非法集资案件涉案财产如何处置

关于非法集资案件涉案资产处置机制研究

近年来，非法集资案件呈上升趋势，其犯罪手段也不断翻新，涉及金额高、涉及面广，严重影响了社会经济和金融秩序，损害了广大人民群众的根本利益。以维稳为宗旨，以追缴财产最大限度挽回受害人损失为目标的绩效评价机制，导致在案件处理中，对犯罪分子的刑事责任追究不是最重要的，而地方政府的意志，实质性地影响着对非法集资案件的定性与司法介入。为便于后续研究，笔者以一起跨区域的涉嫌非法集资案件的处置过程为样本展开探讨。

一、对于非法集资案件涉及资产较多，资产处置上存在以下问题及缺陷：

（一）涉及资产较多处置问题复杂，如何变现？

“跑路”的嫌疑人虽然在短期被抓，政府部门就具体案件进行登记统计“损失”，然后让债权人回家等待处理结果，但在数年之后拖而不决，无法兑现，债权人在观望一段时间后，出现因“承诺无法兑现”而频发上访事件。众多非法集资案件事后处理情况显示，在案件爆发初期，政府快速处置平息事态，但在集资人被公安机关“释放”后，却缺乏后续的有效处置措施，一旦集资者们自恃不必偿还债务，新的社会风险就会加速累积，自然又会带来新的风险和社会矛盾。

以曾某某案为例：信阳某投资有限公司截止目前的资产有：1、某小区7号楼门面房共2000平方，该门面为大产权，但是房产证还没有办下来。价值4000万元左右。2、某县铁矿有限责任公司名下的铁矿，矿区面积为：0.3594平方公里。(该矿手续为河南省国土资源厅办理，开采期限：2011年至2018年。法人：伍某某，占3％的股份，股东：杨某某，占97％的股份，实际两人都是挂名，该矿主要拥有者为赢冠公司。该矿当时投资6000余万元，现价值3.7亿)。3、剩下就是该公司贷款出去的资金，大概有1亿元左右，截至到今年5月份收回来1000余万的现金，还有2000佘万元的房产和酒，还剩下7000余万元。2015年金某某用某小区7号楼2000平米的门面房抵押给了该公司，签订的有《房屋抵债协议》。

（二）处非机制难以适应形势

现在的处非机制在中央层面是银监会牵头，地方层面是政府金融办牵头，的确曾经发挥很大作用，但是现在越来越力不从心了。且不说地方金融办人员少力量弱难以承担牵头责任，就算人多也于法于理不合。现阶段的非法集资处置与其说是金融问题，其实更主要是法律问题和稳定问题，办案处置中遇到的问题也主要是这两个方面，让一个金融部门，甚至一个非专业的金融协调部门来协调法律问题和维稳问题，必然缺乏法理基础和制度支撑，所以各地办案中普遍感觉处非机制运行不畅，支持不力，协调困难处置缓慢。实际上，个人觉得，复杂的社会问题处置的确离不开党委政府的牵头协调，但是似乎政法委牵头更合适一些，毕竟法律问题和维稳都是在政法委领导下的。

（三）目前关于处理非法集资资产的法律规定不完善

非法集资资产变现，发还其实类似于一个特殊的破产程序，但是当前的法律没有相应的制度安排，谁来管理，谁来变现，谁来发还，都缺乏制度性安排，有的是政府牵头处置，有的是公安机关处置，有的是法院发还，还有大量的各部门都在推，都不愿去处置，资产就在损耗，进展也很慢。实际上，现在的处非流程作为一个政策性文件，已经无法满足依法治国大背景下的法制需要，各部门普遍感到无法可依，也就难以担当，处置迟迟难以启动，即使启动也效率不高。追缴财产、责令退赔在刑事判决执行中的落实我国法律规定，被判处罚金的罪犯，期满不缴纳的，由法院强制缴纳; 没收财产的判决由法院执行，必要时可以会同公安机关执行。即生效判决中附加刑的执行，原则上由法院负责。对于公安机关查封、扣押、冻结的财物及其孳息的处理，我国《刑事诉讼法》第三编“审判”第234条规定，公安机关应当妥善保管，以供核查，并制作清单，随案移送，任何单位和个人不得挪用或者自行处理; 法院作出的判决应当对查封、扣押、冻结的财物及其孳息作出处理;判决生效以后，应当根据判决的规定进行处理，除依法返还被害人的以外，一律上缴国库。根据体系解释的原则，第234条规定的内容不属于“执行”的范畴，而属于“审判”环节中对公安机关暂扣财物的实体权利处分，但应由谁具体负责，未予明确。

实践中，法院一般会在刑事判决书中载明： 扣押在公安机关的财物由扣押机关发还被害人，其余赃款继续予以追缴；或者扣押的涉案财物以及被告人退出的违法所得，由扣押机关依法处理，对被告人的违法所得，继续予以追缴或者责令退赔。也有的法院判决书会载明：责令被告人退赔被害人尚未返还的投资款；责令被告人对各被害人的经济损失承担退赔责任。如何执行落实上述裁判内容？公安机关认为，根据我国《刑事诉讼法》规定，公安机关的职责范围限于妥善保管查封、扣押、冻结的涉案财物，并在案件移送检察院提起公诉时，制作详细的清单随案移送。至于对涉案财物的处理，属于法院执行生效判决的范畴，我国与公安机关的职责履行无关。法院则认为，刑事判决书中既然对公安机关扣押的财物作出由其返还受害人，并负责继续追缴被告人违法所得的处理决定，公安机关应当根据判决书的判决要求履行其职责。对于追缴财产和责令退赔是否属于法院执行的职责范畴，我国《刑事诉讼法》没有对此作规定。法律既然规定不明，那么，根据处置办在非法集资案件处置中对政府各部门的职责分工，公安机关将不得不承担起对非法集资案件被告人违法所得的追缴工作，以及财产追缴或者返还后，负责对受害人的财产发还或者损失退赔工作。一些法院在刑事判决书中则直接判定: 被告人的财产追缴与退赔受害人，均由公安机关负责。例如，南京市秦淮区法院裁判载明: 责令被告退出的违法所得，由公安机关按比例返还各被害人；南京市白下区法院裁判载明：责令被告人季某退出非法吸收公众存款的违法所得，并由南京市公安局秦淮分局按比例返还被害人。由于指明了负责返还被害人财产的公安机关名称，导致秦淮区公安分局办公场所屡遭非法集资被害人上门围堵追讨财产，并因情绪失控发生过激行为，严重影响了公安机关的正常办公秩序。南京市公安局向市政法委对法院在判决书中的表述提出异议，但未果。被害人根据法院判决书的表述得出以下结论: 负责办案的公安机关应当无限期承担起追缴非法集资犯罪人违法所得的责任，并负责通知及发还被害人，否则便属于行政不作。

（四）追缴财产、责令退赔在非法集资案件判决执行中的应有之义

有学者认为，我国《刑法》规定了追缴和责令退赔的实体法处分，但我国《刑事诉讼法》没有从程序上对此规定配套的保全措施，导致法院作出的追缴和责令退赔判决难以执行，因此得出我国《刑事诉讼法》中“追缴”的性质属于一种财产保全性扣押。另有学者认为，追缴犯罪分子违法所得一切财物不属于刑法规定的刑罚类型，不是刑事责任的承担方式，也不是公诉机关的公诉请求事项，即刑事司法权无权及至追缴，为此建议将《刑法》第64条规定的追缴和没收作为“特定没收”，并入“没收财产”附加刑中。笔者认为，《刑法》中规定的“追缴”与《刑事诉讼法》中的“没收财产”含义接近，即通过追查并勒令犯罪分子缴回非法所得的财物收归国有。那么，如果以“没收财产”来理解《刑事诉讼法》中的“追缴”含义，则判决后行使追缴权的机关应当是审判法院，公安机关为会同协助执行部门。但在司法实践中，根据对裁判文书的资料查询结果显示，对非法集资犯罪的刑罚适用，除少数法院对被告人处以罚金外，没有一例判决适用没收财产附加刑。即法院判决书中的追缴财产的含义，司法实践中是作为落实退赔受害人损失的措施和手段来理解和执行。“责令退赔”的退赔义务人应为被告人，但法院在刑事判决书中的表述，往往被理解为是法院责令公安机关追缴犯罪分子的财产，并负责退赔受害人。我国《民事诉讼法》第224条规定，刑事判决、裁定中的财产部分，由一审法院或者与一审法院同级的被执行的财产所在地法院执行。最高人民法院《关于刑事裁判涉财产部分执行的若干规定》( 法释〔2014〕13号) 规定，刑事裁判涉财产部分的执行，包括责令退赔、处置随案移送的赃款赃物等事项的执行。判处被告人责令退赔的，对于侦查机关已经采取的查封、扣押、冻结，法院应当在期限届满前时续行查封、扣押、冻结，或者在执行中直接裁定处置。刑事裁判涉财产部分的裁判内容，应当明确、具体，判处追缴或者责令退赔的，应当明确追缴或者退赔的金额或财物的名称、数量等相关情况。根据该司法解释规定，追缴、责令退赔和对侦查机关已经采取查封、扣押、冻结措施的涉案财产处置，一审法院应为具体负责的执行机构。然而，以上规定在实践中很难得到贯彻执行。例如，根据《非法集资适用法律意见》第8条规定，跨区域非法集资案件，可以由不同地区的公安机关、检察院、法院分别处理，但应当按照统一制定的方案处置涉案财物。即对涉案财物的处置既不是由法院来主导，也不是由公安机关来自行处分，而是由防范、处置非法集资的牵头省份的处置办负责制定涉案资产的统一处置方案，各地的公安机关具体负责落实。笔者认为，即使如此，仍无法从根本上解决非法集资案件判决中的执行难题。如前所述，非法集资案件民刑交织，而民事裁判与刑事裁判涉及的案件定性、诉讼规则、财产保全及执行等法律规定均有着很大差别，此外如何从制度上保障各地的法院、公安机关在办案过程中信息沟通流畅、协调合作顺利也很难实现。

二、对于非法集资案件处置机制的完善建议：

（一）应实行司法主导、行政配合的案件处置模式

一方面，在非法集资案件的查处、定性以及涉案资产处置上，应确立司法机关的主导地位。非法集资案件的处置主要是法律问题，以司法机关为主导，可以充分发挥其专业优势，切实保障法律适用的准确和程序的合法。另一方面，由于司法的被动性、有限性等缺点，非法集资犯罪案件的处理需要行政部门的全力配合与执行。非法集资犯罪活动往往涉及人数众多，资金流向复杂，取证困难，消耗资源量大，费时长，面对情绪激动的众多债权人，司法机关的运作效率无法满足现实要求，快速寻找被告人、查封涉案资产，这需要行政部门通力支持，需要银行、金融机构、工商部门等机构及时、协同作战方能在非法集资人隐匿前全面追缴相关财产；而且，非法集资犯罪案件容易造成社会矛盾，在个别情况下甚至引大规模群体事件，仅凭司法部门难以控制这种局面，而行政部门在这方面具有资源和经验方面的优势。

（二）对涉案资产的处置应贯彻合法性、公开性和经济性原则

首先，应明确对非法集资案件的涉案资产只能由法院依法处置。根据《刑事诉讼法》的有关规定，对刑事案件的涉案资产，应当移送人民法院，由法院依据生效判决进行处置。为此，应作出以下规定：一是规定所有涉案资产必须移送人民法院。二是对于某些容易损耗的资产，为了最大限度地保障资产价值而确有必要及时处理的，也应由法院依照法定程序进行处理，并规定凡是需要变更所有权的，必须以人民法院的生效裁判文书为依据。三是在处置过程中，要注重依法评估、拍卖涉案财产。近几年，媒体曝光多起司法拍卖腐败案件，如评估价畸低、买受人为关系户等。评估和拍卖是处理非法集资犯罪案件的关键环节，它直接关系到受害人挽回损失的大小，通常也是案件利害关系人信访、闹访的关键点。因此，依法评估、拍卖是处理非法集资犯罪案件的重中之重，最终目的应是使涉案财得到依法处置，并最大程度地实现财产的价值，以切实保护涉案当事人的合法权益。其次，对涉案资产的处置应公开、公正，充分保障包括被告人、被害人在内所有利害关系人参与处理财产的权利。在当前司法实践中，对涉案资产的处置大多采取闭门操作的方式，当事人及其他利害关系人既无权参与，也难以了解处置价格的形成、处置进度等具体情况，这种做法极易引起社会对处置公正性的质疑。实际上，在非法集资案件中，债权人、涉案公司股东、嫌疑人家属均与案件处理结果有直接利害关系，参与涉案资产处理是其应有的权利。目前，有的地方采用短信平台等方式向利害关系人通报涉案资产的处置进展情况，并设立咨询窗口，为参与人、债权人等利害关系人解答法律问题，这种方式值得借鉴、推广。 再次，应以最大程度地实现资产保值、增值为旨，采取合理方式处置涉案资产。当前，对非法集资案件的处置方式主要是拍卖，这种一刀切的操作方式尽管便于操作和及时变现，但无法实现资产利益的最大化。实际上，除了拍卖之外，还有资产重组、债转股、破产清算等多种方式，有的方式更能实现资产价值的最大化，从而最大程度地挽回集资者的损失。因此，在处置涉案资产时，应以资产保值、增值为宗旨，根据资产本身的具体情况选择不同的处置方式，而不宜一律采用拍卖方式。最后，应设立有效的监督和救济机制。在目前行政主导模式下，涉案资产往往交由专案组处置，但专案组的成员来源于人民银行、公安、工商行政部门等各个单位，没有固定的组织模式，难以受到有效监督，利害关系人无法向专案组表达自己的诉求和意愿。在涉案资产的处理侵害个别主体合法权利的情况下，利害关系人也无有效途径表达自己的意见。为此，应建立资产处置的司法审查制度和救济制度，将资产处置置于法律监督之下，并给予利害关系人参与处置过程、就处置过程中出现的违法情况提出申诉的权利，及时纠正违法行为，保障对非法集资涉案资产处置的合法与公正。

（三）法院主导模式

指由法院根据生效裁判文书，依法对非法集资的涉案资产进行处置，并对集资款进行清退。根据1996年《刑事诉讼法》明确规定：“公安机关、人民检察院和人民法院对于扣押、冻结犯罪嫌疑人、被告人的财物及其孳息，应当妥善保管，以供核查。”最高人民法院关于刑事诉讼法的司法解释、最高人民检察院相关检察规则等均有类似规定。根据上述规定，凡是由检察院提起公诉的案件，原则上应当将涉案财物移交给人民法院，由法院在刑事判决中作出处理结论，在判决生效后将赃款、赃物还被害人或者上交国库等。从实践情况来看，在进入刑事程序的非法集资案件中，由行政机关对涉案财产进行处置并不多见，大多是在法院判决发生法律效力后，由法院进行涉案资产的处置、集资款的清退。以集资诈骗案件为例，法院会根据起诉指控的集资参与人的姓名、人数、集资数额等情况，确定被害人的范围、损失数额；对已扣押、查封的财产如房产、汽车、股票等，依照公开拍卖程序依法拍卖，然后以生效判决为依据，按照已扣押、冻结财产的数额与被害人损失数额的比例进行集资款的清退。

（四）是亟需完善健全法律对于非法集资案件涉及资产处置的规定，规范处置工作，保护受害人权益以及资产及时处置盘活。非法集资案件的处置，是指在集资诈骗、非法吸收公众存款等非法集资案件案发后，如何查处、认定性质及处理涉案资产、清退集资款等善后事宜的问题。实践表明，目前的非法集资的处置模式存在较大的缺陷，亟需完善。

非法集资犯罪规制目的，在于维护与确保金融秩序的安全与平稳运行，因此，受害人的财产损失是否能挽回，或者非法集资人是否将所吸收的资金实际用于生产经营，或者非罪化处理是否更具经济合理性，皆不应当在罪刑法定的因素之外予以考虑。中国台湾地区“银行法”第125条对于非银行而非法收受公众存款的，除规定较重的徒刑外，其最大特点是处以高额的罚金，一旦罪名成立，即可并科新台币1000万元以上2亿元以下罚金：犯罪所得达新台币1亿元以上的，则可处以新台币2500万元以上5亿元以下罚金；如果犯罪所得利益超过罚金最高额时，可以在所得利益的范围内加重罚金。根据中国台湾地区一贯的立法模式，金融犯罪的犯罪所得不但是没收对象，同时也构成刑罚加重事由。相比之下，我国《刑法》第176条和第192条对构成非法吸收公众存款罪或者集资诈骗罪的，仅规定并处或者单处2万元以上20万元以下的罚金; 对数额巨大或者有其他严重情节的，规定处5万元以上50万元以下的罚金。那么，一个没有高额罚金和没收财产刑罚的犯罪规制模式，以及虽然把向社会公众非法吸收的资金规定为属于违法所得，但在司法实践中，却将尽可能地返还集资参与人的财产损失作为衡量案件处置社会效果的做法，显然与非法集资犯罪创设的初衷，渐行渐远。

（五）非法集资案件涉案财物的区分认定和处理

当非法集资类犯罪案件犯罪分子的财产被司法机关查封、扣押、冻结后, 其在民事法律关系中的债权人提出就被查封、扣押、冻结的财物实现债权的申请。非法集资类犯罪之外的普通民事债权能否和集资参与人基于犯罪行为遭受损失后享有的集资款返还请求权,一同参与在案查扣财物的分配和受偿, 研究该问题, 我们必须首先确定在案查扣财产的性质。侦查机关在办理非法集资案件中，为了最大限度地挽回损失, 往往在第一时间将涉案公司、犯罪嫌疑人的全部财产查封、扣押、冻结,并没有将犯罪分子的合法财产和涉案的赃款、赃物进行区分。但是当刑事案件进入了审判阶段，法院对在案查封、扣押、冻结的财物进行处理时, 就必须按照最高人民法院《新刑事诉讼法解释》第364条规定：“调查财物的权属情况。因为在案查封、扣押、冻结的财物的性质直接影响了对其处理的原则。”根据《新刑事诉讼法解释》第366条、369条规定：“查封、扣押、冻结的财物 ,确属违法所得或者依法应当追缴的其他涉案财物的，应当判决返还被害人或者没收上缴国库，判决返还被害人但其没有认领的财物应上缴国库；属于被告人合法所有的，应当在赔偿被害人损失,执行财产刑后及时返还被告人。”也就是说，,当被查封、扣押、冻结的财物属于违法所得时，非法集资案件的被害人对财物享有绝对的受偿权，即使被害人没有认领或者受偿后仍有剩余，也是要上缴国库，而不会发还被告人，因此也不可能作为被告人的合法财产由其民事债权人分配和受偿。但是当被查封、扣押、冻结的财物属于刑事被告人的合法财产时,对该财产的处理不适用追缴、责令退赔和返还被害人的方式。如果被害人因犯罪行为人身被侵犯、财物被毁坏时，可以通过提出附带民事诉讼对被告人的合法财产享有损害赔偿请求权，与案外民事债权同在民事法律关系层面，在不涉及担保物权的情况下，根据民法中普通债权平等性原则，二者平等地对刑事被告人的合法财产享有受偿权。当然，非法集资类犯罪案件的被害人遭受损失一般是由于被告人非法占有、处置其财产, 根据《新刑事诉讼法解释》第139条的规定：“应当通过法院对被告人非法占有、处置的被害人财产予以追缴或责令退赔的方式弥补损失，不能提起附带民事诉讼。”

（六）商法清算程序

按照商法的原理，如果是公司涉案，其涉案财产的清算应当按照商法清算程序进行。我国《公司法》第183条规定，公司因依法被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销而解散的，应当在解散事由出现之日起15日内成立清算组，开始清算。该法第184条规定了清算组在清算期间的职权。其后的法条规定了清算程序，包括对公司财产的处置，也包括通知与公告债权人、处理与清算有关的公司未了结的业务等内容。该法第18条规定，清算组发现公司财产不足清偿债务的，应当依法向人民法院申请宣告破产。第190条规定，公司被依法宣告破产的，依照有关企业破产的法律实施破产清算。我国《企业破产法》规定了破产清算程序，该程序当然是企业的财产清算程序。如果是自然人涉案而出现资不抵债的情况，按照商法原理，其涉案财产也应当按照清算程序予以处理，适用自然人破产清算程序对其财产进行清算。我国现行法没有建立自然人破产制度，这一路径还只能停留于理论之上。尽管现行法存在三套相关程序，行政处置程序与刑事诉讼程序成为涉案财产的处置程序。于此，形成了以审判前处置为主、以审判处置为补充的局面。 

来源：人民法院新闻传媒总社  作者：杨瑛 

附：处置非法集资条例（征求意见稿） 

为防范和处置非法集资，保护社会公众合法权益，维护经济金融安全和社会秩序，中国银行业监督管理委员会起草了《处置非法集资条例（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）。为进一步增强立法的公开性和透明度，提高立法质量，现将征求意见稿及说明全文公布，向社会征求意见。有关单位和各界人士可以在2017年9月24日前，通过以下三种方式提出意见：

一、登录中国政府法制信息网（http://www.chinalaw.gov.cn），进入首页主菜单的“立法意见征集”栏目提出意见。

二、通过信函方式将意见寄至：北京市2067信箱（邮政编码：100035），并请在信封上注明“处置非法集资条例征求意见”字样。

三、通过电子邮件方式发送至：[e-mail]。

国务院法制办公室

2017年8月24日

第一章 总 则

第一条 为防范和处置非法集资，保护社会公众合法权益，维护经济金融安全和社会秩序，制定本条例。

第二条 本条例所称非法集资，是指未经依法许可或者违反国家有关规定，向不特定对象或者超过规定人数的特定对象筹集资金，并承诺还本付息或者给付回报的行为。金融管理法律、行政法规另有规定的，从其规定。

第三条 非法集资人、非法集资协助人应当依照有关法律法规和本条例的规定，对其违法行为承担责任。

本条例所称非法集资人，是指发起、主导或者组织实施非法集资的单位和个人。

本条例所称非法集资协助人，是指为非法集资提供推介、营销等帮助的其他单位和个人。

第四条 非法集资参与人应当自行承担因参与非法集资受到的损失。

本条例所称非法集资参与人，是指为非法集资投入资金的单位和个人。

第五条 省级人民政府全面负责本行政区域内处置非法集资工作。

县级以上地方人民政府确定的处置非法集资职能部门履行非法集资预防监测、行政调查处理和行政处罚等职责；其他部门按照职责分工配合做好处置非法集资相关工作。

处置非法集资过程中，有关地方人民政府应当采取有效措施维护社会稳定。

第六条 国务院建立处置非法集资部际联席会议（以下简称联席会议），负责指导、协调、督促联席会议成员单位和省、自治区、直辖市人民政府开展处置非法集资工作。

第二章 预防监测

第七条 县级以上地方人民政府、联席会议成员单位应当加强防范非法集资宣传工作，教育社会公众认识非法集资的违法性和危害性，提高其对非法集资的识别能力和防范意识。

第八条 县级以上地方人民政府应当建立非法集资监测机制，加强信息共享，识别、监测、控制和化解非法集资风险。

联席会议成员单位应当加强日常管理，预防监测所管理行业领域的非法集资风险，并指导督促地方人民政府相关部门开展非法集资监测工作。

联席会议应当指导、协调成员单位和省、自治区、直辖市人民政府加强非法集资信息共享，及时发现、通报相关线索。

第九条 工商行政管理部门应当加强广告监督管理，完善监测措施。发现涉嫌非法集资的广告，应当及时移送处置非法集资职能部门予以认定；对于经认定属于非法集资广告的，应当依法查处。

发布融资广告的广告主应当取得相关金融业务资质或者其他证明文件。广告经营者、广告发布者应当查验有关金融业务资质或者证明文件，核对广告内容。

第十条 互联网管理部门应当按照职责分工，加强互联网信息传播的监督管理，完善监测措施。发现涉嫌非法集资的互联网信息，应当及时移送处置非法集资职能部门予以认定；对于经认定属于非法集资信息的，应当依法查处。

第十一条 金融管理部门应当指导、督促金融机构、非银行支付机构建立非法集资监测预警机制，加强对可疑资金的监测。金融机构、非银行支付机构发现涉嫌非法集资线索，应当及时报告金融管理部门和处置非法集资职能部门。

第十二条 县级以上地方人民政府应当建立举报奖励制度，鼓励社会公众举报涉嫌非法集资行为。

第十三条 县级以上地方人民政府处置非法集资职能部门对监测发现、群众举报和有关部门依法移送的涉嫌非法集资线索，应当及时甄别处理，并协同有关部门采取相应措施。

第三章 行政调查

第十四条 县级以上地方人民政府处置非法集资职能部门负责组织实施本行政区域内非法集资行政调查工作。

非法集资行为跨行政区域的，由集资人注册地处置非法集资职能部门牵头调查；没有注册地的，由集资人经常居住地处置非法集资职能部门牵头调查。对于牵头调查职责存在争议的，由上级处置非法集资职能部门协调确定；对于跨省、自治区、直辖市牵头调查职责存在争议的，报请联席会议协调确定。

联席会议成员单位应当指导和配合地方人民政府处置非法集资职能部门开展非法集资行政调查工作。

第十五条 处置非法集资职能部门发现未经依法许可或者违反国家有关规定筹集资金的行为，并且有下列情形之一的，应当进行非法集资行政调查，其他有关部门应当予以配合：

（一）设立互联网金融企业、资产管理类公司、投资咨询类公司、各类交易场所或者平台、农民专业合作社、资金互助组织以及其他组织筹集资金的；

（二）以发行或者转让股权、募集基金、销售保险，或者以从事理财及其他资产管理类活动、虚拟货币、融资租赁、信用合作、资金互助等名义筹集资金的；

（三）以销售商品、提供服务、种植养殖、项目投资、售后返租等名义筹集资金的；

（四）无实质性生产经营活动或者虚构资金用途筹集资金的；

（五）以承诺给付货币、实物、股权等高额回报的形式筹集资金的；

（六）通过报刊、电视、电台、互联网、现场推介、户外广告、传单、电话、即时通信工具等方式传播筹集资金信息的；

（七）其他违法筹集资金的情形。

第十六条 处置非法集资职能部门应当对涉嫌非法集资线索及时开展调查。调查时，调查人员不得少于2人，并应当向被调查单位和个人出示执法证件。

第十七条 非法集资行政调查可以采取现场检查和非现场核查等方式，依法收集、固定相关证据并建立调查档案。

第十八条 非法集资行政调查可以采取下列措施：

（一）询问相关单位和个人，要求其对有关事项作出说明；

（二）进入相关经营活动场所进行现场检查；

（三）查阅、复制、封存相关文件、资料；

（四）查询相关账户信息；

（五）查封相关经营活动场所、查封和扣押相关财物；

（六）依法可以采取的其他措施。

第十九条 涉嫌非法集资的相关单位和个人应当配合处置非法集资职能部门进行调查，不得拒绝提供相关资料和信息。

第二十条 非法集资行政调查程序启动后，处置非法集资职能部门应当通知工商行政管理部门停止为涉嫌非法集资的相关单位办理变更名称、股东、注册地、经营范围等工商登记事项。

第四章 行政处理

第二十一条 对于经调查认定为非法集资的行为，处置非法集资职能部门应当责令非法集资人立即停止集资行为，并依照法律法规和本条例的规定处理。

第二十二条 非法集资人不停止集资行为的，处置非法集资职能部门有权依法采取下列措施：

（一）查封、扣押相关财物、文件、资料，申请司法机关冻结相关资金；

（二）限制其转让财产或者在财产上设定其他权利；

（三）通知出入境管理机构阻止非法集资个人或者非法集资单位的董事、监事、高级管理人员和其他直接责任人员出境；

（四）依法可以采取的其他措施。

第二十三条 经处置非法集资职能部门认定为非法集资的，非法集资人、非法集资协助人应当向非法集资参与人退还资金。

非法集资人和非法集资参与人就资金清退方案达成一致意见的，由非法集资人自行清退。

非法集资人和非法集资参与人未就资金清退方案达成一致意见的，处置非法集资职能部门负责协调组织资金清退工作。非法集资参与人应当在规定期限内进行申报登记。

第二十四条 下列资产应当作为清退资金来源：

（一）非法集资的资金余额；

（二）非法集资资金的收益、转换的其他资产及其收益；

（三）非法集资人藏匿或者向关联方转移的资产；

（四）非法集资人的出资人、主要管理人、其他直接责任人从非法集资中获取的经济利益；

（五）非法集资协助人为非法集资提供帮助而获得的收入，包括咨询费、广告费、代言费、代理费、佣金、提成等；

（六）依法应当纳入清退资金来源的其他资产。

第二十五条 处置非法集资职能部门应当对清退资金实行专户管理。

第二十六条 向非法集资参与人清退资金时，其因参与非法集资获得的实物和货币回报，应当予以扣除。

第二十七条 非法集资行为涉嫌犯罪的，应当移送公安机关。非法集资犯罪案件涉案财物的处置依照有关法律法规等规定执行，处置非法集资职能部门应当协调配合做好相关工作。

第五章 法律责任

第二十八条 单位发起、主导或者组织实施非法集资的，责令限期改正并予以警告，可以处20万元以上200万元以下的罚款；逾期不改正或者情节严重的，责令停产停业，由原发证机关吊销许可证或者营业执照，并处集资金额1倍以上5倍以下的罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处10万元以上100万元以下的罚款，根据情节轻重可以禁止其一定期限直至终身担任公司、企业的董事、监事、高级管理人员或者其他组织的高级管理人员。

第二十九条 个人发起、主导或者组织实施非法集资的，责令限期改正并予以警告，可以处10万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正或者情节严重的，处集资金额1倍以上5倍以下的罚款，根据情节轻重可以禁止其一定期限直至终身担任公司、企业的董事、监事、高级管理人员或者其他组织的高级管理人员。

第三十条 协助非法集资的，责令限期改正并予以警告；逾期不改正或者情节严重的，处5万元以上50万元以下的罚款。

第三十一条 金融机构、非银行支付机构因管理失职导致经营场所、销售渠道被非法集资人利用进行非法集资的，由金融管理部门没收违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以警告，处5万元以上50万元以下的罚款，取消其任职资格或者禁止其一定期限内从事相关金融行业工作。

前款规定以外的机构因管理失职导致经营场所、渠道、平台被非法集资人利用进行非法集资的，没收违法所得，并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以警告，处2万元以上20万元以下的罚款。

第三十二条 广告经营者、广告发布者违反本条例第九条第二款规定，未履行查验、核对义务的，由工商行政管理部门责令改正，可以处5万元以下的罚款。

第三十三条 违反本条例第十九条规定，拒绝提供相关文件、资料或者提供虚假文件、资料的，处5万元以上50万元以下的罚款。

拒绝、阻碍执法人员查处非法集资的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十四条 国家机关工作人员有下列行为之一的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）明知或者应知单位或者个人所申请的机构或者业务涉嫌非法集资，仍为其办理行政许可或者注册手续的；

（二）明知或者应知所主管、监管的单位有涉嫌非法集资行为，未依法及时处理或者移送处置非法集资职能部门的；

（三）未履行预防监测职责，或者拒不配合处置非法集资职能部门查处非法集资行为，造成严重后果的；

（四）查处非法集资中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的；

（五）其他通过职务行为或者利用职务影响，支持、帮助、纵容非法集资的；

（六）负有责任的领导人员对工作人员利用职业便利、单位信誉或者工作场所从事非法集资应当发现而未发现，或者发现后未采取措施制止，造成严重后果的；

（七）拒不执行上级决策部署的；

（八）擅自处置涉案财物的；

（九）其他应当依法给予处分的行为。

第三十五条 司法机关在处理非法集资刑事案件中，涉及需要行政处理的事项，移交处置非法集资职能部门依照本条例处理。

第六章 附 则

第三十六条 省、自治区、直辖市人民政府可以根据本条例和相关地方性法规，制定处置非法集资的实施细则。

第三十七条 本条例自 年 月 日起施行。

来源：国务院法制办网站

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