最高院刘贵祥|坚定方向 多措并举 扎实深入推进破产审判工作

 

坚定方向 多措并举 扎实深入推进破产审判工作

——在第十届中国破产法论坛上的主旨演讲

最高人民法院审判委员会专职委员 刘贵祥

（2019年6月15日）

尊敬的各位领导，各位专家、学者，各位来宾：

     大家上午好！

     首先对第十届中国破产法论坛的召开表示热烈祝贺！

     党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视发展社会主义市场经济。党的十九大提出要加快完善我国社会主义市场经济体制，建立现代化经济体系，建立和完善包括破产制度在内的市场主体救治和退出机制是其中的重要内容。习近平总书记在中央全面深化改革委员会第五次会议上深刻指出，完善市场主体退出制度，对推进供给侧结构性改革、完善优胜劣汰的市场机制、激发市场主体竞争活力、推动经济高质量发展具有重要意义。要遵循市场化、法治化原则，提高市场重组、出清的质量和效率。总书记的重要指示是我们从事破产法治工作的基本遵循和行动指南。破产审判工作在依法清理“僵尸企业”、推进市场主体救治和出清、防范化解重大风险等方面作出了积极贡献。应该说，中国的破产审判工作“方”兴未艾，中国的破产审判事业来日“方”长。

    今天，从事破产法治事业的著名专家学者、管理人、法官、政府官员济济一堂，我作为长期从事民商事审判的工作者，为破产法治建设能够吸引这么多的人才致力致力于研究探讨，深受鼓舞，也对中国破产审判工作的发展充满信心。借此机会，我根据工作体会和对破产审判的一点思考，谈几点意见，供同志们参考。

一、对当前全国法院破产审判工作所处历史方位的三个基本判断

    《企业破产法》实施至今已经12个年头，从审判机构来看，破产审判庭从无到有，尤其是从2016年到去年底，全国已经有98家法院设立了清算与破产审判庭，深圳、北京、上海先后设立了破产法庭；从审理的规范性来看，最高法院先后已经出台了三个专题法律适用司法解释、下发有关加强破产审判工作的八个通知，一个执行案件移送破产审查的指导意见，一个全国破产审判工作会议纪要，并召开了三次破产审判专题工作会议；从审理的案件数量来看，也大幅上升，尤其是近年来增长幅度明显。近期，结合优化营商环境、《企业破产法》实施评估的启动等工作，最高法院进行了密集调研，对于当前破产审判工作所处历史方位有以下几个基本判断。

      第一，破产审判工作获得了较大发展，但还很不充分。这个“充分”是相对于破产法律制度和破产审判工作本身所具有的制度性功能而言的。也就是说，破产法律制度本身所具有的一些基础性功能，比如其最基本的市场出清功能，比如宽容失败，对“诚信而失去清偿能力的债务人”的保护功能，比如社会风险的管理和化解功能，等等，因为各方面的因素制约，导致破产法律制度的作用远远没有充分发挥出来，许多应该通过破产程序规范退出市场的债务人企业，没有及时进入破产程序，也不能尽早通过市场机制发现和暴露企业的经营风险，避免风险的集聚和累积，从而有效的防止引发区域性风险甚或系统风险。但反过来我们也可以讲，破产审判工作的发展空间还很大，破产事业的从业人员，包括法官、管理人等，要有远见、有预见，要抱有坚定的信心，切实有效贯彻破产法实施。

      第二，从横向来看，破产审判工作获得了较大发展，但还很不平衡。全国法院2018年新收的强制清算与破产类案件总数超过1.8万件，同比增长97.3%。但从我们统计汇总的情况来看，各地法院工作开展还很不平衡，浙江、江苏、广东三个省份受理的破产案件数量占到总数的近一半。以深圳为代表的广东法院的执行和破产程序衔接工作，以温州为代表的浙江法院的破产审判府院联席工作机制建设，上海法院破产审判的信息化建设等，各具特色。但有些地区受理的破产案件数量很少，破产审判工作并未有效发展推进。从破产审判机构来看，大部分也都还集中在长三角、珠三角等地区的法院。从审理的破产案件类型来看，破产清算案件占比超过90%，成功的取得良好效果的重整案件还比较少。破产审判工作的区域不平衡性、类型不平衡性比较突出。

     第三，从纵向来看，破产审判工作获得了较大发展，各项工作正逐步进入深水区。客观的讲，2007年《企业破产法》实施以来，在各级党委领导、政府支持下，全国法院勠力同心，管理人机构从无到有、从少到多，破产审判工作获得长足进展。目前出现的破产案件，一是主体类型多样化，二是关联企业破产现象较多，三是体量大，债务数额大。对此，破产法治各项工作逐步步入深水区：（1）破产审判的调研指导工作进入深水区。要根据各地破产审判工作的推进情况和经济特点，进行分类施策，全国范围内不同的地区会有不同的工作重点。（2）破产法律制度完善进入深水区。破产审判是一个综合性很强的工作，涉及到的问题错综复杂，对这些问题需要认真梳理，要区分哪些是法律层面的问题，比如债权人等破产程序中的利害关系人权益保障、担保链化解；哪些是协调层面的问题，比如破产受理后查封措施的解除、执行程序的中止、税收、信用修复等；要分门别类，有的放矢，加强研究解决。（3）破产法治建设逐步步入深水区。《企业破产法》的修改已经提上议事日程，最高法院已经开展了一些前期工作。作为破产法律制度半壁江山的个人破产法律制度的研究也逐步走向深入，部分地方法院开展了前期探索。（4）管理人工作步入深水区。十多年来，管理人工作也取得了长足进展，到去年底全国各省市区共已经成立了25家破产管理人协会，管理人履职能力和执业水平也获得很大提升。随着破产案件大幅上升和破产审判工作推进，管理人分级管理、考核监督、报酬的市场化决定机制、责任强化和行业自律都需要继续推进，上升到一个新的台阶。

二、今后一段时期推进破产审判工作的三条基本遵循

     今后一个时期，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照稳中求进的总基调，始终坚持市场化、法治化工作方向，以破产审判工作常态化为落脚点，完善破产审判工作机制，持续深入推进破产审判工作。

     第一，始终坚定市场化工作方向。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次定义市场在资源配置中的“决定性作用”，强调要推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化，并明确提出“健全优胜劣汰市场化退出机制，完善企业破产制度”。破产审判工作要对接这一顶层设计，始终坚定市场化工作方向。“市场化”不能是空话、套话，需要真正体现和落实到破产审判的各个方面、各个环节和各个程序。比如：（1）重整案件的受理。要准确把握对重整申请的审查标准，尤其在对债务人是否具有重整价值以及重整可行性进行审查时，应当坚持市场化原则，综合考量债务人财产价值和恢复持续盈利能力等因素，对申请人提交的重整可行性材料进行初步审查，除有证据证明债务人明显不具有重整价值或者重整可行性的，人民法院应当及时受理重整申请。（2）破产财产的处置。要着力推动构建统一、开放、竞争、有序的破产财产处置市场的形成，通过公开、公平、公正的市场机制处置破产财产，提升财产价值最大化。（3）企业重整价值的市场检验和评估。重整企业到底值不值钱、值多少钱？重整企业的股东权益能否清零？等等，说到底，这些都不是简单的法律问题，而是市场机制是否充分发挥了作用的问题。

     第二，始终坚定法治化工作方向。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，确定全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。今年2月25日，习近平总书记主持召开的中央全面依法治国委员会第二次会议深刻阐述“法治是最好的营商环境”这一重要论断。破产审判工作要对接这一顶层设计，始终坚定法治化工作方向。

     “法治化”同样不能是空话、套话，需要真正体现和落实到破产审判的各个方面、各个环节和各个程序。在我看来，破产审判中坚定法治化工作方向重点在于两个方面：（1）完善破产案件受理、审理各方面的实体和程序规则。法治从最简单的意义上理解就是“规则之治”，具体到破产审判领域，债权人等利害关系人有哪些权利？债权人认为债权人会议的决议违反法律规定损害其利益的如何寻求上级法院的监督制约？当下反映突出的合并破产、破产程序中的刑民交叉问题处理等，我们需要逐步健全、完善这些方面的破产案件审理规则，让“法治化”真正落到实处。（2）落实破产程序中的权利保障。规则本身不是目的，“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”，权利得到切实的保障，这个才是目的。破产审判工作的法治化工作方向必须落实到破产程序相关利害关系人的权利保障上来。最高法院制定公布的破产法司法解释（一）、（二）、（三），主要规范了破产案件的申请和审查受理、债务人财产和债权人权利，全国法院通过审理破产案件，在权利保障方面做了一些工作，但还有很长的路要走，要注意针对破产审判实践中的重点难点问题，深入进行研究，适时通过立法建议等方式，修订到企业破产法中。要研究推动建立个人破产制度及相关配套机制，着力解决针对个人的执行不能案件，推动逐步形成完整的破产法律制度体系。

     第三，以破产审判常态化为工作落脚点。所谓常态化，就是破产案件的受理、审理不因人、因事、因地而变，这也正是市场化、法治化的内在逻辑和内生需求。一是破产案件受理常态化，减少、避免外部干预，人民法院要严格依照法定条件在法定时限内审查受理破产案件，不得在法律和司法解释之外设定破产案件的受理条件，上级法院要加强对下级法院的审判监督。二是破产案件审理常态化，要建设一支稳定、专业的破产审判法官队伍和管理人队伍，建立一套完备的破产法律规则体系，破除地方保护，实现债权人等利害关系人的公平、公正保障。三是破产审判府院联动机制常态化，要以依法行政作为破产审判府院联动机制建设的最终目标，针对破产审判中发现的税收、信用修复、职工安置、劳动债务保护、社会稳定等方面的突出问题通过府院联动机制推动税收征管、工商登记管理等方面配套法律法规的修订完善，最终实现破产审判相关政府公共服务的“依法行政”，而不再是“因案协调”。从这个方面讲，我们推动破产审判工作也是推动社会治理体系和治理能力现代化的重要方面。此外，还要以常态化为落脚点继续推动信息化的建设和发展，充分利用现代化科技手段，切实提升破产审判工作效率和管理水平。

三、今后一段时期推进破产审判工作的三条基本工作思路

      明确市场化、法治化工作方向和常态化工作目标以后，我们需要提出具体的工作思路和工作重点。

     第一，继续加强专业化建设，着力摆正破产审判在人民法院工作格局中应有的地位和作用。专业化建设是推进破产审判工作的主体工程。我们必须建设一支稳定、专业的破产审判工作队伍，破产审判事业的长期发展才有保障。前一阶段，我们推动设立了一批清算和破产审判庭，今年初，深圳、北京、上海先后设立了破产法庭。这项工作只能继续加强，不能削弱。我们要鼓励条件成熟的地方法院通过设立破产法庭的方式，不断推进破产审判专业化，为破产审判工作的开展提供人才和组织保障。

     第二，重视破产程序的经济效益，着力提升破产审判工作的有效性和高效性。破产审判工作在依法维护各方主体合法权益的同时，要注重提升破产程序运行的经济效益，通过促进破产程序的及时启动、加大对债务人财产保全和追收力度、鼓励债务人企业继续经营、促进企业整体转让和成功重整、降低破产程序运行的时间和成本，实现债务人财产价值的最大化，有效提高对债权人的清偿率，减少企业破产给社会经济造成的损害。

     此外，针对目前《企业破产法》中并没有规定简易破产程序，但随着受理破产案件数量的大幅上升，破产简易审理的需求显著提升的情况下，我们要注意总结已有经验，合理区分清算和重整案件审理的不同侧重点。要一手抓“僵尸企业”清理，在突出破产清算程序的法定性、强制性特点的基础上，大力推进破产清算案件简易审理，对于债权人数和债务人企业资产较少、债权债务关系明晰、债务人财产状况清楚的破产清算案件，着重通过缩短程序时间、简化流程、加大公告送达等信息化应用力度的方式加快审理。一手抓重大破产重整案件，充分发挥市场的资源配置、价值发现作用，注重债权人、重整意向投资人的意思自治，精细化审理，妥善平衡职工债权人、供应商债权人、金融债权、债务人企业高管、股东等利害关系人权益，保存企业营运价值，保护社会生产力。

     第三，协同推进，着力提升破产审判整体能力和水平。破产审判工作是一项系统工程，一是要推进人民法院的内部协同，立案、诉讼、执行和破产要有机整合，减少内部阻力，有一些债权债务法律关系清晰、债务人企业陷入资金链困境的案件，在立案、诉讼环节就可以适当引导，依法进入破产程序，减少立案、诉讼、执行环节的无用功。在当前“大执行、小破产；强执行、弱破产；简执行、繁破产”的工作格局下，执行和破产程序的衔接和融合更加彰显其必要性和可行性。要进一步理顺上下级法院的审判监督、权益保障与破产程序推进的不可逆性之间的关系。二是要推进破产程序的内部协同，人民法院主要依法推进破产程序，管理人主要负责承担具体的破产管理事务，依法尊重和保障债权人、债务人企业股东等利害关系人在破产程序中的合法权益，各司其职、各负其责，协同推进破产程序。积极推进全国破产管理人协会的成立，提升管理人的整体执业水平和履职能力。三是要推进破产程序的内外协同，要在党委的领导下，通过府院联动、协调等机制依法推进和完善与破产审判密切相关的维稳、税收等政府公共服务和法律制度保障。

     最后，希望大家在论坛期间分享观点，收获思想交流、碰撞的火花。再次预祝此次论坛取得圆满成功！

     谢谢大家！

编辑：成书彦

转载自“ 中国破产法论坛”微信公众号

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