杜万华丨充分运用破产保护法律制度，进一步推动西部地区社会主义市场经济健康发展
充分运用破产保护法律制度，进一步推动西部地区社会主义市场经济健康发展
最高人民法院咨询委员会副主任兼秘书长
审判委员会原副部级专职委员、二级大法官
四川省法学会破产法学研究会首席顾问
成都理工大学破产法与企业保护研究中心首席顾问
杜万华
（2022年11月20日）
这次论坛的主题是“房地产行业破产保护”，这是一个非常好的论题，它切中了当前人们非常关注的行业——房地产业。如何运用我国的破产法律制度解决房地产业存在的问题？这是当前党委政府、人民法院、破产管理人及从业机构、房地产开发企业、建筑企业、金融机构、购房人以及与房地产业相关的行业和人们十分关注的问题。从这次会议提交的论文和获奖论文来看，我们的法官、律师和法学工作者结合我国房地产企业进入破产程序以后出现的各类问题，深入进行思考和研究，写出了不少高质量的文章。这对于我们总结破产审判工作经验、完善破产制度、解决房地产业在发展中出现的问题，推动我国房地产业的健康稳定发展，无疑会有很大的作用。我们应该看到，破产制度在我国的真正适用的时间并不长，人们对破产制度的认识并不深，不少人受传统观念和传统意识的影响，对破产制度还存在着这样那样的偏见和抵触。尤其是在破产制度推动社会主义市场经济健康发展方面，不少人不但没有认识到破产制度是不可或缺的重要制度，反而不自觉地认为它会导致国有资产流失、引发社会不稳定，是在支持债务人逃避债务等等。
党的十八大以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想和法治思想的指引下，为推动我国经济的高质量发展，人民法院配合我国经济产业结构调整、新旧动能转换、清理僵尸企业、改善营商环境等方面，开展了力度较大的破产审判工作。几年来，法官、律师等法律工作者对破产制度在社会主义市场经济建设中的作用，在认识层面有了很大的提高，理论研究和实务推进显著。但是在专业人士之外的人们对破产制度重要性认识依然不够，对破产制度的偏见和抵触还不同程度的存在。为此，我今天想利用这个机会，以“充分运用破产保护法律制度，进一步推动西部地区社会主义市场经济健康发展”为题，谈一谈破产制度在社会主义市场经济建设中的作用。
一、正确认识我国破产保护法律制度的性质
我国的破产制度，从本质上讲是保护性质的法律制度。破产是市场经济条件下正常的经济现象，市场主体在市场经济中出现破产，就需要用一种特殊的法律制度来解决破产现象，否则市场经济就不能正常运行。资本主义市场经济是如此，社会主义市场经济也是如此。在社会主义市场经济条件下，破产制度是不是支持债务人逃债的制度呢?是不是会引起社会不稳定的制度呢？都不是。下面，我就从五个方面讲一讲破产保护法律制度的内涵和特点：
第一，破产制度是保护债权人债权的制度，保护债权人的债权是破产制度的首要任务。当前，保护债权人债权的制度主要有两方面，一是合同制度，二是破产制度。合同制度对于债权的保护是依据合同和法律，督促债务人全面履行债务，保证债权人债权全面实现。而破产制度则是通过对债务人财产的全面清算、管理以及重整、和解等方式，最大限度地保护债权人利益的最大化。
具体来说，破产制度在债务人资不抵债、不能偿还到期债务的情况下，不能保证债权人债权的全部实现，只能尽可能保证其债权的部分实现，尽可能实现债权人利益最大化。为实现这一目标，法律规定在破产程序中要尽最大限度的做到以下六个方面，设定了六个方面的制度：第一，追回债务人的债权。债权人利益要获得保护、债权人要享受债权，就需要追回债务人的债权。如果不追回债务人的债权，债权人的利益会受到损害。第二，追回债务人违法转让或者赠与他人的财产。在实践中，有不少的债务人通过违法转让自己的财产来达到转移财产的目的。比如，以不合理的高价购进一些东西，实际上是以交易的形式掩盖自己转移资金的目的；或者以不合理的低价卖出自己的商品或者服务，以合法的交易 形式掩盖自己转移财产的目的，这也是一种违法转让的表现。还有一种就是无偿把自己的财产赠与他人，这也是导致债务人财产转移的一种方式。第三，依法追回被他人侵占的债务人财产。有些债务人的财产被他人非法侵占，如果在破产的过程中不把这些财产追回，债权人债权的实现，就得不到保障。所以这些财产必须追回，如果债务人怠于追回，管理人就应当履行自己的职责，依法把这些财产予以追回。第四，全面查清债务人的现有净资产。这是管理人的重要职责，必须不折不扣地完成。第五，管理好债务人的运营资产及其在运营中增值的财产。有很多债务人虽然进入破产程序了，但是他的财产还在运营，对于运营资产和运营中增值的财产要进行管理。管理人在这方面也要履行好职责。第六，依法申报和确认债权人的债权。依法申报债权，是债权人的权利，也债权人的义务。债权人应当依法实事求是地申报债权，不能虚报债权。依法确认债权是管理人的职责，也是人民法院依法处理破产案件的职责，是平等保护全体债权人利益的需要。这六项制度是债权人债权利益实现最大化的保证，因为只有债务人的现有财产被查清和追溯到位，债权人的债权才有实现或部分实现的可能。所以我们说，破产法首先表现为保护债权人债权的法律制度。
第二，破产制度是保护债权人债权平等受偿的法律制度。目前，在债务人处于资不抵债、不能偿还到期债务的时候，存在两种可以保护债权人债权实现的制度，一是执行制度，二是破产制度。在当前破产制度不能充分落实的情况下，如果债务人的财产只能满足部分债权人的债务清偿，其他债权人的债权就不能得到法律的保护。这是一个现实。
多年来，正是因为我国破产法律保护制度不足，各地才出现了各种大家都十分熟悉的一些现象：一是动用各种方法和手段抢先起诉、抢先审判、抢先执行的现象。因为财产只有那么多，僧多粥少，很多人采用抢先的方式，抢先起诉、抢先审判、抢先执行。二是出现了拖延受理、拖延审判、拖延执行的现象。如果我抢不到先，我可能通过各种方式打招呼、做工作，让那些受理的案子延缓受理、延缓审判、延缓执行。三是出现了重复查封、扩大查封、超标的查封等现象。四是出现了不同地方的法院抢管辖、争执行财产、争执行权力等诸多地方司法保护主义的怪现象。也正是因为破产保护法律制度不能保护债权人债权的平等受偿权，就为司法腐败的滋生留下了制度上的空档。可见，司法中出现的这些怪现象不能仅仅归结为有关当事人、司法人员的个人问题，更应该归结为我们的制度缺失。因此，保护债权人的债权平等受偿权，不仅是债权人债权保护的需要，也是克服司法中的地方保护主义、治理司法腐败的需要。
第三，破产制度是保护善良、守法债务人债务豁免权的法律制度。所谓的债务人的债务豁免权，是在破产程序中债务人在依法清算并偿还了债权人的部分债权以后，其剩余的债务予以豁免的法律权利。在市场经济条件下，为什么要赋予破产债务人豁免权呢？我认为主要是因为以下几个方面：
一是通过赋予破产债务人债务豁免权，分散投资人的投资风险，保护投资者的投资积极性。在市场经济条件下，经济要发展，保持投资的活跃是前提。但同时，市场经济受经济发展规律的制约，也就是供需关系的影响，必然会出现投资经营的利益与风险并存。基于市场主体认识的局限性与市场供需关系发展的不确定性，投资经营失败是一种常见的经济现象。为保证整个市场经济发展的需要，国家法律就需要通过破产制度中的豁免制度分散投资者的投资风险，以保护投资者的投资积极性。如果没有这种制度保障，投资者因一次投资失败而万劫不复，那投资者面对复杂的市场，必然会左顾右盼，顾虑重重，裹足不前。正因为如此，在市场经济发展过程中，社会创立了有限责任制度，赋予投资者以债务豁免权。这不能不说是市场经济的一大创新、一大贡献。这一创新和贡献不仅对资本主义社会有用，对社会主义社会经济也同样有用。特别是对于当前我国建立统一大市场，这一制度就更为重要。这也是为什么世界各国将破产制度作为营商环境好坏重要标志的重要原因，也是我国各地判定其营商环境好坏的标准之一。比如说我们现在要搞成渝经济圈建设，这个地方的投资环境好坏，也和这个破产保护法律制度完不完善有密切的关系，它是判断的一个重要标志。
二是在个人破产制度中，通过赋予债务人以债务豁免权，可以保护家庭的稳定。家庭是社会的细胞，家庭的稳定是社会稳定的基础。同时，家庭是人口生产的基础单位，关系着民族和国家的未来，如果在中国社会主义市场经济中对于自然人市场主体的债务不予豁免，其经营的个人债务可以无限制地追及到家庭财产，那家庭的瓦解是不可避免的。家庭中子女的抚养、老人的赡养、夫与妻及其亲属残疾人的扶养都将失去经济基础，由此产生的各种问题都推向国家和社会，成为难以化解的社会难题。
三是在个人破产制度中通过赋予债务人以债务豁免权，可以使债务人获得人道主义的救赎，获得重新走向市场的机会和可能。这些从失败中走出来的“伤兵”在获得救赎后，可能会更好适应市场经济的环境和条件，在市场经济中会取得更好的成绩和效益。当然这里有一点必须说明，债务人的债务豁免权是赋予善良而守法的债务人的合法权益，至于那些不符合破产条件的债务人，利用破产制度非法逃废债，不仅不能得到法律的支持，相反应当坚决予以打击和制裁，严重的应当依法追究刑事责任。
第四，破产制度是保护善良而守法的债务人接受社会救治权利的法律制度。如果债务人企业是生病企业，其企业之所以生病是因为企业这个平台上的各种生产要素的配置已经处于不合理状态。但如果经过救治，能够使这些企业在生产要素重新整合后适应市场的需要，那就应当运用破产法律所规定的司法重整和司法和解制度，对该生病企业进行救治。通过救治让这些企业重新获得新生，成为能够创造经济价值的市场主体。我们不仅是要保护债权人、债务人的利益，还要保护其接受救治的权利，这是破产法所规定的很重要的权利，也是破产法律保护的重要表现。因此，破产保护法律制度不仅要建立市场主体退出制度，同时也要建立市场主体的救治制度。这些制度是否完善，是社会主义市场经济制度是否完善的标志。
第五，破产制度是保护债务人企业员工合法权益的法律制度。破产制度不仅要保护债权人和债务人的合法权利，债务人企业员工的合法权益也是破产制度维护的重点。这是因为债务人企业陷入破产以后，企业职工权利的维护往往会涉及到社会稳定，处理不好会造成社会动荡。这一点在西方国家的历史上曾有过教训。从自由资本主义到帝国主义制度的发展过程中，我们会看到这样的深刻教训。由于资本主义经济发展的规律性，很多企业出现了破产。破产以后大量的工人失业，就形成了19世纪工人运动发起的直接诱因，这对资本主义社会政治稳定造成了很大冲击。为什么19世纪西方国家工人运动风起云涌，在工人运动的基础之上逐渐产生了第一国际和第二国际这样的国际性工人运动组织，并在进入20世纪以后，建立了以苏联为首的第三国际，简称共产国际。西方资本主义国家，在汲取了破产后对工人失业处理的教训，他们相应的通过各种法律来解决这些问题。从现在来看，通常是从三个方面来解决破产企业职工的权益维护：一是在破产程序中维护职工的工资和劳动福利的权利；二是维护职工获得失业救济和社会保险救济的权利；三是通过再就业维护企业职工的就业权。这三个渠道的法律，第一个是要通过破产程序予以维护，后两个则是通过社会法来维护工人的权利。中国是社会主义市场经济，在企业破产这种正常的经济现象背景之下，我们同样应当把职工权益的维护放在很重要的位置，这是我们以“以人民为中心”的党和国家的宗旨决定的。现在我们国家的法律基本上也是按照这三个方面来维护职工的合法权益。在破产制度中，对于职工的工资和劳动福利这种权利的维护要引起高度重视，这些权利的保护是要高过其他债权人的权利的。
我认为我们的破产制度主要体现为以上五个方面的保护性法律制度。正因为破产保护法律制度不仅仅是保护某一方当事人的合法权益，而是综合性地维护各方当事人合法权益的法律，因此在实施破产保护法律制度中就应当树立衡平的发展理念，这种衡平的法律理念不仅涉及到债权人与债务人之间的衡平，债权人与股东利益的衡平，股东与股东之间利益的衡平，还涉及到债权人、债务人、职工的利益衡平。我提出保护性法律这个概念的目的，就是要说明破产保护法律制度，是社会主义市场经济制度的重要组成部分，是促进经济建设和发展的重要法律。它绝对不会对社会主义经济发展起到阻碍作用，相反它在破产现象出现以后，通过对破产程序中各方当事人合法权益的保护，促进社会主义市场经济健康稳定的发展。在社会主义市场经济建设过程中，我们就应当要很好地运用这种制度来推进我国的经济建设。对于我们四川以及西部地区来讲，如果要推动西部地区经济发展，特别是成渝经济圈建设的发展，建立和完善破产保护法律制度，扎实推进它的落实，是一个非常重要的前提。
二、运用破产法律制度推动西部地区社会主义市场经济的发展
我国西部地区，特别是成渝经济圈的经济发展，不仅仅是国民经济蓝图的设计和规划的制定，因为国民经济的布局、蓝图的制定，不过是推动生产力发展的一种规划。更重要的是，这种蓝图设计和布局规划的落实，要通过社会主义市场经济制度的建立、完善和这种制度的具体运行来推动和完成。
通过四十多年的探索，我国西部地区已经初步建立起了社会主义市场经济制度，其中包括以公有制为主体、多种所有制共同发展的社会主义基本经济制度。落实了《民法典》物权制度、市场交易体系和交易制度、市场主体制度等等。在这里我要强调一句，我国西部地区的经济发展、成渝经济圈的建设，只能走社会主义市场经济的道路，不能走过去高度集中的计划管理体制的老路。这是被中国社会主义实践已经证明的事实。
成渝经济圈建设是生产力发展的标志和体现。搞这个建设有两条路，一个是计划经济的路，一个是社会主义市场经济的道路。走哪条道路来实现成渝经济圈和西部经济建设的落实？我认为只能走社会主义市场经济的道路。目前，社会主义市场经济制度，已经被我们的宪法和各种法律，也包括我们党二十大的报告、我们的党章予以全面肯定的制度，实施它不应该有任何的疑虑。目前正在建立和完善的市场主体的退出和救济制度，也就是破产保护法律制度，是社会主义市场经济制度的重要组成部分。尽管目前这些制度尚不完善，但任何制度的完善都不是在脱离经济建设的实践中来进行的。相反，它是在经济建设的实践中不断丰富和完善的。作为西部地区经济建设的组成部分，在开展成渝经济圈建设中，应当如何运用破产保护法律制度呢？我觉得至少应当从以下几个方面来着手考虑：
第一，充分利用破产保护法律制度开拓新的投资渠道。一般来讲，我们传统的投资理念通常就是要立一个项、征一块地、修建厂房、组织职工队伍，然后设计市场发展。这个投资理念，在从农业社会向工业化社会发展的过程中是无可厚非的。但是从目前中国的经济发展状况，包括我们成渝地区经济的发展状态，应该说已经走过了这条路。目前，中国社会已经进入到后工业化时期，工业化时期已经基本结束。在这样一个时期，我们的经济社会发展正处于一个什么状态呢？一是我国在第三次工业革命时期，已经催生了一大批与这一时期生产力发展水平相适应的企业。正是这一大批企业的出现，让中国实现了工业化，并让中国从一个落后的农业国变为第二大世界经济体。也正是推动中国工业化实现的这些企业，在工业化过程中已经将各种市场资源和生产要素大部分占用。这是我国经济发展面临的最大现实，既不可否认，也难以回避。二是在第三次工业革命背景下所催生的这些企业，正面临着第三次工业革命的红利逐渐消退的局面。所以很多企业面临的困难逐渐增大，有些甚至已经陷入破产的境地。面对挑战，下一步的路应当如何走，是越来越多的企业不得不思考的问题，也是各级党委和政府不能不认真对待的问题。三是我们现在正面临第四次工业革命来临的曙光。第四次科技革命的成果目前有些已经转化为生产力，有些正在转化为生产力，有些将要转化成生产力。这又为中国经济的下一步发展，提供了千载难逢的机遇。在这样的背景之下，我们应该怎样来发展中国的社会主义经济呢？我们的投资渠道应该怎么来建立呢？为了适应世界经济发展的方向，抓住难得的历史机遇，实现中华民族的伟大复兴，党的十八大以后，我们国家就确定了产业结构调整、新旧动能转换的战略转变，提出了高质量发展的战略思路。高质量发展战略的实现，不仅需要克服美国对我国经济发展的打压和阻击，更需要结合我国经济现实状况，将第四次科技革命的创新成果与我国的经济发展有机结合起来，充分利用我国现有企业所占有的大量市场资源和生产要素，迎接挑战。要充分利用我国现有企业所占有的市场资源和生产要素，那我们的投资是走传统的投资之路？还是走新的投资之路？
很显然，除了传统的投资之路要走以外，我们应当面对已经占有市场资源和生产要素的大量企业存在的这个现实，投资于已经濒临破产的企业、需要进行产业结构调整的企业、需要进行新旧动能转换的企业，这是一个必然的选择。很显然，我们利用破产制度来推动这种投资的实现，这是当前在经济建设中不能不作出的重要选择。通过破产程序的平台，投资这些企业有什么好处呢？我觉得至少有两个好处。一是通过破产平台，特别是利用司法重整的机会进行投资，比传统的契约性的企业重组和国资企业之间的企业重组，更加具有优越性。因为契约性企业重组以及国资委主导下的国有企业通过资产调配方式进行的重组，远不如通过司法重整对于被兼并企业的了解更彻底。所以通过司法重整进行的投资，比契约性重组和指令性重组，投资的风险要小很多。这一点已经在实践中的许多案例里得到证实。二是通过司法重整进行的投资，可以充分运用原有企业的资源，获得的经济效益可以更高。如果投资者对那些目标企业选择正确，把新的市场资源和生产要素注入到这些被重整的企业中，原有的技术、市场、管理、职工队伍都可以得到充分运用，远比新建企业慢吞吞地开拓市场，积累经验，建立队伍，建章立制见效要快得多。近几年来，在这方面已经有了不少成功经验可供参考。所以利用破产保护法律制度开拓我们新的投资渠道，是推动经济建设提高效率的好方法，值得很好地利用。现在我们很多破产企业在司法重整中觉得战略投资人难寻，是因为我们很多投资人还没有看清新时代的投资方向，我觉得这是我们应该要大力宣传的。
第二，充分利用破产保护法律制度盘活不良资产。我们国家这几十年经济发展速度很快，但是经济发展过程中也出现了大量的不良资产。这个不良资产通常体现为银行的不良资产。从上世纪末到本世纪初，国家就曾经成立了处理不良资产的四大公司，各省也成立了相应的公司来处理不良资产。但是，在处理这些不良资产的过程中，我们通过这几十年的司法审判发现，很多不良资产的处置通常是把优良的资产和不良的资产打成一个资产包，在金融领域进行抛售。这样一手传一手，这个不良资产包始终是在金融领域里运行。应该看到，这种“击鼓传花式”的经营方式，并不能改变不良资产的不良特性。不良特性如果改变不了，那不良资产的化解的目的就难以实现。
要化解不良资产，首先要明确什么是不良资产。那么什么是不良资产呢？我认为，所谓不良资产，从本质上来讲它是生产要素的错误配置，是在企业这个平台上的错误配置。由这种错误配置产生的产品不能被市场接受，沉淀在产品中的资金不能通过市场交易分离出来，该资金就成为了不良资产。如果运用破产保护法律制度对这个企业进行司法重整，对包括不良资产在内的各种生产要素重新进行整合、重新配置，让其配置形成的产品成为能够被市场接受的商品，其资金也因为能够通过市场交易而能够分离出来，那就可以将不良资产盘活为优质资产。这种盘活有四种盘活方式：一是资金盘活。比如这个企业缺资金，流动性不够，但它的管理好，产品适应市场，效益也好，就缺资金，那我注入新的资金，让它与其他生产要素重新整合，那这个企业的产品就能够成功地进入市场销售，原来沉淀在企业的资金就可以被盘活，不良资产就变为优良资产。二是市场盘活。如果这个企业生产的产品因为它的市场太小，打不开销售局面，造成产品积压，大量资金沉淀在产品中不能回收，该资产成为不良资产。在这时，如果有的投资者能够解决市场问题，那就吸收市场提供者的投资，通过新的市场盘活它的产品，银行的不良资产也就被盘活了。三是技术盘活。有些产品它的技术含量不够，市场不接受。这时如果输入新的技术，也就是将新技术或者高技术配置在产品中，该产品被市场接受后，原来沉淀在企业中的资金也就盘活了。原来银行投入到这个企业的不良资产也就变成了优良资产。四是管理盘活。所谓管理盘活，就是说这个企业之所以亏，大量的银行资产沉淀在企业中变成不良资产。原因是这个企业的管理非常糟糕，包括它的工艺管理、财务管理、技术管理、市场管理、劳动力管理等等，都很糟糕。那这个时候如果把管理抓起来，企业就会增效，这样企业也活了，原来银行沉淀在企业中的不良资产也就变成了优良资产。这四个盘活，根据历年来的经验来看，它既可以单独使用，也可以综合运用，就看这个企业在实践中存在什么问题。
第三，要充分运用破产保护法律制度，用社会主义现代企业制度构建现代企业。我们现在中国的市场主体将近1.6亿，具有法人资格的企业有五、六千万个。这些企业有一些已经构建成了现代企业，有一些还没有完全形成现代企业。现在通过破产制度的实施，在案件审理过程中我们发现，在破产企业中国有企业和民营企业中有两个不同的现象。第一个现象，国有企业之所以破产，是因为很多国有企业都具有官僚化和低效率的特征，它不具有现代企业制度的特点。第二个现象，民营企业之所以破产，是因为它的家族化和管理混乱的特征。在这些种情况下，就应当在司法重整中用我们的社会主义现代企业制度来改造这些企业。怎么改造呢？我想有三条道路。一是，利用司法重整的机会调整股权结构。因时间关系，具体怎么调整我就不详细讲了，点到为止。企业的合理股权结构对于激发企业的发展和创新是非常重要的，比如说经营管理者允许他占有多少股份，技术占多少股份，职工占有多少股份，在经营企业中哪些股东是和我经营中有关联关系的，需要占有多少股份。有一个合理的股权结构，这样对于自己的企业管理，对于激发企业职工的积极性，对于企业上下游经营的效益和风险规避，都有极大的好处，这就是股权结构的调整。二是，利用司法重整的机会，完善企业的内部管理。企业内部管理是企业能不能适应市场非常重要的方面，这里的管理有很多，我不细说，包括财务、工艺、市场、劳动、人事等等管理制度，应该建立起来。我们原来审理的大量破产案件，有很多就是管理上出了问题，成本很高，效益很低，当然会陷入破产境地了。三是，利用司法重整的机会完善企业间的协作结构。应当看到，企业在市场中的活动是需要不少其他企业合作的。其中既有上游企业，也有下游企业，还有横向的合作企业。怎么在上游企业、下游企业和横向企业之间建立一个协作关系？这个协作关系既可以通过契约性的形式协作，也可以通过股权结构改造以后的一种合作。这个具体我也不讲了。总之，要通过司法重整的方式来构建适应市场经济发展需要的现代企业来开展经营活动，来实现经济建设健康发展的目的。
经济建设就是这三个方面，也就是如何进行投资，如何处理不良资产，如何构建社会主义现代企业制度。在实施破产保护法律制度中如果把这三个能够做到了，那新生的企业当然在经济建设中就能够大步推进了。
三、完善破产保护法律制度的配套制度，提高破产保护法律制度的实施效率
因为时间关系，这部分我就不讲了，只是说一下标题就行了。要真正实施好破产保护法律制度，没有相关配套制度是不行的。这一点，已经被这些年来破产审判工作的实践证明了。这些配套制度主要包括府院协调联动制度、管理人制度、执行与破产的协调制度，我认为至少这三大配套制度是推动我们破产保护法律制度实施的一个很重要的保证。有这个制度来推动我们的破产法律制度，我们的破产法律制度就能在出现破产现象并进入破产程序后，较好地保护各方当事人的合法权益，就能够推动我们危困企业中的各种生产要素的重新整合，通过这些要素的重新整合，就能推动我们社会主义市场经济的健康发展。这些，我原来的一些演讲和文章也都有，因为时间已经到了，我就不讲了。
今天我就讲这些。谢谢大家。
本文转自“一语道破”微信公众号
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