，该法第11条第3款规定：本级人民检察长可以列席审判委员会。‘有权’列席修改成了‘可以’列席”。至于《人民检察院组织法》为何发生从有到无的变化，笔者尚未看到有关论述特别是具有权威性的说明。但在司法实践中，“这次修改使检察长列席审判委员会讨论案件的规定日益沦为形式”，此项制度基本处于虚置状态。
2004年《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》提出“健全人民检察院派员列席人民法院审判委员会会议制度”。其后，检察长列席审委会制度又受到关注。经过几年的实践和研究， 2010年1月最高人民法院和最高人民检察院共同出台了《关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》，对检察长列席审委会会议的性质、范围、方式等作了规定，主要有：“人民检察院检察长可以列席同级人民法院审判委员会会议。检察长不能列席时，可以委托副检察长列席同级人民法院审判委员会会议”；“人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的任务是，对于审判委员会讨论的案件和其他有关议题发表意见，依法履行法律监督职责”；“人民法院审判委员会讨论下列案件或者议题，同级人民检察院检察长可以列席：（一）可能判处被告人无罪的公诉案件；（二）可能判处被告人死刑的案件；（三）人民检察院提出抗诉的案件；（四）与检察工作有关的其他议题。”《实施意见》实际上强化并规范了此项制度。
两高《实施意见》公布后，检察长列席审委会制度在司法实践中又普遍兴起。以处于西部边远地区的陕西省榆林市子洲县为例，该县2011年至2013年期间，检察长列席法院审委会会议共58次，并且均为讨论决定刑事案件的会议，其中2011年13件、2012年12件、2013年33件。不仅列席会议次数不少，而且所涉及的案件也超出了《实施意见》规定的范围，包括可能判处被告人无罪的案件、对定性或者量刑有分歧的其他刑事案件。至于列席会议的人员不仅有检察长、分管检察长，而且以分管检察长为主。此外，公诉科科长均列席了会议。
以上即是检察长列席审委会会议制度以往60余年在法律上和实践中的由来与演变，有人将其概括为“实践——虚设——实践”的过程。当前，在党中央 “全面依法治国”的战略布局下，以完善司法责任制、推进以审判为中心的诉讼制度改革等重大举措为核心内容的新一轮司法改革在全国范围已经全面展开，内容之广，力度之大，影响之深是前所未有的。在此背景下，深入思考检察长列席审委会会议制度，笔者深感其明显不符合司法改革的精神和方向，应当在此次法院组织法修改中予以取消。
二、该项制度不利于人民法院、人民检察院依法独立行使审判权、检察权
人民法院依法独立行使审判权，人民检察院依法独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，是宪法、刑事诉讼法及两院组织法确立的重要原则。四中全会《决定》进一步强调：“完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度。各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。”
根据以上规定并依据分权原理，应当说人民法院依法独立行使审判权，人民检察院依法独立行使检察权的原则包括两个方面的含义：一个方面是在对外关系上，人民法院和人民检察院依法独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉；另一个方面是在相互关系上，人民法院和人民检察院各自依法独立行使审判权和检察权，相互之间不受干涉。但是，长期以来人们比较重视、强调前一方面而比较忽视甚至无视后一方面。
司法主体“具有二元性”是我国司法体制不同于西方国家司法体制“一元化”的重要特点。所谓司法主体的“二元性”是指，在我国人民法院和人民检察院都是司法机关。但即使如此，人民法院和人民检察院各自有着严格的职权范围，相互有着严格的职权界限。人民法院依法独立行使审判权，人民检察院依法独立行使检察权，两者是性质完全不同的司法权能。否则，就可以合二为一，只设一套司法机关和一种司法权就足矣。既然是两套司法机关并分别行使不同的司法权，那么，就必然要求相互独立，各司其职，各负其责。这也是“分工负责”的基本要求和集中体现。在此基础上才能“互相配合、互相制约”。没有分工负责，相互独立，就谈不上互相配合、互相制约。这就意味着，即使“互相配合，互相制约”，也不能打破各司其职的职权范围，更不能突破各负其责的相互界限。
人民法院是国家审判机关，其行使的审判权与人民检察院行使的检察权关系最为密切的是刑事审判权和刑事检察权。刑事审判权的实质就是定罪量刑的权力，这项权力事关公民的生命、自由、财产等宪法权利的生杀予夺，法治国家都将这项权力授予审判机关“垄断”行使，并且要求在法定程序下采用法定的方式行使此项权力。我国也是如此。只有人民法院有权行使审判权。
从世界范围来看，刑事审判权的行使由相互密切联系的两部分活动组成：第一部分活动一般是在法官的主持和诉讼各方的参与下，充分调查案件事实和相关证据，充分听取诉讼各方主张、意见的庭审活动。庭审活动除法律规定的有限情形外都是向社会公开的，普通民众可以临场旁听。第二部分活动则是在第一部分庭审活动的基础上仅由参与第一部分活动的审判人员，包括职业法官、非职业的陪审人员秘密进行的对案件的讨论、评议及对定罪量刑问题作出裁决的活动，这部分活动则是完全封闭的，除审判人员外其他人都不可参加。在英美法系陪审团审判方式下，甚至主持庭审活动的法官也不可以参加，只能由陪审团成员参加并对被告人是否有罪作出独立裁决。审判活动采取公开（包括即使不向社会公开但诉讼各方可充分参与的公开）和秘密两种方式是由审判权的性质所决定的，“公开”活动是审判程序公正的集中体现，也是审判实体公正的必然要求；“秘密”活动则是审判实体公正的重要保障，其目的是为了保障审判人员不受外界干预、影响，在没有外在压力的情形下，仅根据亲历庭审活动所掌握的案件事实和相关法律规定，对案件独立地作出裁决。
我国审判活动基本上也是由以上两部分组成的。绝大部分案件是由独任法官和合议庭通过公开的庭审活动和秘密的评议决定活动作出判决的。只有极少数案件，基于特殊的历史原因和现实情况，在合议庭对案件作出评议后提交审判委员会讨论决定。而审判委员会是人民法院内部最高审判组织，其对案件作出的决定合议庭必须执行。因此，审判委员会会议完全属于宪法赋予人民法院依法独立行使的审判权的范畴。并且其所进行的审判活动并不包括前述第一部分公开的庭审活动，仅为通过举行审判委员会会议在听取合议庭汇报的基础上，按照一定程序讨论决定案件的活动。其本质上是合议庭第二部分审判活动的延伸，也应该是完全秘密的。但是，检察长列席审委会会议，“对于审判委员会讨论的案件和其他有关议题发表意见”，不仅打破了审判权与检察权的界限，是对人民法院和人民检察院依法独立行使职权的僭越，而且在客观上也将对人民法院依法独立行使审判权形成干预，产生影响。例如前述陕西省榆林市子洲县检察院检察长列席了法院审判委员会讨论58起刑事案件的审委会会议，检察长的列席意见均被法院采纳。在此情形下，法院判决是否由人民法院依法独立作出就大打折扣。
三、该项制度不利于推进以审判为中心的诉讼制度的改革
“推进以审判为中心的诉讼制度的改革”是四中全会《决定》提出的重大司政任务。此项改革是针对长期以来司法实践中事实上存在的侦查中心主义、审判形式主义等弊端提出来的，其目的是“保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用”，以维护司法公正，防止冤假错案，提高司法公信力。
2016年6月27日中央深改组第25次会议，审议通过了《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》，强调要发挥好审判特别是庭审的重要作用，促使办案人员树立办案必须经得起法律检验的理念，通过法庭审判的程序公正实现案件裁判的实体公正。健全刑事司法非法证据排除制度，严格落实证人、鉴定人出庭作证。可见，此项改革的核心是突出庭审在刑事诉讼中的决定性作用，也就是实现庭审的实质化。而庭审实质化主要体现在两个方面：一是控辩双方及其他诉讼参与人充分参与庭审活动，二是法官基于庭审活动并根据相关法律规定对案件作出裁判。这就要求一方面最大限度地排除法院内部在庭审活动以外对案件的定罪量刑施加影响，另一方面完全排除法院外部力量对定罪量刑活动施加干预。为此，人民法院在内部已经采取了种种措施，以强化独任法官和合议庭通过庭审活动特别是庭审实质化在案件审判中发挥决定性作用。同时，从多方面弱化审判委员会讨论决定具体个案的功能。2015年最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》明确提出“让审理者裁判、由裁判者负责，确保人民法院依法独立公正行使审判权”。为此，明确规定独任法官审理案件形成的裁判文书，由独任法官直接签署。合议庭审理案件形成的裁判文书，由合议庭成员签署。其后，裁判文书即可印发。除审判委员会讨论决定的案件以外，院长、副院长、庭长对其未直接参加审理案件的裁判文书不再进行审核签发。而审判委员会只讨论涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件，以及重大、疑难、复杂案件的法律适用问题。由此使审判委员会讨论决定案件的功能大大弱化。在此背景下，如果继续保留法院外部的检察长列席审判会会议的制度，显然与上述改革精神是不协调的。
此外，要实现庭审实质化，必须坚持现代刑事诉讼结构，切实做到控审分离，控辩平等，审判中立。为此，鉴于当事人、辩护人在刑事诉讼中的弱势地位，两院三部共同制定发布的《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》特别提出“健全当事人、辩护人和其他诉讼参与人的权利保障制度”。如果检察长列席审委会会议的制度继续保留并且将重点放在对审委会讨论的案件发表意见上，则势必打破现代刑事诉讼结构，使控审难以分离，审判难以中立，控辩难以平等。其实，这些问题在以往理论界的讨论中已经有人指出。仅就控辩平等而言，有的学者明确指出“检察院承担着控诉职责，这种控诉职能并不能因其列席审判委员会担当法律监督者角色而有所淡化或改变。因此如果允许作为行使控诉职能代表人的检察长列席审判委员会，赋予其在庭审终结后再次面对实质上的裁判法官发表意见的权力，而将被告及其辩护人一方排除在外，剥夺其辩护的机会和自由，控辩之间的平衡是不可能实现的。”针对这一质疑，有的检察官提出了折衷方案——“赋予律师列席审判委员会的权利，保证程序正义”。其用心良苦可见一斑。但是，果真如此的话，审委会会议岂不成了“第二法庭”？其实大可不必如此“叠床架屋”！解铃还须系铃人，取消检察长列席审委会会议制度，控辩双方回归法庭，在庭审中理性交锋，平等对抗，使法庭查明案件事实，由中立的审理者裁判，这不正是庭审实质化的真谛所在！
四、该项制度不利于建立并落实司法责任制
建立并落实司法责任制是四中全会《决定》以来着力推行并已取得明显成果的基础性改革。按照司法责任制的要求，应当“明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准，实行办案质量终身责任制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验”。审判人员与检察人员是两类不同的司法人员，他们在刑事诉讼中分别代表人民法院和人民检察院行使审判权和检察权。建立并落实司法责任制必须以审判权和检察权的界限清楚，权责分明为基础。
在刑事诉讼中，独任法官审判案件，合议庭审理、评议决定案件以及审委会研究决定案件都是人民法院依法行使审判权的活动。同样人民检察院起诉案件、公诉人出庭支持公诉以及对人民法院一审裁判及生效裁判提出抗诉都属于人民检察院依法行使检察权包括行使公诉权、法律监督权的活动。两者泾渭分明，互不干涉，可谓人民法院和人民检察院各司其职，依法独立行使职权。一旦发生冤错案件，彼此责任容易分清。而检察长列席审委会会议对所讨论的案件发表意见，施加影响，将使审判权及审判活动与检察权及检察活动彼此难分，一旦铸成冤错案件则难以分清彼此责任。
对于审委会讨论决定案件的司法责任，最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》针对不同情形作了不同规定：其一，审判委员会讨论案件时，合议庭对其汇报的事实负责，审判委员会委员对其本人发表的意见及最终表决负责；其二，审判委员会改变合议庭意见导致裁判错误的，由持多数意见的委员共同承担责任，合议庭不承担责任。审判委员会维持合议庭意见导致裁判错误的，由合议庭和持多数意见的委员共同承担责任；其三，合议庭汇报案件时，故意隐瞒主要证据或者重要情节，或者故意提供虚假情况，导致审判委员会作出错误决定的，由合议庭成员承担责任，审判委员会委员根据具体情况承担部分责任或者不承担责任；其四，审判委员会讨论案件违反民主集中制原则，导致审判委员会决定错误的，主持人应当承担主要责任。如此种种，唯独没有涉及、也难以涉及列席审委会的检察长及其他检察人员的责任。但是，如果审委会确实采纳了检察长或其他检察人员的列席意见，造成了冤错案件，检察长或者其他检察人员却不负责任这公平吗？
事实上，近年来发现纠正了一批冤错案件，对此社会公众发出了强烈的呼声，要求追究有关办案人员的责任，但是，追责结果与民众的呼声相去甚远。2016年2月，内蒙古呼格吉勒图冤杀案的追责结果公布后，人们看到公、检、法系统共27人受到党纪政纪处分，却无人受到刑事追究，引起社会广泛关注和强烈不满。其原因何在，业内人士不言自明。在以往公、检、法三机关“配合有余，制约不足”的体制下，错案责任又如何能够划清？但问题是，难道这种情况还要继续下去？
不仅如此，即使办案人员的错案责任难以分清，办案机关的错案赔偿责任则不可避免。《国家赔偿法》第21条规定：“对公民采取拘留措施，依照本法的规定应当给予国家赔偿的，作出拘留决定的机关为赔偿义务机关。对公民采取逮捕措施后决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪的，作出逮捕决定的机关为赔偿义务机关。再审改判无罪的，作出原生效判决的人民法院为赔偿义务机关。二审改判无罪，以及二审发回重审后作无罪处理的，作出一审有罪判决的人民法院为赔偿义务机关。”根据该规定，人民法院与人民检察院对于捕后错案的赔偿责任界限分明：人民检察院批准或决定逮捕的案件，人民法院判决无罪的，人民检察院是赔偿义务机关，人民法院不承担赔偿责任；而人民法院判决有罪后被依法纠正无罪的，原作出有罪判决的人民法院是赔偿义务机关，人民检察院不承担赔偿责任。这意味着任何刑事案件一旦被人民法院判决有罪，其后被依法纠正无罪后只有人民法院承担赔偿责任，哪怕此前人民检察院的批捕、起诉决定事实上也是错误的，其也不负赔偿责任。
但是，如果一个案件法院开庭后，由于合议庭对罪与非罪发生分歧，提请审委会讨论决定。检察长列席了审委会会议，并发表了被告人应当定罪的意见，最后审委会作出被告人有罪的判决。10年后经审判监督程序改判被告人无罪。此时根据《国家赔偿法》的上述规定，只有人民法院是赔偿义务机关，人民检察院却不是赔偿义务机关，从事实上和情理上讲，显然是不公平的，也是不符合司法责任制的原理和原则的。
五、该项制度不利于人民检察院依法独立行使法律监督权
如前所述，我国检察机关不仅是公诉机关还是法律监督机关。如何科学认识、正确处理二者的关系，一直是一个重大的理论和实践课题。因为这一双重角色决定了检察机关在履行检察职权时必须处理好“既是运动员又是裁判员”的关系。其中关键是应当把检察权的各项权能分开，分别独立行使诉讼权和法律监督权。这不仅有利于检察机关内部制约监督，更有利于检察机关对外制约监督。一般认为，在刑事诉讼中，检察机关向法院提起公诉及公诉人出庭支持公诉都属于行使公诉权，法院作出裁判后检察机关提起二审抗诉和再审抗诉都属于行使法律监督权，两者界限清楚，权责分明，既契合分权原理，又符合司法规律。
正是基于以上法理，1996年刑事诉讼法修改时取消了1979年刑事诉讼法关于公诉人当庭以口头方式对审判活动进行监督的规定。1979年刑事诉讼法第112条第二款规定：“出庭的检察人员发现审判活动有违法情况，有权向法庭提出纠正意见”。1996年刑事诉讼法第169条将其修改为：“人民检察院发现人民法院审理案件违反法律规定的诉讼程序，有权向人民法院提出纠正意见”，用庭后以检察机关的名义和书面方式进行监督取代以往检察人员当庭以个人身份和口头方式进行监督，这是公诉权与法律监督权分而行使的典型例证。
检察长列席审委会会议一直被看做是检察机关行使法律监督权的活动。最高人民法院、最高人民检察院《关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》第 2条就是这样定位该项制度的——“人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的任务是，对于审判委员会讨论的案件和其他有关议题发表意见，依法履行法律监督职责。”
但是，检察长列席审委会会议对所讨论案件“发表意见，依法履行法律监督职责”，实质上是把公诉权与法律监督权捆绑在一起行使，势必招致对检察机关“既是运动员又是裁判员”的强烈质疑。对此，有的检察人员表示认同：“检察长列席审委会具有审判监督和支持控诉的双重属性，检察官无论在国内还是国际上，理论上都具有客观公正的义务，但其毕竟主要承担着追诉犯罪的职能，在侦查、批捕、起诉国家工作人员职务犯罪、渎职侵权等犯罪中表现尤为突出，因此指望检察长在列席审委会中具有唯一的审判监督职能过于理想化；再者，从多地的文件规定和司法实践看，一般检察长列席审委会就是为了说服法院将认为无罪的判有罪，将判无罪的改判有罪，可见检察官的客观公正义务在实践中可能更加倾向于认定有罪”。
不仅如此，检察长列席审委会会议，其提出的意见被法院采纳后一旦铸成错案，就使人民检察院陷入极其被动、尴尬的局面。一方面错案的发生与检察院提起公诉或抗诉及检察长列席审委会会议难脱干系，另一方面又使检察院依法行使法律监督职责，提起再审抗诉纠正错案难以超脱，受到“成也萧何败也萧何”的纠问。陈满错案的发生及其纠正就是一个例证。该案一审法院判处陈满死刑缓期2年执行后，检察机关以量刑过轻，应判处死刑立即执行为由提起二审抗诉。幸亏二审法院维持原判，驳回抗诉才保住陈满的生命。案发21年后最高人民检察院对该案提起无罪抗诉，经最高人民法院指令浙江省高级人民法院再审后最终宣告陈满无罪。在该案以及其他类似案件的纠错中，检察机关敢于自我“揭短、亮丑”固然可敬，但其中反映出的检察机关在诉讼权与监督权的关系上存在的问题包括检察长列席审委会会议制度存在的问题非常值得研究、反思。
笔者认为，仅就检察长列席审委会会议制度而言，取消此项制度，不仅不会损害检察机关对审判活动行使法律监督权，相反，可以使检察机关行使法律监督权更加独立、理性、超脱。
前不久经中央深改组审议通过的《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》也要求“完善人民检察院对侦查活动和刑事审判活动的监督机制”，其中特别强调“进一步规范和加强人民检察院对人民法院确有错误的刑事判决和裁定的抗诉工作，保证刑事抗诉的及时性、准确性和全面性”。笔者认为，取消检察长列席审判委员会会议制度，不仅有利于人民法院依法独立行使审判权，也有利于人民检察院依法独立行使法律监督权。因为在此情形下，“心底无私天地宽”，人民检察院就可以甩掉包袱，不再纠结于检察长此前列席审委会会议表达的立场和意见，对人民法院的一审判决和生效判决从更加独立、理性、超脱的立场进行分析评价，从而对于“保证刑事抗诉的及时性、准确性和全面性”具有非常积极的意义。
来源：《甘肃政法学院学报》2017年第4期
作者简介：顾永忠，中国政法大学教授、博士生导师。
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