S.386修正案分析：未通过的修正案就是空头支票
星期三
陌上美国
S.386
修正案分析
All about S.386 Amendment
作者：长颈鹿大爷
｜本 文 要 点｜
未通过的修正案(Amendment)就是空头支票。在将来S.386也许会出现更多的修正案，但每一个修正案都有被否决以及被撤回的风险，所以我们并不能因为某些修正案的提出，便放下警惕并高枕无忧。
通过国会资料说明修正案与法案(Bill)的表决可以相互独立。
修正案可以被否决或者搁置。2013年八人帮(Gang of Eight)的S.744有554个修正案，有很多修正案都被否决或者搁置。
修正案可以被撤回。撤回修正案也可以是Mike Lee的缓兵之计。纸牌屋的Education Bill就是一个生动的影视演绎。
我们要支持对我们有利的修正案，但在修正案未通过前仍要警惕Mike Lee。要继续曝光并反对S.386，呼吁公开听证。
｜Lee-Durbin协议是板上钉钉的吗｜
12月18日参议员Mike Lee与Dick Durbin与达成了协议(agreement)，提出要在S.386的基础上添加修正案。截止日前(12月29日)这个协议所对应的修正案并没有被正式提交(理论上应称为“Lee-Durbin协议”，本文统称“修正案”)，但是大致内容可以从Durbin的网站上管中窥豹。[1]
对于修正案的解读众说纷纭(比如S.386已达成协议新增补充条例！[8])，华人里有支持也有反对，于是我看到了这样的论点：随着新修正案的出现，也许将来在某个时刻华人可以得益于这些修正案并停止反对，甚至成为S.386的支持者？
通过咨询专业人士以及笔者对国会资料的研究和解读，笔者的观点是：我们要支持对我们有利的修正案，但是绝不能在修正案表决通过前放下警惕并高枕无忧。理论上与Mike Lee可以沟通，但是实际操作上这可能是与虎谋皮，枉费心机[10]。本文接下来详细分解为什么修正案不一定是板上钉钉的。
｜修正案与法案可以互相独立表决｜
很多人有这样误区: 只要是提出了的修正案，那就似乎和法案绑定在一起，要过则会一起过。其实不然，修正案也需要表决的，其结果只有两种：通过与未通过。且修正案的表决发生在法案之前。
我们先来看下国会资料是怎么写的。
修正案(Amendment)，顾名思义就是对原法案(Bill)所进行的修正。每个修正案都必须要参议院的同意才能生效。
Amendment - A proposal to alter the text of a pending bill or other measure by striking out some of it, by inserting new language, or both. Before an amendment becomes part of the measure, the Senate must agree to it. [2]
对修正案的表决发生在法案之前
参议院对修正案的审议发生在法案被表决之前，这个审议过程称之为”amendatory process”。amendatory process结束之后才进入法案的表决。如果修正案被表决通过，则法案就要作出相应的修改；如果修正案没能表决通过，则不会对法案有任何影响。
“The Senate may dispose of each amendment either by voting on it directly or by voting to table it.” [9]
“When all committee amendments and all senators' floor amendments have been disposed of, the bill is ordered engrossed and read a third time, which step ends the amendatory process. The third reading is by title only. The question is then put upon passage of the bill, which requires a simple majority vote.” [3]
比如S.744的修正案S.Amdt.1228[11]在06/18/2013就以36-58被否决了。而S.744的原案是在06/27/2013被表决通过，他们的表决时间前后也差了11天。
｜修正案可以被否决、搁置｜
如前文所述：在修正案成为法案(measure)的一部分之前，参议院必须表决同意。[2] 在现实情况中，可以找到很多修正案被否决(rejected)或者被搁置(tabled)。比如前文说到的S.744的修正案S.Amdt.1228就是被否决了。
移民改革八人帮推行的S.744
2013年的移民改革八人帮(Gang of Eight)所提出的法案S.744 [7] 有554个修正案，但只有155个表决(action)。言下之意就是至少有399个修正案没有任何讨论或后文。从现实也可以理解：对于554个修正案，就算参议院每天研究表决一个修正案，那么至少也要2年时间才能处理完，2年之后众议院早已改选，物是人非。2013年参议员Grassley就吐槽说：“我表达了我对投票没有进展的沮丧很多次了，尤其是在上周。这个法案我们花了3周时间，但是只处理了9个修正案。” [12]
另外一个佐证笔者论点的论据来自S.744的反思(post-mortem): ”移民改革之死(The death of immigraiton reform)”。民主党人回顾当时的策略: 如何从554个修正案挑出几百个好通过的修正案，以便获得70位参议员的支持。因为尽管有554个修正案，但是main sponsor不必令所有100位参议员开心，比如只需要挑出70位参议员提出的若干个修正案得到表决就够了。
“Reformers relied heavily on a strong Senate showing. The Gang of Eight believed if they drove up the number of votes, the House would be pressured to act quickly. Schumer touted his 70-vote strategy as essential.” [6]
｜撤回修正案也可以是｜
｜Mike Lee的缓兵之计｜
另外一个误区是认为修正案只要被提出了，那它肯定就会被表决。其实不然，参议员可以在参议院”表决(action)”前任意修改或撤销他们的修正案。比如S.744中的S.Amdt.1551 [13] 就是一个被撤回的修正案。
“Senators are free to modify or withdraw their amendments until the Senate takes “action” on them.” [4]
“A Senator may stop debate on an amendment by being recognized and then moving to lay it on the table. If the Senate agrees to this non-debatable motion, the amendment is considered to be rejected or tabled” [5]
现在的Mike Lee已经知道S.386原案是不容易以Unanimous Consent(UC)的方式通过(如果他对386原案进行UC，那么Durbin就会block)。所以在实际操作中，Mike Lee的一个可能的战术可以是转向floor vote而不是继续UC，比如：
在12月通过添加修正案 A换取其他强烈反对的参议员(如Dick Durbin)，华人社区和RoW闭嘴或者分化。此时他有35位cosponsors。
在1月添加修正案 BCD让利，以再获得16位参议员的cosponse(比如David Perdue)。此时他就有51位（甚至60位）cosponsors。
在2月绕过或撤回修正案 A，但对修正案 BCD + S.386进行floor vote。即便此时Durbin投反对票，法案也会被多数表决51 vs 49通过。
Mike Lee会不会如此狡猾笔者还拿不准，但从《参议院修正案流程》[4][5]来说，理论上这是可行的。现实会不会这么发生，可能要看Mike Lee被金主爸爸催得有多急了。
纸牌屋S01 Education Bill
电视剧纸牌屋里也有用修正案作为空头支的剧情，电视剧自然是不能当真的，不过对于深入浅出地理解现实能提供生动直观的辅助。
纸牌屋House.Of.Cards S01E05 06:21
纸牌屋S01E05中，描述了这样一段剧情，国会议员Frank Underwood在教育法案(Education Bill)玩了这样一个花招：他为了和教师工会的说客代表Marty Spinella进行绩效改革的谈判，自己偷偷地加了一个集体谈判(collective bargain)的修正案。Marty知道了大为光火找Frank算账，Frank承认自己之前对他公开撒谎，并且继续忽悠Marty: “我们本来也没想把修正案留在法案里。它就是一个筹码。”
我们自然不希望S.386就像教育议案一样被假戏真做。设想一下如果Mike Lee成了Frank Underwood，Durbin像Marty Spinella那样被Mike Lee的障眼法晃点，而Lee在最后关头撤回[4]这个修正案打我们一个措手不及，那将是我们无法承受之重。
剧中的Marty立场非常坚定：只要Frank不立刻、马上撤回这个amendment，当场就和Frank决裂。同理，我们的立场也需要是：只要修正案没有在参议院表决通过，那么它就是一张可以随时被撤回的空头支票。
｜总结｜
那我们对将来S.386更多的修正案的态度是什么？首先，我们坚决支持对我们有利的修正案。比如如果将来出现了修正案1234: 严厉打击h1b fraud并取消所有h1b abuser通过弄虚作假得到的h1b，我们肯定需要发出支持的声音。
其次，在修正案通过之前千万不能掉以轻心，停止曝光S.386、要求公开听证。因为不到最后关头，修正案是可以被撤回、搁置、否决的。只要修正案没被通过，那它就是空头支票。
笔者在最后对投降及妥协主义抱有深深的忧虑：与Mike Lee沟通，希望他能提出有利于华人的修正案的理想很美好，但是现实上这是：与虎谋皮，枉费心机。不要忘了Mike Lee背后的大金主是谁。引用10月17日Durbin在S.2603上的演讲说Mike Lee虚伪：“说到全面的移民改革，我不想老生常谈，但是当年我们开了上百次会和许多的修正案。所有人都花了大量时间达成共识(come up with one bill at the end)。我投了赞成，你投了另一边。”[10]
References
[1] Durbin Announces Bipartisan Agreement To Help Immigrant Workers Stuck In The Green Card Backlog https://www.durbin.senate.gov/newsroom/press-releases/durbin-announces-bipartisan-agreement-to-help-immigrant-workers-stuck-in-the-green-card-backlog
[2] Glossary term
https://www.senate.gov/reference/glossary_term/amendment.htm
[3] Enactment of a Law - Learn About the Legislative Process https://www.congress.gov/resources/display/content/Enactment+of+a+Law+-+Learn+About+the+Legislative+Process
[4] Senate Amendment Process: General Conditions and Principles
https://www.everycrsreport.com/reports/98-707GOV.html
[5] The Amending Process in the Senate
https://www.everycrsreport.com/reports/98-853.html
[6] The death of immigration reform
https://www.politico.com/story/2014/06/how-immigration-reform-died-108374
[7] S.744 amendments
https://www.congress.gov/bill/113th-congress/senate-bill/744/amendments
[8] S.386已达成协议新增补充条例！中国EB-1/2/3继续垫背陪跑印度大军？
https://wemp.app/posts/00eebbdc-5de9-4814-8bca-b837ea7463a8
[9] Senate Legislative Process
https://www.senate.gov/legislative/common/briefing/Senate_legislative_process.htm#3
[10] 10-17 Durbin asks for UC on S.2603
https://www.c-span.org/video/?c4823213/user-clip-durbin-lee-immigration
[11] https://www.congress.gov/amendment/113th-congress/senate-amendment/1228
[12] https://www.congress.gov/congressional-record/2013/06/26/senate-section/article/S5205-2
[13] https://www.congress.gov/amendment/113th-congress/senate-amendment/1551
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