秦前红：监察体制改革存在的“两种挑战”与“两种风险”

近日，教育部长江学者特聘教授、中国法学会宪法学研究会副会长、武汉大学法学院教授、《法学评论》主编秦前红教授做客中央财经大学法学院“法治中国论坛”，主讲“监察法治建设中的若干重点和难点问题”。

秦前红教授从五个方面分享了他最近几年来在监察体制改革方面的研究成果，分析了当前监察法治建设中面临的重点和难点问题，指出当前我国的监察体制改革仍缺乏清晰的基础理论指引。

一是监察权的边界与监察对象的范围问题。秦前红教授指出，通过对现行《监察法》69个条文进行体系解释可以发现，《监察法》对监察对象的界定存在着一定的紧张关系。

其中，《监察法》第1条和第3条提出，各级监察委依法“对所有行使公权力的公职人员进行监察”，而第15条则以“概括+列举”的方式将监察对象范围进一步扩大为“公职人员和有关人员”，其中存在着诸多不确定语词，如“从事公务的人员”“从事管理的人员”“其他履行公职的人员”等。这些不确定语词使得监察对象变得模糊，如“从事公务的人员”系指《公务员法》中的“公务员”，还是《刑法》规定的“国家工作人员”？比如，高校教师、社会团体组织人员、国有银行柜员、村委会和村小组成员等是否落入监察群体的范围，实践中存在争议，这为监察对象范围的界定带来困难。同时，《监察法》第22条将可能的涉案人员均纳入监察留置措施的对象范围，由此每个自然人都有可能进入受监察的范围之中。

此外，《监察法》第23条关于查封、扣押的规定、第24条关于搜查的规定、第25条关于证据调取的规定和第34条关于管辖权限的规定，都可以成为监察机关扩大权力边界的制度依据。

二是《监察法》规定的“派驻和派出”条款，带来监察机构及其工作人员与被派驻单位之间的关系问题。秦前红教授以人大、政协和法院、检察院为例指出，《监察法》通过第12条、第13条规定的“派出和派驻”制度，力图实现监察全覆盖的目标，但也难免产生监察机关与相关单位间关系不协调的问题。

其一，对于人大和人大代表来说，基于监察机构产生的民主正当性，监察机构由人大产生，理应对人大负责，《监察法》第53条亦规定了人大常委会听取监察委的专项报告并对其询问和质询。那么人大代表是否可以成为监察对象？

其二，对于政协委员来说，宪法和法律并未直接将政协定位为国家机关，但《监察法》第15条第1款将政协委员纳入监察对象，这将带来政协的宪法和法律的地位变化。

其三，对于法院和检察院来说，监察机构的派驻会产生其与法院和检察院的内部监察队伍，以及司法改革中成立的法官检察官纪律惩戒委员会三者间的关系冲突问题。基于审判独立原则的考量，秦前红教授倾向于多轨并行的关系处理模式。

此外，秦前红教授还指出了“派出和派驻”时的委托授权问题，即派驻人员是否享有一级监察部门的所有权力？此种授权是否适当？属于临时性授权还是永久性授权？该授权是法规的委托授权或是机构间的委托授权？这些问题均需要在理论上给予回应。

三是《监察法》中的监察管辖问题。秦前红教授指出，基于过去反腐败获得的经验，《监察法》形成了“身份等级管辖”的路径依赖，即依据被监察对象的职务级别确定监察的管辖范围。比如，省部级以上干部的违纪问题由中纪委管辖，副厅级以上干部由省纪委管辖，以此类推。这种管辖制度与法治的常理并不一致，也与《刑事诉讼法》的管辖制度产生了诸多不衔接的问题，增加了诉讼成本，对审判中心主义带来了挑战。

四是《监察法》的施行带来的法律之间的衔接问题。首先，法位阶的效力判断问题。《监察法》与《刑事诉讼法》均为基本法律。在《刑事诉讼法》修改之后，基于新法优于旧法的原则，《监察法》优于《刑事诉讼法》的观点便难以成立。其次，存在规范空白或规范模糊时如何进行补充和澄清的问题。再次，法律衔接之时的价值选择问题。在办案过程中应追求高效便利的原则，还是应坚持人权保障优先？复次，在监察法规供给不足的当下，监察机关与纪委联合发布的相关工作规范存在效力外移之时，这些工作规范的正当性基础何在？最后，《监察法》与《宪法》的衔接问题。二者在公民的通信自由、人大代表的特殊保护等方面的衔接方面有待进一步厘清。相似的，《监察法》与《刑法》《行政诉讼法》《国家赔偿法》等法律之间也难免存在不能直接对接的问题。

五是对监察执法中留置措施的性质的认识问题。《监察法》第33条要求非法证据排除，监察过程中所收集的证据也主要是采取《刑事诉讼法》的标准，但“留置”并非一种侦查措施和刑事强制手段，那么就会产生“违法留置”和“刑事犯罪留置”之间的关系问题。此外，还存在着留置的地点不统一、留置因不属于强制执行措施而没有强制执行手段以及留置措施的变更等问题。

最后，秦前红教授总结了《监察法》运行过程中存在的“两种挑战”与“两种风险”。

所谓“两种挑战”，一即规则供给不足带来的挑战。《监察法》目前有69个条文，而中央纪委和国家监察委联合发文的规范，又面临着性质、位阶不明的问题。二是监察队伍素质不一的挑战。监察队伍由来自纪委、行政监察和检察院的三部分人员组成，将三支队伍人员糅合之后又分散派驻到各个单位之中，会面临素质短板的问题。

所谓“两种风险”，一是由于监察权力强大、监察对象广泛和权力边界模糊所带来的权力制约的风险。基于对其监督制约的有限性，若监察机关在办案过程中出现“重大事故”，反过来会消减监察制度的权威。二是监察制度改革快速推进带来的稳定性风险。因此，宁可“步子”迈得慢一些，在不断调试、完善的路上，逐步探索出符合党的意志和人民期盼的监察制度。

作者：吕富生

来源：中央财经大学法学院官方微信号

推荐阅读